Таким образом, муниципальная власть и власть государственная — это две взаимосвязанные в демократическом государстве формы публичной власти.
Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
Становление местного самоуправления в России проходит в условиях широкомасштабного реформирования политической и социально-экономической жизни общества и в значительной мере предопределяется заинтересованностью государства в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Ключевой вопрос местного самоуправления — объединение усилий местного населения по решению местных вопросов, которые, в конечном счете, обеспечивают демократизм, стабильность и целостность российского государства.
Период, прошедший с момента конституционного учреждения в России местного самоуправления, достаточен для того, чтобы судить о результатах.
Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона N 131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики.
Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает внедрение инновационных методов управления в систему местного самоуправления. Россия — не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. За рубежом накоплен значительный опыт реформирования и внедрения инновационных технологий управления в рамках местного самоуправления, и при корректном подходе его уроки можно использовать в отечественной практике.
Общая направленность проведенной в 2003 — 2008 гг. муниципальной реформы в РФ заключалась в отходе от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.
Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Заложенная в Федеральном законе N 131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей.
Компаративный анализ моделей муниципального управления в России и за рубежом позволяет проследить непоследовательность российского законодателя в правовой регламентации данного института. Следует согласиться с некоторыми учеными, указывающими на противоречие, когда Конституция РФ устанавливает англосаксонскую модель, а законодательство субъектов Федерации — смешанную или континентальную. В России фактически сложилась гибридная модель муниципального управления, что подтверждается большим количеством общих черт с коммунальным самоуправлением Германии. Тем не менее сходство российской муниципальной системы с той или иной моделью, как и их отличие, должно в обязательном порядке предполагать всесторонний разумный учет положительного опыта муниципального управления за рубежом.
Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.
Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.
1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики. На муниципальном уровне должна быть выработана устойчивая традиция стратегического менеджмента.
2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Поэтому одним из приоритетов должно стать развитие территориального общественного самоуправления (ТОС), а также развитие электронного доступа к муниципальным услугам для населения.
3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. В связи с этим важным является развитие инновационного кадрового муниципального менеджмента.
4. Необходим качественно иной подход к развитию межмуниципального сотрудничества, который создаст условия для взаимовыгодного сотрудничества муниципальных образований.
Следует отметить, что внедрение инновационных методов в муниципальное управление России на основе учета компаративного анализа результатов в данной области за рубежом будет являться основой для эффективного функционирования модернизируемой в контексте муниципальной реформы модели местного самоуправления в РФ.
Заключение
Местное самоуправление сочетает в себе как признаки децентрализованного государственного управления («административная теория» самоуправления), так и института гражданского общества («гуманитарная теория» самоуправления), где центральным звеном является наличие либо отсутствие конституционного права местного сообщества на самоуправление, а также степень автономии местного сообщества в реализации данного права.
В целях обеспечения принципа реальности реализации конституционного права местного сообщества на самоуправление необходимо закрепить в федеральном законодательстве следующие правовые институты и положения: 1) конституционное право местного сообщества на осуществление местного самоуправления; 2) субъектом данного права выступает местное сообщество; 3) индивидуальные права на местное самоуправление и их носителя — гражданина, причастного, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения; 4) возможность защиты прав на местное самоуправление средствами конституционного правосудия; 5) определять и расширить компетенцию муниципальных образований не за счет передачи им отдельных государственных полномочий, а путем наделения органов местного самоуправления соответствующими правами для решения вопросов местного значения; 6) заменить институт «прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения» на институт «обязанностей органов местного самоуправления по содействию в выполнении отдельных государственных функций», а также установить порядок компенсации местным сообществам расходов, связанных с выполнением указанных обязанностей; 7) закрепить в качестве прав муниципальных образований возможность решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Библиография Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ).
Федеральный закон от 06.
10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета, N 202, 08.
10.2003.
Федеральный закон от 06.
10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Российская газета, N 206, 19.
10.1999.
Федеральный закон от 21.
12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Российская газета, N 16, 26.
01.2002.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.
11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Российская газета, N 276, 08.
12.2007.
Распоряжение Правительства РФ от 17.
11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Собрание законодательства РФ, 24.
11.2008, N 47, ст. 5489.
Распоряжение Правительства РФ от 11.
09.2008 N 1313-р «О реализации Указа Президента РФ от 28.
04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Собрание законодательства РФ", 29.
09.2008, N 39, ст. 4455.
Аболонин Е. С. Муниципальное право. Конспект лекций. М.: А-Приор, 2010.
Акмалова А. А. Особенности организации местного самоуправления как проблема муниципальной теории // Право и государство: теория и практика. 2005. N 4.
