Становление и развитие местного самоуправления (на примере Администрации МО «Всеволожский муниципальный район» ЛО)

По всей вероятности, в вышеназванных случаях руководители регионов опасались выносить вопрос на рассмотрение представительного органа муниципального образования и потому не применяли механизм удаления в отставку. Действительно, если мэр имеет влияние на городской парламент и располагает кредитом доверия депутатов и населения, решение об удалении в отставку может не набрать нужного большинства голосов. Данная ситуация вызывает серьезное беспокойство муниципального сообщества. Как полагают представители муниципальных образований, политические процессы в регионах должны носить корректный, правомерный характер, учитывать не только политические интересы «сильных игроков», но и насущные потребности населения муниципальных образований. Пройдя школу местного самоуправления, любой государственный служащий, вернувшийся из длительной командировки к исполнению своих прямых обязанностей на государственной службе, получит ясное осознание действительного положения дела на местах и опыт решения практических проблем в реальных сложных условиях современного местного самоуправления. Это, одновременно, должно послужить и изменению отношения к его нуждам, которые должны стать приоритетными для органов власти субъектов Федерации. Естественно, при этом потребуются специальные изменения и дополнения в законодательство о государственной службе субъектов Федерации, предусматривающие саму возможность таких командировок, а также дополнительные гарантии и компенсации для командируемых. Прежде всего, следует реорганизовать институт государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, объединив их в единый институт службы субъектов Российской Федерации, которые могут замещать как должности государственной, так и муниципальной службы субъектов Федерации. В данном случае важно подчеркнуть двойственность этой службы. В зависимости от того, на какую должность путем заключения соответствующего служебного контракта поступает гражданин, он считается находящимся либо на государственной гражданской службе субъекта Федерации, либо на муниципальной службе. При этом в любой случае он будет действовать в рамках одного и того же режима службы — служащего субъекта Федерации. С точки зрения теории и дальнейшего развития законодательства о государственной и муниципальной службе такого рода меры будут фактически означать появление внутренне согласованного института служебного права, который по мере развития имеет даже перспективу выделиться из общей системы административного права во вторичную отрасль — служебное право.

О нем уже много сказано, однако до тех пор, пока оно не приобретет единую основу во всех своих составляющих говорить о его автономном существовании, думается, еще рано. Органам государственной власти следует пересмотреть свое отношение к проблемам развития муниципальных образований и поставить во главу угла человеческий фактор будущих преобразований. Сегодня, когда Российская Федерация находится в условиях стабильного прогрессивного развития не меры организационного, экономического, финансового характера, проводимые субъектами Федерации, решают исход дела в муниципальных образованиях. Все это лишено смысла без кадров, умеющих и готовых решать накопившиеся в течении десятилетий проблемы социально-экономического характера. Чтобы соответствующие кадровые решения были эффективными, следует изначально укрепить статус кадровых служб администраций субъектов Российской Федерации, повысить статус их руководителей до уровня заместителей Главы региона. В законодательство субъектов Федерации следует внести положения о возможных длительных служебных командировках и стажировках гражданских служащих в отдаленных от центра регионах и связанных с этим мер по стимулированию служащих и их обеспечению на местах. Имеет смысл принять законы субъектов Федерации для решения такого рода вопросов. На взгляд автора, этому могла бы способствовать и федеральная власть.

Так, на уровне Федерации было бы целесообразно принять закон о переводе гражданских служащих с одного места службы на другое. Необходимо также, чтобы служащие, которым в дальнейшем придется участвовать в развитии муниципальных образований, действовали на основе специальных программ и планов, которые следует разрабатывать с их обязательным участием и предварительным выездом на места для детального изучения обстановки. Следует обратить внимание еще на один резерв комплектования муниципальных служащих кадрами должной квалификации. Это — альтернативная гражданская служба. Среди граждан, призванных на эту службу есть лица с высшим образованием и квалификацией, которую не имеют жители многих отдаленных населенных пунктов. Для реализации этой меры необходимо лишь специальное постановление Правительства Российской Федерации. В условиях, когда общий вектор комплектования Вооруженных Сил неуклонно смещается в сторону профессионалов, число лиц, которые будут призываться на альтернативную гражданскую службу, скорее всего, будет возрастать. И как раз этим можно воспользоваться для укрепления кадрового состава муниципальных образований.

3.2. Совершенствование органов самоуправления

Для успешной реализации современной кадровой политики необходима новая философия формирования и развития кадрового потенциала страны, направленная на обеспечение поступательного процесса его эффективной реализации, нравственного обогащения, функционального (профессионального) развития и совершенствования. Собственная философия государственной кадровой политики определяет цели, достижение которых обеспечивается не утилитарно-примитивными подходами, а применением разумно-нравственных управленческих технологий. Причем, в их реализации значительная роль отводится талантливым специалистам, руководителям, неординарным личностям. Она формулирует правила честной и открытой профессиональной конкуренции людей, способных принимать и эффективно осуществлять грамотные управленческие решения, выполнять сложные социально-экономические, технологические, инженерные, научные, специальные задачи. Эта философия строится на признании уникальности каждого специалиста, выявлении реальной профессиональной ценности и заслуг конкретного работника, основываться на принципе неповторимости профессиональных способностей, знаний, навыков и умений, которыми обладает человек. Ведь очевидно, что у каждого работника имеется свой профессиональный почерк, стиль, манера выполнения общественно-полезных обязанностей. Профессиональная компетентность всегда уникальна, персонифицирована.

