В период правления президента, Ф. Рузвельта Верховный суд США неоднократно рассматривал вопрос о конституционности деятельности федеральных административных ведомств. Это было связано с тем, что во время «нового курса» резко увеличилось количество административных ведомств, в том числе «независимых агентств». Ф. Рузвельт, осуществляя свою кадровую политику, не только назначал руководителями агентств, ответственных за проведение политики «нового курса», но и, прежде всего, людей преданных ему лично, являвшихся ближайшими его единомышленниками.
Более того, он часто пренебрегал правилами набора персонала низших звеньев гражданской службы по принципу системы заслуг. Примером служит право Администрации долины реки Теннеси самостоятельно набирать персонал, минуя указанную Комиссию. Созданные при Ф. Рузвельте многочисленные агентства, названные оппонентами президента «алфавитной лапшой» (поскольку создаваемые агентства назывались сокращенно аббревиатурой из первых букв названия ведомства), принимали огромное количество ведомственных нормативных правовых актов, нарушая баланс властных полномочий президента и конгресса, что не могло не вызывать резких возражений его многочисленных политических оппонентов. Ф. Рузвельт под давлением оппозиции был вынужден назначить Комиссию по административному управлению (ThePresidentasCommitteeonAdministrativemanagement), с целью анализа сложившегося положения в управленческой деятельности вновь созданных агентств, предложений по его модернизации. В своем докладе Комиссия, рекомендовав президенту и конгрессу усовершенствовать законодательство о гражданской службе путем распространения системы заслуг на все административные должности, кроме тех, которые являются политическими, подвергла критике существовавшую структуру исполнительных органов власти, назвав ее «хаотичной и бессистемной», а решения, принимаемые федеральными агентствами, «неконтролируемыми».
Эти выводы комиссии дали основание специалистам в области административного права для названия созданных президентом Ф. Рузвельтом агентств «безглавой четвертой ветвью государственной власти», «случайным набором безответственных агентств и нескоординированных полномочий». Только в 1946 году был принят Закон об административном процессе, направленный на упорядочение системы административных ведомств, порядка принятия ими административных нормативных правовых актов, — а также процедур рассмотрения ведомствами споров между физическими и юридическими лицами и административными ведомствами. Среди агентств выделяются те, которые наделены полномочиями по управлению федеральной гражданской службой. Все эти агентства относятся к категории «независимых», поскольку большинство из них возглавляются коллективными органами управления, а срок полномочий глав этих ведомств составляет 7 лет (на 3 года превышает срок полномочий президента). Впервые создание такого ведомства было предусмотрено Актом Пендлтона. Этим законом создавалась постоянно действующая Комиссия по гражданской службе (CivilServiceCommission), в обязанности которой входили: разработка правил поступления на конкурсные должности в федеральные учреждения и создание этических стандартов поведения служащих, а также правил поведения деятельности окружных экзаменационных комиссий. Комиссия являлась высшим звеном в системе организаций, осуществлявших отбор кандидатов на вакансии в федеральные ведомства на основе специально разработанных экзаменов. Она была наделена таким правом, как издание ведомственных нормативно — правовых актов, направленных на регулирование деятельности окружных экзаменационных комиссий.
Во главе Комиссии находился Совет из троих управляющих, назначаемых президентом «по совету и с согласия сената». К 1950 году в Комиссии по гражданской службе работало уже свыше 4000 человек. В результате принятия Закона «О реформе гражданской службы» 1978 года Комиссия по гражданской службе прекратила свое существование. Вместо Комиссии появились две организации, а функции управления кадровой политикой и контроля, за ее эффективностью были разделены между вновь созданными федеральными учреждениями. Во-первых, это уже упоминавшаяся Служба по управлению персоналом (OfficeofPersonnelManagement), в компетенцию которой входят вопросы регулирования процесса найма служащих федеральными учреждениями, трудоустройство ветеранов анализ эффективности систем оплаты труда и пенсионного обеспечения, а также разработка проектов нормативных актов в названных областях. Вторым федеральным учреждением гражданской службы стал Комитет по защите «системы заслуг» (MeritSystemProtectionBoard), главное назначение которого — защита принципов «системы заслуг» от злоупотреблений и неправильных действий администрации государственных учреждений. В отличие от Службы по управлению персоналом, возглавляемой единоличным директором, во главе Комитета стоит совет из трех управленцев, назначаемый президентом на 7-летний срок. Процедура обращения в Комитет служащего, считающего, что его права ущемляются, предельно проста. Для начала процедуры достаточно письменного заявления гражданского служащего.
