Административно-правовая информациология паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации

Проблемы миграции населения существуют во всех государствах. Возможность ее регулирования, не нарушая гражданских и политических прав граждан, является одной из основных и сложнейших задач государства. Принимаемые в настоящее время меры Президентом, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации по построению правового государства и напрямую затрагивающие административно-правовые взаимоотношения граждан и государственных органов, осуществляющих управленческие функции, должны бьпъ настолько сбалансированы, чтобы, не ущемляя прав граждан, государство могло реально влиять на миграционные процессы и преодолевать негативные последствия неконтролируемой миграции.

Все должно находиться в состоянии сбалансированного, равнозначного, готового к применению управляющего воздействия со стороны управляющей системы". 1

Управленческая деятельность есть закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы". 7 Таким образом, при создании правового государства создается система взаимоотношений между субъектами и объектами административного права, позволяющая управлять процессами, в частности и миграционными, на основе нормативно-правовых актов Президента, Правительства Российской Федерации, нормативных документов, принимаемых в субъектах Российской Федерации.

Основными административно-правовыми взаимоотношениями при регулировании миграционных процессов являются взаимоотношения, возникающие в деятельности организаций, органов, служб и должностных лиц, занимающихся вопросами паспортно-визовой работы, так как именно она позволяет вести

1 Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики. Хабаровск, 1999. С. 238.

2 Овсянко Д М. Административное право. М&bdquo- 1997. С. 27. регистрационные учеты передвижения граждан, оформления им соответствующих документов и, естественно, посредством этого оказывать непосредственное влияние на регулирование миграционных процессов. Однако паспортно-визовая работа настолько многогранна и затрагивает деятельность практически всех организаций, государственных органов и других ведомств, так или иначе причастных к оформлению и проверке различного вида документов, что в настоящей работе автор ограничился исследованием регулирования процессов миграции посредством паспортно-визовой работы и ее административно-правовой систематизацией.

В соответствии с международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. «каждый человек может покинуть любую страну, включая и свою собственную"1, т. е. каждый человек имеет право на эмиграцию. Это право закреплено в ряде законов Российской Федерации. В них закреплены нормы, необходимые для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения, прав и свобод других лиц.

Основными из них являются законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», принятые в 1993 году. Кроме того, присоединение Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 года и протоколу к ней 1957 года, касающемуся статуса беженцев, заложило основы правового регулирования вынужденной миграции и определило подходы к решению проблемы лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации.

Исследования процессов миграции условно выделяют 3 подхода к движению населения: а) миграция как многообразие пространственного движения населения независимо от его характера и целейб) миграция как пространственные перемещения между населенными пунктами, что ведет к постоянной или временной смене места жительства и работыв) миграция как процесс пространственного движения населения, который ведет к его территориальному перераспределению.

Третий вид миграции, как правило, в настоящее время приводит к тому, что население из одного государства (где его плотность достаточно высока) перемещается на территорию другого государства (где низкая плотность населения и избыток рабочих мест).

Таким образом, любое территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами (государствами), независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности представляет собой миграцию.1

Миграция населения — общественное явление. При анализе миграции населения среди ее наиболее общих функций выделяют ускорительную, селективную и перераспределительную.2

Более подвижное население, как правило, является и социально более активным, т. е. миграция в любом случае ведет к развитию населения. В. И. Ленин в своей работе «Развитие капитализма в России» писал: «Без создания подвижности населения не может быть и его развития «. 3

При анализе современных миграционных процессов выделяют такие понятия, как:

— мигрант — лицо, совершающее миграцию, т. е. переселение (внутреннее или внешнее)-4

— эмигрант — лицо, выезжающее на постоянное место жительства в другое государство, покинувшее страну своего гражданства или постоянного проживания;

1 Переведенцев В. И. Методы изучения миграции населения. М., 1975. С.10−15.

2 Заславская Т. И. Миграция сельского населения//Соц.исслед. 1998. № 1. С. 56.

3 Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т.З. С. 246.

4 Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 244.

