Наиболее известные и авторитетные исследователи института государственной службы неоднократно отмечали, что указанная специфика требует прочного правового положения государственного служащего и, в частности, надежных правовых гарантий от необоснованного увольнения.
Необходимо отметить, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не только не обеспечил стабильность правового положения гражданского служащего, но и в значительной степени «упразднил» те государственные гарантии, которые предусматривались Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В частности, что уже отмечалось в специальной литературе, новый Закон содержит весьма широкий перечень оснований заключения срочного служебного контракта.
В этом отношении, безусловно, прав профессор Ю. Н. Старилов, когда говорит о том, что «пожизненная и несменяемая служба — это известный принцип профессионального чиновничества во многих благополучных странах мира. Именно несменяемость государственных служащих традиционно считается важнейшим достижением государственно-правового строительства». Другой известный исследователь А. А. Гришковец также в качестве одной из основных проблем института государственной службы называет произвольную сменяемость кадрового состава, особенно по организационно-штатным мероприятиям.
Действительно, в связи с нестабильностью структуры государственных органов увольнения в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата занимают лидирующее место среди причин расторжения трудовых договоров (служебных контрактов). Между тем Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как мы покажем ниже, в значительной степени «упразднил» многие социальные гарантии и механизмы обеспечения стабильности кадрового состава государственной службы именно в связи с организационно-штатными мероприятиями.
Прежде всего следует отметить, что правила расторжения служебного контракта в связи с сокращением должностей гражданской службы или ликвидацией государственного органа вынесены законодателем за пределы гл. 6 «Основания и последствия прекращения служебного контракта». Статья 31 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет данные правила, содержится в гл. 5 «Служебный контракт» и называется «Отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы» .
На самом деле, перечисленные обстоятельства влекут прекращение служебных отношений с соответствующим гражданским служащим не всегда. Так, согласно указанной статье эти отношения могут быть продолжены в случае предоставления гражданскому служащему иной должности в том же или другом государственном органе, а также при направлении его на переподготовку или повышение квалификации. В этой связи законодатель не включил соответствующие нормы в гл. 6 Закона, которая закрепляет основания расторжения служебного контракта. Хотелось бы, однако, отметить, что даже в тех случаях, когда служебные отношения с гражданским служащим продолжаются и после ликвидации государственного органа либо сокращения замещаемой им должности, служебный контракт с ним должен быть расторгнут. Замещение иной должности государственной гражданской службы таким гражданским служащим осуществляется на основе нового служебного контракта.
Однако отмеченная «неуместность» данной нормы в гл. 5 не сводится к нарушению логики структурного строения Закона, а имеет далеко идущие практические последствия, в том числе приводящие к лишению гражданских служащих важнейших социальных гарантий, предусмотренных трудовым законодательством в отношении случаев увольнения по данному основанию.
Так, например, согласно ст. 81 Трудового кодекса не допускается увольнение работника по инициативе работодателя (за исключением случая ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем) в период его временной нетрудоспособности и в период пребывания в отпуске. Аналогичную норму закрепляет и ст. 37 Закона о государственной гражданской службе, которая содержит перечень оснований расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя: «гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период временной нетрудоспособности гражданского служащего и в период его пребывания в отпуске» .
Однако данная гарантия предоставляется работникам или гражданским служащим исключительно при увольнении по инициативе работодателя или представителя нанимателя, тогда как сокращение должностей гражданской службы либо ликвидация государственного органа, как мы отмечали выше, формально не входит в перечень оснований расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Это означает, что гражданский служащий может быть уволен с гражданской службы в том числе и в период временной нетрудоспособности или нахождения в отпуске. На практике такое увольнение уже имеет место.
Так, С. обратился в суд с иском к Главному управлению федеральной службы по Саратовской области о восстановлении на работе, взыскании заработка за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда, указав, что приказом от 2 апреля 2007 г. он был уволен с должности заместителя начальника
Б-го отдела Главного управления федеральной службы по Саратовской области с 6 апреля 2007 г. по сокращению штатов. Считал увольнение незаконным, поскольку на 6 апреля 2007 г. он находился на амбулаторном лечении, о чем было известно его непосредственному начальнику. Решением районного суда г. Саратова в удовлетворении требований С.
в части восстановления на работе было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного суда согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что в данном случае указанное обстоятельство (увольнение С. в период временной нетрудоспособности) не свидетельствует о незаконности увольнения.
При этом судебная коллегия указала, что в силу ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. В соответствии с ч. 3 ст. 37 указанного Федерального закона в период временной нетрудоспособности гражданского служащего он не может быть освобожден от занимаемой должности и уволен с гражданской службы только в случае, если увольнение производится по инициативе представителя нанимателя. Перечень оснований увольнения с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя содержится в ч. 1 этой же статьи, и увольнение служащего по сокращению должностей гражданской службы не отнесено к увольнениям по инициативе представителя нанимателя.
Порядок увольнения или прекращения гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы регулируется ст. 31 того же Федерального закона. Данная статья не содержит ограничений для увольнения по данному основанию служащих в период их временной нетрудоспособности.