Так, как конкретный человек (государственный служащий, менеджер, специалист) выполняет свои обязанности, не умеет делать никто. Многие делают хуже, иногда — лучше, но никто не повторяет другого. Сингулярность, «штучность», неповторимость, — важнейшие отличительные черты каждого руководителя, специалиста, любого работника. Не понимают этого только те, кто не желает видеть мудрой природной и исторической заданности человеческого предназначения, профессиональной и общественной самореализации конкретного руководителя, работника, личности. Кадровая политика и программы ее реализации должны стимулировать и позволять всем гражданам на основе равенства и без какой-либо дискриминации развивать и применять свои способности к труду как в целях удовлетворения собственных интеллектуальных потребностей, профессиональных устремлений, так и в интересах развития общества, в котором они живут и трудятся.

Она должна позволить вернуть талантливых людей из спекулятивного сектора экономики, где, естественно, в должной мере не используются их профессиональные знания и опыт, в высокотехнологичное производство, к конкретной полезной интеллектуальной деятельности. В этих целях целесообразно во всей полноте использовать институт общероссийского резерва управленческих кадров, образованный в стране в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации Д. Медведева от 1 августа 2008 года. Культурно-исторические реконструкции развития кадровых процессов в ряде государств свидетельствуют, что кадровая политика — важный механизм обновления государственной и политической элиты. Она обеспечивает прагмадиалектический процесс смены старой элиты на новую, позволяющий осуществлять своеобразный «подпор» кадрового конуса власти, создавать то необходимое напряжение, которое заставляет действующую элиту функционировать эффективнее, продуктивнее, честнее. Этот процесс должен особенно активизироваться в случаях, когда деятельность находящихся у власти людей начинает вызывать сомнения по причинам низкого качества исполнения полномочий государственных органов, предоставления (оказания) государственных услуг гражданам и организациям, необоснованного превышения пределов расходования материальных средств, незаконного приобретения личных активов, неправомерного получения финансовых и иных преференций и т. д.В интересах граждан возникает необходимость не только упорядочить кадровую составляющую государственной политики, но и свести ее в единую управляемую систему, построенную на одобряемых российским обществомпрофессионально-этических и нравственных ценностях.

Чтобы указанная система удовлетворяла необходимым признакам, ее работники должны быть организованы посредством установленных процедур, процессов, принципов, обеспечивающих достижение поставленных целей. Очевидно, что вектор делового поведения управленцев, как показывает практика, нацеленный на циничное и безудержное потребительство, предпринимательский «произвол», раздувание финансовых «пузырей», непременно ведущий к кризисному состоянию общества, должен быть сменен на новый, указывающий на стремление к овладению ценностями, основанными на законности, справедливости, прозрачности, добродетели, сдержанности, новой профессиональной культуре, честности, православной трудовой этике. Для этого необходим не упрощенно трактованный, а научно выверенный подход, заключающийся в последовательной реорганизации, преобразовании устоявшихся принципов, правил, технологий, используемых в процессе формирования и реализации кадровой политики. При этом система власти, стремящаяся к развитию, должна формировать такую конфигурацию своих структур и наделять их такими полномочиями, которые бы востребовали людей с выдающимися интеллектом и талантами, позволяли обновлять их кадрами новой генерации, способными успешно работать не только в условиях кризиса, но и в посткризисной России. Говоря конкретнее, параллельно с другими реформами необходимо проведение и кадровой модернизации, цель которой необходимо свести к работе по приведению содержания российской кадровой политики в соответствие с фактическим состоянием общества и его возможностями.

Как отмечали лучшие мыслители разных времен, чтобы государство было прочным, его структура власти должна быть адекватна сущности общества, мощи и масштабам людских ресурсов. Кадровая модернизация — не кратковременная пиар-кампания или дело одного-двух лет. Это логическая совокупность целенаправленных программно-управленческих мер по актуализации, сохранению и развитию людских и кадровых ресурсов государства в период преодоления Россией полосы системного финансово-экономического кризиса и трансформации общества в иное, более прочное качественное состояние. Модернизация кадрового устройства организации совершенствует ее структуру, характер профессиональной деятельности, а также стиль реализации функций, полномочий, выполнения текущих антикризисных и перспективных задач. К наиболее существенным направлениям, связанным с формированием, реализацией и совершенствованием кадровой политики России, следует отнести: разработку на новой философско-методологической основе федеральной политики в области управления людскими, трудовыми, кадровыми ресурсами государства и рационального использования имеющегося кадрового потенциала в интересах общества. Требуется установить ряд общих принципов организации системы кадровой деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также принципов и технологий реализации кадровой политики в организациях народного хозяйства, включающих отбор должностных лиц не по «вкусу», а по интеллектуальным и профессиональным способностям с учетом добродетельности их мировоззрения; формирование управленческой среды, в которую могут инсталлироваться только те руководители, развитие способностей которых позволяют им реально соотносить цели и возможности их достижения, брать на себя персональную ответственность за принятие решений и их последовательное результативное осуществление; видение в службе (замещаемой должности) не способа получения коммерческого прикупа («кормления»), а прежде всего интереса, связанного с профессиональным и духовным развитием и т. д.; формирование с учетом демографической ситуации и геополитической составляющей современной концепции государственной кадровой политики, а также программы ее реализации как системного управленческого механизма и носителя кадровых инвестиций, обеспечивающей реализацию кадрового потенциала страны в ближайшее время и перспективу до 2020 года; разработку интегрированной системы научных знаний — «кадрологии», направленной на научно-практическое обеспечение эффективной реализации кадрового потенциала страны, формирования и развития качественного кадрового состава органов государственной власти, учреждений, организаций. Основной целью этой системы знаний должны быть выявление и постижение закономерностей, связанных с опережающим отражением последствий принятия кадровых решений; формированием кадровых систем, их гармонизацией, дебюрократизацией кадровых процессов; ходом (формированием, разработкой) и исходом (эффективностью, результативностью) кадровой политики; рациональным распределением персонала по высшим должностям; оптимизацией кадрового состава за счет снижения непрофильной административной нагрузки на «производственный» персонал; обеспечением эффективности процесса формирования и результативности государственной кадровой политики; установлением соответствия сложности задач, инвестиций, технологий и профессионализма кадрового состава в целом с реализацией кадровой стратегии;