— иммигрант — гражданин одного государства, поселяющийся на постоянное или длительное время на территории другого государства.1

При этом анализ миграционных потоков показывает, что доля мужчин в миграционных процессах значительно выше, чем доля женщин. Как правило, средний возраст мигрантов колеблется от 25 до 31 года.2

Рассматривая современные проблемы миграции, необходимо отметить, что для решения хозяйственных задач требуется целенаправленное воздействие на этот процесс. Применительно к миграционному процессу целесообразно применять термин «управление». Всю миграцию, как правило, делят на внутреннюю (внутри страны) и внешнюю (прибытие и убытие граждан иностранных государств и лиц без гражданства). Причем именно внешняя миграция, которая связана с пересечением государственных границ, может серьезным образом влиять на ситуацию (экономическую, политическую, социальную, демографическую) в том или ином регионе.

Особенно сильное влияние внешняя миграция может оказать на регионы России с неустойчивым экономическим развитием, недостатками в обеспечении трудовых ресурсов, а также малым количеством проживающих на территории того или иного региона.

В этом отношении Хабаровский край характеризуется недостаточным экономическом развитием по сравнению с западными регионами России, небольшой плотностью населения и недостатком рабочей силы. Причем нехватка трудовых ресурсов в Хабаровском крае не носит естественного характера и связана:

— с оттоком населения после распада СССР и началом проведения экономических реформ в России с Дальнего Востока вообще, особенно с северных территорий России, и Хабаровского края в частности;

1 Б.Ю.С.М. 1999.С.776.

2 Трудовые ресурсы и миграция в Европе. Демографические характеристики. ООН. Нью-Йорк., 1999.

— с нежеланием части населения края работать за те средства, которые им обещают на том или ином трудовом месте;

— нежеланием части предпринимателей связывать себя обязательствами перед жителями края (страхование, пенсия, надбавки и т. д.);

— более дешевая рабочая сила — китайские граждане, которые на любых условиях берутся за любую работу (Прил.13−14).

Все эти факторы вынуждают говорить о социальных проблемах края й рассматривать внешнюю миграцию как фактор, влияющий на обстановку в Хабаровском крае. Именно поэтому глава администрации Хабаровского края постановлением № 80 от 22.02.99 г. утвердил краевую миграционную программу на 1999;2000 годы1 и с учетом социально-экономических изменений она потребовала изменений уже в августе 1999 года. В нее постановлением главы администрации края № 293 от 6.08.99г.2 внесены дополнения, которые позволили принять необходимые меры по регулированию миграции населения. Однако ситуацию в Хабаровском крае нельзя рассматривать в отрыве от других миграционных процессов и от общих целей и задач в целом всей миграционной политики Российской Федерации на современном этапе, а также в отрыве от паспортно-визовой работы и административно-правовых взаимоотношениях, возникающих между организациями, органами и службами, занимающимися ею, так как именно с их помощью возможно регулирование миграционных процессов, а это в конечном итоге крайне необходимо, чтобы более эффективно влиять на политические, экономические и социальные вопросы, происходящие в том или ином субъекте Российской Федерации и в целом в государстве.

1 Постановление главы администрации Хабаровского края «О миграционной программе Хабаровского края на 19 992 000 гг.» от 22,02.99 г. № 80//Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. 1999. № 2.

2 Постановление главы администрации Хабаровского края «О внесении изменений и дополнений в миграционную программу Хабаровского края на 1999;2000 гг. и мероприятия по регулированию миграции в Хабаровском крае, утвержденные постановлением главы администрации края от 22.02.99 г. № 80» от 06.08.99 г. № 293//Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края.1999. № 8.

Актуальность темы

диссертационного исследования

После распада Союза Советских Социалистических Республик Российской Федерации, как правоприемнику СССР, больше других государств, ранее входивших в состав СССР, пришлось испытать болезненность миграционных процессов, неизменно происходящих при любом государственном реформировании.

Вызванные реформированием, изменения политической системы государства, всех сфер экономики и жизни общества, системы государственного управления, становление России как нового субъекта международного права породили в стране реальные миграционные процессы. При этом способность государства обеспечить регулируемость миграционных потоков, создать условия для проявления реальных возможностей защиты человека, гражданина и личности, соблюдение их прав и общечеловеческих свобод стало первоочередной задачей государственных организаций, служб, органов и должностных лиц, наделенных полномочиями регулировать миграцию населения, влиять на ее процессы и преодолевать негативные последствия стихийно развивающихся миграционных процессов. Паспортно-визовая работа и ее административно-правовая организация являются основой механизма государственного управления миграционными потоками. В условиях реформы политических и экономических отношений в стране одновременно идет и реформирование существующей паспортно-визовой системы, не нарушая при этом требований Конституции Российской Федерации, которая гарантирует всем гражданам России свободу передвижения, выезда за границу и выбор места жительства.

