Бюджетный федерализм в механизме государственной власти Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Как принцип государственного устройства федерализм нужен для поддержания равновесия частей и целого Он является механизмом государственной власти, позволяющим минимизировать возникающие политические, социальные, в том числе внутриэлитные противоречия, потенциально способные привести к распаду единого государства. Формирование новых федеративных отношений в России после распада СССР обусловили существенные изменения внутригосударственных взаимосвязей между РФ и ее субъектами. Построение Российского государства на принципах федерализма и расширение прав субъектов РФ выявило проблему согласования интересов Центра и регионов. Для федеративного государства наиболее трудным является вопрос разграничения компетенции, особенно в финансовой сфере. От создания согласованных, справедливых и открытых отношений между РФ и ее субъектами в значительной мере зависят государственная целостность и суверенитет

Политическая трансформация общества и становление российского федерализма с самого начала были связаны не только с национальноэтническими или чисто политическими, но и с экономическими интересами. t

Новые региональные власти приняли самое активное участие в переделе единой собственности, так как сила субъектов зависит от экономики региона, его финансовых, имущественных, природоресурсных и экспортных возможностей. Поэтому российский федерализм часто называют «экономическим». Нам представляется, что особенностью анализа развития современного российского государства является не выделение экономической или политической стороны федеративных отношений, а их взаимное увязывание и единство. Так как обе составляющие являются необходимым условием стабильного развития государства.

Бюджетная система является одним из важнейших институтов государства. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества. Устойчивость любого государства (а федеративного в особенности) зависит от разумного соотношения финансовых интересов центра и территорий. Сочетание финансового единства и разумного распределения денежных средств является одним из наиболее необходимых условий сохранения политического компромисса в государстве.

На основании анализа Конституции РФ 1993 г. важным признаком, характеризующим федеративное устройство России, является единство финансовой политики и бюджетной Деятельности на всех уровнях Федерации и субъектов. Действующее законодательство, регулирующее бюджетные отношения между РФ и субъектами РФ, далеко от совершенства, поскольку не отражает всех реалий, содержит множество пробелов Развитие России как федеративного государства предполагает создание четкой системы законодательства, особенно в сфере межбюджетных отношений Основной проблемой развития федерализма в России является одновременное наличие конституционного и договорного способов разграничения бюджетной компетенции между федерацией и ее субъектами, в результате чего складываются асимметричные федеративные межбюджетные отношения.

Одновременно с процессом совершенствования федеративных бюджетных отношений происходит реформа основы государственного устройства — разрабатывается проект административной реформы, происходит реформирование государственного аппарата.

Особенностью современного периода можно признать незавершенность формирования внутренней структуры государства и отсутствие четкого разграничения компетенции между уровнями власти и самоуправления, что естественно ведет к тяжелым последствиям в отношениях между уровнями власти. Характерной чертой периода является наличие политико-экономических конфликтов между федеральным центром и субъектами, а также между самими субъектами, субъектами и муниципальными образованиями. Сегодня взаимоотношения РФ с ее субъектами строятся преимущественно на основе политических компромиссов.

В Указе Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», документе отражающим главные стратегические направления территориальной политики, говориться о необходимости обеспечения экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в РФ. Причем ведущим направлением в экономической политике является курс на повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ. В Бюджетном послании Президента

Федеральному собранию каждый год настоятельно рекомендуется упорядочить межбюджетные отношения- «Существующая система межбюджетных отношений нуждается в глубоких преобразованиях До сих пор основное внимание уделялось механизмам перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и между регионами Сейчас стоит задача разграничения бюджетных обязательств и ответственности за их исполнение между органами власти разных уровней». Каждый год правительство говорит о необходимости разумного разграничения налогово — бюджетных полномочий и ответственности за их 4 исполнении между различными уровнями власти. Пока, однако, никаких сдвигов в этой области не наблюдается". Приоритетной задачей 2003 — 2004 годов является формирование финансовой основы для реализации начатой реформы федеративных отношений и местного самоуправления, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти.