Заключение
Завершая рассмотрение государственных гарантий государственных служащих, следует отметить, что наличие их, несомненно, свидетельствует об определенных особенностях правового положения государственного служащего, которое оказывается существенно отличным от правового положения остальных граждан Российской Федерации. Как известно, большинству которых какие-либо особые (дополнительные) гарантии не предоставляются. Особенности в правовом положении государственного служащего по сути производные от статуса государственной службы как организационного и правового института, обусловлены ее, этой службы, особенностями. Особенности правового статуса различных категорий государственных служащих определяются в большей мере возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, особыми чертами различных видов государственной службы. То, что государственная служба есть особенная общественно-полезная деятельность, подтверждается не только наличием специального законодательства о государственной службе, четко отграничивающего де-юре государственных служащих от наемных работников с трудоправовым статусом, но и актами Конституционного Суда РФ.
Особенности государственной службы как особого вида общественно-полезной деятельности порождают особенности статуса лица, на этой службе находящегося, т. е. государственного служащего. Существенной составляющей правового статуса государственного служащего являются законодательно установленные ограничения в связи с прохождением государственной службы как совокупности политических, экономических и организационно-управленческих запретов, призванных не допустить конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства. И соответственно так же существенны предоставляемые гарантии, призванные компенсировать ограничения, связанные с государственной службой.
Библиография Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ).
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.
12.2001 N 197-ФЗ. Российская газета, N 256, 31.
12.2001.
Федеральный закон от 27.
05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Российская газета, N 104, 31.
05.2003.
Анненков В. И., Барчан Н. Н. Государственная служба. Организация управленческой деятельности. М: Кно
Рус, 2011.
Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2008.
Волкова В. В., Сапфирова А. А. Государственная служба. М: Юнити-Дана, 2010.
Гарячук И. Н. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации: теория и практика применения / под ред. Л. П. Волковой. М.: ДМК Пресс, 2010.
Государственная служба: комплексный подход / Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2011.
Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации. М: Юрайт, 2012.
Кабашов С. Ю. Государственная служба Российской Федерации. М: Флинта, 2010.
Кирилин А. В., Нечаева Т. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». М.: Деловой двор, 2010.
Наумов С. Н. Основы противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации. М: Компания Спутник +, 2011.
Нечипоренко В. С. Теория и организация государственной службы. Курс лекций, М: РАГС, 2010.
Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2010.
Пономарева Е. А. Некоторые вопросы, возникающие при прекращении служебного контракта на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 3.
Федотов А. В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права. 2009. N 5.
Шпаковский Ю.Г., Романов Е. Ю. Социальная защита государственных служащих в современной России // Право и безопасность. 2009. N 3.
Щукина Т. В. Вопросы содержания и структуры кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации // Административное право и процесс. 2011. N 11.
Щур-Труханович Л. В. Изменение Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: снижение и фиксация предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе // СПС Консультант
Плюс. 2011.
Цит.по: Анненков В. И., Барчан Н. Н. Государственная служба. Организация управленческой деятельности. М: Кно
Рус, 2011. С. 122 — 128.
Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным Голосованием 12.
12.1993. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ).
Волкова В. В., Сапфирова А. А. Государственная служба. М: Юнити-Дана, 2010. С. 120 — 122.
Федеральный закон от 31.
07.1995 N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Российская газета, N 149, 03.
08.1995
Утратил силу.
Федеральный закон от 27.
05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Российская газета, N 104, 31.
05.2003.
Что касается военной и правоохранительной государственной служб, то они могут осуществляться исключительно на федеральном уровне. В настоящее время внесены требуемые изменения в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе». Что касается правоохранительной службы, то законопроектная работа в этой сфере продолжается.
Цит. по6 Кабашов С. Ю. Государственная служба Российской Федерации. М: Флинта, 2010. С. 78.
Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ. с изм. и доп. в ред. ред. от 21.
07.2011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195- ФЗ. с изм. и доп. в ред. от 27.
07.2010 г. // «Российская газета», № 256, 31.
12.2001.
Нечипоренко В. С. Теория и организация государственной службы. Курс лекций, М: РАГС, 2010. С. 12.
Цит. по: Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации. М: Юрайт, 2012. С. 33.
Цит. по: Наумов С. Н. Основы противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации. М: Компания Спутник +, 2011. С. 32.
Цит. по: Кирилин А. В., Нечаева Т. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». М.: Деловой двор, 2010. С. 159.
Шпаковский Ю.Г., Романов Е. Ю. Социальная защита государственных служащих в современной России // Право и безопасность. 2009. N 3. С. 25.
Анненков В. И., Барчан Н. Н. Государственная служба. Организация управленческой деятельности. М: Кно
Рус, 2011. С. 98.
Наумов С. Н. Основы противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации. М: Компания Спутник +, 2011. С. 92.
Гарячук И. Н. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации: теория и практика применения / под ред. Л. П. Волковой. М.: ДМК Пресс, 2010. С. 87.
Государственная служба: комплексный подход / Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2011. С. 74.
Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2010. С. 98.
Пономарева Е. А. Некоторые вопросы, возникающие при прекращении служебного контракта на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 3. С. 28.
Цит. по: Щур-Труханович Л. В. Изменение Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: снижение и фиксация предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе // СПС Консультант
Плюс. 2011.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.
12.2001 N 197-ФЗ. Российская газета, N 256, 31.
12.2001.
Цит. по: Гарячук И. Н. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации: теория и практика применения / под ред. Л. П. Волковой. М.: ДМК Пресс, 2010. С. 62.
