Институциональный фактор в развитии городов Российской Федерации

Актуальность темы

диссертации. Развитие городов России с начала 1990;х гг. происходит в новых социально-экономических условиях, обусловленных системными трансформациями в экономической, социальной и институциональной сферах. Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации законодательно отделила местное самоуправление от государственной власти, а принятый в 1995 г. ^ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставил широкие возможности в управлении муниципальными образованиями. Практически все российские города, являясь самостоятельными муниципальными образованиями или их центрами, получили относительно высокую степень свободы в сфере управления. Однако широкие потенциальные возможности городов на практике существенно ограничивались неурегулированностью законодательных, финансовых, имущественных и других вопросов.

В этих условиях города были вынуждены в первую очередь решать текущие проблемы на фоне постепенного реформирования самой системы городского управления. Новые комплексные задачи, встававшие перед городскими администрациями, требовали новых организационных решений, которые должны были быть одновременно эффективными и низкозатратными при постоянной ограниченности местных ресурсов.

Города, в силу ряда объективных и субъективных причин, справлялись с возникающими в них проблемами по-разному. Уровень и качество поддержки государственных, консалтинговых организаций, муниципальных союзов и ассоциаций были сильно дифференцированы. Как следствие, интенсивность управленческих преобразований в разных городах была различной, что привело к разделению городов по качеству городского управления. Сформировалась новая система организации городского управления, нуждающаяся в изучении, анализе и прогнозе ее дальнейшего развития.

В связи с этим, исследование качества городского управления в Российской Федерации является актуальной проблемой междисциплинарного характера. Актуальность этой темы особо усиливается в связи с началом принципиально нового этапа в развитии института местного самоуправления — поэтапного введения в действие с 2006 года нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Степень научной разработанности проблемы. Работ, посвященных изучению роли институционального фактора в развитии городов Российской Федерации, немного. Это объясняется новизной темы и сложностью объекта изучения, так как институциональные преобразования в российских городах не отражаются в официальной статистике. Основным фундаментальным трудом, раскрывающим совершенные преобразования в управлении муниципальных образований Российской Федерации на 2000 год, является книга В. Н. Лексина и А. Н. Швецова «Муниципальная Россия». Однако и это исследование, замыкается на анализе формализованных сторон организации местного самоуправления (количественный состав муниципальных образований, формы функционирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные неформализованные проявления деятельности муниципальных I администраций (установление внешних контактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественностью, внедрение новых управленческих технологий) не рассматриваются.

Объект исследования — города Российской Федерации. Предмет исследования — влияние объективных и субъективных факторов, имеющих географическую специфику, на качество городского управления.

Цель и задачи исследования

Целью настоящей работы является изучение влияния комплекса объективных и субъективных факторов на уровень и качество управленческого потенциала в городах Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

— обосновать целесообразность учета субъективного фактора при оценке потенциала городского управления;

— рассмотреть и обобщить существующие теоретические наработки в области институционального развития территории;

— изучить динамику и выявить основные тенденции внедрения и становления института местного самоуправления на территории России;

— исследовать влияние и территориальные различия основных каналов воздействия на процесс городского управления;

— выделить группу информационно-обеспеченных городов на предмет внедрения в них новых управленческих технологий путем проведения опроса глав российских городов;

— провести ранжирование и группировку выделенных городов по степени внедрения в них эффективных технологий городского управления и выявить территориальные различия в роли объективных и субъективных факторов в формировании нового качества городского управления;

— проанализировать возможные последствия и трансформации в сфере городского управления после вступления в действие с 1 января 2006 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Методологическая и информационная база.

В диссертации были использованы труды отечественных и зарубежных ученых, внесших существенный вклад в изучение географии городов, особенно таких категорий, как географическое положение, функция места, а также работы в области экономики, социологии, управления. Применены отечественные и зарубежные литературные источники по муниципальному управлению и муниципальной реформеофициальные пресс-релизы основных донорских и консалтинговых организаций, действующих в сфере муниципального управления на территории Россииофициальные пресс-релизы городских союзов и ассоциацийданные исследования «Городское управление в современной России», выполненного автором в 2003;2004 гг. среди глав городов РФ.