Актуальность темы

обусловлена тем, что взаимодействие центра и субъектов федерации в финансово — экономической сфере составляет важную сторону механизма межуровневых отношений в федеративном государстве. Можно согласиться с мнением Б. А. Страшуна и С. Ю. Кашкина о том, что финансы представляют собой один из важных, а в демократических государствах, можно сказать важнейший, рычаг воздействия центральной власти на поведение властей субъектов федерации.

Состояние научной разработанности проблемы.

В отечественной науке исследование проблем федерализма началось еще в дореволюционный период и осуществлялась представителями юридической науки. Определяющей темой был анализ теоретических основ федеративной формы государственного устройства. В работах С.А.Корфа1 и

A.С.Ященко дана развернутая характеристика федерализма с позиции раскрытия сущности организации суверенитета в федеративном государстве.

В советский период (А И. Лепешкин, О.И.Чистяков3) проводился анализ советского федерализма как нового типа федерализма и по своей экономической сути и по своей политической основе. I

Современное состояние российского федерализма исследуется в работах Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, И. А. Умновой, В. Ф. Шумейко, Л. М. Карапетяна, А Н. Аринина, Г В. Марченко и др4. Так, в монографии

B.Ф. Шумейко «Российские реформы и федерализм» рассматривается широкий круг проблем становления российского федерализма во взаимосвязи с процессами демократических преобразований и экономического реформирования в России. Критическому анализу подвергается опыт создания бюджетного федерализма, приватизации, преобразования в сферах природопользования, в инвестиционно структурной политике, территориальной системе управления. Выдвигаются предложения по совершенствованию механизма федеративных отношений, дальнейшему развитию экономических реформ5. В монографии И. А. Умновой «Конституционные основы российского федерализма» анализируется процесс становления и конституционного закрепления федеративных основ российского государства. Характеризуются основные документы, закрепляющие федеративную природу государства. Очерчивается круг проблем и противоречий федеративных отношений современной России6.

Политическая теория территориальной организации общества и, соответственно, политический анализ взаимоотношения центра и регионов начали разрабатываться в нашей стране сравнительно недавно Комплексное оформление данная теория получила в работах Д. В. Доленко. В них была разработана концепция политико — территориальной организации общества с как системы. Один из аспектов данной концепции представляет анализ у теории форм государственной власти, в том числе — федерализма. Исследованию региональных вызовов российской политики и трансформации политических режимов в постсоветской России посвящены Q работы В. Я. Гельмана .

Анализ теоретико — методологических вопросов исследования механизма федеративных отношений предпринят в монографии И В Бахлова «Современное федеративное государство» 9 В монографии О, А Колобова и

И.П.Склярова «Современный российский федерализм» рассматривается специфика функционирования государственного механизма современной

России на принципах федерализма10.

Экономический аспект федеративных отношений затрагивается в исследованиях Е. М. Бухвальда, В. Н. Горегляда, А. М. Лаврова,

С.Д.Валентея11, считающего федерализацию явлением, которое в значительной степени определит лицо демократии XXI века Он полагает, что федеративное государство жизнеспособно только при условии, если в его границах наряду с общим правовым и единым политическими пространствами существуют единое экономическое и общее социальное i пространства. Причем определяющая роль в интегральной совокупности данных пространств принадлежит пространствам экономическому и социальному. Взаимодействие политических преобразований и экономических реформ отражено в монографии В. May «Экономика и власть"12.

