Современные проблемы административно-территориального деления России

В американской традиции наиболее заметный экономический, индустриальный и научный центр территории ни в коем случае не является одновременно и ее административным центром; эту роль выполняет, как правило, незначительный в демографическом и экономико-географическом отношениях город — город чиновников.

Наоборот, в российской традиции функции административного центра территории, как правило, выполняет именно наиболее крупный и мощный по своему промышленному потенциалу город. В свое время губернатор Свердловской области Э. Россель предлагал перенести центр области в небольшой городок Верхотурье с населением менее 10 тыс. человек; но впоследствии и сам он остыл к этой идее, и у других губернаторов такой почин не нашел поддержки. Сказываются резкие различия (в отличие от США) в уровне развития инфраструктуры между региональными центрами и остальными поселениями региона.

Это выводит нас и еще на одну проблему: проблему столичности. По мере территориального расширения России ее столицы (Москва и в особенности Санкт-Петербург) приобретали все более эксцентрический характер. Логика развития, казалось бы, требовала переноса столицы на восток, в азиатскую часть страны.

Однако сформировавшееся представление о том, что столицей государства должен являться его наиболее крупный город, привело к тому, что столичные функции законсервировались на западной окраине государства (называемой при этом Центральным округом). Распад СССР, ухудшение геостратегической конфигурации и приближение границы страны к столице вновь обострили проблему.

Предложения о переносе столицы время от времени возникают, их авторы предлагают создать новую столицу либо в географическом центре страны (т.е. приблизительно в Томской области), либо в географическом центре ее европейской, наиболее густонаселенной части (где-то на юге Кировской или на севере Нижегородской областей); при этом либо использовать для столицы уже сложившиеся старые города (например, Сызрань), либо строить столицу, что называется, «с чистого листа», как в свое время Бразилиа в Бразилии или Анкару в Турции.

Однако решающим доводом против переноса столицы выступают опять-таки, прежде всего, экономические аргументы: ясно, что при сегодняшнем состоянии экономики страна пока еще не в состоянии потянуть такой дорогостоящий, пусть даже и перспективный проект (после прихода к власти «питерской команды» экономисты подсчитали, что перенос столицы, например, в Санкт-Петербург обошелся бы бюджету в 150 млрд. рублей[3]). Хотя, в скобках заметим, никто не считал отдаленные экономические последствия переноса столицы в географический центр страны, которые могут быть и благоприятными для экономики, учитывая тот факт, что Москва уже не в силах справляться в полной мере со столичными функциями.

Перенос столицы в азиатскую часть страны может быть благоприятен и с геополитической точки зрения, в целях укрепления территориальной целостности Российской Федерации, учитывая евразийский характер геостратегического расположения России и усиливающийся с каждым годом так называемый «демографический навес» Китая, Японии и Кореи над слабонаселенными Сибирью и Дальним Востоком.

Еще одна проблема — это проблема масштабирования. Вопрос о том, каковы должны быть размеры региона, также остается дискуссионным в науке. Ясно лишь, что размеры региона должны быть достаточны для того, чтобы обеспечить его реальное самоуправление. Проблема реальной самоуправляемости регионов и районов напрямую связана с финансированием, уровнем самообеспеченности, степенью зависимости от более высоких уровней управления.

Следующей проблемой, которая не нашла на сегодняшний момент аккуратного разрешения в территориальном управлении, является проблема границ. Практика показала, что попытки провести «естественные» границы, совпадающие с природными рубежами — горными хребтами, крупными реками и т. п., наталкиваются на действие иных, прежде всего, экономических и политических факторов.

Еще более неосуществимыми становятся такие попытки при необходимости учета этнического фактора. Ареалы этнического расселения зачастую изломаны, имеют так называемые эксклавы (территории, вынесенные за пределы основной). Принцип совпадения административных и этнических границ на практике также оказывается неосуществимым. Возникает двойной эффект: с одной стороны, учет этнического фактора искажает принципы экономико-географического районирования, с другой стороны, необходимость учета экономико-географических факторов искажает естественные этнические границы. Между тем этноэлиты традиционно жестко сопротивляются созданию укрупненных экономических районов и отстаивают автономность своего национально-государственного бытия.