В диссертации применены географические методы исследования (сравнительно-описательный, картографический), ранжирование и группировка, методы математической статистики, метод социологического опроса. Научная новизна диссертации состоит в следующем:

— сформулировано содержание понятия «институциональное развитие территории» применительно к поставленной цели исследования;

— обоснована необходимость учета субъективного фактора при оценке уровня потенциала городского управления;

— выявлена степень влияния уровня развития городского управления на общее социально-экономическое развитие города;

— исследованы различные аспекты влияния основных каналов распространения новых управленческих технологий на качество городского управления;

— на основе проведенного исследования выявлено территориальное распределение российских городов, добившихся успехов в применении современных управленческих технологий;

— проведена типология городов по степени внедрения в йих эффективных управленческих технологий, а также выявлена степень влияния объективных и субъективных факторов в формировании нового качества городского управления.

Практическая значимость работы и реализация результатов исследования.

Полученные результаты могут быть использованы в администрациях городов и субъектов Федерации для совершенствования существующей в них системы управления. Выявленное в ходе исследования территориальное распределение ряда успешных в сфере управления городов может способствовать оптимизации внедрения их опыта в других, близких по территории или по проблематике, городах. Сформулированное концептуальное положение о доминирующей в переходный период роли субъективного фактора в эффективном управлении и связанном с ним социально-экономическом развитии городов может быть использовано при оценке перспектив развития других российских городов.

Результаты диссертационного исследования использовались автором для подготовки итогового отчета по исследованию «Городское управление в современной России», выполненному в рамках проекта Фонда «Институт экономики города» по мониторингу реформы местного самоуправления.

Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по проблемам местного самоуправления в рамках курса лекций по географии управления.

Апробация работы и публикации.

Основные положения и результаты, диссертации докладывались и> обсуждались на научно-практическом семинаре «Особенности управления социально-экономическим развитием городов» (администрация города Твери, 2003) — на научно-практическом семинаре «Интеграция информационных ресурсов города» (семинар организован Союзом городов Центра и Северо-Запада России,.

Иваново, 2003) — на Международной научно-практической конференции «Местное • самоуправление в системе публичной власти: российский и мировой опыт» (Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина, Саратов, 2003) — на научно-практическом семинаре «Информационные ресурсы для местного самоуправления» (Филиал «Угреша» Международного университета природы, общества и человека «Дубна», Дзержинский, 2004). На основе ряда результатов диссертации в 2005 году Фондом «Институт экономики города» была I опубликована при участии автора брошюра «Городское управление в современной России». По теме диссертации опубликовано 12 печатных работ. Структура работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения общим объемом 153 страницы машинописного текста. Основная часть диссертации содержит 7 таблиц и 27 рис. (из них 6 карт). Библиографический список включает 112 наименований. В диссертации имеются приложения (тексты, таблицы, рисунки).

Результаты исследования показывают, что высокая квалификация сотрудников администраций, также как и высокое качество выполняемой ими работы, характерны для больших городов, а также для городов научно-исследовательского профиля и городов ВПК, где велика доля людей с высшим образованием. Однако высокий кадровый потенциал в данных городах зависит не только от объективных предпосылок. Его поддержание и необходимые темпы развития обеспечиваются за счет регулярных аттестаций сотрудников, семинаров, нацеленных на совместное решение проблем сотрудниками разных направлений деятельностиобразовательных программ сторонних организаций, обмена опытом между городами как зарубежными, так и отечественными.

Важно отметить, что обмен управленческим опытом между городами является наглядным индикатором лучших городов в сфере управления. Для отечественных городов по результатам исследования был составлен рейтинг (рис. 16) на основе количества упоминаний того или иного города, как города, часто посещаемого с целью изучения передового опыта. В представленный рейтинг вошли города с числом упоминаний свыше пяти.

Как видно, практически все города, часто посещаемые с целью изучения передового управленческого опыта, центры субъектов Федерации. Лидирующие позиции занимают города-миллионники (на рис. 16 они подчеркнуты), их разбавляют города — центры субъектов Федерации, расположенные либо в близи от городов федерального значения (Москва: Тверь, Владимир, ЯрославльСанкт-Петербург: Архангельск, Псков, Великий НовгородНижний Новгород: Саратов, Киров, Ульяновск), либо являющиеся крупными центрами больших территорий на востоке страны (Иркутск, Хабаровск, Владивосток). Примечательно, что наравне с крупными городами в данный рейтинг попадает большой город Обнинск (не центр субъекта Федерации) и малый город Дзержинский, что говорит о выдающихся достижениях в сфере управления в этих городах (на рис. 16 эти, цва города выделены жирным курсивом).

70 60 X X 50.

0 с >.

§ 40 d т.

1 зо 20 10.