В настоящее время одним из наиболее обсуждаемых экономических аспектов федеративных отношений являются межбюджетные отношения, так как они являются ключевыми для сохранения целостности и эффективного развития. Ведь в распаде СССР немалую роль сыграл фактор бюджетного сепаратизма. Беда российского бюджетного федерализма, его «генетический порок» состоит в том, что решение многих финансовых вопросов в большей мере зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, а не от законодательно установленных правил. К тому же законодательное обеспечение часто отстает от потребностей практики. В начале 1990;х годов было принято несколько законодательных актов, регулирующих бюджетное устройство РФ. Законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91, «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 12 91, «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 06.92, «Об основах бюджетных прав.» от 15 04 9313 Однако закрепленные в них нормы не соблюдались, носили декларативный характер 4

Законодательным аспектам межбюджетных отношений посвящены работы

М.В.Родионовой, А. Г. Игудина .

Практически с момента создания и правового закрепления российской бюджетной системы постоянно идут дискуссии по поводу единых или дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов По данному вопросу неоднократно высказывались А. Г. Игудин, И.Подпорина. В частности позиция, А Г. Игудина состоит в том, что единый подход ко всем территориям при распределении доходов между звеньями бюджетной системы по вертикали — не в установлении для них единого норматива t отчислений, а в применении единой методики при определении для каждой территории15. Подобной позиции придерживается и И. Подпорина применение единого норматива налоговых отчислений и для благополучных и для нуждающихся регионов не ставит их в равные условия, напротив, усугубляет положение регионов, нуждающихся в финансовой поддержке государства. Дифференцированный подход к субъектам уже на стадии формирования доходной части федерального бюджета позволил бы не только сократить встречные потоки финансовых ресурсов, довести до минимума взаимные расчеты, но и ликвидировать многие спорные вопросы16. Противоположной является позиция Правительства. В. Христенко считает, что нормативы отчислений должны быть едиными17.

Место и роль налоговой политики в системе бюджетных отношений исследуется в работах К. Э. Лайкама и В. В Шаромовой Результаты их оптимизационных расчетов показывают, что в условиях действующего законодательства только благодаря оптимизации долевого распределения основной группы налогов между федеральным и региональным уровнем бюджетной системы возможно повышение уровня бюджетной самообеспеченности подавляющего числа регионов, увеличение число

18 недотационных регионов .

Основная масса публикаций посвящена проблемам бюджетного выравнивания. Данная проблема освещается в работах Любимцева Ю, Пчелинцева О. С., Минченко М. М., Хурсевича С. Н19. При организации бюджетного выравнивания, С. Н. Хурсевич предлагает использовать нормативный подход. Решение проблемы заключается в определении фактической возможности регионов с учетом их природно-географических и социально-экономических потребностей, на основе собственной доходной базы осуществлять бюджетные расходы. А для этого вводить корректирующие коэффициенты20.

В последнее время появились более фундаментальные исследования по проблемам бюджетных отношений. Монография Крохиной Ю. А. «Бюджетное право и российский федерализм» посвящена исследованию распределения бюджетной компетенции между РФ и ее субъектами. Она анализирует бюджетную деятельность государства, ее правовые основы и влияние на бюджетную деятельность муниципальных образований.

Рассмотрены правовой статус участников бюджетных правоотношений, проблемы разграничения доходов и расходов между государственными

21 бюджетами, бюджетного регулирования. В коллективной монографии «Федеральный бюджет и регионы. Структура финансовых потоков» представлены результаты комплексного исследования баланса финансовых потоков между федеральным Центром и регионами России. Дан анализ наиболее точной и полной официальной статистики по региональным различиям в движении финансовых ресурсов и каналам их распределения Анализируется консолидированный бюджет в разрезе федеральных округов Рассмотрена территориальная структура налогового потенциала, прямые расходы федерального бюджета в регионах, финансовая помощь субъектам Федерации из федерального бюджета .

