Сегодня остро стоит вопрос и о несовершенстве разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней. Особенно много споров вызывают полномочия совместного ведения. Следует отметить, что бюджетное законодательство не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Поэтому, во-первых, в Бюджетном кодексе необходимо четко определить понятие «расходные полномочия». Во-вторых, на основе количественного анализа и единых принципов нужно разграничить расходные полномочия между органами власти всех уровней бюджетной системы, максимально сократив сферу совместных полномочий и ликвидировав «нефинансируемые мандаты»". Следует также обеспечить самостоятельность органов власти субъектов Федерации и местных образований в управлении расходами соответствующего бюджета.
По нашему мнению, требуется принятие специальных Основ законодательства по предметам совместного ведения. На их базе субъекты Федерации будут принимать собственные законы. Именно в Основах законодательства должны быть разграничены полномочия и компетенция федеральных и региональных органов власти в реализации совместных предметов ведения. В этом случае необходимость заключения договоров о разграничении таких предметов и полномочий полностью отпадет. Договорной процесс будет ограничен конкретными проектами и программами, требующими совместных усилий региона (или нескольких регионов) и федерального центра.
Отметим, что в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. указано: поэтапное расширение налоговых полномочий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления и снижение заинтересованности федеральных налоговых органов в обеспечении сбора региональных и местных налогов, возможно, потребуют разработки и внедрения механизма заключения соглашения между ними с четким установлением прав и обязанностей каждой из сторон. Данные соглашения могут разрабатываться на базе предлагаемых Основ законодательства по предметам совместного ведения, в которых должны найти отражение и вопросы взаимодействия с органами власти муниципальных образований.
В настоящее время важность перехода к распределению расходов по уровням бюджетной системы в соответствии с социальными стандартами явно недооценивается. По нашему мнению, нормативной основой должны стать выделение в структуре стандарта его федеральной, региональной и местной составляющих и законодательно установленный ее пересмотр в зависимости от состояния государственных и местных финансов. Минимальные бюджеты должны формироваться на базе государственных минимальных социальных стандартов и действующих цен и тарифов. Нужно разработать единую методику определения норм минимальной обеспеченности каждого жителя необходимыми социальными благами, в том числе в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального обслуживания. Понятия государственных минимальных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности являются ключевыми элементами действующего законодательства, регулирующего межбюджетные отношения в РФ. До тех пор, пока эти стандарты не утверждены, никаких цивилизованных межбюджетных отношений в России быть не может.
Кассовое обслуживание бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, не перешедших на казначейское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства. Причем статус высокодотационных регионов будут иметь субъекты, значительная часть доходов которых формируется за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Статус региона, находящегося в финансовом кризисе, получает субъект, не обеспечивающий соблюдение требований федерального законодательства и сбалансированность бюджетов. Наконец, в отношении субъектов, не выполняющих обязательства перед населением, получателями бюджетных средств, кредиторами, включая федеральный бюджет, устанавливается режим внешнего финансового управления.
Основной недостаток трансфертов (дотаций) заключается в том, что они выделяются региону общей суммой без определения цели и ответственности за их эффективное использование. На наш взгляд, государственная поддержка должна осуществляться в виде субвенций, доводимых до регионов с использованием технологий программного финансирования, то есть конкретизации приоритетных направлений бюджетной политики, разработки и реализации целевых программ. Другими словами, предметом финансовой поддержки будет не просто содействие социально-экономическому развитию региона, а решение конкретных задач с предполагаемыми результатами и четкими сроками. В этом случае необходимо установить ответственность субъектов, то есть получателей, которые будут финансироваться совместно за счет федеральных и региональных средств. В законодательстве нужно сформулировать критерии и порядок отбора нуждающихся территорий, определения объема необходимых им средств, условия предоставления и меры ответственности за их целевое использование, а также законодательно закрепить методику расчета трансфертов из ФФПР.