Рис. 16. Рейтинг городов, наиболее часто посещаемых с целью изучения передового опыта. Чем больше город, тем выше уровень компьютеризации. который наиболее высок на севере Европейской части России и городах Сибири и Дальнего Востока.

В настоящих условиях уровень оснащения рабочих мест сотрудников администраций современной оргтехникой (в частности компьютерами) напрямую влияет на качество и эффективность их работы. В результате исследования оказалось, что общий уровень компьютеризации российских городов не высок: всего 4 единицы техники на 10 человек. Абсолютной зависимости между размером города и уровнем его компьютеризации не прослеживается. Так центры субъектов Федерации представлены низким, средним и высоким уровнем компьютеризации. Однако общая тенденция среди всех городов прослеживается четко (рис. 17): чем меньше город, тем ниже уровень общей компьютеризации. На территории России по высокому уровню компьютеризации особо выделяются Северный экономический район, Сибирь и Дальний Восток. Чем больше город и выше его статус, тем выше доступность сети Интернет для большинства сотрудников администрации. о о с > ю, а а] к.

Q о ю «о I о о, а а> а) о к.

X га.

• ш • о а. К о 5 л а. о d а. с[ Ж с;

Im.

• .

0<=2 2<=4 4<=6 6<=8.

Количество компьютеров на 1D сотрудников администарции.

СЭБольшие города. центры субъектов Федерации ЯБольшис города^ не центры субъектов Федерации.

Средние города.

М алые горола.

8<=10.

Рис. 17. Уровень компьютеризации администраций городов.

Доступ к сети Интернет в большинстве городов есть, однако, лишь для некоторых сотрудников. Из результатов исследования прослеживается прямая зависимость между размером-статусом города и доступностью сети Интернет как для всех сотрудников администрации, так и для руководителей подразделенийобратно пропорциональная зависимость между размером-статусом города и доступностью сети Интернет только для информационного отдела в городской администрации (рис.18).

Для всех сотрудников администрации.

Для руководителей подразделений Большие города, центры субъектов Федерации ЕВ Большие города, не центры субъектов Федерации.

Средние города.

Малые города.

Для некоторых сотрудников администрации.

Только для информационного отдела (центра).

Рис. 18. Доступ к сеш Интернет и городах разных типов ¦ Только в малых городах низок уровень создания муниципальных интернет-ресурсов.

Представленность города в информационных ресурсах, а особенно в сети Интернет говорит об активности экономической, культурной и политической жизни города. Особенно показательным является наличие и качество официального сайта городской администрации, который призван формировать у окружающих представление о городе, о его возможностях для инвесторов, для потенциальных и существующих жителей города, о его достижениях, о поставленных целях и выбранных приоритетах. Качество городского сайта говорит о качестве управления городом, об открытости власти, о ее готовности к диалогу, о широте взятых ею на себя обязательствах.

Как показывают результаты проведенного исследованияподдерживаемый администрацией официальный городской сайт есть только в 30% городов. По этому показателю прослеживается прямая зависимость от размера города. Так в группе больших городов эта цифра достигает 60%, в группе средних городов -50%, а в группе малых всего 25%. Большая часть сайтов городских администраций создана совсем недавно — в период с 2001 по 2004 гг. В столичных городах органы территориального ¦ общественного самоуправления (ТОСы) созданы повсеместно, в малых городах — лишь в половине случаев. Наибольшее распространение ТОСы приобрели в Центральном районе, Поволжье и Северном Кавказе.

Наличие в городе органов территориального общественного самоуправления (ТОСов) является показателем развитости местной системы самоуправления.

• I.

Основываясь на результатах исследования, можно утверждать, что ТОСы существуют в 60% городов, причем в больших городах ТОСы ррганизованы практически повсеместно, а в малых городах только в половине случаев. Максимальное распространение ТОСы имеют в Северо-Кавказком регионе (основная масса участвующих в исследовании городов была из Краснодарского и Ставропольского края и Ростовской области), Центральном районе и Поволжье, а минимальное распространение в Северном, Северо-Западном и Ценрально-Черноземном экономических районах. Краткосрочный или среднесрочный комплексный плановый документ социально-экономического развития города создается в большинстве городов вне зависимости от их размера и статуса: от чего также не зависит активность местного сообщества в процессе принятии данного документа.

Среднесрочное планирование есть практически в каждом городе, как необходимый элемент повседневной работы. В 30% городов такой документ принимается сроком на один год, 70% - сроком на 2−6 лет. При этом практически в половине исследуемых городов местное сообщество принимает участие в создании подобных документов, внося свои предложения. В других городах информация о подобной работе администрации просто доводиться до населения. Связи с размером и статусом города не прослеживается,.