По сравнению с недавним прошлым в настоящее время в стране разрешен свободный выезд граждан за границу, значительно упрощен порядок оформления заграничных паспортов, обязательная «разрешительная» прописка граждан по месту жительства заменена на «уведомительную» регистрацию, с июля 1997 года проводится реформа российской паспортной системы, а с принятием в мае 1999 года федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» впервые в российском законодательстве дано четкое определение лиц, являющихся соотечественниками, и начато решение многих вопросов в отношении соотечественников, проживающих за рубежом.

В числе основных новых паспортно-визовых правовых актов выделяются федеральные законы: «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"1,"О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую

2 Ч

Федерацию", «О гражданстве РФ» — Указы Президента России:"Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации", «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации» и многие постановления Правительства РФ, регламентирующие работу паспортно-визовой системы.

Российская Федерация присоединилась к большинству универсальных международных правовых актов и к более 30 международным конвенциям, принятым на основе Всеобщей декларации прав человека от 10.12.48 г., утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН.

Среди них центральное место занимают общепризнанные — Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 1966 года. Венская конвенция о праве международных договоров (1969г.) стала основой для принятия 16.06.95 г. закона «О международных договорах Российской Федерации» и других базовых законов Российской Федерации, а также одним из источников общепризнанных

Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации» от 25.06.93 г. № 5242−1//Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 32. Ст. 1227.

2 Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.96 г. № 114-ФЗ (принят ГД ФС РФ 18.07.96 г., в ред. 24.06.99 г.)// Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

3 Федеральный закон «О беженцах» от 19.02.93 г. № 4528−1 (в ред. от 7.11.2000 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425. норм и принципов международного права. На их основе Россия с большинством стран мира уже заключила межправительственные договора и соглашения, которые существенным образом влияют на организацию паспортно-визовой работы всех государственных органов. На Дальнем Востоке характерным примером этому служит «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках» от 29 февраля 2000 года.

В ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо записано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, признание и защита прав и свобод граждан являются конституционной обязанностью государства, всех его органов, учреждений и организаций. Без такого всестороннего подхода невозможна реализация прав и свобод граждан". 1

Однако нормативная база по паспортно-визовым вопросам включает в себя практически все принятые международные конвенции и соглашения. Паспортно-визовые нормы содержатся в десятках федеральных законов, указах Президента России, постановлениях Правительства РФ, инструкциях различных ведомств и других источниках. Такая распыленность законодательства, его постоянная корректировка и частое обновление приводят зачастую к ошибкам в практике применения паспортно-визовых норм, что усиливает напряженность в<^ взаимоотношениях исполнительных и контролирующих органов с гражданами, так как именно на них в первую очередь отражаются все эти изменения.

До настоящего времени не решены вопросы или разработаны недостаточно как на государственном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, которые принимают на себя основные последствия неконтролируемой миграции

Лончаков В.А., Соколов А. Н. Организационно-правовые и управленческие проблемы исполнительной власти в сфере экономики. Хабаровск, 2001. С. 3. населения, создания конкретного, четко отлаженного механизма государственного регулирования миграционными потоками путем повышения эффективности паспортно-визовой работы, улучшения взаимодействия организаций, служб и органов, должностных лиц, принимающих в ней участие.

В прямой постановке вопросы паспортно-визовой работы, ее систематизации и необходимости организации взаимодействия между всеми структурами, принимающими в ней участие, для реального влияния на происходящие миграционные процессы в стране не затронуты ни в одном исследовании.

В Российской Федерации до настоящего времени действуют закон СССР от 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР"1 и «Правила пребывания иностранных граждан в СССР» от 1991 года, которые давно устарели и не соответствуют реальной ситуации, складывающейся в стране с режимом пребывания иностранных граждан. В эти нормативные документы внесены существенные изменения по ряду вопросов, которые затруднили исполнения рядг установленных ими норм, что фактически эти нормы не применяются в практике. В частности, речь идет о выдворении иностранных граждан с территории Российской Федерации за систематические нарушения Правил пребывания.