формирование, подготовка и воспитание патриотически настроенной государственной элиты, качественного высокопрофессионального ядра руководителей высших звеньев управления, обладающих государственным мышлением, высокой управленческой, профессиональной, правовой и нравственной культурой, способностью к конструктивной деятельности;

разработка эффективной системы недискриминационного допуска лиц на высшие государственные должности России, основанной на строгих профессиональных стандартах и технологиях отбора (высокая профессиональная и правовая культура, владение современными опережающими кадровыми и информационными технологиями, профессиональная честность и неподкупность, безупречная репутация в обществе, исключающая принадлежность к «оффшорной элите», безнравственной экономике, любому «грязному бизнесу», независимость от зарубежных финансовых источников, структур, кругов, дельцов и ловчил и т. д.); оптимизацию на основе функциональных потребностей и возможностей страны структуры, состава и численности федеральных органов государственной власти, в т. ч. военно-силовых и правоохранительных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бюджетных организаций и учреждений; кардинальное совершенствование нормативно-правовой базы, логики и критериев оценки эффективности надлежащего управления публичными делами, координации работы по принятию управленческих и кадровых решений в оперативном и нестандартном режимах; создание стройной системы формирования, подготовки и эффективного профессионального использования общероссийского резерва управленческих кадров, в том числе резерва кадров Президента России, кадрового резерва органов государственной власти, местного самоуправления, организаций (государственных учреждений, предприятий, компаний); приведение системы образования, подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров государственных органов в соответствие с потребностями практики их функционирования и перспективой на 5 — 10 лет. Организация обучения, повышения квалификации лиц, замещающих высшие государственные должности Российской Федерации, на основе применения современных информационных и телекоммуникационных технологий, дистанционных, индивидуализированных программ, в т. ч. по схеме «обучение под проект (задачу, функцию)». Настроенность системы реализации кадровой политики на развитие профессионализма кадров за счет предоставления персоналу современных знаний (информации); развития (укрепления) их компетенционных (служебно-трудовых) навыков; диверсификации, универсализации профессиональных умений (специализации); упорядочения государственно-служебных и собственно кадровых отношений;

прогнозирование и регулирование кадровых процессов, обеспечивающих общественную престижность работы в государственных органах, в целом государственной службы; создание системы ротации публичных должностных лиц, мощной мотивации каждого работника к эффективному (производительному) и результативному труду, материальной поддержки и обеспечения социально-правовых гарантий как государственных служащих, так и других работников государственного и негосударственного секторов; придание новой роли кадровым службам (службам управления персоналом), превращение их из преимущественно контрольно-статистических и учетно-делопроизводственных подразделений в информационно-аналитические, консультационные и прогностические центры по эффективной реализации кадровой политики и результативной кадровой работы. Важным условием реализации изложенных направлений является создание упорядоченной системы социального (парламентского, депутатского) контроля за принятием нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также иных решений указанных органов, относящихся к повышению эффективности деятельности государственных служащих, персонала государственных организаций, связанных, прежде всего, с качеством оказания государственных услуг гражданам и организациям, производством качественных товаров народного потребления. Выводы

Кадровая политика выступает действенным фактором активизации и сосредоточения усилий кадров государственных органов, персонала коммерческих и общественных организаций на решении задач устойчивого развития страны, инструментом разрешения противоречий в кадровой сфере. Все ее составляющие необходимо рассматривать как компоненты единой интегрированной динамично развивающейся системы кадрово-управленческих знаний и технологий, обеспечивающих развитие и эффективное формирование, развитие и использование кадрового потенциала России, выработку системных и согласованных направлений деятельности высших руководителей (топ-менеджмента) по кадровому обеспечению органов государственной власти и организаций народного хозяйства страны. Эффективность реализации кадровой политики достигается тогда, когда она наиболее полно отражает существенные стороны политико-государственных, экономических, общественных, кадрово-управленческих отношений. Лишь система распределения должностей, основанная на принципах профессионализма и компетентности, отторгающая лукавые коррупционные кадровые схемы, позволяет построить справедливый порядок государственно-правовых и в целом социальных отношений. Характерной чертой кадровой политики должно стать не административное усиление «стандартизации», «унификации» или регламентации профессиональных требований к работнику, а максимальное предоставление ему возможностей для раскрытия своего таланта и обеспечения общего успеха через «окультуривание» профессиональной среды, развитие инициативы и творческое применение способностей.