Для создания среднесрочных комплексных документов, администрации городов в 30% случаев прибегает к услугам сторонних организаций. При чем в столицах субъектов Федерации эта цифра достигает 50%, а в остальных больших городах она составляет всего 20%. Средние и малые города используют подобные услуги в 40% и 35% соответственно. | Наличие стратегии развития города не зависит от его размера. Лишь в столичных городах стратегия городского развития принята практически повсеместно. t г.

Последнее время разработка стратегического плана развития города стала распространенным элементом управления, что в большой степени является заслугой донорских и консалтинговых организаций. Стратегия обеспечивает установление приоритетов среди возможных регулирующих мер для инвестиционной, социальной, экологической политики, целевых муниципальных программ, градостроительства, бюджетного планирования. В стратегии определяются те мероприятия, проекты, программы, которые имеют более сильное среднесрочное и долгосрочно воздействие на развитие города и ликвидацию его негативных тенденций настоящего положения.

Согласно результатам исследования, в 50% городов (больших, средних и малых) документ, описывающий стратегическое развитие города на долгосрочную перспективу существует. Немногим выделяются столицы субъектов Федерации, где данный документ разработали в 70% городов.

В половине случаев в создании стратегического документа принимали участие сторонние организации, что объясняется сравнительной новизной данной практики, отсутствием во многих муниципалитетах соответствующего опыта. В столицах этот показатель достигает 80%. Активное участие в разработке стратегии население принимало не больше чем в 30% городов (в 50% в столичных городах). + Внедрение новых технологий оценки и мониторинга программ низко только в городах малого размера.

Внедрение процедуры мониторинга и оценки говорит о повышение качества городского управления через повышение эффективности реализации городских программ и проектов. Мониторинг программы — это процесс регулярного измерения и учета важнейших индикаторов деятельности в рамках программы и ее-результатов. Оценка программ и проектов • - управленческий инструмент, используемый для экспертизы качества муниципальных программ.

По данным исследования, с технологией мониторинга и оценки ознакомлено практически одинаковое число городов — 60%. При чем уровень осведомленности о нюансах заявленных управленческих инструментов возрастает от столиц до средних городов (от 70 до 80% соответственно). В группе малых лишь 40% городов знакомы с данной технологией.

Однако лишь небольшая часть российских городов реализует свои знания на.

I г практике. Так процесс мониторинга и оценки проводиться для принятой стратегии в 20% столиц и малых городов. В больших и средних городах это число возрастает до 30%. Такой небольшой процент говорит о том, что проводить подобные t процедуры еще не принято. В итоге, только 10−15% городов вносили изменения в главный стратегический документ на основе результатов мониторинга и анализа. Большинство же городов, вносили изменения в стратегию после изменения социально-экономических условий развития муниципального образования или после изменения его финансового состояния.

Инструмент мониторинга применяется в 40% городов во всех реализуемых в городе программах, 20% - лишь к некоторым. Чаще оценка проводиться на стадии реализации программы 50%, а не в ее конце. В малых городах эта цифра в 30%. Оценивать программы после их завершения в городах только начинают. + Чем больше город, тем большее распространение приобрели общественные консультационные структуры при администрациях, в задачи которых входит содействие социально-экономическому развитию города.

Прослеживается прямо пропорциональная зависимость между показателем «величина-статус» города и наличием в нем общественных консультативных структур. Однако все города в подавляющем большинстве имеют общественные консультативные структуры. Четко сформулированные информационная и инвестиционная политики чаще встречаются в крупных городахпри чем проблема поддержки малого бизнеса наиболее остро стоит в малых городах.

Сформулированная городская информационная политика в виде официально принятого документа существует лишь в 'Л городов. При чем в столицах субъектов Федерации эта цифра достигает 50%, в остальных больших городах — 30%, а в группе средних и малых городов лишь — 20%. I.

Другим следствием информационной политики городской администрации является наличие или отсутствие базы по муниципальной статистике. Результаты исследования показали, что в подавляющем количестве городов (более 80% в группе больших и средних городов) существует сформулированная городская политика по поддержке малого бизнеса в виде официально принятого документа. Лишь только в группе малых городов подобный документ создан в 50% городов. Бизнес-инкубаторы созданы в 25% городов, технопарки — в 10%. При чем прослеживается прямая зависимость наличия бизнеоинкубатора и технопарка от размера города. Так, например, ни одного технопарка на конец 2003 года ни в одном малом городе не было.