Данные публикации и научные исследования посвящены специфическим проблемам бюджетных отношений Однако наиболее широкий спектр проблем реструктуризации бюджетно-налоговых, экономических, правовых отношений в ходе реформирования всех сторон жизнедеятельности современной России анализируется в работах В. Лексина и А.Швецова. Они рассматривают проблемы становления и развития региональных бюджетно — налоговых систем, мировой опыт их построения и законодательного обеспечения, а так лее вопросы формирования их современных российских вариантов. Исследуют вопросы государственного регулирования регионального развития, в том числе различные виды государственной финансовая поддержки регионов — через внебюджетные фонды, поддержка северных регионов, финансовая поддержка закрытых административно-территориальных образований, федеральные региональные программы, федеральная по! ддержка регионов по отраслевым каналам23.

Указанные проблемы имеют общемировой характер, поэтому они разрабатываются и зарубежными исследователями. Теоретическим проблехчам федерализма посвящены • монографии Э. Дойерляйна и М. Френкеля24. Различным моделям федерализма посвящены исследования

Л С

К.Рейтера, К. Хессе, Ф. Кински, П. Пернталера, Ф. Эрмакоры и др .

Однако несмотря на множество исследований федеративных отношений и бюджетного федерализма, все они как правило исследуют отдельные стороны федеративного механизма. В частности зарубежные исследования в области межбюджетных отношений большей частью посвящены конкретным аспектам бюджетного процесса, вопросам расщепления налоговых ставок, механизмам оказания финансовой помощи и т. д. В отечественных исследованиях 'внимание уделяется изучению юридической природы федеративных отношений, их конституционных основ. Много работ посвящено отдельным вопросам бюджетного выравнивания, в частности распределению финансовой помощи. В тоже время практически отсутствуют работы, рассматривающие место и роль бюджетного федерализма в механизме государственной власти федеративного государства, его политическое значение Этим, обосновывается актуальность настоящего исследования.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1991 по 2002гг. Определение первой даты связано’с тем, что с 1991 г. в государстве начинается процесс становления реальных федеративных отношений в целом и межбюджетных в частности. В 2002 г. начался новый этап в развитии бюджетного федерализма, связанный с реализацией Концепции реформирования межбюджетных отношений в2002 — 2005 гг и реформированием федеративного устройства государства в целом.

Теоретико — методологическая база.

В определении роли и места межбюджетных отношений в политической системе современного российского государства использовались теоретические и методологические концепции бюджетного федерализма. За основу понимания федерализма как способа организации политической власти автором использовались дуалистическая теория А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея, дополненная и переработанная А. С. Ященко, считавшего, что федеративная теория. стремится найти для политической жизни общества уравновешенность центробежных и центростремительных общественных сил. Существо федерализма состоит в некотором равновесии федеральной и местной властей, при котором федерированные части сохраняют особое, своеобразное участие в правительственной организации общефедерального суверенитета, концепция самоуправлящегося общества В Острома, который делает вывод о том, что федерализм, как принцип самоуправляющегося общества, предполагает создание «полицентрической политической системы" — теория кооперативного федерализма, главная черта которого — выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социально — экономических программ, функционирования системы перераспределения финансовых ресурсов внутри федерации в целях выравнивания основных показателей социальноэкономического развития территорий Использована теория «реального» федерализма в условиях России С Д Валентея.

В качестве базовых моделей бюджетного федерализма использованы концепция «федерализма, сохраняющего рынок», сформулированной I

Б.Уэйнгастом, конкурентная и кооперативная модели межбюджетных отношений, модель бюджетного федерализма В Лексина и, А Швецова

Теоретико — методологической базой для исследования переходных процессов в России послужила теория политической модернизации Концепция демократизации характеризует переход от авторитарных и тоталитарных политических режимов к демократии в русле общей теории политической модернизации (теория «демократического транзита»

A.Ю.Мельвиля, концепция трансформации политических режимов

B.Я.Гельмана и др)

Для исследования роли бюджетного федерализма в политической системе государства автором использовались теории политической системы западных (Д.Истона, К. Дойча) и отечественных (Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина) исследователей.