Только совокупность работников, уникальных по своим способностям и методам применения знаний, способствует появлению того, что в конечном итоге дает творчество высокого порядка, наивысший результат в любой профессиональной сфере. Поэтому обязательности должна подлежать необходимость проявления работником творческой инициативы в деле, т.н. служебной, производственной креативности, которая в условиях инновационного этапа развития экономики страны должна стать повседневной нормой каждого работника и руководителя. Решению задачи качественного подбора руководителей должны быть подчинены все федеральные модели и программы развития кадровых процессов, формирования и реализации резерва управленческих кадров, программы кадровых перемещений в порядке ротации. России нужны специалисты, одаренные управленческим талантом, способные качественно оживить практику государственного управления и местного самоуправления, предпринимательства, наполнить ее действительно продуктивным содержанием, зиждущимся, прежде всего, на культуре созидания, нравственности, инновационных подходах. Только современные инновационные кадровые технологии, основанные на передовой научной управленческой мысли, творческом подходе к работе с кадрами, могут стать действенными инструментами эффективной реализации кадровой политики. Заключение

Проведенное исследование экономико-организационных основ местного самоуправления позволило сделать следующие выводы:

1. Местное самоуправление является одним из видов социального управления, поэтому его нужно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле местное самоуправление — это право и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В узком смысле местное самоуправление — это деятельность органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальное управление (муниципальную власть) и выполняющих отдельные государственные полномочия на территории муниципального образования. Исходя из этого важное значение приобретает определение принципов местного самоуправления, которые в свою очередь играют важную роль в определении функций и задач местного самоуправления, предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления. 2. В Российской Федерации действует собственная модель организации местного самоуправления, имеющая схожесть с англосаксонской и немецкой моделями. Ее особенностью является то, что в ней сочетается конституционно закрепленная самостоятельность населения в решении вопросов местного значения с большой зависимостью органов местного самоуправления от органов государственной власти, прежде всего, финансово-экономической.

Развитие экономико-организационных основ местного самоуправления, по нашему мнению, должно идти по пути более четкого определения на законодательном уровне местного самоуправления, как формы народовластия с одной стороны, и как муниципальной власти с другой. При этом должны учитываться менталитет нашего народа, который на протяжении большого исторического периода полагался больше на власть, чем на собственные силы и возможности. С учетом изложенного, мы полагаем, что местное самоуправление, как форма народовластия, должно осуществляться на части муниципального образования в форме территориального общественного самоуправления, а также через сходы и собрания граждан по месту жительства, муниципальные выборы и референдумы. Управление же муниципальным образованием должны осуществлять органы местного самоуправления в тесном взаимодействии с территориальными органами государственной власти. Более ' того, было бы целесообразно законодательно разрешить образование на территории муниципальных образований структур органов государственной власти и местного самоуправления, имеющих двойное подчинение, и финансируемых из государственного и местного бюджетов на паритетных началах.

3. В законодательстве Российской Федерации существует неопределенность в определении компетенции местного самоуправления, предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, закрепленных в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включает в себя ряд вопросов, которые, безусловно, являются предметами ведения всех уровней публичной власти. Муниципальные образования независимо от размера территории и численности населения обязаны решать все вопросы местного значения независимо от того, имеют ли они для этого необходимые финансовые и материальные ресурсы. Не разграничены предметы ведения и полномочия между муниципальными образованиями, имеющими в сзоем составе другие муниципальные образования. Критериями образования муниципальных образований, кроме населения и территории, должны быть наличие налогооблагаемой базы, необходимой производственной и социальной инфраструктуры, муниципальной собственности и местного бюджета.

Этим критерием сегодня отвечают города и районы. Поэтому нами предлагается модель организации местного самоуправления, как муниципальной власти, на уровне районов и городов областного значения. На уровне городов районного значения, поселков городского типа, сел и сельсоветов (сельских округов) местное самоуправление как муниципальная власть организуется только в том случае, если для этого существуют финансово-экономические предпосылки. В остальных же местное самоуправление должно осуществляться в форме территориального общественного самоуправления и через территориальные органы исполнительной власти района. Она позволяет, с одной стороны, населению непосредственно решать вопросы местного значения по месту жительства, а с другой — принимать участие в управлении муниципальным образованием через органы местного самоуправления. Для решения этих вопросов необходима соответствующая система органов местного самоуправления, которая по нашему мнению, должна включать в себя представительные, исполнительные органы местного самоуправления и главу муниципального образования. Нами предложена примерная схема управления муниципальным образованием. Решениевозложенных на местное самоуправление задач невозможно без финансово-экономической базы.

Нами выявлена устойчивая тенденция, связанная с недостаточным обеспечением муниципальных образований финансовыми ресурсами, необходимыми для решения стоящих перед ними задач. В подавляющем большинстве муниципальных образований минимально необходимая доходная часть за счет собственных доходных источников не может быть сформирована. Доходы местных бюджетов находятся в серьезной зависимости от решений федеральных и региональных властей. Происходят структурные сдвиги в источниках местных бюджетов в сторону увеличения доли федеральных и региональных налогов, финансовой помощи из средств вышестоящего бюджета. Это приводит к снижению возможностей бюджетного потенциала муниципальных образований, ухудшению бюджетной обеспеченности, росту субъективизма в процессе распределения финансовых ресурсов. Решение проблемы дотационности местных бюджетов невозможно без увеличения собственных налоговых доходов муниципальных образований. Наряду с отсутствием необходимой финансово-экономической базы в муниципальных образованиях ощущается острый дефицит квалифицированных кадров для работы в органах местного самоуправления, неготовность значительной их части к работе в современных условиях. Дальнейшее развитие экономико-организационных основ местного самоуправления требует совершенствования федерального законодательства, обеспечения соответствия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, Уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации.

Список использованных источников

и литературы

Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (круглый стол) // Гос-во и право. — 2007. — № 5. — С.ЗЗ.Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. — М.: Наука, 2008

Андреев С. В. Кадровый потенциал и проблемы занятости в условиях перехода России к рыночным отношениям. — М.: Знание, 2007. — с.