Наибольшей же популярность в городах пользуется /Фонд поддержки предпринимательства, доступный даже группе малых городов.

Как оказалось, сформулированная городская инвестиционная политика в виде официального принятого документа есть лишь в менее 30% городов. Бесспорными лидерами по этому вопросу являются большие города не центры субъектов Федерации (каждый второй город). В остальных городах эта цифра планомерно уменьшается. Так в столицах субъектов Федерации она составляет 40%, в группе средних городов — 30%, в группа малых городов -20%.

Примерно такая же закономерность прослеживается и по показателю наличия инвестиционного паспорта города, только в этом случае лидером становятся столицы субъектов Федерации. По общим данным инвестиционный паспорт города существует лишь в 20% городов. Собственная база муниципальной статистики создается в более чем 40% городов разных типов.

В процессе исследования было выяснено, что у большинства городов (40%) существует потребность в создании базы по муниципальной статистике, но пока в этих городах к данной работе не преступили. В процессе создания находятся 25% городов. Уже созданной базой муниципальной статистки могут гордиться лишь менее 20% городов. Стоит отметить, что подобные средние цифры описывают ситуацию в любой группе городов как в больших, так и в средних и малых. Генеральный план города существует практически во всех городах. Однако в половине городов генеральные планы развития были созданы еще в СССР, в V4 городов, рассчитанный срок их реализации уже истек, и еще в 40% городах срок реализации генерального плана истекает в ближайшие пять лет.

На основе результатов исследования, можно сделать следующие выводы:

— наличие генерального плана города подтвердило 80% городов;

— из них более 50% городов имеют генеральные планы развития, принятые еще в СССР;

— срок, на который рассчитан генеральный план города, колеблется от 7 лет до 50. Наиболее популярны следующие сроки:

10 лет — в 11% городов 15 лет — в 8% городов 20 лет — в 29% городов 25 лет — в 17% городов 30 лет — в 8% городов 50 лет — в 1% городов.

Остальные 26% городов имеют иные сроки генеральных планов, но все они находятся в рамках от 7 до 50 лет. При этом у 24% городов срок истечения ф генерального плана датируется годами в интервале от 1979 до 2003 года, т. е. его уже нетеще у 38% городов этот срок истекает до 2010 годаи еще у 38% городов, недавно принявших новые генеральные планы, это срок заканчивается в интервале от 2010. года до 2053, причем у основной массы городов срок генерального плана завершится до 2023 года. Правовое территориальное зонирование и перспективный финансовый план внедряются в городах разных типов, однако, объективными лидерами являются крупные города свыше 100 тыс. жит.

Разработка перспективного финансового плана — это повышение качества планирования доходных источников и расходных потребностей муниципального бюджета на среднесрочную перспективу с целью создания основы для координации программ капитальных вложений и муниципальных заимствований, повышения инвестиционной привлекательности муниципального образования.

Регламентирование землепользования и застройки на принципах правового зонирования — это установление разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости посредством градостроительных регламентов.

•.

Из результатов исследования известно, что опыт создания перспективного финансового плана есть только в 1/3 городов. Причем, при существующей зависимости данного показателя от размера города, лидирующие позиции занимает группа больших городов — не центров субъектов Федерации. Эта же группа лидер среди остальных городов, по созданию подобного плана впервые. Около 50% группы средних городов только планируют создание перспективного финансового плана. 20% малых городов слышали о необходимости создания подобного плана, но не знают как приступить к этой работе. 5% т всех городов вообще не слышали о необходимости создания перспективного финансового плана. •.

В ходе исследования, на основе присланных ответов, используя бальную методику оценки (прил. 5) были выделены три группы городов, различающихся уровнями городского управления: А, В, С. Из анкеты для данной группировки были выбраны вопросы, непосредственно касающиеся процесса управления и влияющие на его качество. Результаты проведенного ранжирования городов, представлены в табл. 6, на рис. 19 и рис. 20.

Заключение

.

Проведенное комплексное исследование роли институционального фактора в развитии городов Российской Федерации позволило сделать несколько содержательных выводов.

1. Степень освоения управленческих технологий администрациями определяет уровень и качество городского управления.