Положение части второй статьи 31 закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», согласно которой иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которого принято решение о выдворении из пределов Российской Федерации, в случае уклонения от выезда подлежит с санкции прокурора задержанию на срок, необходимый для выдворения, признано не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он допускает продление срока задержания указанных лиц сверх 48 часов без Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24.06.81 г. № 5152-Х (в ред. законов РФ от 19.05.95 г. № 82-ФЗ, от 15.08.96. г. № 114-ФЗ)// Ведомости ВС СССР. 1981. № 26. Ст. 836.

2 Постановление кабинета Министров СССР «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан в СССР» от 26.04.91 г. № 212−1 (вред. 04.11.91 г.)//СП СССР.1991. № 1213.Ст.55. вынесения судебного решения1. Поэтому в соответствии с частью 3 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ акты и их отдельные положения, признанные неконституционными, утратили силу.

В утратившей силу статье было изложено, что «уклоняющиеся от выезда иностранцы подлежат с санкции прокурора задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание допускается при этом на срок, необходимый для выдворения"2. При отмене данной статьи механизм выдворения до настоящего времени не выработан, а выдворить иностранного гражданина за 48 часов, отведенных законодательством, практически невозможно. Проект нового Закона о правовом положении иностранцев и правила пребывания иностранных граждан в Российской Федерации до сих пор не приняты в окончательном чтении Государственной Думой. Требуются усилия всех заинтересованных органов и ведомств для скорейшего принятия этих основополагающих нормативных актов.

Кроме того, руководители субъектов Российской Федерации, видя нерешаемость вопросов пребывания иностранных граждан и многих других, касающихся миграционных процессов населения, принимают свои нормативные документы и регулируют эти вопросы самостоятельно, каждый в своих регионах. Так, только в Хабаровском крае принято и эффективно действуют более 20 постановлений главы администрации Хабаровского края, касающихся этих вопросов. Аналогичная обстановка и в других субъектах Российской Федерации.

Кроме того, более 30 федеральных законов и 40 постановлений Правительства Российской Федерации регламентируют паспортно-визовую работу и деятельность государственных органов, участвующих в регулировании миграционных процессов в России. Таким образом, представляется необходимым войти с предложением в Правительство Российской Федерации о разработке Основ 5152-Х (в ред. законов РФ от 836.

1 Постановление Конституционного суда РФ от 17.02.1998. № 6-П.

2 Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24.06.81 г. 19.05.95 г. № 82-ФЗ, от 15.08.96. г. № 114-ФЗ)// Ведомости ВС СССР. 1981. № 26. Ст. законодательства, касающихся паспортно-визовой работы и регулирования процессов миграции населения как кодифицированного акта Российской Федерации. Таких, как уже принятых Основ законодательства «О культуре», «О нотариате"1.

Актуальность темы

обусловлена значимостью процессов миграции, которые с учетом непрекращающихся военных конфликтов, как внутри страны так и за ее пределами не только не уменьшаются, а в ряде регионов страны приобретают неконтролируемые формы. Кроме того, актуальность выбранной темы обусловлена необходимостью изучения миграционных потоков, анализом и систематизации паспортно-визовой работы и выработки мер по предупреждению негативных тенденций, вызванных негативными последствиями процессов миграции.

Эффективность функционирования государственной системы управления, дальнейшее совершенствование правовой системы при формировании правового государства обусловливают и новые подходы в обществе к состоянию миграции населения, ее качественному регулированию. Это, несомненно, связано с научным подходом к изменению организационно-правовой и управленческой деятельностью организаций, органов, служб и должностных лиц, непосредственно участвующих в регулировании миграционных потоков.

Научный анализ проблем совершенствования государственной системы управления и совершенствования правовой базы для этого, а также теоретические разработки административно-правового механизма по исследуемой проблеме внесли ведущие юристы Российской Федерации, такие как А. П. Алехин, И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, А. П. Коренев, В. Г. Кутушев, Б. М. Лазарев, А. П. Лончаков, И. В. Мартемьянов, В. А. Попов, Р. А. Сабитов, Ю. А. Студеникина, О. М. Якуба и многие другие.