114.Бабичев И. В. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра / И. В. Бабичев // Местное право. — 2003. — № 1−2. — С. 17Бахрах Д. Н. Административное право России. — М.: Наука, 2008

Бюджетная система России: учебник для вузов / под ред. Г. Б. Поляка. М.: Юнити — Дана, 2007. С. 92. Бюджетный кодекс РФ: от 31.

07.2008 г. № 145 — ФЗ (в ред. от 17.

12.2009 г.).Васильев В. И. Местное самоуправление. — М., 2009

Васильев М. А. Местное самоуправление. — М.: Наука, 2005

Вельский К. С. Феноменология административного права. — Смоленск, 2005

Винокуров В. А. Правовые основы государственной службы. — С-Пб., 2009

Выдрин И. Н., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. — М.: Знание, 2003

Габричидзе Б.Н., Чернявский А. Г. Служебное право: учебник. — М.: «Дашков и К0», 2004. с.

576−577.Государственный Совет Российской Федерации: Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. // Муниципальное право. — 2002. № 4 (20).

— С. 4. Гриценко Е. В.

Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства Значение опыта ФРГ для России. — Иркутск, 2001

Журавлев С. И. Исторический опыт правового регулирования кадрового обеспечения органов власти России: монография. — М.: РГСУ, 2006. — с. 127.

Завьялов Д. Ю. Оценка эффективности выравнивания уровня бюджетной обеспеченности на субрегиональном уровне // Финансы. 2009. № 8. Исследование состояния регулирования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации. — М., 2002

Князев С. Д., Хрусталев Е. Н. Российское муниципальное право. Владивосток, 2001

Компетенция местного самоуправления: федеральный аспект / Под ред. И. В. Бабичева. — М., 2002

Костюков А. Н. Принципы местного самоуправления / А. Н. Костюков // Местное право. — 2002. — № 3−4. — С. 27−46.Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2007

Лексин В.Н., Швецов А. Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. М., 2010. -Т.

1. -С.

37.Макашева З. М. Основные принципы муниципального менеджмента/З.М.Макашева// Местное самоуправление в России. Сборник докладов. — М., 2010. — С.250−256.Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. — М.: Знание, 2009

Местное самоуправление: Сборник нормативных правовых актов. — Воронеж, 2002

Министерство финансов РФ. URL:

http://www.minfin.ru.Муниципальное право / Под ред. проф. Коваленко А. И. — М., 2010

Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. — М.: Наука, 2007

Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 06.

10.03 г. (в ред. от 25.

12.2008 № 281-ФЗ) № 131-ФЗ.Овсянко Д. М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.

М.:Юристъ, 2007 — 53с. Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М., 2009

Постовой Н. В. Концепции местного самоуправления / Н. В. Постовой // Местное право. — 2010. — № 10. — С.29−30.Постовой Н. В. Местное самоуправление: История, теория, практика. М.: Знание, 2005

Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник — Ростов н/Д., 2007

Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. 4.1: История. Наука. Предмет. Нормы. — Воронеж, 2008

Таболин В. В. Право муниципального управления. — М., 2007. — С.34−35.Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М., 2004

Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 01.

01.2011 г. / Бюллетень Госкомитета Российской Федерации по статистике. — М., 2012

Харлоф

Э. Местные органы власти в Европе. — М., 2002

Цицин П. Г. Проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения. — М., 2002

Чеботарев Г. Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации. — Тюмень, 2005

Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007

Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: Теория и практика. — М.: Знание, 2008

Чижов Н. А. Кадровые технологии: учеб. пособие. — М.: РАГС, 2000

Шеремет К. Ф. Система и содержание общих принципов организации местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. — М., 2008

Шугрина Е. С. Муниципальное право — М.: Наука, 2000

Приложение

Этапы и последствия реформ местного самоуправления в России

ИнициаторДата

Правовая основа

РезультатАлександр II1861"Манифест «0 всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта» (1861 г.),"Общие положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" (1861 г.),"Положение о губернских и уездных земских учреждениях" (1864 г.)Отменено крепостное право, чему во многом способствовало поражение отсталой России в Крымской войне 1853−1856 гг. В результате, более 20 млн. крестьян получили «вольную». Высшим органом управления общины становится собрание глав крестьянских дворов.

Оно выбирает старосту, а для контроля его деятельности — «Совет стариков». Созданы губернские и уездные земства (1864 г.), тем самым впервые в России сформирована единая система местной власти, ориентированная преимущественно на решение социальных проблем деревни. В отличие от одноступенчатой земской избы, земства формировались на сословной основе по трем куриям (уездные землевладельцы — владельцы городской недвижимости — представители сельских сообществ), имели трехступенчатую структуру, охватывали общину, уезд и губернию. Для управления последними, избраны земские собрания (уездные и губернские), а также созданы земские управы (уездные и. губернские) — исполнительные органы, избираемые на земских собраниях на 3 года и состоящие из 3−4 человек (председателя и 2−3 работников). В городах также осуществлена реформа местного самоуправления (1870 г.)Общины, а также уездные и губернские земства наделены правом формирования своих бюджетов за счёт налогообложения населения (основным объектом налогообложения являлась недвижимость: земля, лес, предприятия).Контролируются земства Министерством внутренних дел и губернаторами, которым предоставлено право отмены решений земств. За органами местной власти, в основном, закреплены следующие функции: строительство и ремонт дорог, развитие медицины и народного образования, курирование домов призрения, содержание казённых помещений, оказание кредитной помощи крестьянам для ведения хозяйства (земские кассы), выделение подвод для государственных чиновников и другие. Уездные и губернские земства оказывают общинам финансовую помощь, а земские кассы — кредитуют крестьян. Объемы инвестиций в деревню весьма существенны. Причем, они ежегодно растут и к 1913 году достигли 253 826 тыс. руб.