Комитет самостоятельно производит все необходимые действия по расследованию любого подпадающего под его юрисдикцию дела: запрашивает соответствующую документацию, опрашивает свидетелей и т. д.Законом 1978 года (section 1204) было также создано Бюро специального советника при Комитете по защите «системы заслуг» (TheSpecialCounceloftheMeritSystemsProtectionBoard) — организация, призванная заниматься предварительным расследованием случаев1 нарушения законов в отношении государственных служащих. Основанием для расследования здесь служит жалоба служащего. Если в результате расследования и принятых Бюро первичных мер конфликт между служащим и работодателем не разрешается, то материалы обычно передаются в Совет по защите системы заслуг. Непосредственное отношение к федеральным учреждениям гражданской службы имеет Комитет по управлению и бюджету (в некоторых российских источниках — Административное бюджетное управление) (OfficeofManagementandBudget), подчиняющийся президенту. Это ведомство было образовано в 1939 году на базе прежнего Бюджетного бюро. Оно контролирует исполнение бюджета отдельными ведомствами и обеспечивает эффективность работы правительства, включая его кадровый состав, разрабатывает рекомендаций по со-вершенствованию структуры управления. Конгресс, в свою очередь, обладает сильным и эффективным инструментом контроля над кадровой политикой исполнительной власти — Общую счетную палату (GeneralAccountingOffice), представители которой есть в каждом исполнительном ведомстве. Эта организация была создана еще в 1912 году (тогда она называлась «Отдел по эффективности» — DivisionofEffîciency). В течение года эта организация публикует ежемесячные и специальные отчеты по итогам своей деятельности, обнаруженным нарушениям и внесенным рекомендациям. Помимо перечисленных организаций существует также Комитет по правительственной этике (OfficeofGovernmentEthics), образованный также в процессе реформы 1978 года.
Цели организации — поддержание высоких этических стандартов в среде федеральных служащих предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов, укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату. Комитет периодически составляет аналитические справки о ситуации в том или ином ведомстве, а также подготавливает программы «этического обучения» служащих. Кроме того, комитет наделен правами принятия этических правил для отдельных ведомств, расследования жалоб от гражданских служащих, издания «корректирующих распоряжений» в адрес отдельных учреждений и служащих. Комиссия по защите равенства возможностей работников (EqualEmploymentOpportunityCommission) призвана защищать работников от их дискриминации. Во главе комиссии стоят пять ее членов, назначаемых президентом на 5 лет «по совету и с согласия Сената». Из их состава президент единолично назначает председателя комиссии и его заместителя. Комиссия имеет центральный аппарат и местные структуры в каждом из штатов. Нормативные основы ее деятельности закреплены в главе 7 Акта «О гражданских правах» 1964 года (Title VIL oftheCivilRightsActof 1964), в статьях 501 и 505 Акта «О реабилитации» 1973 года (RehabilitationActof 1973) и главах 1и 5 Закона «О гражданах США с ограниченными возможностями» (Titles I and V oftheAmericanswithDisabilitiesActof 1990) и некоторых других законах.
Под ее юрисдикцию подпадают любые организации, независимо от их статуса и характера деятельности — федеральные, штатные, местные, публичные, частные. Единственное ограничение — размер организации: она должна иметь в своем штате не менее 15 человек. Работники или претенденты на вакансии, считающие, что их подвергают дискриминации, имеют право обратиться в комиссию с жалобой. Комиссия обладает правом расследования нарушений работодателем прав служащих. Если она находит нарушения, то призвана убедить работодателя изменить отношение к служащему.