Процесс развития бюджетногЬ федерализма исследуется многосторонне, что предполагает применение широкого спектра методов исследования Существование бюджетного федерализма включает в себя различные элементы, что предполагает использование системного подхода Бюджетный федерализм рассматривается как политический институт с определенной структурой, отношениями, существующими между отдельными элементами этой структуры, регулируемыми определенными нормами.

Структурно — функциональный подход, предполагающей изучение скоординированного взаимодействия элементов структуры и выполнение этими элементами определенных функций в рамках общей системы Функции каждой из структур имеют существенное значение в деятельности" всего института.

В работе используется сравнительно — исторический метод, позволивший сопоставить исторические предпосылки и условия развития бюджетного федерализма в России.

Институциональный метод позволил выделить и рассматривать в качестве институтов устойчивые процессы и отношения, в которых участвуют субъекты политической системы, а также действуют нормы и предписания, регулирующие их взаимоотношения.

В работе были использованы и эмпирические методы — анализ статистических данных, документов и др.

Источниковая база исследования:

В качестве источников в работе использовались законы и нормативные акты РФ и РМ (Указы Президента, Постановления Правительства), Бюджетный и Налоговый кодексы, «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ на 1999;2001 гг.», «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г «

Цель и задачи исследования

.

Целью исследования является политологический анализ роли бюджетного федерализма в политическом механизме государственной власти.

Для достижения данной цели в диссертации ставятся и решаются следующие исследовательские задачи:

— анализ сущности бюджетного федерализма, его основных принципов и форм,

— исследование особенностей бюджетного процесса и межбюджетных взаимодействий в политической системе РФ,

— рассмотрение становления и развития бюджетного федерализма в контексте структурных изменений российского общества, трансформации его политических институтов;

— изучение региональной специфики межбюджетных отношений на примере Республики Мордовия;

— выявление приоритетных направлений реформирования межбюджетных отношений в условиях модернизации региональной политики.

Объект и предмет исследования. I

В качестве объекта исследования выступают современные межбюджетные отношения в РФ. Предметом является специфика и особенности становления бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений, а также их роль в политической системе государства.

Научная новизна: элементами научной новизны в работе можно назвать:

— анализ сущности бюджетного федерализма и рассмотрение его как коммуникативного компонента политической системы;

— выделение этапов развития межбюджетных отношений;

— исследование роли бюджетного федерализма в механизме функционирования политической власти федеративного государства;

— обоснование политического значения межбюджетных отношений в условиях модернизации России;

— изучение регионального опыта межбюджетных отношений в. Республике Мордовия и обоснование его значения для развития региона и взаимодействия с федеральным центром;

— определение стратегических ориентиров развития бюджетного федерализма в рамках реформирования системы федеративных отношений.

Практическая значимость исследования.

Результаты исследования могут быть использованы при разработке и в преподавании учебных дисциплин «Основные направления региональной политики», «Федерализм во внутренней политике России», «Политическая регионалистика».

Положения, выносимые на защиту:

1.Бюджетный федерализм — составная часть механизма межуровневых отношений федеративного государства — состоящая из взаимосвязанных элементов, функционирование которых обусловлено взаимодействием экономических и политических факторов. I

2. Развитие бюджетного федерализма в России носило периодический характер и определялось не столько экономической целесообразностью, сколько политической конъюнктурой: от крайне ассиметричной модели и децентрализации в начале 1990 годов, угрожающей целостности государства — до формально централизованной системы с относительно упорядоченной бюджетной системой.

3. В условиях формально высокоцентрализованной бюджетной системы государства, регионы обладают определенной степенью финансовой автономии и формируют собственную модель межбюджетных отношений.

4 Залогом успешного развития региональной бюджетной системы становиться наличие собственных бюджетных прав на всех уровнях системы, а также четкого разграничения между ними доходных и расходных полномочий.

5. Реформирование федеративного устройства государства на современном этапе обусловлено идеологией реорганизации межбюджетных отношений

Апробация исследования.

