Важнейшим элементом механизма охраны окружающей природной среды является эффективный институт юридической ответственности за экологические правонарушения.
Актуальность исследования.
Позитивной предпосылкой экологической ответственности является набор полномочий Парламента, Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха как жизненно важного компонента экосистемы.
Наличие антропогенного воздействия и техногенной опасности, вызванных функционированием промышленных производств, содержащих множество постоянно действующих источников загрязнения атмосферного воздуха, представляет реальную угрозу для жизнеобеспечения человека и окружающей среды.
В настоящее время сложилась противоречивая ситуация, с одной стороны, значительный спад производства и соответственно уменьшение загрязняющих веществ в атмосферном воздухе. С другой стороны, отмечается рост концентраций вредного физического воздействия на атмосферный воздух, вызванный увеличением количества автотранспорта.
С учетом того, что современное состояние научно — технического развития не позволяет полностью избавиться от вредного воздействия на атмосферу, в законодательстве закреплена административная ответственность за нарушение правовых норм в области охраны атмосферного воздуха.
Административную ответственность за нарушения законодательства в области охраны атмосферного воздуха в современных рыночных условиях, приоритета экономических интересов над экологическими, можно рассматривать как правовую ответственность за административные правонарушения.
С точки зрения системного анализа рассматриваемых вопросов разрабатывается правовая система института государственного принуждения, предназначенного для вытеснения из жизни общества явлений, не желательных в экологическом, экономическом и социальном отношении, связанная с противозаконной деятельностью в области охраны окружающей среды.
Несмотря на общетеоретические, прикладные и интегрированные исследования многих ученых и специалистов, проблема административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха, в условиях нарастающей антропогенной нагрузки, становится в настоящее время все более актуальной, и будет оставаться таковой еще длительное время, пока не наметятся положительные тенденции в решении этой проблемы.
Кроме того, количество правонарушений посягающих на административные запреты в области охраны атмосферного воздуха, постоянно возрастает в связи с тяжелым экономическим и финансовым положением хозяйствующих субъектов.
Учитывая данный факт, а также то, что правовое закрепление административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей природной среды, в том числе охраны атмосферного воздуха по многим параметрам устарело за последние годы, можно говорить о новизне исследования.
По своей сущности административная ответственность представляет собой воздействие, оказываемое полномочным органом государства, на лицо, совершившее административное правонарушение в области охраны атмосферного воздуха.
Актуальность исследования данной проблемы состоит в необходимости дать ей полную, всестороннюю научнопрактическую оценку в свете предстоящей кодификации административных норм об ответственности предприятий, организаций, учреждений за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха. Дать четкие ориентиры практике правоприменения в данной области.
В то же время в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует научно-обоснованная систематизация видов административных правонарушений, позволяющая дать единообразное толкование и применение соответствующих норм материального и процессуального права в области охраны окружающей среды, в частности охраны атмосферного воздуха.
Немало неразрешенных вопросов возникает в связи с несовершенством многих норм об административной ответственности. В связи с этим возникают условия для нарушения законности и правопорядка юридическими и физическими лицами в области охраны атмосферного воздуха. Характерно, что зарубежное законодательство предусматривает значительно более высокое административное воздействие, которое обеспечивает поддержание надлежащего экологического правопорядка в этой области.
В настоящее время произошли существенные изменения в содержании данного правового института: федеральный закон от 04.05.99 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха"1 установил правовые основы охраны атмосферного воздуха. В рамках национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999;2001 годы разрабатывается система правовых актов для реализации данного закона в этой области.
В новой редакции Кодекса об административных правонарушениях усиливаются административно-правовые санкции, предусмотрено, что административная ответственность юридических и физических лиц может быть установлена только федеральными законами или за.
1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2222. конами субъектов Российской Федерации, что значительно повысит гарантии прав личностей, привлекаемых к административной ответственности.
Огромной проблемой остается приведение в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.
Важность проблемы административной ответственности в новом проекте кодекса предусмотрена не только для граждан и должностных лиц, но и для юридических лиц. Тем самым нашла завершение научная дискуссия по данному вопросу. Распространение действия кодекса на юридических лиц связано с необходимостью реализации положений, принятых в последние годы законов прямого действия, предусматривающих административную ответственность юридических лиц, в том числе за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха.
Важность проблемы административной ответственности отмечена в новом подходе к государственному управлению и контролю за охраной атмосферного воздуха, с целью соблюдения хозяйствующими субъектами стандартов, нормативов, правил и иных требований по улучшению качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье населения и среду его обитания.