Городское управление — это направляющее звено общего социально-экономического развития города. Для динамичного развития города, городское управление должно постоянно изменяться и совершенствоваться. Для этого в практику городской администрации вводятся новые управленческие, технологии, эффективные в данный момент времени. Этот процесс называется институционализацией городского управления, под которым понимается качественное изменение городского управления, путем освоения участниками управленческого процесса новых социальных институтов,, а в дальнейшем > правовое и организационное их закрепление и непосредственное применение в практике управления.

Институциональное развитие требует беспрерывной работы, поиска и внедрения лучшего опыта управления, международных стандартов. По этой причине, уровень институционализации городскою управления переменная динамичная и гибкая, с одной стороны, опирающаяся на объективные факторы городского развития и подчиняющаяся законам диффузии нововведений, с другой стороны, являющаяся самостоятельным катализатором и ускорителем процесса социально-экономического развития города и определяемая степенью внедрения эффективных управленческих технологий в процесс управления.

2. Развитие городского управления в Российской Федерации тесно связано с развитием института местного самоуправления.

Города в России являются самостоятельными муниципальными образованиями, либо их частью, поэтому общие принципы их деятельности, сфера их ответственности и перечень вопросов местного значения определяются законодательными рамками института местного самоуправления (МСУ). Исходя из этапов его развития, можно выделить этапы развития городского управления.

Первый, подготовительный этап начался в конце 1980;х годов. Он был ознаменован изменениями взаимоотношений. субъектов МСУ и государственной' власти, инициированными общими демократическими преобразованиями. Законы, принятые на пороге 1990;х годов сыграли важную роль в развитии МСУ, так как во время перестройки в местные Советы пришли новые кадры, что способствовало началу активной работы в муниципалитетах.

Второй, этап внедрения начался в конце 1993 г. Были установлены общие принципы деятельности муниципальных образований, что означало, законодательное получение городами высокой степени свободы в сфере управления. Многие города активно вступили в процесс изменения сложившейся г системы управления, в других возможности МСУ долго не использовались. Тем не менее, к 1999 г. все муниципальные образования, вне зависимости от качества управления и достигнутых успехов, ввели у себя основные атрибуты МСУ.

I I.

Третий, этап становления начинается с 1999 г., времени, когда все большее количество городов начинает применять новые управленческие механизмы, появившиеся в информационном поле в период 1995;1999 гг. Этому способствует активная работа ряда государственных и консалтинговых организаций и муниципальных союзов и ассоциаций. Значительно расширяются возможности более эффективного городского управления, которые при своей реализации сталкиваются с проблемами практического применения института МСУ.

Четвертый, этап внедрения нового института МСУ. 6 октября 2003 г. принимается новый по сути и содержанию закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который существенно сокращает управленческие возможности городов.

3. Объективные факторы городского развития — размер города, его статус, экономико-географическое положение, задают рамочные условия совершенствованию городского управления.

Под объективными факторами городского развития понимаются факторы, на которые оказать решающее влияние городская администрация в большинстве случаев не может. К ним относятся размер города, его статус, экономико-географическое положение, в том числе сложившаяся градообразующая и имеющаяся налоговая базы, региональная социальная и политическая обстановки, федеральные и региональные законодательные условия. Эти факторы определяют величину нормы возможностей качественного развития городского управления.

Размер города. Объективно, большой размер города по численности его жителей, свидетельствует о потенциально высоком уровне организации городского управления. Напротив, управленческий потенциал малых городов характеризуется как низкий. .

Статус города. Официальный статус города, такой как столица или субъектное подчинение, с большей вероятностью говорит о том, что в процессе управления используются современные управленческие технологии. Статус же районного подчинения в большинстве случаев предопределяет провинциальность.

I • | городского управления.

Экономико-географическое положение. Благоприятное экономико-географическое положение города дает ему право и дополнительную возможность в привлечении к себе лучших специалистов из других городов, дополнительный I ресурс на развитие самой системы городского управления и на повышение квалификации сотрудников. ,.

Политическая обстановка и законодательные условия.. Зачастую политические решения превращают тот или иной город в полигон по внедрению нового механизма городского управления, что может существенно повлиять на профессионализм управленческой команды и качество городского управления.

4. На качество городского управления помимо объективных экономико-географических большое влияние оказывают субъективные факторы, прежде всего, уровень подготовки управленческого персонала. Под субъективными факторами понимаются факторы, которые в большей степени зависят от индивидуально-личностных характеристик главы города, от его навыков, целей, желаний, приоритетов, его возможностей создания квалифицированной управляющей командыи от уровня развития гражданской ответственности у жителей города. К ним относятся слаженность, работоспособность и инициативность сотрудников городской администрации и руководителей других общественных и муниципальных учрежденийлидерские качества главы города и его способности как руководителявзаимная поддержка и взаимопонимание в достижении общих целей городского развития между предприятиями и организациями города и городской администрациейспособность жителей города быстро воспринимать новые уцравленческие технологии.