Материалы исследования докладывались на ежегодных Огаревских и Сафаргалиевских научных чтениях в Мордовском госуниверситете Диссертация обсуждалась на заседании кафедры регионоведения и политологии МГУ им. Н. П. Огарева.

Структура работы: Диссертационная работа состоит из введения,

Заключение

В федеративных государствах бюджетное устройство базируется на общих принципах и механизмах, которые принято обозначать понятием «бюджетный федерализм». Наиболее полная реализация принципов бюджетного федерализма — основное условие стабильного развития федеративного государства. Понимание федерализма как структурноорганизационного принципа в соответствии с которым строятся взаимоотношения федерального центра и составляющих федерацию регионов, предусматривает выделение и конкретизацию взаимосвязей центрального и регионального уровней власти. Как было показано в работе, важнейшую сторону механизма межуровневых отношений в федеративном государстве составляет взаимодействие центра и субъектов федерации в финансово — экономической сфере. Можно дать следующее определение бюджетного федерализма: Бюджетный федерализм представляет собой составную часть государственного механизма, то есть составную часть отношений между центральными, региональными и местными органами власти федеративного государства по поводу формирования и распределения бюджетных средств и направленные на обеспечение целостности РФ и сочетание интересов ее уровней. Межбюджетные отношения могут быть присущи любому Государству — федеративному или унитарному. Бюджетный лее федерализм представляет собой совокупность межбюджетных отношений именно в федеративном государстве. То есть, межбюджетнные отношения — это отношения между различными уровнями власти по поводу распределения мобилизуемых доходов и использования их в целях социально — экономического развития страны и каждой территории. Это составная часть любой бюджетной системы. Таким образом, межбюджетные отношения предполагают только финансовые потоки между бюджетами, а бюджетный федерализм — взаимоотношения властей разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности. Для раскрытия сущности бюджетного федерализма необходимо представить его как систему. Субъектами бюджетного федерализма являются органы власти федерального, регионального и местного уровней, а объектами — бюджетные доходы, бюджетные расходы и бюджетное регулирование.

Становление и развитие современного федерализма в России прошло несколько этапов. Первый этап — 90-е годы, этап децентрализации власти и управления, переход от унитарного • государства к федеративному. Революционный характер преобразований проявился в своеобразном «эффекте пружины», когда долго сдерживаемое разнообразие регионов воплотилось в ложно понимаемом суверенитете, что едва не привело к распаду РСФСР. Сильные регионы воспользовались ослаблением центральной власти и добились для себя особых льгот. В России утвердился «феодальный» федерализм, президенты республик и губернаторы краев и областей диктовали свою волю федеральному Центру, обменивая политическую поддержку на новые «привилегии».

Этап, связанный с приходом к власти В. В. Путина, может быть охарактеризован как переход от децентрализованной к централизованной федерации с нарастающими элементами унитарного государства. Фактически параллельно конституционной системе отношений между тремя уровнями власти президент воссоздал жесткую исполнительную вертикаль, состоящую из полпредов в федеральных округах, реформированного Совета • Федерации и введенного законодательно института «федерального вмешательства», позволяющего главе государства в упрощенном порядке отстранять от занимаемой должности руководителей субъектов Федерации.

К концу 1990;х годов сложилась скстема межбюжетных отношений, которая отражает основные характерные черты государственного устройства. Значительной частью финансовых взаимоотношений является предоставление трансфертов. В региональные бюджеты кроме трансфертов перечисляются в виде финансовой помощи дотации, средства по взаимным расчетам, бюджетные ссуды. Большая часть расходов федерального бюджета имеет территориальную привязку, то есть осуществляется в конкретных регионах. Прямые расходы имеют не меньшую роль для регионов, чем финансовая помощь превышая ее по объему в 3−4 раза. Оказание финансовой помощи обусловлено значительными различиями между регионами в уровне налоговых доходов и. большие диспропорции между территориями в экономическом развитии. Кроме этого, различия в налоговых доходах определяется и рядом субъективных факторов. Сюда относятся различия в региональном налоговом законодательстве, стремлении региональных властей увеличить долю живых денег и т. д.

