Они осуществляли ситуативный антиконфликтогенный менеджмент [1, c. 65], т. е. реагировали на случившиеся события и устраняли негативные последствия конфликтов. В целом негативные последствия для реализации задач округа имела частая смена полпредов в ЮФО (в других округах подобная практика не сложилась), т.к. на вхождение в сложный клубок проблем, ментальные особенности региональных элит уходило не менее года, что сказывалось на запаздывании федеральных властей, на эффективности и результативности регионального управления. Сложность ситуации заключалась в том, что военно-политические, правовые, социально-экономические и духовно-культурные проблемы необходимо было решать не поочередно, а одновременно. Смена «силового» полпреда В. Г. Казанцева в 2004 г. на менеджера В. А. Яковлева была преждевременной, т.к. борьба с террористическим подпольем далека от завершения.
Предпочтительней был вариант «дуумвирата», как в Кавказском наместничестве времен Российской империи. Полпред-силовик (наместник) и его достаточно автономный заместитель — гражданский менеджер (вице-губернатор). Второй полпред, воспринятый первоначально в макрорегионе иронично, т. к. абсолютно не был знаком со спецификой Северного Кавказа, через несколько месяцев глубоко разобрался в социально-экономических проблемах региона и вышел на интересные крупные межрегиональные проекты интеграционного характера, в том числе — модернизацию транспортной инфраструктуры ЮФО, улучшение инвестиционного климата и создание позитивного имиджа региона, более активного использования коммуникативных технологий, разрушения негативных стереотипов. Эти планы были забыты после трагедии в Беслане (сентябрь 2004 г.), которые стали поводом для смены полпреда.
Новый полпред Д. Н. Козак, в отличие от своих предшественников, получил реальные административные полномочия и обладал капиталом включенности в узкий высший круг правящей элиты. Незаурядный управленец, он идеально наладил работу своего аппарата, но сделал ее более закрытой, нормализовал отношения с органами власти республик и их элитами, начал административными методами частичную ротацию региональных лидеров. Он лично участвовал в блокировании острых стадий конфликтов на местах, но проблемы не решались. Удачная социально-экономическая конъюнктура, период относительной этнополитической стабильности в 2005;2007 гг. не были полноценно использованы для перехода к развитию региона, федеральные и региональные элиты удовлетворились хрупкой функциональной стабильностью и «социальным контрактом» друг с другом.
Одновременно с назначением в 2004 г. Д. Н. Козака на должность полпреда в ЮФО был подписан указ Президента РФ о создании Межведомственной комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе [1, c. 66]. Это существенно укрепило правовую основу деятельности полпредства в ЮФО и показало, что руководство страны выделяет округ как ключевой для преодоления сепаратизма. В 2005 г. Д. Н. Козак направил Президенту РФ пакет законопроектов, направленных на стабилизацию ситуации. Среди предлагаемых мер — внешнее антикризисное управление в дотационных субъектах федерации, к числу которых относятся все республики Северного Кавказа. Под руководством Д. Н. Козака сразу после его назначения на должность полпреда был проведен всесторонний анализ политических процессов.
К этой работе впервые за постсоветский период привлекались эксперты всего ЮФО. В 2005, 2006, 2007 гг. проведены четыре встречи полпреда с учеными Южного научного центра РАН (г. Ростов-на-Дону), на которых обсуждались сценарии развития Юга России, перспективы преодоления региональных конфликтов, борьба с коррупцией и теневой экономикой. Одна из главных задач, заявленных Д. Н. Козаком на посту полпреда — необходимость ликвидировать клановость власти в южных республиках, а также борьба с коррупцией. Именно при полпреде Д. Н. Козаке произошла смена значительной части республиканских элит. В качестве основной системной меры по улучшению положения на Юге полпред ставил резкое изменение социально-экономической обстановки в регионе и, прежде всего, увеличение занятости населения. Говоря об отношениях республик с центром, нельзя не отметить очень важную роль, которую сыграл Д. Н. Козак, работая представителем президента в ЮФО.
Именно он активно проводил политику, направленную на обновление республиканской властной элиты (за исключением Карачаево-Черкесии) и способствовал назначению большинства нынешних глав. Его роль была очень большой при назначении А. Тхакушинова, когда Д. Козак блокировал попытки Х. Совмена сохраниться у власти в Адыгее.
Повлиял Д. Козак и на выбор в пользу А. Канокова, на назначение главой правительства Кабардино-Балкарии А. Ярина. Д. Козак настаивал на уходе в отставку президентов Северной Осетии А. Дзасохова и Дагестана — М.
Магомедова, хотя тех, кто пришел им на смену, вряд ли можно назвать креатурами полпреда. Уже после возвращения Д. Козака в Москву можно найти его влияние на назначение главой правительства Ингушетии Р. Гайсанова, работавшего в полпредстве ЮФО (Д. Козак не поддерживал М. Зязикова, но не смог в свое время настоять на его уходе) [3]. Сейчас, хотя Д. Н. Козак вернулся в федеральное правительство, он сохраняет определенное влияние в зоне своих интересов на Северном Кавказе.