Однако здесь следует отметить, что они, обосновывая теоретически юрисдикционную деятельность государственных органов управления, не детализировали их работу по проблемам, возникающим при регулировании миграционных потоков, тем более с помощью системы мер, предусмотренных паспортно-визовой работой. Поэтому административно-правовая информациология паспортно-визовой работы нуждается в детальном исследовании, а учитывая вышеперечисленные факторы, обусловливающие возрастающую миграцию населения нашей страны и иммиграцию из стран ближайшего зарубежья, эта проблема нуждается в глубоком теоретическом исследовании в аспекте выработки дополнительных предупредительных мер по более эффективному регулированию миграционных процессов.

Необходимость изучения административно-правовых взаимоотношений между организациями, органами, службами и должностными лицами по регулированию миграции населения в процессе паспортно-визовой работы в современных условиях обусловлена, кроме того, и тем, что они играют важнейшую роль в выполнении экономических и социальных задач, стоящих перед государством. Их улучшение позволит в значительной мере обеспечить нормальную деятельность большинства социальных программ в субъектах Российской Федерации, обеспечат нормальное функционирование объектов народногд хозяйства, что в конечном итоге приведет к стабильной обстановке в экономике и в обществе.

С учетом длительной работы автора непосредственно в краевой паспортно-визовой службе УВД Хабаровского края в самые сложные 1993;1997 годы реформирования политической, экономической и государственной системы управления Российской Федерации и личное участие в вопросах реализации проблем регулирования миграционных процессов эти обстоятельства и послужили основанием для выбора темы диссертационного исследования.

Основная цель проведенного исследования

С учетом малоизученности вопросов организации паспортно-визовой работы в сфере государственного управления миграционными процессами возникает необходимость в данном исследовании проанализировать административно-правовую организацию работы по регулированию миграционных потоков, на основе анализа раскрыть и показать проблемы, возникающие в государственных организациях, органах и службах, непосредственно участвующих в работе по регулированию этой проблемы, систематизировать действующие нормативно-правовые акты по этой тематике и определить пути повышения эффективности паспортно-визовой работы, а также разработать конкретные предложения по улучшению влияния через паспортно-визовую работу на процессы миграции, организацию учета населения, выработать меры для повышения уровня образованности должностных лиц, участвующих в этой работе и в целом общеобразовательного уровня населения в вопросах паспортно-визовой работы для более полной реализации прав и свобод граждан Российской Федерации и иностранных граждан, временно и постоянно проживающих на территории Российской Федерации. При этом особое внимание при проведении исследования уделено тому, что в условиях реформирования и совершенствования государственного управления в России особое значение приобретают непосредственно организация управления в субъектах Российской Федерации, охрана общественного порядка, безопасность личности административно-правовыми средствами. При этом автором учтено, что «содержание административно-правовой организации механизма государственного управления в полной мере должно соответствовать общей концепции о юридической сущности правоохранительной деятельности». 1

1 Лончаков В. А. Административно-правовая организация лицензирования оружия органами исполнительной власти. Дис. канд. юр. наук. Хабаровск, 2001.

Задачи диссертационного исследования

Основными задачами исследования при его проведении являлись:

— систематизация элементов паспортно-визовой работы при регулировании миграционных потоков в Российской Федерацииопределение содержание административного процесса1 ка. к процессуальных, управленческих и административно-правовых взаимоотношений организаций, органов, служб и должностных лиц, наделенных правами по участию в паспортно-визовой работе, а также их юрисдикционных полномочий;

— выявление проблем, возникающих при работе организаций, органов, служб и должностных лиц при регулировании миграционных процессов;

— организация работы по учету населения;

— выработка мер для повышения уровня образованности должностных лиц, участвующих в этой работе, и в целом общеобразовательного уровня населения в вопросах паспортно-визовой работы;

— выработка конкретных предложений по улучшению влияния через паспортно-визовую работу на процессы миграции и определение путей повышения эффективности ее работы;

— систематизация нормативно-правовых актов по этой тематике.

Задачей диссертационного исследования не ставилось исследование проблем, касающихся административной ответственности за нарушения паспортно-визовых правил, ответственности за нарушения правил регистрационного учета и других, в связи с тем, что в Российской Федерации принят новый Кодекс об административных правонарушениях, который вступит в действие 1 июля 2002 года.

1 Лончаков В. А., Никулин М. И. Административная юрисдикция в деятельности органов исполнительной власти. Хабаровск, 2001. С. 7.