Почти половина из них (43%)направлена на медицину и образование. Остальные средства использованы для подъема экономики. В результате, в российской деревне было открыто почти 30 тыс. школ, в которых обучалось около 2 млн. детей, повсеместно созданы доступные учреждения медицины, начато решение многих других насущных социально-экономических проблем крестьян. Данные меры привели к тому, что российская деревня развивалась самыми высокими темпами в своей истории.

Все это стало возможным благодаря тому, что именно в этот период общинное самоуправление в России достигло своего рассвета. Отмена крепостного права и создание института местного самоуправления в деревне дали толчок развитию экономики. Это, в свою очередь, способствовало росту численности населения России (с 1860 г. по 1897 г., то есть за 37 лет оно увеличилось с 74 млн. чел. до 126 млн. чел. или в

1,7 раза).Одним из главных достижений реформы местного самоуправления было то, что до 60% всех собираемых с территории платежей оставалось в распоряжении земства. Таким образом, через 215 лет с момента закрепощения крестьян в России впервые были созданы органы местного самоуправления на селе, в которых крестьяне имели реальное право участвовать в решении вопросов местного хараю-ера.Однако эти меры вызвали резко негативную реакцию со стороны государственной бюрократии. Она была недовольна тем, что в деревне и городе многие проблемы решаются без одобрения с ее стороны (земские и городские органы местной власти не подчинялись непосредственно органам государственного управления, хотя были полностью подконтрольны министру внутренних дел и губернаторам). В результате, после Александра II реформы местного самоуправления были свернуты. Александр III, Витте С.Ю.1886"Положение о земских участковых начальниках" (1889 г.), «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (1890 г.), «Закон об ограничении земельных переделов в крестьянской общине» (1893 г.), Введена должность земского начальника (1889 г.), контролирующего деятельность крестьянских общин. Одновременно ему вменены обязанности первой судебной инстанции для крестьян. Ограничены полномочия земских органов, тем самым повернут вспять начатый ранее процесс демократизации социально-экономических отношений в России. Ужесточены меры по закреплению крестьян в общине.

По новому закону выход разрешался лишь с согласия общины и земского начальника, добиться чего практически было невозможно. Кроме того, в 1886 г. ограничиваются семейные наделы, в 1893 г. (через 32 года после отмены крепостного права) — вводится запрет на выход крестьян из общин, а также продажу, залог и дарение земельного надела лицам, не являющимся членами общины."Запрет на продажу и залог общинных земель и крестьянских наделов" (1893г.)После отмены крепостного права усилилось расслоение крестьян в общинах, что повысило в них социальную напряженность. В целях ее снижения и развития деревенской экономики С. Ю. Витте предложил упразднить общины. Николай II, Столыпин П.А.1900"Примерные правила об установлении предельного земского обложения" (1900 г.), Указ «О дополнении некоторых положений действующего законодательства, касающегося крестьянского землевладения и землепользования» (1906 г.)В 1894 году в своем выступлении перед представителями земств и городов новый царь Николай II дал понять, что он не собирается развивать местное самоуправление. В соответствии с «Примерными правилами об установлении предельного земского обложения» земствам запрещено увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с прошлым годом. Судя по всему, данный документ нельзя трактовать однозначно.

По некоторым свидетельствам органы местного самоуправления слишком быстро увеличивали объемы налогообложения населения, что вызывало недовольство с его стороны. Началась Столыпинская аграрная реформа, которую ускорило поражение России в Русско-Японской войне в 1905 году. Общины потеряли право запрета на выход из неё крестьян, желающих самостоятельно вести хозяйство. Крестьяне освобождаются от выкупных платежей. Крестьянам, вышедшим из общин, оказывается финансовая помощь Земельным Банком. Из общин вышли наиболее инициативные крестьяне, что привело к сокращению количества крестьян в них, а также к ослаблению их экономики. Вместе с тем, большинство крестьян вплоть до 1927 года осталось в общинах. Управление общиной сохраняется в прежнем виде. Львов Г. Е., Керенский А.Ф.1917"Временное положение о земских учреждениях" (1917г-).Закон «О волостном земстве» (1917 г.)По сравнению с «Положением о земских учреждениях» от 1890 года полномочия земств несколько расширены.

Однако новые полномочия касались лишь таких вопросов, как охрана труда, создание бирж труда, оказание юридической помощи. Реально значимым было лишь то, что в земствах была создана милиция, а функции по руководству земствами передано Всероссийскому Земскому Союзу. Согласно Закону «О волостном земстве», созданы волостные земские собрания (более 9,5 тыс. единиц) и волостные земские управы. Они уполномочены решать проблемы, связанные с повинностями и капиталами земств, пожарными, санитарными и коммунальными мероприятиями, созданием бирж труда, охраной порядка, обеспечением продовольствием. Просуществовали эти органы лишь несколько месяцев (до октября 1917 г.).Ленин В. И., Сталин И.В.1917