Тем более, что курируя сочинскую Олимпиаду 2014 г., он неизбежно обращается к вопросам развития всего Юга России, в т. ч. проблем политической безопасности и регулирования этнополитических конфликтов. Но прежние отношения с бывшим полпредом уже не всегда могут считаться важнейшими для обеспечения позиций республиканских глав на федеральном уровне. Например, поспособствовав назначению А. Тхакушинова, Д.
Козак сейчас вряд ли может считаться его эффективным политическим покровителем. Одновременно Д. Н. Козак возглавил Комиссию по координации действий федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе, в которую вошли многие федеральные министры. Это означало существенное расширение полномочий полпреда и предвосхитило законодательно оформленное в 2010 г. совмещение А. Г. Хлопониным должностей полпреда в Северо-Кавказском федеральном округе и вице-премьера Правительства РФ.
Последующие полпреды, не обладавшие возможностями Д. Н. Козака, в условиях, когда экономический маятник неуклонно с 2008 г. сдвигался в сторону кризиса, не проявляли значительной активности, несмотря на сигналы экспертного сообщества. В это же время социально-экономические проблемы в субъектах накапливались, террористическое подполье перегруппировалось и, используя сетевые технологии, распространилось по Северному Кавказу. Кстати, полпредство по Южному федеральному округу во главе с В. Устиновым не играет столь важной роли, как раньше, поскольку республиканские главы, пройдя этап назначения, пользуются вниманием высших государственных чиновников и не нуждаются в посредниках в лице полпредства (роль полпредства в ЮФО стала более формальной). Созданием Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) в январе 2010 г.
политическое руководство страны послало четкий сигнал обществу, что Северный Кавказ — предмет первоочередной заботы государства и краеугольный камень безопасности России. Основной позитив создания нового округа — это информационно-идеологический импульс, который федеральная власть послала обществу: власть осознает опасность положения на Юге, она рассматривает Северный Кавказ как неотъемлемую часть российского государства и готова принять все меры и нести все необходимые издержки для изменения ситуации на Северном Кавказе в лучшую сторону. Само наделение полпреда Президента РФ А. Г. Хлопонина полномочиями вице-премьера Правительства РФ создает прецедент, который может быть истолкован как введение для указанных субъектов РФ внешнего антикризисного управления де-факто. Решение, мотивированное необходимостью преодолеть экономическую неэффективность, дотационность, коррумпированность и социальную базу экстремизма и терроризма на этнорелигиозной почве. Основания вполне достаточные для принятия такого решения с социально-экономической точки зрения и проблем безопасности на Северном Кавказе.
Тем более, что идея необходимости введения «территориального» вице-премьера для Северного Кавказа периодически выдвигалась экспертами с начала 1990;х гг. [ 6, c. 4−15]. Основной негатив — концентрация проблем. Округ включает наиболее проблемные как с точки зрения социально-политической стабильности, так и экономического развития субъекты федерации на Юге. Свои особенности имеет этническая структура округа. Русские составляют только 30,1% населения СКФО (ранее в «большом» ЮФО — более 66%) [4].
Создание СКФО существенно изменило конфигурацию всего Южного макрорегиона. Фактически границы нового округа прошли по ставшему явным расколу Юга России на модернизирующийся запад и депрессивный юго-восток. Большой естественный прирост населения при распаде производств вызывает высокую трудоизбыточность, стимулирует миграционную активность трудоспособного населения. Закрытие современных заводов и фабрик привело к низкому престижу инженерного образования и современных видов трудовой деятельности. Одновременно раздутой является гуманитарная сфера. Молодежь стремится получить экономическое или юридическое образование, после чего вливается в обширный отряд безработных. Перед полномочным представителем Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе, вице-премьером Правительства России А. Г. Хлопониным поставлены преимущественно экономические задачи, хотя как полпред он будет заниматься выполнением обязанностей в президентской вертикали — по кадрам, по работе с силовыми и правоохранительными структурами, что входит в круг деятельности полпредов во всех округах и не является специфичным для СКФО.
