Анализ мировой практики парламентаризма показывает, что практически во всех современных демократических государствах в круг субъектов законодательной инициативы включается правительство. Предоставление права законодательной инициативы правительству как высшему органу исполнительной власти имеет большое значение, так как оно в силу своего статуса и роли в жизнедеятельности государства располагает, как правило, наибольшим объемом и полнотой информации о процессах, протекающих как внутри страны, так и за ее пределами, вследствие чего может наиболее эффективно выявлять именно те сферы общественных отношений, которые более всего нуждаются в законодательном регулировании или изменении действующих правовых норм, а также располагает необходимыми средствами для подготовки законопроектов.
Эффективное воздействие права на общественные отношения, действие механизма правового регулирования возможно только на основе целостной, нпротиворечивой и гармоничной системы правовых актов, «вершиной» которых являются нормы закона. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что без надлежащей юридической поддержки закон зачастую не действует, фактически утрачивает свое правовое значение.
Глава 1. Правотворчество Правительства РФ
Правотворчество высшего органа исполнительной власти — Правительства РФ — основано на нормах Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» .
В Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. N 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» было отмечено, что Правительство Российской Федерации считает участие в законодательном процессе одним из приоритетных направлений деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Порядок законопроектной деятельности Правительства подробно регламентирован в части IV Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260.
Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства, иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов.
Правительство, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента Российской Федерации.
Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют его правотворческие полномочия, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. При этом реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только «вторичных» по отношению к федеральным законам и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм (прямо не предусмотренных этими актами), в ределах его компетенции.
Регламенты правительств, как правило, устанавливают требования, предъявляемые к предоставляемым на их рассмотрение законопроектам. Так, согласно п. 84 Регламента Правительства РФ в Правительство представляется законопроект со следующими материалами: пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта; финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного ч. 3 ст. 104 Конституции РФ); перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента РФ и Правительства РФ, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта; проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключения компетентных министерств Российской Федерации (Минюста, Минсоцэкономразвития, Минфина России), предусмотренные п. 60 Регламента. Кроме того, нормы, устанавливающие основные требования к составлению и оформлению законопроектов, содержатся в Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ.