В России, так же, как и в мировой практике, попытки установить наиболее «справедливые» границы", с учетом данных экономической, географической и, в особенности, исторической науки нередко приводят только к обострению межнациональных конфликтов или выводят локальные конфликты на уровень государственных и даже межгосударственных.

Примерами таких конфликтов в России являются конфликты между Северной Осетией и Ингушетией по поводу Пригородного района; споры между Татарстаном, Башкортостаном и Чувашией о «булгарской нации»; претензии Бурятской республики на бурятские округа в Иркутской и Читинской областях, а также Коми республики на Коми-Пермяцкий округ, и т. д. К этому можно добавить вовлеченность России в конфликты между Грузией и Абхазией, Грузией и Южной Осетией, Арменией и Азербайджаном, Молдовой и Приднестровьем, и т. д., что естественным образом отражается и на проблемах территориального управления в самой России.

Проблема несовпадения экономических и административных границ сказывается и в развитии сферы торговли и обслуживания.

Сегодня мы ушли от советской системы распределения товаров и услуг, когда соседние деревни, относящиеся к соседним районам соседних областей, не могли связаться друг с другом непосредственно, и централизованное планирование принуждало их к связям исключительно через несколько ступеней центров (что связано во многом с упоминавшимся уже центростремительным характером транспортных магистралей). Возникли прямые, трансграничные хозяйственные связи между субъектами и внутри субъектов федерации, осложняемые, однако, порядком соподчиненности хозяйствующих субъектов.

Заключение

В последние годы произошли серьезные изменения политико-экономических условий в стране и многие принципы районирования требуют изменений и уточнений. Необходимо провести радикальные изменения административно-территориального деления России.

В основе изменений административно-территориального переустройства страны должна лежать унифицированная сетка многоуровнего экономического районирования, причем под унифицированной сеткой понимается проведенная на всех территориальных уровнях единообразная система равновесных и соподчиненных таксонов с равными статусами.

Всякое неравенство неминуемо ведет к возникновению противоречий, эти противоречия служат источником конфликтов, причиной дестабилизации всех сторон жизни общества. Вследствие такой неупорядоченности, административно-территориальная система России получила не горизонтальную, а разноуровневую структуру, что недопустимо для федеративного государства.

Обязательным условием обеспечения устойчивости административно-территориального деления должна стать унификация всех без исключения прав субъектов РФ при одновременном сокращении их числа. Однако, территориальное укрупнение субъектов далеко не единственный, и главное не самый эффективный путь к укреплению власти и экономическому развитию регионов.

Необходимо переходить к разработке общей региональной стратегии социально-экономического развития, причем данный подход обсуждался ранее. Целью функционирования региональной политики и экономики является обеспечение высокого уровня и качества жизни населения соответствующего региона.

Региональная политика на уровне субъектов федерации — это система мер, посредством которой реализуется интересы субъекта федерации в отношении самого федеративного государства и других субъектов федерации. В идеальном случае стратегия предполагает наличие теоретической концепции, именно этим она отличается от категории «экономическая и социальная политика». До последних лет полноценной стратегии социально-экономического развития РФ не существовало.

Как было показано выше, после укрупнительных кампаний в России система административно-территориального деления стремилась вернуться в состояние, близкое к исходному как более оптимальному. Нельзя забывать, что число и размер единиц административно-территориального деления определяется размерами пространства страны и опытом управления им. В России с ее огромной территорией нескольких сверхкрупных единиц всегда оказывалось мало для целей контроля и управления. А для стратегических задач реинтеграции страны они либо не очень пригодны, либо даже представляют определенный риск.

Периодизация и описание процесса эволюции административно-территориального деления России свидетельствуют о наличии попеременных волн укрупнения и разукрупнения единиц первого ранга иерархии. Этапы укрупнения и разукрупнения, как правило, разделяются длительными фазами устойчивого равновесия. Резкие изменения в существующей структуре административно-территориального деления происходили, главным образом, в связи с изменениями политического режима государства, а также со сменой принципов региональной политики, политики хозяйственного освоения и управления территорией.

