Методы бюджетного планирования и прогнозирования расходов бюджета

Совершенствованию бюджетного планирования и финансового обеспечения бюджетных учреждений должен содействовать переход к формированию региональных и местных бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

Такой порядок формирования бюджетов территорий обусловлен Бюджетным кодексом РФ, Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления».

Согласно этим актам Правительством России должны быть разработаны и утверждены Федеральным собранием РФ минимальные государственные социальные и финансовые нормы в целом по РФ. На основе этих норм субъекты РФ разрабатывают и утверждают территориальные нормы с учетом особенностей развития отдельных территорий. Доведенные до местных органов власти нормы являются основой для составления смет бюджетных учреждений и составления на их основе минимального бюджета территории. Тем самым бюджеты территорий должны обеспечиваться минимальным объемом финансовых ресурсов, а составление бюджетов основываться на объективной нормативной основе.

С 2001 г. проводится работа по инвентаризации и оценке эффективности расходов и обязательств федерального бюджета. Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств.

§ 2.

3. Совершенствование методов планирования бюджетных расходов В условиях рыночных отношений совершенствование методов планирования и финансирования бюджетных расходов является важным условием для оценки эффективности использования бюджетных средств и определения путей ее повышения.

В мае 2004 г. в целях повышения результативности бюджетных расходов и оптимизации управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ, Правительством РФ была одобрена «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004;2006 годах» (далее Концепция).

Целью, предусмотренного Концепцией, реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Сущность реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Существующее до сих пор «сметное планирование» бюджетных расходов, при котором за основу берутся отчетные данные по статьям расходов за предыдущий период, фактически обходит проблему определения результатов финансирования. Точнее говоря, сами затраты и выступают как результат, а в таких условиях становится невозможным определить эффективность финансирования бюджетных расходов.

Сметный порядок планирования бюджетных расходов позволяет обеспечить целевое расходование средств и сопоставить плановую и фактическую суммы финансирования. Эти факты, несомненно, полезны в рамках системы планирования, но не имеют почти никакого отношения к определению эффективности бюджетных расходов. При таком подходе отчетная смета почти механически порождает плановую, и это чередование может длиться сколько угодно долго.

Указанная концепция предусматривает поэтапный переход от сметного планирования и финансирования бюджетных расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетирование).

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Согласно рассматриваемой Концепции, реформирование бюджетного процесса должно осуществляться по следующим направлениям:

реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

совершенствование среднесрочного финансового планирования;

совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Переход к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики, признан основным направлением реформирования бюджетного процесса в рамках Концепции.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов.

Согласно Концепции, расширение сферы применения и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования должно осуществляться посредством:

предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

В ходе проводимого эксперимента общая доля средств, распределяемых по программно-целевому методу, в федеральном бюджете на 2005 год возросла до 18%, что более чем вдвое превосходит уровень в бюджете на 2004 г. (7%). В период 2006;2007 гг. предполагается дальнейшее постепенное увеличение доли программно-целевых средств в федеральном бюджете.

В заключение необходимо отметить, что вопросы эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов непосредственно связаны с государственным финансовым контролем. Именно он позволяет сопоставить фактические результаты использования бюджетных средств с плановыми, выявить имеющиеся недостатки и правонарушения в области финансирования бюджетных расходов и наметить путь повышения их эффективности. В условиях рыночных отношений роль государственного финансового контроля многогранно возрастает, он становится важнейшей управленческой функцией любого государства и обязательным условием нормального функционирования экономики и финансовой системы страны. Осуществление постоянного государственного финансового контроля над использованием бюджетных средств, его усиление и ужесточение — залог повышения эффективности бюджетных расходов, поступательного развития экономики и финансов страны в целом.

Заключение

Эффективное планирование бюджетных расходов является одним из важнейших факторов успешной реализации государством, возложенных на него функций.

Согласно БК РФ, расходы бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

В соответствии с экономической классификацией расходы подразделяются на текущие расходы и капитальные. Функциональная классификация отражает направления расходования средств на выполнение основных функций государства.

К основным факторам, определяющим динамику бюджетных расходов можно отнести следующие: экономическое развитие страны; человеческое развитие; научно-технический прогресс; институциональные и политические факторы; чрезвычайные обстоятельства.

Распределение ресурсов государственного бюджета, как правило, сопровождается серьезной проблемой оценки эффективности бюджетных расходов. Данная проблема должна решаться, в первую очередь, за счет использования новых форм и методов бюджетного планирования и финансирования, разработки методических указаний, правовых норм и механизмов по определению показателей результативности расходования бюджетных средств, а также усиления и ужесточения государственного финансового контроля.

На сегодняшний день применяются два основных метода планирования бюджетных расходов: программно-целевой и нормативный.

В рамках концепции управления затратами (нормативного метода) бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. Однако, ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Расширение применения и повышение качества программно-целевых методов планирования бюджетных расходов является основным направлением реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, в рамках принятой в 2004 г. Концепции, направленной на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

Список литературы

Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы. — М.: ЮНИТИ, 1999. — 687 с.

Бюджетная система России: учебник для вузов / под ред. проф. Поляка Г. Б. — М.: Юнити-Дана, 2001. — 540 с.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004;2006 гг., «Российская газета» № 113 (3490), 01.

06.2004 г.

Лушин С. И. Об эффективности государственного бюджета // Финансы. — 2004. — № 10. — С. 12−16.

Лушин С.И., Слепов В. А. Финансы. — М.: Экономистъ, 2005. — 688 с.

Россия в цифрах. 2006: Стат. сб./Росстат. — М., 2006.

Тедеев А.А., Парыгина В. А. Бюджетная система России. Учебное пособие. М.: Эксмо, 2005. — 416 с.

Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.

02.2006 № 19-ФЗ).

Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (ред. от 22.

12.2005 № 176-ФЗ).

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ (ред. от 28.

12.2004 № 183-ФЗ).

Финансы: учеб. -2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Ковалева В. В. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 640 с.

Бабич А.М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы. — М.: ЮНИТИ, 1999. — с. 115.

Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.

02.2006 № 19-ФЗ), часть 1, глава 1, статья 6.

Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.

02.2006 № 19-ФЗ), часть 2, глава 10, статья 67.

Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.

02.2006 № 19-ФЗ), часть 2, глава 10, статья 68.

Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.

02.2006 № 19-ФЗ), часть 2, глава 10, статья 81.

Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.

02.2006 № 19-ФЗ), часть 2, глава 10, статья 82.

Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.

02.2006 № 19-ФЗ), часть 2, глава 10, статья 69.

Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.

02.2006 № 19-ФЗ), часть 2, глава 4, статья 26.

Россия в цифрах. 2006: Стат.

сб./Росстат. — М., 2006. — стр. 330.

Россия в цифрах. 2006: Стат.

сб./Росстат. — М., 2006. — стр. 329.

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ, Приложение 8.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004;2006гг., «Российская газета» № 113 (3490), 01.

06.2004 г.