Первая Конституция

РСФСР (1918 г.)В 1917 году с целью координации деятельности городских и земских органов местной власти создан «Комиссариат по местному самоуправлению» (который в 1918 году был ликвидирован).Земства ликвидированы (1918 г.). Формально общины продолжают функционировать, так как 91,1% земель до 1927 года остается в общинном пользовании. Однако первые 10 лет новой системы (1918;1927 гг.) характеризуются как этап постепенного перехода власти на местах от общин к советам. Первая Конституция РСФСР законодательно оформила советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Избиратели впервые в истории России получили равные права, что стало важным прорывом в области демократизации общественно-политической жизни страны. Таким образом, основой местного самоуправления (вместо земств) стали Советы депутатов трудящихся. Советы имели многоступенчатую структуру: областные, районные и волостные съезды советов; городские и сельские советы и их исполнительные комитеты. Наибольшей самостоятельностью советы обладали в период НЭПа (1920;1923 гг.), когда после гражданской войны нужно было восстановить народное хозяйство. Основные вопросы, которыми в этот период занимались советы, были благоустройство территорий, землеустройство, местная экономика (в том числе местные электростанции), пожарная охрана, ритуальные услуги. Сталин И.В.1927

Вторая Конституция

РСФСР (1925 г.), Конституция СССР (1936 г.)Новая Конституция РСФСР не внесла заметных изменений в местное самоуправление. К 1929 году сельские общины фактически перестали существовать, их функции ненадолго перешли к сельским советам. В начале 30-х годов вся власть на местах практически полностью сосредоточилась в партийных органах. Сельские и поселковые советы лишь символически являлись носителями властных функций на местах. В последующем, даже хозяйственные органы (руководители колхозов и совхозов) имели в деревне больше власти, чем сельские советы. Председатели сельских советов в значительной мере превратились в заместителей руководителей сельхозпредприятий по социально-бытовым вопросам (финансирование многих мероприятий сельских советов осуществлялось сельхозпредприятиями).До 1927 года сельские советы не имели своего бюджета. В последующем их финансирование предусматривалось, в основном ориентируясь на решение мелких вопросов. Конституция СССР скорректировала некоторые положения Конституции РСФСР в областиместного самоуправления. В частности, она устранила дискриминацию избирательных прав в отношении отдельных категорий лиц, основанную на социальном и имущественном положении, а также деятельности в прошлом. Советы избирались на 2 года всеобщим прямым голосованием. Хрущев Н. С., Брежнев Л.И.1957

Постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советовдепутатов трудящихся и усилении их связи с массами» (1957 г.), «Положения о местных (сельских и районных) Советах» (1957 г.), Конституция СССР (1977 г.), Указ ВС СССР «Об основных правах и обязанностях Советов народных депутатов» (1978 г.)Никаких существенных изменений в местное самоуправление перечисленные документы не внесли. Новшества носят чисто формальный характер. К примеру, согласно Конституции СССР от 1977 г. выражение «Совет депутатов» заменено на «Совет народных депутатов». Кроме того, введены понятия «наказы избирателей», «депутатский запрос»; срок полномочий местных Советов продлен с 2 лет до 2,5; определено, что все депутаты осуществляют свою деятельность без отрыва от производства и т. д.Горбачев М.С., Ельцин Б.Н.1990

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990 г.), Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.)Эти законы также не внесли существенных изменений в функции, структуру и полномочия органов местного самоуправления. Как и прежде, их полномочия и бюджеты остались символическими, а сами они — низовыми органами государственной власти. Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» (1993 г.) деятельность местных советов прекращена, а их функции переданы местным администрациям. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление отделено от государственной власти, но на практике этого не произошло. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 года формально расширил полномочия населения. В частности, в 1996;1997 гг. во многих регионах страны, назначенные сверху руководители местных администраций, сложили свои полномочия, уступив местно избранным главам. Конституция РФ (1993 г.), Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» (1993 г.), ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.), ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» (1998 г.)В то же время закон предоставил больший простор для региональных властей в области местного самоуправления. Как следствие, в регионах закон стали трактовать по-разному, фактически сведя к минимуму возможность участия населения в управлении делами своих территорий. В конечном итоге, неопределенный характер закона привел к размытию функций и структуры местных органов управления, не способствовал участию населения в решении проблем местного характера. В целом, изъяны закона о местном самоуправлении от 1995 года были настолько очевидными, что вскоре пришлось приступить к разработке очередного закона. Таким образом, огромный объем нормативно-правовой и организационной работы, выполненный на всех уровнях управления по подготовке и реализации закона о местном самоуправлении очередной раз не дал позитивных результатов. Никаких заметных положительных последствий не имела и ратификация Россией в 1998 году Европейской Хартии местного самоуправления". Справедливости ради следует отметить, что низкий уровень местного самоуправления в России является не столько следствием несоответствия соответствующего закона требованиям времени, сколько чрезмерной централизации межбюджетных отношений. Путин В.В.2003

Указ Президента РФ «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в РФ» (2003 г.), ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.)Новый закон вступил в силу с 2006 года. В результате в стране принята 2-х уровневая система местного самоуправления (район стал муниципальным, хотя, по-прежнему, выполняет функции государственного управления).Несмотря на то, что новый закон подготовлен более качественно и базируется на демократических принципах ситуация на местах не изменилась. Как и до его вступления в силу, сельские администрации находятся в полной зависимости от районных и региональных властей. Органы местного самоуправления на селе не наделены необходимыми полномочиями. Прежде всего, это связано с централизованным характером межбюджетных отношений. Чтобы создать видимость некоторой самостоятельности местных властей, почти все трансферты, поступающие в местные бюджеты сверху, отнесены к их собственным доходам. В целом, как и в советский период, органы местного самоуправления продолжают оставаться низовым звеном государственной власти. Даже по официальным данным (итогам мониторинга, проведенного Счетной палатой РФ в 2006 году), лишь 2% муниципальных образований в стране имеют бюджеты, позволяющие им функционировать относительно самостоятельно в организационном и финансовом плане. Из этого следует, что сейчас в России института местного самоуправления фактически нет. Приложение 2Состав и основные характеристики Всеволожского муниципального района (учитывается постоянное зарегистрированное население) Наименование МОНаселение на 1.