Если конфликт не решается внесудебным порядком, комиссия передает дело в суд. Гражданская служба, в США имеет чрезвычайно сложную, иерархичную структуру, которая связана со значительным ростом бюрократического аппарата в XX-начале XXI века. С этой же причиной связано существование в настоящее время многочисленных организаций, призванных осуществлять набор на замещение должностей гражданской службы и защищать основные принципы, контролировать эффективность ее работы. Заключение
Политика превентивного обеспечения кадрами государственной и муниципальной службы базируется на принципах гласности, активности и конкурентности. Механизмом формирования кадрового резерва стал конкурсный отбор кандидатов на должности государственных служащих. Работа с кадровым резервом в любой сфере деятельности нацелена на минимизацию рисков, связанных с увольнением, уходом на пенсию, в декретный отпуск, длительным отсутствием работника госслужбы по причине семейных обстоятельств, необходимостью получения дополнительного профессионального образования и др. Исследователи, занимающиеся проблемой кадрового резерва, отмечают недостаточность организационного опыта в сфере работы с кадровым резервом и неразработанность технологий оценки резервистов. Так, А. В. Вишневская отмечает: «Модная ныне в менеджменте технология описания профиля компетенции должности и составления организационного портфеля компетенций, на основании которого строится „входной“ контроль, план развития персонала, его оценка и другие технологии, на государственной службе пока не получили широкого распространения». Упорядочение требований к профессиональным качествам кандидата на пост государственного служащего, с нашей точки зрения, является необходимым. К сожалению, в большинстве случаев работа по формированию кадрового резерва сводится к составлению формальных списков потенциальных резервистов. Для создания полноценного резерва государственной службы необходима кропотливая работа с кандидатами, контроль за ростом их профессионализма и целый набор технологий, нацеленных на подготовку будущего специалиста. «Актуальность решения задачи по подготовке и переподготовке резерва требует разработки и внедрения эффективного инструментария по оценке профессионального потенциала лиц, включенных в резерв», — отмечается в целевой программе «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010;2015 годы)».
В практике менеджмента предприятия и организации, которую сегодня активно заимствует система государственного управления, в работе с кадровым резервом предлагается использовать принцип кураторства, или наставничества. Сам принцип стар, как мир, однако заслуживают внимания те формы, которые могут быть использованы в работе с резервистами. Важнейшим качеством современного управленца является сформированность у него деятельностно-креативной компетенции. Эта компетенция, как и сам человеческий капитал, имеет сложную структуру. Позволим себе сравнение: в специфике этой компетенции, как в капле воды, отражается специфика человеческого капитала. Кроме благоприобретенных знаний и умений, которые пополняют человеческий капитал резервиста в процессе совершенствования им своего образования, большую роль в достижении эффекта названных инвестиций играют личностные качества человека, а именно: способность самостоятельно принимать решения, умение прогнозировать процессы; коммуникативные качества, позволяющие резервисту реализовать свой творческий потенциал в составе команды или при поддержке потенциальных подчиненных. В процессе работы с кадровым резервом эти качества испытуемого нужно как минимум выявить и как максимум реализовать.
Для этого недостаточно ограничиваться наставничеством в форме классической передачи опыта. Необходимо вовлечение претендента в реальную или смоделированную ситуацию, требующую проявления его деятельностных или коммуникативных способностей. Такой формой подготовки резервистов могут служить специальные тренинги, разработка проектов, участие в мозговых штурмах и т. п. Использованные для обучения кадрового резерва интерактивные технологии могут быть достаточно разнообразными: некоторые из них предполагают высокую степень активности обучаемых. К ним относятся, прежде всего, технологии, основанные на принципе модераторства, когда руководитель лишь организует творческий процесс, а основная креативная нагрузка ложится на участников тренинга.
Специализированные программы, разработанные на основе таких интерактивных технологий, являются, как показывает практика, самым действенным инструментом обучения специалиста и самым надежным способом вложения средств в его профессиональное образование. Список использованных источников
Аристотель. Политика. Соч. в четырех томах. Т.
4. М., Мысль. 1984. С. 519Бахтаирова Е. А. Кадровый резерв на государственной гражданской службе: проблемы теории и практики// Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2014.
№ 4. С. 12. Боровикова Е. В. Финансовое обеспечение обучения государственных гражданских служащих в Российской Федерации// Дайджест-финансы. 2014. №
1. С. 31−36. Боровикова Е. В. Финансовое обеспечение обучения государственных гражданских служащих в Российской Федерации// Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013.