Кроме того, детальную научную проработку данного вопроса уже провели в своих диссертационных исследованиях кандидаты юридических наук В.Е. Степенко1, В.А. Лончаков2, Е.В. Мигачева3.

Научная новизна диссертационного исследования

Новизна исследования в первую очередь заключается в целостном подходе по контролю проблемы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации путем повышения эффективности паспортно-визовой работы, осознания ее неделимости независимо от элементов, которые выполняются различными ведомствами и организациями.

Необходимость их взаимодействия по вопросам паспортно-визовой работы при регулировании миграции населения настолько очевидна, что для единого подхода к созданию общего механизма обмена информацией, совместного влияния на негативные процессы, связанные с неконтролируемой миграцией, требуется грамотное государственное управление и качественная нормативно-правовая база.

Прелагается, как один из вариантов, по выработке совместных решений этих проблем — создание межведомственной комиссии при аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по вопросам миграции населения.

Кроме того, необходимо с учетом реформирования территориальных органов Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики предложить рассмотреть вопрос о создании специализированных подразделений по контролю за режимом пребывания иностранных граждан Степенко В. Е. Ответственность за административные нарушения в сфере охраны государственной границы. Дис. канд. юр, наук. Хабаровск, 2001.

2 Лончаков В. А. Административно-правовая организация лицензирования оружия органами исполнительной власти. Дис. канд. юр. наук. Хабаровск, 2001.

3 Мигачева Е. В. Административная ответственность за нарушения таможенного законодательства. Дис. канд. юр. наук. Хабаровск, 2001. и соблюдения ими миграционных законов в субъектах Российской Федерациимиграционной инспекции (полиции) с централизованным подчинением МВД Российской Федерации.

На примере Хабаровского края, с учетом анализа данных результатов паспортно-визовой работы различных организаций, служб и органов Хабаровского края, автором поднимается вопрос необходимости создания единой, непрерывной, актуальной и действующей в реальном режиме времени федеральной (или как минимум региональной) системы учета населения в Российской Федерации.

Как вариант, предлагается один из путей решения этой проблемы — создание единого банка данных с учетом информационных потоков различных ведомств, так или иначе участвующих в паспортно-визовой работе.

Положительным моментом, характеризующим научную новизну работы, является анализ и систематизация нормативно-правовых актов Российской Федерации и Хабаровского края по линии паспортно-визовой работы, которые окажут помощь в изучении вопросов ее влияния на миграционные процессы, происходящие в Российской Федерации. Кроме того, автор считает, что данный анализ нормативно-правовых актов позволит заинтересованным органам ъ ведомствам войти с предложением в Правительство Российской Федерации о разработке Основ законодательства, касающихся паспортно-визовой работы и регулирования процессов миграции населения.

Практическая значимость диссертационного исследования

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в работе подразделений Федеральной пограничной службы, Паспортно-визовой службы МВД РФ, будущими органами, которые создаются с учетом реформирования Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, представительствами Министерства иностранных дел в регионах, другими государственными организациями и службами-, участвующими в паспортно-визовой работе и влияющими на регулирование миграционных процессов происходящих на территории Российской Федерации.

Разработанные предложения по организации учета населения при их внедрении позволят своевременно анализировать и не допускать неконтролируемые процессы миграции.

С учетом, что в исследовании проведен анализ паспортно-визовой работы организаций и подразделений, участвующих в этой деятельности за ряд последних лет, это может пригодиться в планировании их работы и входе осуществления совместных мероприятий, направленных на предотвращение последствий неконтролируемой миграции.

Выводы, результаты и само исследование важны не только для применения в практической работе этих организаций, но и для проведения занятий по служебной подготовке, повышения профессионального мастерства и внешкольной учебы, а также позволяет применять их при первоначальном обучении сотрудников органов внутренних дел, пограничной службы и других заинтересованных органов и организаций.

Апробация результатов диссертационного исследования

На основе материалов, послуживших источником диссертационного исследования, автором разработана рабочая программа обучения студентов международного факультета Хабаровского государственного технического университета по специальности 230 500 «Социально-культурный сервис и туризм» и с 1999 года проводится обучение студентов очной и заочной форм обучения по дисциплине «Основы паспортно-визовой работы и ее правовое обеспечение». Данные материалы используются в учебном процессе для написания курсовых работ. О значимости изучения данной дисциплины свидетельствует акт о внедрения результатов в учебный процесс.

