Механизм формирования федерального бюджета

Обычно этим источником являются государственные займы. В теории различают активный и пассивный дефициты. Первый возникает в результате превышения бюджетных расходов, второй — в связи со снижением налоговых и прочих поступлений (из-за замедления экономического роста или иных причин).

Кредиторами выступают физические и юридические лица, заемщиком — государство в лице его органов (министерства финансов, местных органов власти). В системе кредитных отношений внутренний государственный кредит выступает в следующих формах:

1. государственные займы;

2. обращение части вкладов населения в государственные займы;

3.заимствование средств общегосударственного ссудного фонда;

4.казначейские ссуды;

5. гарантированные займы.

Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства физических и юридических лиц привлекаются на финансирование общественных потребностей путем выпуска государственных ценных бумаг: облигаций, казначейских обязательств и др. Государственные внутренние займы классифицируют по нескольким признакам.

Как видно из табл. 2, динамика доходной части федерального бюджета положительная, но не равная, что обусловлено прогнозами доходов от нефтегазовой промышленности.

Таблица 2

Динамика доходной части федерального бюджета в 2007;2010 гг., млн руб.

2007 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.

Изменения, млн. руб. 2008/2007 2009/2008 2010/2009

Налоговые доходы

Налог на прибыль организаций 580 408,8 533 375,2 597 409 636 278 -47 033,6 64 033,8 38 869

Единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет 368 773,9

426 718,3

483 548,8

562 797,2

57 944,4

56 830,5

79 248,4

Налог на добавленную стоимость 2 071 792,3 1 468 663,8 1 776 490,8 2 306 058,8 -603 128,5 307 827 529 568

Акцизы 126 683,4 240 486,1 283 681 295 898,2 113 802,7 43 194,9 12 217,2 Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами 1 068 990,2

906 325,8

892 306

883 785,5

-162 664,4

-14 019,8

-8520,5

Государственная пошлина, сборы 26 314,4 32 239,6 28 270,2 36 557,7 5925,2 -3969,4 8287,5 Итого налоговые доходы 4 242 963 3 607 809 4 061 706 4 721 375 -635 154,2 453 897 659 669,6 Неналоговые доходы

Прочие неналоговые доходы 2 721 872,2 3 503 058,8 3 357 382,5 3 636 710 781 186,6 -145 676,3 279 327,5 Целевые отчисления от всероссийских государственных лотерей 482

1288

2140

2140

806

852

0

Итого неналоговые доходы 2 722 354,2 3 504 347 3 359 523 3 638 850 781 992,6 -144 824,3 279 327,5 Всего доходов 6 965 317,2 7 112 156 7 421 228 8 360 225 146 838,4 309 072,7 938 997,1 В 2008 г. по отношению к 2007 г.

общая сумма доходов увеличилась на 781 992,6 млн руб. В 2009 г.

по отношению к 2008 г. наблюдается снижение доходов в общей сумме 144 824,3 млн руб.

В 2010 г. по отношению к 2009 г. запланирован рост доходов на 279 327,5 млн руб.

При этом во всех рассматриваемых периодах планируется бездефицитный бюджет, т. е. доходы превышают расходы.

Как видно из табл. 3, в период 2008;2010 гг. наблюдается снижение налоговой нагрузки. Соответственно, возрастает удельный вес неналоговых доходов федерального бюджета (рис. 2).

Таблица 3

Структура доходов федерального бюджета РФ, %

Изменения, % 2007 год 2008 год 2009 год 2010 год 2008/2007 2009/2008 2010/2009

Налоговые доходы 60,92 50,73 54,73 56,47 -10,19 4,00 1,74 Неналоговые доходы 39,08 49,27 45,27 43,53 10,19 -4,00 -1,74 Итого 100,00 100,00 100,00 100,00

Рисунок 2 — Динамика структуры доходов федерального бюджета в период 2007;2010 гг., %

3.2 Расходы федерального бюджета

Расходы федерального бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом.

Текущие расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Среди расходов федерального бюджета особое место занимают затраты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга.

Таблица 4

Динамика расходов федерального бюджета в период 2007;2010 гг., млн. руб.

2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. Изменения, млн. руб. 2008/2007 2009/2008 2010/2009

Общегосударственные расходы 808 196,5 828 777,1 899 842,5 963 098,1 20 580,6 71 065,4 63 255,6 Национальная оборона 822 035,9 509 102,2 566 741,3 596 187,5 -312 933,7 57 639,1 29 446,2 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 662 867,2 521 841,9 642 614 693 509,5 -141 025,3 120 772,1 50 895,5 Национальная экономика 497 229,5 702 319,6 789 623,1 528 553,1 205 090,1 87 303,5 -261 070

Жилищно коммунальное хозяйство 53 024,5 54 559,2 56 292 51 855,1 1534,7 1732,8 -4436,9 Охрана окружающей среды 8096,5 9329,6 10 208,4 10 963,1 1233,1 878,8 754,7 Образование 277 939,3 307 194 313 636,8 339 854,5 29 254,7 6442,8 26 217,7 Культура, кинематография и СМИ 67 804,7 83 813,3 73 008,1 67 579 16 008,6 -10 805,2 -5429,1 Здравоохранение и спорт 206 373,5 211 686,3 245 224,8 295 356,4 5312,8 33 538,5 50 131,6 Социальная политика 215 565,8 270 863,7 342 671,6 396 542,2 55 297,9 71 807,9 53 870,6 Межбюджетные трансферты 1 844 346,5 2 281 558,1 2 423 119,6 2 720 972,7 437 211,6 141 561,5 297 853,1 Итого 5 463 479,9 5 781 045 6 362 982,2 6 664 471,2 317 565,1 581 937,2 301 489

Как видно из табл. 4, динамика расходов бюджета положительная. При этом основной удельный вес при положительной динамике занимают расходы на межбюджетные трансферты (см. табл. 5).