Теоретическое осмысление вопросов об административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха актуально в контексте проводимой работы по подготовке и принятию нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В то же время, как показали материалы исследования, важность проблемы административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей природной среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха, подчеркивается массой противоречивых и незаконных актов, правовых пробелов.
Многие пробелы сегодня связаны не с отсутствием законов, а с их невыполнением. В соблюдении правопорядка привлечения к административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха мелочей быть не может, так как любое отступление от требований закона служит основанием для отмены наложенного взыскания.
Соответственно все это требует теоретического осмысления рассматриваемого понятия и его важных составных частей. Необходимо выявить основные проблемы и сформировать подходы к исследованию данного вопроса, отразить его системные и внутренние свойства, экологическую, экономическую, социальную и юридическую стороны этого явления, дать этой основе научно — обоснованные рекомендации, применительно к существующим потребностям, и сформулировать предложения по их устранению.
Степень разработанности темы. В отечественно — правовой литературе проблемы административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха исследователями в данном аспекте не рассматривались. Однако общие вопросы правовой охраны окружающей природной среды, как показал анализ научной, специальной и монографической литературы и иных источников, рассматривались фрагментарно и, как правило, применительно к объектам природы, в том числе к охране атмосферного воздуха1. Природоохранительная проблема имеет не только естественнонаучное, но и социальное значение.
1 Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. 1985. С. 174- Габитов Р. Х. Правовая охрана атмосферы. Уфа. 1996. С.104- Елманов В. И., Терновая Г. Г. Охрана атмосферного воздуха. М., 1984. С. 112- Тяглов С. Г. Принятие решений по защите атмосферы от выбросов вредных веществ: Монография /Рос. гос. эконом. акад. Ростов-на-Дону, 1998. 185 с. и др.
Возникновение и развитие института ответственности в области экологии первоначально происходило в рамках традиционно-правовой системы советского государства.
Настоящий период характеризуется коренной ломкой админист-ративно-деликгных отношений, что свидетельствует о большом внимании к проблеме охраны окружающей природной среды, в том числе охраны атмосферного воздуха.
Ведущим ученым в области укрепления экологической законности и правопорядка Э. Н. Жевлаковым был сделан важный в теоретическом и практическом плане вывод: проблемы охраны окружающей природной среды, рациональное использование ее ресурсов, обеспечение экологической безопасности, применение института ответственности за правонарушения должны рассматриваться в контексте единой — целостной системы национальных интересов России1.
Определенные трудности в научно — теоретическом и прикладном изучении административных правонарушений, в том числе в области охраны природы, связаны с отсутствием до настоящего времени научно обоснованной концепции административного проступка в самой теории административного права.
Следует отметить, что предпосылки формирования такой концепции были заложены в ходе подготовки и систематизации отечественного законодательства об административной ответственности еще в 60-е годы, а в 90-х уже предлагаются варианты правовой доктрины административного проступка2.
1 Правовые проблемы охраны окружающей среды Под ред. Жевлакова Э. Н. М., 1998. С. 9.
2Петров Г. И, Советское административное право. Л., 1960; Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961; Шишов О. Ф. О разграничении преступлений и административных проступков в советском праве //Советское государство и право. 1961. № 6. С. 21- ВВС РСФСР. 1962. № 9. Ст. 121. Более поздние работы ведущих ученых административистов: И. А. Галагана, Е.В. Доди-на, М. И. Еропкина, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, А. П. Шергина, А. П. Лончакова, А. В. Серегина и др.
Цель диссертационного исследования заключается: во-первых, в изучении состояния нормативно-правовой регламентации административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздухаво-вторых, в выявлении основных проблем правового регулирования административной ответственности, за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздухав-третьих, в выработке предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию административного законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздухав-четвертых, в попытке предложить пути совершенствования правового механизма по обеспечению охраны объектов природы направленного на сбалансированность интересов всех субъектов правоотношений в указанной сфере и позволяющего использовать природную среду в интересах государства и общества в целом.
Цель работы определили следующие взаимосвязанные задачи:
1. Дать характеристику различных подходов к проблеме понятия и определения административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха, раскрыть особенности и содержание правоотношений, проанализировать систему нормативных актов об административной ответственности и практику ее применения.
2. Выделить характерные черты и признаки административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха, а таюке основания административной ответственности за нарушение правовых требований.