К этому времени сложилось несколько направлений оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Однако до последнего времени не было закончено разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, которая должна быть основой всех бюджетных взаимоотношений. Не до конца разработаны методики оценки объективных потребностей регионов в расходах и полноты использования их налогового потенциала.

Осложняет развитие бюджетного федерализма нефинансируемые «федеральные мандаты». Не определенным осталось и выделение в рамках различных направлений оказание финансовой помощи, средств на одни и те же потребности.

Отсутствие четкой региональной политики ведет к возникновению резких территориальных диспропорций, потенциально усиливающих напряженность в отношениях между центром и регионами, раскалывающих" единое экономическое пространство России.

География расходов консолидированного бюджета в значительной степени субъективна. Между субъектами Федерации существуют большие различия по структуре расходов, по масштабам субсидирования экономики, поддержки социальной сферы. Распределение финансовой помощи зависит так же и от политических факторов. Прослеживается зависимость между величиной трансферта и степенью лояльности региона, а так же его политической поддержкой федерального центра. Выборы приводят в действие механизм, побуждающий центральные, региональные и местные элиты к политическому торгу, они служат катализатором всех политических процессов. Борьба за власть в Центре и выборы — вот что толкает федеральные элиты искать поддержки со стороны региональных элит и в конечном счете способствует децентрализации. Значительная субъективность подтверждает необходимость совершенствования механизма финансовой помощи.

В связи с этим особого внимания заслуживает подготавливаемая под эгидой президента и под руководством заместителя руководителя его администрации Д. Козака реформа, касающаяся вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти.

В рамках реализации Концепции в настоящее время работает комиссия по разграничению полномочий между уровнями власти, под руководством замглавы кремлевской администрации Д. Козака. Комиссия занимается обобщением и анализом поступивших из федеральных округов предложений по разграничению полномочий между уровнями власти, программой и концепцией реформы, а также разработкой новых законов. Предусматривается принять с 2005 г. два федеральных закона, устанавливающих общие принципы организации системы госвласти субъектов и местного самоуправления. Предусматривается новый механизм разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами и муниципалитетами — жесткой увязкой его с правилами межбюжджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма. Кроме того, предусматривается иной механизм реализации на территории РФ конституционных принципов местного самоуправления.

По замыслу реформаторов это повлечет: во-первых, существенные ограничения для федеральных органов власти на принятие решений, не обеспеченных источниками финансирования. Во-вторых, необходимость внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы, чтобы на постоянной основе закрепить доходы субъектов и муниципальных образований, адекватные их расходным обязательствам. Третье потребуется пересмотр ряда раннее принятых законов, которые не имеют материальной основы, не выполняются. То есть принятие и реализация этих законопроектов — это значительная децентрализация власти в стране. В-четвертых, предусматривается создать два типа органов местного самоуправления — собственно муниципалитеты и муниципальные округа. Когда в первом приближении рассматривали налоговую систему и распределение доходов между уровнями власти, получилось, что 60% доходов концентрируется в федеральном центре, 30% в субъекте и лишь 10% остается у местного самоуправления. А на самом деле, муниципалитет должен иметь доходов как минимум в 3 раза больше. Достичь этого можно за счет перераспределения доходов между уровнями власти. 4

Законопроектом предусматриваются два типа полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Во-первых, субъекты Федерации вправе принимать. к своему рассмотрению вопросы, если они не отнесены ни к ведению органов государственной власти РФ, ни к ведению. органов местного самоуправления. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, осуществляемые органами государственной власти субъектов Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Федеральные органы исполнительной власти вправе контролировать осуществление этих полномочий и в случае ненадлежащего исполнения временно принимать их на себя.

По-новому определяется роль договоров и соглашений. Договор с конкретным субъектом Федерации должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон. Предусматривается обязанность наличия в договоре или соглашения положений, определяющих меры ответственности сторон в условиях расторжения договора или соглашения.