01.2012чел.Плотность населения, чел./км2Наименование поселения

Численность населенияна 1.

01.2012,чел

Всеволожское48 300 700,5 г. Всеволожск (АЦ)сельское население всегоп. Ковалёвоп. Шестой километрп. Щеглово48 000 300 224 407

Дубровское5 400 918,2 г.п. Дубровка (АЦ)сельское население всегоп. Пески53 005 555

Кузьмоловское9 300 654,0 г.п.Кузьмоловский (АЦ)сельское население всегод. Кузьмоловод. Куялово900 030 028 041

Морозовское10 300 108,1 г.п. им. Морозова (АЦ)сельское население всегод. Ганнибаловкап. Дунайд. Кошкинод. Резвыхд. Чёрная Речкад. Шереметьевка10 200 100 114 623 328

Рахьинское6 13 926,8 г.п. Рахья (АЦ)сельское население всегод. Борисова Гривад. Вагановоп. Змеиныйд. Ириновкап. при ж/д ст. Ириновкад. Коккоревод.

Ладожский трудпоселокп. при ж/д ст. Ладожское Озерод. Морьеп. Поселок № 13п. Поселок № 2д. Проба3 000 313 910 309 200 942 211 951 120 716 136 448

Свердловское10 40 098,9 г.п. им. Свердлова (АЦ)сельское население всегод. Большие Порогип. Красная Заряд. Кузьминкад. Масловод. Невский парклесхозд. Новосаратовкад.

Оранжерейкад. Островкип. Рабочий91 001 300 622 743 253 411 969 368 064

Сертоловское43 100 556,5 г. Сертолово (АЦ)п. Западная Лица43 100 450

Токсовское6 500 390,0 г.п. Токсово (АЦ)сельское население всегод. Аудиод. Варкаловоп. Новое Токсовод. Рапполовод. Кавголово5 500 100 041 540 989 952

Агалатовское6 42 235,0д. Агалатово (АЦ)д. Вартемягид. Елизаветинкад. Касимовод. Колясовод. Скотное46 231 163 351 158 616

Бугровское6 296 158,6п. Бугры (АЦ)д. Капитоловод. Корабселькид. Мендсарыд.

Мистоловод. Порошкинод. Савочкинод. Сярьгид. Энколово4 665 445 826 313 744 359 096 320

Заневское5 92 212,1д. Заневка (АЦ)д. Кудровоп. при ж/д ст. Мягловод. Новосергиевкап.

при ж/д ст. Пятый километрд. Суорандад. Хирвостид. Янино-1д. Янино-2 675 129 313 133 441 648 164 864

Колтушское10 321 166,2д. Колтуши (АЦ)д. Арод. Борп. Воейковод. Кальтинод. Канистыд.

Кирпольед. Колбинод. Коркинод. Красная Горкад. Куйворыд. Лиголамбид.

Озерки-1д. Оровос. Павловод. Стараяд. Старая Пустошьд. Токкарид. Хязельки15 717 895 897 128 695 267 896 418 335 699 199 326 494 392 320

Куйвозовское11 8 011,2д. Куйвози (АЦ)д. Варзоловод. Васкеловод.

Вуолып. Вьюнд. Гарболовод. Грузинод. Екатериновкап. Заводскойд. Керрод. Лаппеловод.

Лемболовоп. при ж/д ст. Лемболовоп. Лесноед.

Матоксад. Ненимякид. Никитиловоп. Стеклянный3 761 558 623 390 015 933 775 443 244 030 536 850 369 150 976

Лесколовское7 53 835,1д. Верхние Осельки (АЦ)д. Аньяловод. Гапсарыд. Кискеловод.

Лесколовод. Лехтусид. Нижние Оселькип. при ж/д ст.

Оселькип. Оселькип. при ж/д ст. Перид. Рохмад.

Хиттолово1 109 082 842 315 491 597 336 182 784

Муринское5 624 173,4п. Мурино (АЦ)д. Лаврики4 915 709

Новодевят-кинское10 430 830,0д. Новое Девяткино (АЦ)10430

Разметелевское4 65 069,5д. Разметелево (АЦ)д. Виркид. Ексоловом. Карьер-Мягловод. Манушкиноп. при ж/д ст. Манушкино д.

Мягловод. Новая Пустошьд. Озеркид. Рыжикид. Таврыд. Хапо-Оеп.

при ж/д ст. Шестнадцатый километр28 307 652 861 312 971 799 705 681 920

Романовское7 422 136,0п. Романовка (АЦ)п. при ж/д ст. Корневод. Лепсарид. Угловом. Угловоп. Углово57 222 825 240 871 240

Щегловское3 99 433,5д. Щеглово (АЦ)д. Каменкап. при ж/д ст. Кирпичный заводд. Малая Романовкад. Минуловод. Плинтовкап. Щеглово166 112 192 591 032 942 592

Юкковское2 31 514,8д. Юкки (АЦ)д. Дранишникид. Лупполовод. Медный заводд. Сарженка7 709 113 982 234

Всего:

в.т.ч.:Городские поселения

Сельские поселения221 453 133 20 088 253