3. Изучить состояние проблем теории и практики административно-правовой защиты физических, юридических и должностных лиц, необходимых для обеспечения законности и правопорядка требующих выявления закономерностей развития правозащитной деятельности.
4. Сформулировать назревшие проблемы экологизации образования и воспитания в механизме предупреждения правонарушений в области охраны окружающей среды, и пути их разрешения в контексте общих образовательных проблем страны, созвучных проблемам образования во всем цивилизованном мире.
5. Выявить проблемы, связанные с формированием правового механизма управления и контроля в указанной сфере, и определить пути их решения.
6. Исследовать особенности формирования законодательства по обеспечению охраны атмосферного воздуха в Дальневосточном регионе (на примере Хабаровского края).
Объектом диссертационного исследования выступают общественные правоотношения, возникающие в связи с привлечением к административной ответственности физических, юридических лиц за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха.
Предметом изучения являются правовая форма и содержание административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха.
Для достижения поставленной в работе цели использовались следующие общенаучные методы: эмпирический, в частности наблюдение и сравнениеретроспективныйстатистическийа также специальные методы исследования: историко-правовойсравнительно-правовойформально-юридический.
Применяя данные методы, опираясь на максимально-полную совокупность источников, автор считает возможным решить поставленные выше задачи.
Теоретическую основу исследования составляет Конституция Российской Федерации, а также работы учен ых-ад мини страти в и сто в И. И. Евтихеева, С. С. Студеникина, Г. И. Петрова, Ц. А. Ямпольской.
Вопросам сущности предмета административного права, административно-правовых норм и отношений посвятили свои труды Ю. М, Козлов, А. П. Коренев, В. А. Юсупов, И. И. Веремеенко.
Проблемам государственного управления, органов и актов управления посвятили свои труды Б. М. Лазарев, Р. Ф. Васильев, В. Г. Вишняков, B.C. Пронина, М. И. Пискотин, Ю. А. Тихомиров, А. П. Алехин, А. П. Лончаков, И. Л. Бачилло, Б. В. Дрейшев, А. Ф. Ноздрачева.
Первыми в ряду работ по административной ответственности и обеспечению законности стали труды ученых В. М. Манохина, Ю.В. Ро-зенбаума, монографии А. Е. Лунева, В. И. Ремнева, Е. В. Додина, О. М. Якубы, А. П. Шергина.
Исследования теории административного процесса отражены в работах Н. Г. Салищевой, В. Д, Сорокина, И. А. Галагана, В. А. Лория.
Исследования административно-правового статуса граждан базируются в трудах В. И. Новоселовой и Н. Ю. Хаманевой.
Очень полезными для науки административного права стали работы М. И. Еропкина, Г. А. Дороховой, В. Ф. Воловича, Н. М. Конина, М. С. Студеникиной, Ю. П. Соловья и других административистов, в которых рассматривались вопросы государственного управления отдельными сферами общественной жизни, в том числе в области охраны окружающей природной среды.
В процессе работы над диссертацией были изучены труды ведущих российских ученых в области экологического права, в частности Б. В. Ерофеева, С. А. Боголюбова, В. В. Петрова, М. М. Бринчука, А. К. Голиченкова, О. С. Колбасова., А. М. Каверина, Р. Х. Габитова, Г. П. Серова и других.
Дан правовой анализ отдельных исследований представителей уголовно-правовой науки в сфере экологии: Плешакова Э. Н. Жевлако-ва и других- - отдельных работ экономистов: Н. Н. Лукьянчикова, И. М. Потравного, О. Ф. Балацкого, Н. П. Тихомирова, М. М. Гузева.
Определенную роль в осмыслении исследуемых аспектов темы и концепции биосферного взаимодействия общества и природы, сыграли фундаментальные труды В. И. Вернадского, B.C. Соловьева.
Основными источниками получения информации являются нормативно — правовые акты федерального уровня, субъектов Российской Федерацииматериалы судебных органов. Для формирования источниковой базы, ее анализа использовались инструктивные документы, методические материалы, проекты нормативных актов и комментарии к законам, многие из которых опубликованы в периодике.
Анализ современной законодательной базы в сфере охраны атмосферного воздуха осуществлялся по официальным источникам информации (Собрание законодательства Российской Федерации и Российская газета).