По разработанной рабочей программе обучения по дисциплине «Основы паспортно-визовой работы и ее правовое обеспечение» в Главном управлении Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу проводятся занятия с личным составом по изучению паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов.

Основные выводы и положения диссертационного исследования использованы в эскизном проекте «Регистр населения Хабаровского края», разработанном в соответствии с распоряжением главы администрации края № 741р от 4.11.96 г., в создании которого автор принимал непосредственное участие, будучи начальником паспортно-визовой службы УВД Хабаровского края.

По теме диссертационного исследования изданы:

— Наумец Е. И., Музыченко П. Б. О порядке направления международных запросов (ходатайств) по уголовным делам в отношении иностранных граждан. Хабаровск: ЦПСНП, 1998. 32с.

— Музыченко П. Б. Информациология паспортно-визовой работы в правовом поле России: Уч. пособ. Хабаровск: Изд-во Хабар, техн. ун-та, 1999. 63 с.

— Музыченко П. Б. Справочник сотрудника налоговой полиции. Раздел 3. С.31−34:"0 порядке направления международных запросов (ходатайств) по уголовным делам в отношении иностранных граждан". Хабаровск: Центр подготовки сотрудников налоговой полиции, 2000.

— Музыченко П. Б. Основы паспортно-визовой работы и ее правовое обеспечение. Хабаровск 2001.70с.

— Степенко В. Е., Музыченко П. Б. Правовые основы миграционной политики России на современном этапе. Хабаровск: Изд-во Хабар, техн. ун-та, 2001. 144 с.

Заключение

В диссертационном исследовании рассмотрены вопросы регулирования миграционных процессов в России путем эффективной паспортно-визовой работы, которая постоянно совершенствуются и крайне важна для большинства лиц как граждан Российской Федерации, так и для иностранных граждан.

Для всех категорий граждан требуется своевременная информация о всех изменениях законодательства, касающихся процессов миграции, так как это затрагивает интересы огромного числа людей, вынужденных искать убежища на территории Российской Федерации.

Данное диссертационное исследование включает в себя тот минимум вопросов паспортно-визовой работы с внесенными последними изменениями в российское законодательство и правовое обеспечение деятельности государственных и коммерческих организаций Российской Федерации, который требуется для повышения квалификации всех должностных лиц, работающих в сфере обслуживания граждан, так или иначе влияющим на миграционные процессы в стране.

Особенно эти вопросы необходимо знать сотрудникам, работающим на предприятиях социально-культурного сервиса и туризма, так как получивший развитие за последние пять лет массовый международный туризм, к которому в последнее время приобщается все большее число граждан Российской Федерации, требует значительного повышения их знаний по основным вопросам паспортно-визовой работы.

Работникам организаций, занимающихся международным бизнесом и внешнеэкономической деятельностью, сотрудникам подразделений паспортно-визовой службы органов внутренних дел, службы налоговой полиции, пограничной службы, а также всем гражданам, желающим узнать основы паспортно-визовой работы, данное исследование сможет оказать помощь в изучении нормативной базы паспортно-визовой работы.

В исследовании просистематизированы нормативные акты Российской Федерации и Хабаровского края, касающиеся деятельности организаций и органов, осуществляющих паспортно-визовую работу, непосредственно влияющих на миграционные процессы в Российской Федерации.

Также в исследовании сделана попытка обосновать сущность миграционных процессов, раскрыть теоретические основы и практику деятельности органов и должностных лиц, участвующих в паспортно-визовой работе, а также правовое обеспечение этих вопросов в их деятельности.

Излагая юрисдикционную деятельность государственных органов и должностных лиц по данному вопросу, автор стремился показать, как они действуют, каким образом раскрывается организационная и управленческая работа государственных органов, органов власти субъектов Российской Федерации, Федеральной пограничной службы России и органов паспортно-визовой службы МВД Российской Федерации.

Сложность работы над материалом состояла в том, что уже в процессе окончания исследования территориальные органы Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации начали реформироваться и согласно Указу Президента Российской Федерации их функции перераспределяются. Кроме того, в конце 2001 года принят новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который вступит в силу с 1 июля этого года.