Для получения помощи регион должен представить своего рода декларацию о доходах и расходах. С этой целью мы предлагаем ввести Бюджетно-налоговый паспорт региона. В 2000 г. широко обсуждалась идея введения Налоговых паспортов региона, однако предлагаемый нами документ предоставляет больше информации о находящихся в распоряжении субъекта природных ресурсах, недвижимости, об использовании ранее выданных средств. Причем желательно отражать не только сами суммы, но и достигнутый результат, например, уменьшение безработицы и т. д. Целесообразность внедрения такого документа объясняется следующим: во-первых, для определения нуждаемости региона в финансовой поддержке из федерального бюджета необходима информация не только налогового, но и бюджетного характера. Во-вторых, на следующем этапе для расчета причитающегося трансферта требуется информация о бюджетной самостоятельности и независимости региона. Основным в данном документе должен стать раздел, характеризующий бюджетную обеспеченность региона и содержащий следующие показатели: коэффициент бюджетной независимости; расходы на финансирование социально-культурных мероприятий; расходы на финансирование экономики; сумму средств, поступивших из фонда финансовой поддержки регионов; удельный вес этих сумм в общем объеме доходов регионального бюджета и др.
Практическое введение Бюджетно-налогового паспорта региона позволит оценить существующее положение в бюджетной сфере, принять необходимые меры, пополнить доходную часть бюджетной системы. Наличие таких паспортов полезно для расчетов валовых региональных продуктов. Содержащаяся в них информационная база будет отражать возможности экономического роста регионов и соответствующего роста доходов, что важно для своевременного и обоснованного составления бюджетов, а также определения путей перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. Представляется целесообразным составление таких паспортов не только для субъектов Федерации, но и для муниципальных образований.
Международный опыт показывает, что пока не удалось решить проблему оценки реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах. Большинство формул бюджетного выравнивания ориентируется на фактический или потенциальный уровень бюджетных доходов регионов. Для России этот подход не приемлем. При распределении финансовой помощи нужно, по-видимому, опираться на оценку минимальных (рациональных) потребностей региональных и местных бюджетов в финансовых ресурсах. Многое зависит от внедрения в практику финансовых нормативов, опирающихся на государственные минимальные социальные стандарты. Необходимо также четко определить круг расходов, финансирование которых подлежит нормированию: на нужды образования, здравоохранения, культуры и искусства и др.
Требуется специальная система стимулов для региональных властей, способствующая расширению налоговой базы. На основе зарубежного опыта можно предложить следующий вариант: установить минимальный уровень ставок региональных налогов и рассчитывать величину финансовой помощи регионам с их учетом. Остановимся здесь на одном важном моменте. Есть субъекты, характеризующиеся крайне низкими уровнями бюджетной обеспеченности. Их включение в общую схему межбюджетных отношений искажает критерии бюджетного выравнивания и завышает объем помощи, необходимой большинству регионов. Поэтому целесообразно, чтобы такие регионы составили отдельную группу в соответствии с определенными критериями, например, почти полной зависимостью от федерального бюджета, низкой бюджетной обеспеченностью, невозможностью финансировать за счет собственных средств основные социальные расходы и др.
Заметим, что бюджетная самообеспеченность ряда субъектов РФ не является исключительно их заслугой, а во многом обусловлена перераспределением национального дохода и удачной рыночной конъюнктурой. В самом деле, исторически сложилось так, что ВАЗ был построен в г. Тольятти Самарской области, Кам.
АЗ — в Набережных Челнах Татарстана. Мордовия, например, сумела бы с не меньшим успехом справиться с развитием таких крупномасштабных производств. И то, что она в свое время относилась к числу наиболее нуждающихся регионов, совсем не говорит о том, что республика работает хуже, — просто исходные условия получения доходов были абсолютно разными.
Сегодня на первый план выступают задачи усиления заинтересованности местных органов власти в наращивании собственных доходов, сокращении зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, обеспечении сбалансированности бюджетов, росте эффективности управления местными финансами. Решить их можно путем:
— формирования унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных соглашений;
— четкого законодательного закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в области формирования доходов;
— отказа от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;
— расширения налоговых полномочий органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;
— применения стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований;
— обеспечения поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий и организаций в соответствующие территориальные бюджеты;
— создания объективной стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала;
— внедрения принципа обоснованности предоставления финансовой помощи, разделения текущей и инвестиционной финансовой поддержки;
— усиления контроля за полнотой и целевым характером поступления доходов территориальных бюджетов;
— обеспечения правовых гарантий безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений.