Проведенное исследование свидетельствует о существенном влиянии субъективного фактора на качество городского управления — фактора, основанного на качестве кадров городской администрации, профессионализме управленцев. Это подчеркивает важность учета субъективного фактора при анализе развития города.

5. Распространение эффективных управленческих технологий.

I «• происходило при посредничестве или непосредственном участии трех основных субъектов управления: государственных учреждений, консалтинговых и донорских организаций, межмуниципальных союзов и ассоциаций.

В 1990;х годах на совершенствование городского управленческого процесса, планомерно влияли государственные организации, консалтинговые и донорские I фирмы, специализирующиеся на городском развитии, и различные формы городских и муниципальных объединений. Все они, внесли свой вклад в развитие сферы управления в городах, работая сообща, дополняя друг друга.. ,.

Государственные организации. Работу государственных институтов в сфере муниципального управления следует рассматривать отдельно в области законодательной и исполнительной. Законодательные рамки возможностей МСУ формировались все время, несмотря на широкий ряд других проводимых в Стране реформ, внимание к реформе МСУ было пристальным и неослабевающим, а работа по этому направлению регулярной.

Оценить работу исполнительных органов федеральной и региональной власти сложнее, чем законодательную, потому что проблемы исполнения МСУ подавляющим большинством государственных министерств и ведомств не рассматривались как профильные. Несмотря на это, государственная поддержка муниципальных образований проводилась. Однако часто такая помощь носила проблемно-кризисный и целевой характер, была преимущественно избирательной, временной и финансово незначительной, поэтому может быть оценена как неудовл етворител ьная.

Консалтинговые организации. Высокая скорость распространения идей и практик новых методов управления в городах и регионах России в конце 1990;х годов во многом была связана с целенаправленной работой консалтинговых организаций. Основной или второстепенной целью многих консалтинговых организаций являлась помощь администрациям муниципальных образований в работе по качественному преобразованию муниципального управления.

Список консалтинговых организаций велик, и представлен сотнями организаций. Около 60% из йих расположены в Московской и Санкт-Петербургской зонах, т. е. на пути проникновения основных западных инноваций, что находится в полном соответствии с моделью диффузии нововведений, как по принципу иерархии, так и по принципу ближайшего соседства. География работы многих консалтинговых организаций узка и охватывает территорию одного-трех регионов. Крупных игроков консалтингового рынка в сфере МСУ и институциональных преобразований городского управления, работающих по территории всей страны или большей ее части сравнительно немного. Несмотря на это, большая часть российских городов, использовав информационную помощь консалтинговых организаций, имела непосредственную возможность ознакомиться и внедрить в свою управленческую деятельность предлагаемые новые управленческие механизмы и инструменты.

Муниципальные ассоциации и союзы, также как дружественные объединения городов, потенциально самые эффективные по воздействию на сферу городского управления, так как они интенсифицируют диффузию управленческих нововведений.

За период с 1986 по 2005 гг. в России сформировалось большое количество различных городских союзов и ассоциаций. Однако ассоциаций и союзовпрактиков, продуктивно работающих с городскими администрациями, распространяющих новые управленческие технологии, собирающих, обобщающих и анализирующих имеющийся опыт городского управления, не так много.

Дружественные объединения городов-побратимов — еще одна форма городского взаимодействия, возникшая в советский период в качестве политической инновации. Как минимум 10% российских городов контактируют с другими городами, устанавливая побратимские отношения, с целью развития культурных, политических и экономических взаимоотношений, а также с целью обмена управленческим опытом.

6. По результатам исследования выявлено, что не менее 17% всех российских городов внедрили в практику управления современные' управленческие технологии. Размер города при этом не является сепарирующим признаком.

Обширный статистический материал об управленческом потенциале многих I российских городов был получен по результатам исследования «Городское управление в современной России». Результаты исследования точно определяют нижние возможные границы степени внедрения в российских городах управленческих технологий, под которыми понимаются технологии, инструменты, механизмы управления зарекомендовавшие себя в других странах и городах, а также новаторские управленческие решения, способствующие общему социально-экономическому развитию города.