Вопреки мировой тенденции на децентрализацию управления в федеративных государствах, в России идут обратные процессы централизации. Комиссия Д. Козака вместо того, чтобы передать большую часть полномочий по совместным предметам ведения субъектам Федерации, пошла на фактическое превращение сферы совместной компетенции в исключительную компетенцию Федерацйи с предоставлением субъектам лишь отдельных полномочий. Комиссия Козака впервые предлагает закрепить абсолютный приоритет не только Конституции России и федерального законодательства, но и указов президента и постановлений правительства над конституциями (уставами) субъектов Федерации, что противоречит принципу субсидиарности. В проекте предусматривается возможность введения «внешнего» управления субъектом со стороны федерального Центра. Полномочия субъекта могут быть переданы федеральным округам власти указом президента по результатам произвольной оценки деятельности субъектов по осуществлению своих полномочий. Это позволит федеральным органам власти осуществлять произвольное вмешательство в дела регионов, смещать с занимаемых должностей неугодных губернаторов.

Предполагается, что Центр откажется от трети социальных обязательств государства, которые в три раза превышают годовой бюджет страны. После этого большинство обязательств будет передано регионам. Процесс этот будет весьма болезненным, поскольку ликвидируется практика особого социального обеспечения. В качестве одного из способов укрепления экономики регионов предлагается закрепить за субъектами определенных источников, прибыль от которых не будет уходить в федеральный Центр. Разработанные под руководством Д. Козака и внесенные в парламент Президента законопроекты требуют сложного перераспределения функций между уровнями власти. Расходы местного самоуправления по расчетам Минфина, сркращаются на 22%, зато расходы регионов увеличиваются на 26%, а расходы федеральной власти на 6%.

Общие расходы государства должны вырасти более чем на 207 млрд. рубчто — и Минфин это признает — никак не согласуются со стремлением правительства снизить налоговое бремя.

Сегодня распределение налогов между уровнями государственной власти устанавливается ежегодно законом о государственном бюджете.

Минфин хочет ввести в БК твердые нормативы распределения доходов.

Некоторые налоги, например налоги на имущество, должны служить только обеспечению территориальных бюджетов.

Доля федеральной власти остается в неприкосновенности. Зато налоговые доходы местного самоуправления сокращаются почти на треть.

Высвобождающиеся таким образом 230 млрд руб. целиком уходят субъектам Федерации. Доля регионов в налоговых доходах консолидированного бюджета с 20 до 26%, а доля городов и районов уменьшается с 18 до 12%. После реализации реформы системы власти, примерно треть всех расходов местного самоуправления будет финансироваться за счет помощи федерального Центра.

Очевидно, что решение проблемы разграничения компетенции давно необходимый шаг для стабилизации отношений между Центром и регионами. Однако и региональные власти, и Центральное правительство имеют от такой неопределенной ситуации преимущества. Власти местного уровня пытаются использовать расширение своих расходных полномочий, чтобы обосновать большую долю поступивших средств из вышестоящих в уровней. В свою очередь федеральный Центр таким образом пытается сохранить рычаги влияния и воздействия на субъекты.

Политизированность российского федерализма в целом, и бюджетного в частности, обусловлена его природой: ' он — результат индивидуального политического торга, который Центр ведет с главами регионов. С изменением расстановки сил в Центре вся политическая ситуация, включая индивидуализировенные, часто неформальные федеративные отношения, может резко измениться.

Поэтому создание эффективной государственной власти в условиях современной России возможно только на основе совместных усилий всех уровней власти, как федерального правительства, так и субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Интегрировать же эти усилия, объединить интересы всех уровней вполне реально на пути создания работающей системы «бюджетного федерализма», главным смыслом и направленностью которой является решение задач подъема экономики, а не стагнации и «выравнивания уровня нищеты».