Без разработки и реализации новой более совершенной модели бюджетного федерализма невозможно успешно завершить процессы социально-экономической стабилизации в стране и решить вышеперечисленные задачи. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве эффективного инструмента для реализации федеральной экономической и финансовой политики.
Заключение
Проблема бюджетного федерализма начала привлекать внимание экономистов-теоретиков с конца 1950;х годов.
В России под бюджетным федерализмом чаще всего понимается разделение полномочий между органами власти федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления в области бюджета и финансов.
Как правило, в организационной структуре российской бюджетно-финансовой системы выделяется 3 уровня: федеральный, региональный и местный. На практике, вероятно, имеет смысл говорить о существовании 4−5 уровней.
Перспектива реформирования действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма — как компромисса интересов федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики как инструмента государственного управления собственностью.
Для выхода из сложившейся ситуации необходим ряд скоординированных комплексных долгосрочных мер, на основе переосмысления задачи формирования административно-территориального устройства, адекватного структуре нормального федеративного государства (разумеется, возврат к унитарному государству невозможен, да и не нужен). Важно также глубокое понимание самостоятельности субъектов Российской Федерации, не только в виде набора политических атрибутов, но, прежде всего, как экономической самодостаточности. Конституционное равенство субъектов Российской Федерации должно реализовываться не только как равенство прав региональных органов государственной власти, но, прежде всего, как равенство прав граждан, проживающих на любой из территорий федеративного государства.
Список литературы
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.
12.1993г.) в ред. от 30.
12.2006г. № 6-ФКЗ //.
http://www.consultant.ru.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.
07.1998г. № 145-ФЗ в ред. от 19.
12.2006г. № 238-ФЗ //.
http://www.consultant.ru.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.
07.1998г. № 146-ФЗ в ред. от 27.
07.2006г. № 137-ФЗ //.
http://www.consultant.ru.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.
08.2000г. № 117-ФЗ в ред. от 30.
12.2006г. № 276-ФЗ //.
http://www.consultant.ru.
Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.
08.1995г. № 154-ФЗ в ред. от 21.
07.2005г. № 97-ФЗ //.
http://www.consultant.ru.
Федеральный закон Российской Федерации «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.
09.1997г. № 126-ФЗ в ред. от 28.
12.2004г. № 183-ФЗ //.
http://www.consultant.ru.
Постановление Правительства Российской Федерации «О программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года» от 15.
08.2001г. № 584 в ред. от 06.
02.2004г. № 51 //.
http://www.consultant.ru.
Анисимова Л. В. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Россия на пороге XXI века: стратегические интересы и актуальные проблемы России на Европейском Севере: Материалы международной научно — практической конференции. Архангельск, 18−20 мая 2000 г. — Архангельск: МИУ, 2001. — 728 с.
Бабич А.М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы. — М.: ИНФРА-М, 2006. — 583 с.
Белов А.В., Демин С. В. Санкт — Петербург в бюджетной системе Российской Федерации. — СПб.: ГП Международный Центр социально — экономических исследований «Леонтьевский Центр», 2002. — 256 с.
Бюджетная система России. Учебник для ВУЗов / Ред. Г. Б. Поляк. — М.: ИНФРА-М, 2006. — 382 с.
Галицкая С. В. Денежное обращение. Кредит. Финансы (теория и российская практика). — М.: Междунар. отношения, 2002. — 272 с.
Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И. Д. Мацкуляка. — М.: Изд-во РАГС, 2004. — 680 с.
Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. — СПб.: Питер, 2006. — 294 с.
Артемьева С. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях // Вопросы экономики. № 5, 2002.
Данчиков Г. Бюджетный федерализм // Экономист. № 6, 2001.
Карасева М. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. № 7, 2002.
Лавров А., Литвак Дж.М., Сазерленд М. Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово — бюджетной автономии субнациональных властей // Вопросы экономики. № 4, 2001.
Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. № 3, 1998.
Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. № 7, 2002.
Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990;х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. № 2, 2002.
Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. № 8, 2005.
Oates W. Fiscal Federalism. New York, 1972.
Russian Federation. OECD Economic Surveys 1999;2000.
http://www.budgetrf.ru — официальный сайт Бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.
07.1998г. № 145-ФЗ в ред. от 19.
12.2006г. № 238-ФЗ //.
http://www.consultant.ru. Ст. 6.
Белов А.В., Демин С. В. Санкт — Петербург в бюджетной системе Российской Федерации. — СПб.: ГП Международный Центр социально — экономических исследований «Леонтьевский Центр», 2002. С. 25.
Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. № 8, 2005. С. 76.
Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И. Д. Мацкуляка. — М.: Изд-во РАГС, 2004. С. 328.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.
12.1993г.) в ред. от 30.
12.2006г. № 6-ФКЗ //.
http://www.consultant.ru.
Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.
08.1995г. № 154-ФЗ в ред. от 21.
07.2005г. № 97-ФЗ //.
http://www.consultant.ru.
Федеральный закон Российской Федерации «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.
09.1997г. № 126-ФЗ в ред. от 28.
12.2004г. № 183-ФЗ //.
http://www.consultant.ru.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.
07.1998г. № 145-ФЗ в ред. от 19.
12.2006г. № 238-ФЗ //.
http://www.consultant.ru.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.
07.1998г. № 146-ФЗ в ред. от 27.
07.2006г. № 137-ФЗ, Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.
08.2000г. № 117-ФЗ в ред. от 30.
12.2006г. № 276-ФЗ //.
http://www.consultant.ru.
Белов А.В., Демин С. В. Санкт — Петербург в бюджетной системе Российской Федерации. — СПб.: ГП Международный Центр социально — экономических исследований «Леонтьевский Центр», 2002. С. 27.
Постановление Правительства Российской Федерации «О программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года» от 15.
08.2001г. № 584 в ред. от 06.
02.2004г. № 51 //.
http://www.consultant.ru.
Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И. Д. Мацкуляка. — М.: Изд-во РАГС, 2004. С. 333.
Бюджетная система России. Учебник для ВУЗов / Ред. Г. Б. Поляк. — М.: ИНФРА-М, 2006.
Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. — СПб.: Питер, 2006.
Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. № 3, 1998. С. 19.
Oates W. Fiscal Federalism. New York, 1972.
Галицкая С. В. Денежное обращение. Кредит. Финансы (теория и российская практика). — М.: Междунар. отношения, 2002. С. 165.
Анисимова Л. В. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Россия на пороге XXI века: стратегические интересы и актуальные проблемы России на Европейском Севере: Материалы международной научно — практической конференции. Архангельск, 18−20 мая 2000 г. — Архангельск: МИУ, 2001. С. 212.
Галицкая С. В. Денежное обращение. Кредит. Финансы (теория и российская практика). — М.: Междунар. отношения, 2002. С. 167.
http://www.budgetrf.ru — официальный сайт Бюджетной системы Российской Федерации.
Лавров А., Литвак Дж.М., Сазерленд М. Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово — бюджетной автономии субнациональных властей // Вопросы экономики. № 4, 2001. С. 34.
Бабич А.М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы. — М.: ИНФРА-М, 2006. С. 171.
Russion Federation. OECD Economic Surveys 1999;2000. P. 122.
Russion Federation. OECD Economic Surveys 1999;2000. P. 122.
Russion Federation. OECD Economic Surveys 1999;2000. P. 123.
Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. № 8, 2005.
http://www.budgetrf.ru — официальный сайт Бюджетной системы Российской Федерации.
Артемьева С. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях // Вопросы экономики. № 5, 2002.
http://www.budgetrf.ru — официальный сайт Бюджетной системы Российской Федерации.
Артемьева С. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях // Вопросы экономики. № 5, 2002.
http://www.budgetrf.ru — официальный сайт Бюджетной системы Российской Федерации.
Артемьева С. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях // Вопросы экономики. № 5, 2002.
http://www.budgetrf.ru — официальный сайт Бюджетной системы Российской Федерации.