Источниками информации для проведения исследования послужили законы Хабаровской краевой думы, постановления главы администрации Хабаровского края, документы информационного управления науки Хабаровского края, государственные доклады по обеспечению контроля за состоянием окружающей природной среды и природоохранной деятельности краевого комитета по охране окружающей природной среды Хабаровского края, материалы Хабаровского краевого управления статистики.
В особую группу источников можно выделить документы, исходящие от общественных экологических объединений. Деятельность общественных экологических (природоохранных) формирований расширяет возможность граждан в реализации своих прав в области охраны окружающей природной среды. Они представительствуют в судах по экологическим жалобам, консультируют граждан по правовым экологическим нарушениям и другим вопросам в соответствии с законодательством.
В процессе исследования использовались источники научной информации, монографии, авторефераты диссертаций, научные работы, в которых нашли отражение технические аспекты охраны окружающей среды Всероссийского института научной и технической информации (ВИНИТИ), библиографические указатели, «летопись периодических и продолжающихся изданий», «летопись диссертационных исследований».
По отдельным вопросам источником информации служили внут-рикнижные и пристатейные списки литературы, проекты кодексов.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании проблемы применения административной ответственности в области охраны одного компонента экологической системыатмосферного воздуха, в принципиально новых экологических, социально-правовых и экономических условиях суверенного российского государства. При этом в теоретическом плане новизна определяется тем, что в работе исследованы малоизученные проблемы административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха.
На защиту выносятся следующие положения, выводы и обобщения диссертационного исследования:
1. Административная ответственность и административное принуждение играют важную роль в механизме охраны атмосферного воздуха. Существует объективная необходимость повышения роли административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха.
2. Несмотря на осуществление ряда природоохранных мероприятий специально уполномоченными государственными органами, а также сокращения сбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, что обусловлено спадом производства, положение в области охраны окружающей природной среды остается неблагополучным, а загрязнение природной среды — высоким, такое положение создает угрозу состояния здоровья населения и среды обитания человека. Автором сформулированы направления выхода из кризисного экологического положения.
3. Нормативно правовая база административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха не соответствует общим принципам установления юридической ответственности. Во многом это вызвано противоречивостью общего и специального законодательства по вопросам установления и применения юридической ответственности за правонарушения в области охраны окружающей природной среды, в частности охраны атмосферного воздуха.
4. Необходимо урегулировать в соответствии с Конституцией вопросы разделения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части, касающейся административной ответственности физических и юридических лиц за совершение ими административных правонарушений, в том числе в сфере охраны атмосферного воздуха и обеспечения экологической безопасности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы исследования изложены диссертантом в научных публикациях.
Проблемы, затрагиваемые в диссертационной работе, освещались в выступлениях на: межрегиональной научной конференции «Актуальные проблемы теории и практики юридического образования на пороге XXI столетия» в Хабаровской государственной академии экономики и правана межрегиональной научно-практической конференции «Юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина: региональные проблемы» в Хабаровской государственной академии экономики и правана региональной межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в сфере экономики» в Дальневосточном юридическом институте МВД РФ.
С целью развития системы непрерывного экологического образования и воспитания населения в крае, в том числе экологического образования, совместно с комитетом общего образования администрации Хабаровского края, диссертант принимал участие в семинаре «Проблемы экологического образования в Российской Федерации" — в городском комитете по охране окружающей природной среды города Хабаровска.
Отдельные положения диссертационного исследования применялись при подготовке проекта Закона «Об охране атмосферного воздуха в Хабаровском крае».
Теоретический и практический материал исследования апробирован в учебном процессе в Дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета. Отдельные разделы диссертационного исследования легли в основу учебных программ по дисциплинам «Экологическое право», «Земельное право». Апробация работы подтверждается актами внедрения, а также участием автора в научно — практических конференциях, что нашло отражение в публикациях.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные в ходе диссертационного исследования положения, выводы могут быть применены в нормотворческой деятельности, с целью создания эффективного правового механизма по пресечению и предупреждению правонарушений в области охраны атмосферного воздуха в Дальневосточном регионе. Изложенный в работе материал может быть использован в правоприменительной практике, например, в процессе защиты прав граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха, а также с целью доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях в данной сфере.
Заключение
.
Охрана окружающей природной среды в начале нового столетия, остается не только одной из самых актуальных научных проблем современности, но и актуальной практической задачей. Важным компонентом в решении этой задачи является обеспечение благоприятной среды обитания и деятельности человека и других живых организмов в окружающей природной среде.