В ходе исследования были выделены три группы городов, различающихся степенью внедрения управленческих технологий: города с уровнями управления А, В, и С. В итоге, как минимум, 3,5% российских городов находится на высоком уровне институционального развития — А уровень управления (степень освоения ими новых управленческих технологий высока), и они имеют все возможности для дальнейшего комплексного развития своей экономики. Несмотря на объективные предпосылки, среди этой группы городов встречаются как малые, так и средние города. Еще в 13,5% российских городов уровень институционального развития может быть оценен как хороший — В уровень управления (освоена большая часть новых управленческих технологий). В этих городах на качество управления, в отличие от еще 3% российских городов — С уровень управления (внедрен минимальный набор управленческих технологий), в меньшей степени оказывают влияние объективные факторы развития, такие как размер города, его статус, экономико-географическое и транспортное положение. В этой группе городов ведущая роль остается за субъективными факторами, которые поддаются изменению благодаря эффективному управлению, освоению новых управленческих технологий и стандартов. Иначе говоря, в тех городах, где уровень управления высок, наибольшую значимость приобретают субъективные факторы городского развития, а в тех городах, где городское управление оценивается как невысокое, развитие города обусловлено объективными факторами.

7. Корреляция выделенных уровней городского управления и.

I t официальной социально-экономической статистики выявила их> устойчивую зависимость.

Выделенные уровни городского управления носят субъективный характер. Для их объективного обоснования из официальной статистики были выбраны социально-экономические показатели развития города, отражающие результаты управления. Проведенный анализ доступной статистики по ряду крупных городов.

• 1 • позволил сделать вывод, что субъективное выделение городов уровня управления группы, А и группы В подтверждается объективными показателями социально-экономического развития. г.

8. На примере пяти городов-ключей (Владимир, Череповец, Димитровград, Алексин, Дзержинский) выявлено, что субъективный фактор может получить решающую роль в развитии города только при • достаточно высоком уровне объективных предпосылок социально-экономического развития города.

Результаты управленческой политики в пяти разных по масштабу и статусу городах-ключах иллюстрируют важную в развитии города роль субъективного фактора при благоприятно сложившихся, объективных условиях его функционирования.

В городе Владимире благоприятное экономико-географическое положение позволило планомерно осваивает новые рубежи в направлении городского управления. Результаты этого проявились в жилищном строительстве, в притоке инвестиций, в расширении социальной инфраструктуры, в формировании привлекательного современного образа города в информационной сети.

В городе Череповеце большой бюджет позволяет внедрять эффективные управленческие разработки, задействовать лучшие консалтинговые организации, изменять имидж города. Происходящие перемены пока находят слабое отражение в официальной статистике, но, по всей видимости, принесут свои плоды в дальнейшем.

Выгодное географическое положение и высококвалифицированный кадровый потенциал позволяет администрации города Димитровграда работать в направлении совершенствования управления и создания условий для дальнейшего развития города. Сейчас Димитровград имеет репутацию современного, самобытного города, обладающего большим потенциалом в экономической сфере.

Город Алексин является одним из наиболее развитых городов Тульской области. Несмотря на то, что ряд социальных показателей выглядят чуть хуже, чем в других городах группы, А городского управления, администрацией муниципалитета создается образ Алексина как современного передового города.

Малый и молодой город Дзержинский имеет ряд благоприятных предпосылок для своего интенсивного развития. Под умелым руководством, город за несколько лет добился весьма значительных успехов во многих сферах городской экономики и управления, являясь тем самым образцом для подражания.

9. Оценка перспектив развития городского управления в связи с принятием нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выявила ряд возможных затруднений.

Институциональное развитие городского управления после 2006 года t, напрямую зависит от рамочных условий, установленных новым законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Можно указать основные направления изменений в сфере городского управления после вступления в действие нового закона:

— Потеря самостоятельности (обретение статуса городского поселения) более чем в 16% городов приведет к значительной деградации городского управления.

— Наличие четко прописанного списка вопросов местного значения приведет к отмиранию инициативы на местах, а значит и к отсутствию стимула достижения более эффективной формы управления.

— Существенное увеличение числа муниципальных образований привело к серьезной нехватке муниципальных управленцев среднего звена, что, несомненно, скажется на качестве городского управления в дальнейшем.

— Принятый проект поправок в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вводит гибкий график вступления данного закона в силу вплоть до 2009 г. Последствием такого решения может стать то, что на значительной территории России новый институт МСУ не будет внедрен до 2009 года, а значит, схема управления муниципальными образованиями будет диктоваться из администраций регионов.