Главными количественными индикаторами изменения сетки административно-территориального деления являются число единиц (ячеек), средний размер их территории и людность. Тем не менее, колебательный процесс налицо: волны укрупнения и разукрупнения чередуются, и таких волн в эволюции системы административно-территориального деления России насчитывается несколько (разукрупнение при Екатерине II, Александре I, в 1917;1922 и 1934;1954 гг.; укрупнение при Петре I, Павле I, в 1923;1929 и 1956;1957 гг.).

В целом же единицы первого звена АТД России достаточно устойчивы (большинство областей в той или иной форме, слегка уменьшенные или расширенные, продолжают более чем 200-летние традиции своих предшественников-губерний), хотя на всех этапах эволюции системы административно-территориального деления появлялись и исчезали неустойчивые эфемерные единицы-неудачники.

Похоже, что главное для этой системы — все-таки устойчивость, а не изменчивость.

Всякое радикальное нарушение устойчивости приводило к созданию новых проблем и затем к поиску нового устойчивого равновесия, близкого к исходному нарушенному.

1. Евдокимов С. И. Административно-территориальные преобразования в России: оценка исторического опыта // Политическая география: современное состояние и пути развития, 2010, № 7.

2. Манаков А. Г. Федерализм и единство России // Псковский регионологический журнал. № 2. — Псков: ПГПУ, 2006. — С. 36−41.

3. Подгорная Е. А. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов // Проблемы современной экономики, № 4 (36), 2010

4. Региональная экономика: Учебник для вузов / Под ред. Т. Г. Морозовой. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2004.

5. Родоман Б. Б. Перспективы эволюции федеральных округов // Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. — М.: Институт географии РАН, 2000. — С. 36−41.

6. Романов М. Т. Проблемы экономического районирования и административно-территориального устройства России в новых условиях // Изв. РАН. Сер. геогр., 2006, вып. 3. — С. 57−66.

7. Усягин А. В. Территориальное управление России в конце ХХ в. // Псковский регионологический журнал. № 5, 2008. — С. 39.

8. Файбусович Э. Л., Мартынов В. Л. Тенденции и перспективы изменения административно-территориального деления России // Псковский регионологический журнал. № 2. — Псков: ПГПУ, 2006. — С. 28−36.

Подгорная Е. А. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов // Проблемы современной экономики, № 4 (36), 2010

Подгорная Е. А. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов // Проблемы современной экономики, № 4 (36), 2010

Подгорная Е. А. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов // Проблемы современной экономики, № 4 (36), 2010

Подгорная Е. А. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов // Проблемы современной экономики, № 4 (36), 2010

Региональная экономика: Учебник для вузов / Под ред. Т. Г. Морозовой. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2004.

Региональная экономика: Учебник для вузов / Под ред. Т. Г. Морозовой. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2004.

Романов М. Т. Проблемы экономического районирования и административно-территориальногоустройства России в новых условиях // Изв. РАН. Сер. геогр., 2006, вып. 3. — С. 57−66.

Романов М. Т. Проблемы экономического районирования и административно-территориальногоустройства России в новых условиях // Изв. РАН. Сер. геогр., 2006, вып. 3. — С. 57−66.

Евдокимов С.И. Административно-территориальные преобразования в России: оценка исторического опыта // Политическая география: современное состояние и пути развития, 2010, № 7.

Евдокимов С.И. Административно-территориальные преобразования в России: оценка исторического опыта // Политическая география: современное состояние и пути развития, 2010, № 7.

Евдокимов С.И. Административно-территориальные преобразования в России: оценка исторического опыта // Политическая география: современное состояние и пути развития, 2010, № 7.

Евдокимов С.И. Административно-территориальные преобразования в России: оценка исторического опыта // Политическая география: современное состояние и пути развития, 2010, № 7.

Файбусович Э.Л., Мартынов В. Л. Тенденции и перспективы изменения административно-территориального деления России // Псковский регионологический журнал. № 2. — Псков: ПГПУ, 2006. — С. 28−36.

Усягин А. В. Территориальное управление России в конце ХХ в. // Псковский регионологический журнал. № 5, 2008. — С. 39.

Усягин А. В. Территориальное управление России в конце ХХ в. // Псковский регионологический журнал. № 5, 2008. — С. 39.