Анализ экологической ситуации на территории Российской Федерации свидетельствует о том, что несмотря на спад производства и осуществление ряда природоохранных мероприятий, обстановка остается неблагополучной, а загрязнение окружающей природной среды, в том числе атмосферного воздуха — высоким.
Несомненно, что проблемы охраны окружающей природной среды, и проблемы правового механизма пресечения правонарушений в данной сфере, найдут отражение в нормах природоохранительного законодательства и в новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Результаты проведенного диссертационного исследования показывают, что в современных условиях возрастает роль и значение системы органов государства в области охраны окружающей природной среды и природопользования как общей так и специальной компетенции. Однако в правоприменительной практике еще пока остается недостаточно урегулированным вопрос о правомерности привлечения деликвентов к административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха, а также не всегда обосновано применение мер административного воздействия за административные экологические правонарушения.
По-прежнему остается актуальной проблема соблюдения законности и правопорядка в деятельности комплексных, отраслевых и функциональных органов управления выполняющих блок природоохранительных задач. Это, прежде всего, обусловлено несовершенством действующего административного и экологического законодательства Российской Феде рации. Уровень норм ныне действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не отвечает конституционным положениям и международным нормам о защите прав человека, в том числе на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию, о ее состоянии.
Несомненно, что одним из основных направлений правового регулирования отношений в области охраны окружающей природной среды. В том числе охраны атмосферного воздуха, является разработка мер воздействия, прежде всего административных, при которых соблюдение всех экологических требований станет обязательной нормой как для тех, кто осуществляет свою хозяйственную деятельность, так и для тех, кто реализует свои полномочия в области охраны окружающей природной среды и природопользования.
Полная гармония между обществом и природой, на наш взгляд, в современном обществе недостижима. Однако без создания устойчивого баланса между способностью природы к самовосстановлению и антропогенным воздействием на нее нельзя вести речь о дальнейшем развитии человечества. Особенно актуально это для России с ее кризисной экологической обстановкой. Необходим жесткий контроль, за пользованием природными ресурсами, выбросами отходов в воздушную среду, водные объекты, поведением человека в природной среде, научное обеспечение решения экологических проблем.
Для более полного обеспечения конституционной безопасности страны, необходимо обеспечение экологического правопорядка правомерными действиями законопослушных юридических и физических лиц. Для этого, формирование и воспитание высокого экологического правосознания российских граждан рассматривается как составная часть экологической функции российского государства и уставной задачей всех общественных экологических объединений. Автор предлагает ряд мер, направленных на становление экологического правосознания, которые охватывают такие направления, как экологическое воспитание и образование в механизме предупреждения экологических правонарушений.
Проведенное исследование правового регулирования охраны окружающей природной среды дало основание предложить и расширить программу преподавания экологического права в образовательных учреждениях, повысить эффективность юридической подготовки руководителей хозяйствующих субъектов, государственных и муниципальных служащих.
В России воспринята международно-правовая классификация прав и свобод человека на социальные, экономические, политические, экологические, гражданские, культурные, личные. Однако в настоящее время недооценивается значение этих приоритетных прав, которые сравнимы с естественным правом человека на жизнь и достойное существование.
Проблемы охраны окружающей природной среды, а также охраны атмосферного воздуха в нашей стране, приобрели не только юридическое, но и большое политическое значение. Принимаемые законы и другие правовые акты центральных органов не всегда совершенны и социально не обоснованы, не снабжены необходимым механизмом действия. Далеко не малое влияние на состояние экологической законности имеет то, что сегодня принято называть «войной законов» федерации и, ее субъектов, их конкуренция и коллизия. Такая ситуация служит серьезным препятствием процессу формирования правового государства, разрушает режим законности и дисциплины в области охраны окружающей природной среды. Именно исполнительная власть в правовом государстве призвана обеспечить соблюдение экологической законности и дисциплины в интересах общества и отдельной личности.
Изложенные исходные позиции позволяют определить административно-правовые нормы в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных экологических отношений. Из общего понимания правового регулирования можно сделать вывод, что содержание административно-правового регулирования в области охраны окружающей природной среды и природопользования заключается в следующем: а) упорядочении и закреплении наиболее целесообразных общественных отношений в сфере управления охраной атмосферного воздухаб) охране урегулированных правом управленческих отношений в данной областив) порождении и развитии новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития нового общества. Это объясняется управленческим характером экологических общественных отношений и содержанием рыночных отношений.