Андреева Л.А., Науменко Ф. П. Антикоррупционный анализ нормативного правового акта (на примере Новгородской области) // Безопасность бизнеса. 2010. N 3.
Безруков А. В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 16.
Бондарев С. В. Эффективность системы местной власти в условиях кризиса Российского государства и общества на рубеже XX — XXI веков // Философия права. 2010. N 5.
Бялкина Т. М. Муниципальное право Российской Федерации. Практикум. М.: Норма, 2010.
Ежевский Д.О., Еремян В. В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). М.: Академический проект, 2006.
Жинкин С. А. Психологические проблемы эффективности права. СПб.: «Юридический центр «Пресс», 2009.
Лапаева В. В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10 / СПС «Консультант
Плюс" .
Малько А.В., Корсакова С. В. Муниципальное право России: М.: Юрайт, 2011.
Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: Монография / Под ред. Н. Н. Черногора // СПС «Консультант
Плюс" .
Пушкин П. Е. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления // Наука: 21 век. 2008. N 1.
Разворотнева С.В., Рябинин А. В. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: перспективы и пути развития. 2009 // Официальный сайт Общероссийской общественной организации Всероссийский совет местного самоуправления.
Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Норма, 2010.
Федеральный закон от 06.
10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета, N 202, 08.
10.2003.
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. N 46. Ст. 5556.
Федеральный закон от 06.
10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Российская газета, N 206, 19.
10.1999.
Следует подчеркнуть, что в различных субъектах РФ ситуация может отличаться. Так, справочная правовая система «Консультант
Плюс" со ссылкой на Закон Московской области от 5 декабря 2008 г. N 193/2008;ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области» дает следующее определение: «…муниципальный нормативный правовой акт — муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение…»
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.
11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Российская газета, N 276, 08.
12.2007.
Федеральный закон от 21.
12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Российская газета, N 16, 26.
01.2002.
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ).
Так, по этому основанию решением Северодвинского городского суда от 18 ноября 2009 г. по делу N 2−2985−09 признано незаконным Постановление мэра Северодвинска от 27 апреля 2007 г. N 134 «Об утверждении Положения о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования» .
Семейный кодекс Российской Федерации" от 29.
12.1995 N 223-ФЗ. Российская газета, N 17, 27.
01.1996.
Разъяснение по данному вопросу содержится в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48: «Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке» .
Андреева Л. А. Роль регионального законодателя в формировании нормативной базы и организации нормотворческого процесса органов местного самоуправления // Социально-экономические и правовые проблемы развития региона: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Макаркин. научн. чтения) / Под ред. А. В. Захряпина, Н. П. Макаркина и др. Саранск, 2010. С. 306 — 309.
Аболонин Е. С. Муниципальное право. Конспект лекций. М.: А-Приор, 2010. С. 89.
Андреева Л.А., Науменко Ф. П. Антикоррупционный анализ нормативного правового акта (на примере Новгородской области) // Безопасность бизнеса. 2010. N 3. С. 36 — 39.
Жинкин С. А. Психологические проблемы эффективности права. СПб.: «Юридический центр «Пресс», 2009. С. 17.
Лапаева В. В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10 / СПС «Консультант
Плюс" .
Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: Монография / Под ред. Н. Н. Черногора // СПС «Консультант
Плюс" .
Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Норма, 2010. С. 112.
Распоряжение Правительства РФ от 11.
09.2008 N 1313-р «О реализации Указа Президента РФ от 28.
04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Собрание законодательства РФ", 29.
09.2008, N 39, ст. 4455.
Разворотнева С.В., Рябинин А. В. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: перспективы и пути развития. 2009 // Официальный сайт Общероссийской общественной организации Всероссийский совет местного самоуправления. URL:
http://www.vsmsinfo.ru/article.html?204.
Разворотнева С.В., Рябинин А. В. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: перспективы и пути развития. 2009 // Официальный сайт Общероссийской общественной организации Всероссийский совет местного самоуправления. URL:
http://www.vsmsinfo.ru/article.html?204.
Бондарев С. В. Эффективность системы местной власти в условиях кризиса Российского государства и общества на рубеже XX — XXI веков // Философия права. 2010. N 5. С. 90 — 93.
Акмалова А. А. Особенности организации местного самоуправления как проблема муниципальной теории // Право и государство: теория и практика. 2005. N 4. С. 29 — 37.
Ежевский Д.О., Еремян В. В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). М.: Академический проект, 2006. С. 124.
Распоряжение Правительства РФ от 17.
11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Собрание законодательства РФ, 24.
11.2008, N 47, ст. 5489.
Малько А.В., Корсакова С. В. Муниципальное право России: М.: Юрайт, 2011. С. 168.