То, что отличает статус полпреда в СКФО А. Г. Хлопонина, это как раз экономические приоритеты в его деятельности, реализуемые через совмещение с должностью в правительстве. Характеризуя поле работы нового полпреда, тогдашний Президент России Д. А. Медведев отметил, что за последние годы власти научились решать на Северном Кавказе «целую совокупность правоохранительных задач, научились бороться с бандитами, хотя, к сожалению, они там еще есть», но пока в регионе «тяжело идут экономические проекты» [7, c. 74]. Являясь одновременно вице-премьером правительства, А. Г. Хлопонин получил пакет поручений по линии экономического развития: — разработка стратегии развития округа;
инвестиционного климата;
инвестиционных проектов;
жизни граждан;
порядка в госаппарате [8]. Работа А. Г. Хлопонина на должности полпреда в СКФО свидетельствует о том, что характер его деятельности существенно отличается от его предшественников по ЮФО. Специфика задач, поставленных перед ним руководством страны, как и выступления и заявления полпреда, свидетельствуют о том, что смысл его деятельности не в ситуативном, а в системном антиконфликтогенном менеджменте. Другими словами, поставлена задача изменить обстановку в регионе путем изменения экономических основ жизни. Заключение
Бесспорно, улучшение экономической ситуации, особенно уменьшение остроты проблемы занятости положительно скажется на жизни людей, их настроениях и улучшит обстановку. Однако представление о том, что экономическими мерами можно разрешить этнополитические проблемы, меж-, внутриконфессиональные и государственно-конфессиональные проблемы и напряжения, является чрезмерным упрощением и не подтверждается мировым опытом. Наоборот, хорошо известно на примере многих стран, что экономический рост даже обостряет межэтнические и межконфессиональные проблемы и противоречия, вызывает конкуренцию между этническими группами за новые ресурсы и возможности. Судя по выступлениям в республиках Северного Кавказа, А. Г. Хлопонин постепенно входит в хитросплетения проблем: неизбежность трансформации границ округа, модернизация социальной среды и смена элит, профилактика экстремизма и терроризма, «русский вопрос», некоторый поворот к институтам гражданского общества на Северном Кавказе и т. д. В то же время заметно увлечение экономической составляющей, при важности которой не снимаются политические проблемы. В Северо-Кавказском федеральном округе именно этнополитические и этноконфессиональные проблемы являются основой затяжного регионального кризиса. Эти проблемы являются мощным препятствием экономического развития, капитал «обтекает» стороной территории с такой концентрацией рисков. Новый федеральный округ создан не в силу остроты экономических проблем, а в силу особой концентрации социально-политических, этнополитических, этноконфессиональных рисков для российской государственности. Смысл создания нового округа — решение именно политических проблем, содержание которых изложено в серии выступлений Президента РФ в 2009;2012 гг. Поэтому антиконфликтогенный менеджмент должен стать основой системного управленческого воздействия на регион.
Список литературы
Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ (ред. от 21.
11.2011) «О Следственном комитете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15. Авксентьев В. А. Федеральные округа и опыт полпредов в решении северокавказских задач // Юг России: проблемы, прогнозы, решения: сб. науч. ст. / под ред. Г. Г. Матишова. Ростов н/Д, 2010
Бирин О.Н. Административно-правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: становление, развитие и реализация (на примере Северо-Западного федерального округа). Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Бирин О. Н. СПб., 2006. 21 c. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006
Кремль и Северный Кавказ: новые политические решения и новые вызовы федеральной власти: аналитический доклад. URL:
http://rudocs.exdat.com/docs/index-245 236.html. (дата обращения 28.
04.2013). Национальный состав населения по субъектам Российской Федерации. Перепись 2010 // Этнологический мониторинг переписи населения / под ред. В. В. Степанова. М., 2011
Прил. 5, 7. Дзидоев Р. М., Саурин А. А. Институт полномочного представителя президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа). Монография / Дзидоев Р. М., Саурин А. А.; Науч. ред.: Ковтун О. А. Краснодар, 2004. 163 c. Кандалов П. М. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя президента Российской Федерации в федеральном округе. Дис. … канд. юрид. наук: 12.
00.02 / Кандалов П. М. Челябинск, 2004. 203 c. Маканова И. Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Маканова И. Ю. М., 2002. 23 c. Матюшкин Г. О. Полномочный представитель Президента Российский Федерации в федеральном округе как субъект контрольной власти // Современные проблемы юридической науки и практики. Сборник научных трудов. Нижний Новгород, 2004
Вып. 3. С. 31−40.Сергун П. П. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Федеральном округе и Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу: вопросы взаимодействия // Юстиция. Научно-практический журнал. 2007. №
3. С. 24−29.Сыскова И. В. Становление, развитие и функциональное содержание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Автореф.
дис. … канд. юрид. наук / Сыскова И. В. М., 2004. 20 c. Черкасов К. В. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе и подразделение Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе: вопросы взаимодействия // Конституционные чтения. Межвузовский сборник научных трудов. Саратов, 2007
Вып. 8. С. 48−51.Цыреторов А. И. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: институциональное обновление // Вестник Поволжской академии государственной службы. Саратов, 2010. № 3. С. 1116
Юнда А. А. Полномочный представитель Президента России в Федеральном округе как важнейшее звено регионального контроля // Юридические записки студенческого научного общества. Сборник статей. Ярославль, 2004
Вып. 4. С. 25−26.Краснов М. А. О некоторых конституционно правовых аспектах создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Материалы семинара НИИСС МГУ на тему «Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления». М., 2001.