№ 48. С. 2−8. Боровикова Е. В. Формирование новых компетенций в программах подготовки государственных служащих на основе зарубежного опыта// Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2013. №
30. С. 11−19. Буканин С. А. Кадровый резерв в системе планирования карьерного роста государственных служащих//Вестник Университета (Государственный университет управления). 2014. №
12. С. 195−199. Веремейчук А. Л. Выявление и развитие креативного потенциала управленческого персонала государственной гражданской службы//Актуальные проблемы современности: наука и общество. 2014.
№ 3 (4). С. 15−19. Государственная служба (комплексный под ход): Учеб.
пособие. / Под ред. А. В. Оболонского. М.: Дело, 2000. С. 310−321Задорина А. Г. Особенности формирования резерва кадров государственных гражданских служащих города Москвы// Профессиональное образование и общество.
2014. № 3 (11). С.
260−271. Заир-Бек Е.С., Заир-Бек С. И. Модели повышения квалификации государственных служащих в странах Европы// Интеллект. Инновации. Инвестиции. 2013. №
3. С. 15−23. Знаменский Д. Ю., Филимонов Д. А. Подготовка государственных гражданских служащих в России: требования службы и обучение в вузе// Вестник Университета (Государственный университет управления). 2014. №
7. С. 228−231. Иванова Н. Л., Дубиненкова Е. Н. Внедрение инноваций в сфере государственного управления: проблемы и перспективы// Вопросы управления.
2014. № 4 (10). С.
33−44. Кругликов С. П., Ламзина О. В. Опыт факультета дополнительного профессионального образования и довузовской подготовки в обучении чиновников Пермского края// ВУЗ. XXI век. 2014.
№ 3. С. 48−66. Лапыгин Ю. Н., Ерашова О. В. Модели компетенций государственных гражданских служащих// Современная экономика: проблемы, тенденции, перспективы. 2013. № 9 (2).
С. 189−208. Мусинова Н. Н., Любина О. Н. Формирование кадрового состава на государственной гражданской службе: современные подходы, зарубежный и отечественный опыт//Вестник Университета (Государственный университет управления). 2014. № 7. С. 68−72.
О кадрах федеральных органов исполнительной власти. Информационноаналитическая записка. Подготовлена Научно-методическим центром государственной службы Академии народного хозяйства при Правительстве РФ и Департаментом профессионального обучения и развития.// Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих: Сб. нормативных и методических материалов.
Вып. 3. М., 1998. С. 122—128Оболонский А. В. Государственная служба Российской Федерации. М., 2004. С. 320 — 322Рычков С. Ю. Применение программно-целевого метода при подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих//Развитие гуманитарной среды в техническом вузе.
2013. Т. 1. № 1−1. С. 138−143.
Спасенко В. И. Проблемы совершенствования правового статуса должностных лиц государственных органов Рос сии. Авто реф. дисс. … канд. юрид наук. М.: РАГС, 1997. С. 12Список агентств, входящих в Кабинет Белого дома. [Электронный ресурс] — режим доступа:
http://www.whitehouse.gоv/our-government/executivebranch#cabinetУказ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)». Федеральная служба государственной статистики. Бюллетень «Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы по полу, возрасту, стажу работы, образованию на 1 октября». Состав работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы, по уровню образования [Электронный ресурс]. — Режим доступа:
http://www.gks.ru/free_doc/doc_2011/bul_dr/goskadr.rarШирко Т. И. Организация подготовки кадров для государственной гражданской службы в регионах России в 1988;1993 гг.// Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2014. №
6−2 (44). С. 198−201. Токарева Г. А. Управление инвестициями в человеческий капитал в системе государственной службы// Вестник Камчатского государственного технического университета. 2014.
№ 28. С. 97−105. A
man A., Mayton Jr. and W. H ornbookon Administrative Law. W
ashington, 1993. P. 3Scwartz В. A dministrative terminology and the Administrative Procédure Act. M ichigan Law Review. 1949, Vol.
3. P. 60US Code: Title 5 Chapter 5 [Электронныйресурс] - режимдоступа:
http://uscode.house.gov