Таблица 5

Структура расходов федерального бюджета в период 2007;2010 гг., %

2007 год 2008 год 2009 год 2010 год Изменения, % 2008/2007 2009/2008 2010/2009

Общегосударственные расходы 14,79 14,34 14,14 14,45 -0,46 -0,19 0,31 Национальная оборона 15,05 8,81 8,91 8,95 -6,24 0,10 0,04 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 12,13 9,03 10,10 10,41 -3,11 1,07 0,31 Национальная экономика 9,10 12,15 12,41 7,93 3,05 0,26 -4,48 Жилищно коммунальное хозяйство 0,97 0,94 0,88 0,78 -0,03 -0,06 -0,11 Охрана окружающей среды 0,15 0,16 0,16 0,16 0,01 0,00 0,00 Образование 5,09 5,31 4,93 5,10 0,23 -0,38 0,17 Культура, кинематография и СМИ 1,24 1,45 1,15 1,01 0,21 -0,30 -0,13 Здравоохранение и спорт 3,78 3,66 3,85 4,43 -0,12 0,19 0,58 Социальная политика 3,95 4,69 5,39 5,95 0,74 0,70 0,56 Межбюджетные трансферты 33,76 39,47 38,08 40,83 5,71 -1,38 2,75 Итого 100,00 100,00 100,00 100,00

Также значительный удельный вес занимают расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительные органы.

3.3 Совершенствование механизма формирования федерального бюджета

В 1990;х — начале 2000;х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса, которые были рассмотрены в 1 главе данной работы. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений.

Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:

а) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств;

б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

г) формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

е) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

з) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т. д.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти на разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению. В соответствии с обозначенными принципами начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.

Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни.

Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Заключение

Таким образом, формирование федерального бюджета осуществляется в рамках бюджетного процесса, механизм которого, так же, как и его участники определены бюджетным законодательством РФ, и, в частности, Бюджетным Кодексом РФ.

Задачами бюджетного процесса являются:

максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к развитому рыночному хозяйству;

определение доходов бюджета по отдельным налогам и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема, исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;

согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;

повышение роли перспективного бюджетного планирования, что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ;

усиление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств;

автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов через систему автоматизации финансовых расчетов с широким использованием электронно-вычислительной техники.

Среди участников бюджетного процесса можно отметить следующих:

Президент Российской Федерации;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

Центральный банк РФ;

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются:

— бюджетные учреждения;

— государственные и муниципальные унитарные предприятия;

— другие получатели бюджетных средств;

— кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

В состав участников бюджетного процесса входят также органы, обладающие бюджетными полномочиями.

Список литературы

Бюджетный кодекс Российской Федерации // Консультант +

Федеральный закон от 22 декабря 2005 года № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации» № 115-ФЗ // Консультант +

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год» от 24.

11.2006 № 238-ФЗ // www.minfin.ru

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 06.

07.2007 // www.minfin.ru

Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Консультант +

Положение Об Обоснованиях бюджетных ассигнований на 2007;2009 гг.//www.minfin.ru

Годин А. М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. — М., 2005. — 326 с.

Лукьянова З.А., Горская О. В., Рерих Л. М., Третьякова О. В., Степанова Л. Ю. Финансы: Учебно-методический комплекс. — Новосибирск, НГУЭиУ, 2006. — 190 с.

Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. — М.: Инфра-М, 2005. — 268 с.

Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. — М.: Инфра-М, 2003. — 479 с.

Филатова О. Планы в фискальных тонах // Российская газета. — 28.

04.2004. — № 89. — С.

4.

Сарафанова Е.В., Татарников Е. А., Замедлина Е. А., Зверева Т. А. Экзамен по курсу: Финансы: Учебное пособие для вузов. — М.: Приор, 2004. — с. 144

Финансы, денежное обращение и кредит. / Под редакцией М. В. Романовского, О. В. Врублевской. — М.: Юрайт, 2005. — 368 с.

Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / Под ред. Н. Ф. Самсонова. — М.: Инфра-М, 2003. — 302 с.

Финансовое право: Конспект лекций / Под. Ред. А.Новикова. — М.: Приор, 2004. — 224 с.

Финансы: Учебник / Под ред. Проф. В. В. Ковалева. — М.: Проспект, 2007. — 627 с.

Электронная библиотека «Ваше право». — М.: ИСТ, 2007. электронный диск

Лукьянова З.А., Горская О. В., Рерих Л. М., Третьякова О. В., Степанова Л. Ю. Финансы: Учебно-методический комплекс. — Новосибирск, НГУЭиУ, 2006. с. 69

Бюджетный кодекс РФ от 31.

07.1998 № 145-ФЗ

Финансы, денежное обращение и кредит. / Под ред. М. В. Романовского. — М., 2005. — С. 192.

Годин А. М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. — М., 2005. — С. 132.

Годин А. М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. — М., 2005. — С. 137.

Финансы, денежное обращение и кредит. / Под ред. М. В. Романовского. — М., 2005. — С. 222.

Годин А. М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. — М., 2005. — С. 149.

Годин А. М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. — М., 2005. — С. 150.

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год» от 24.

11.2006 // www.minfin.ru

Бюджетный кодекс РФ (в ред. от 26.

04.2007), ст. 68

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 06.

07.2007 // www.minfin.ru

Министерство экономического развития и торговли

Федеральное казначейство

Минфин РФ

3-й этап

Федеральная налоговая служба

Государственная Дума

Госкомстат