Вместе с тем изложенные в исследовании система управления миграцией путем совершенствования паспортно-визовой работы, полная систематизированная правовая база и предложения, представленные в нем, являются готовым материалом для использования их в практической деятельности для заинтересованных лиц и организаций.

Законодательство Российской Федерации, регулирующее паспортно-визовый порядок, постоянно совершенствуется. С момента провозглашения

Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.90 г. оно значительно расширилось. Признание нашей страной международных принципов защиты прав и свобод человека повлекло внесение изменений и дополнений не только в ряд отдельных законов, но и в целом в конституционное законодательство, обеспечивающих паспортно-визовый порядок в Российской Федерации. Эта работа продолжается, в настоящее время готовится принятие нового закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и утверждение «Правил пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации». С принятием этих нормативных актов законодательство Российской Федерации, регулирующее паспортно-визовый порядок, станет более совершенным и будет еще полнее отвечать всем международным нормам соблюдения прав человека и требованиям сегодняшнего дня.

Однако всем заинтересованным ведомствам требуется принять меры по ускорению рассмотрения этих основополагающих нормативных документов в Государственной Думе Российской Федерации.

В целом у населения общегражданский уровень паспортно-визовых знаний и по проблемам миграции существенно отстает. Не хватает информационного освещения этих вопросов в прессе и на телевидении. Отсутствует минимальное обучение на бытовом уровне правилам регистрационного учета, порядка оформления паспортов, выезда за границу и другим жизненно необходимым паспортно-визовым вопросам практически у всего населения. Нет программ обучения этим вопросам в вузах и других учебных заведениях. Квалифицированные консультации по отдельным вопросам паспортно-визового порядка не могут дать даже в юридических консультациях.

Учитывая большую специфичность этих вопросов, приходится обращаться к конкретным паспортно-визовым работникам в ведомствах, где они имеются. Вопросами оформления заграничных паспортов, регистрации, оформления приглашений, разрешений и других документов занимаются организации различных ведомств (паспортно-визовая служба органов внутренних дел, реформируемые в настоящее время территориальные органы Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики, пограничная служба, представительства МИД РФ и др.), поэтому в ряде случаев бывает очень сложно найти грамотное, отвечающее требованиям всех перечисленных организаций решение.

Для более полного и быстрого оказания населению существующего комплекса паспортно-визовых услуг, по реализации всех прав, гарантированных им Конституцией Российской Федерации, улучшения в целом всех направлений паспортно-визовой работы независимо от ведомственной принадлежности организаций и решаемых ими вопросов, по мнению автора, необходимо следующее.

— Ввести в программы обучения на юридических специальностях в высших и средних специальных учебных заведениях изучение, на базе разработанной автором Программы обучения, дисциплины «Паспортно-визовая работа и ее правовое обеспечение» для студентов очной и заочной форм обучения.

— Разработать специализированные общеобразовательные программы для средней школы по повышению уровня паспортно-визовых знаний у несовершеннолетних, в которых предусмотреть их обучение с момента получения паспорта, с 14-летнего возраста.

— Ускорить на правительственном и региональном уровнях разработку новой Программы миграционной политики в Российской Федерации.

— На федеральном уровне разработать единую систему взаимодействия всех организаций, участвующих в паспортно-визовой работе, оформляющим приглашения, обеспечивающих въезд и выезд иностранцев и граждан Российской Федерации, оформление им паспортов, их регистрационный учет, ввоз иностранной рабочей силы, визовую работу и решающих все другие паспортно-визовые вопросы, возникающие при этом. Утвердить ее совместными планами взаимодействия и объявить совместными нормативными документами. При этом особое внимание требуется уделить взаимному обмену информацией по общим возникающим паспортно-визовым вопросам и организации единого учета населения Российской Федерации.

— Заинтересованным организациям подготовить предложения полномочному представителю Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе о создании постоянно действующей межведомственной комиссии по вопросам регулирования миграционных процессов и улучшения паспортно-визовой работы в Дальневосточном федеральном округе.

— С учетом реформирования Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации решить вопрос о создании в системе МВД РФ (с учетом передачи туда основных контрольных функций сокращенного министерства) специализированного подразделения по контролю за режимом пребывания иностранных граждан и миграционными процессами (миграционная инспекция-полиция).

— Заинтересованным ведомствам и организациям войти с предложением в Правительство Российской Федерации о разработке Основ законодательства Российской Федерации о работе при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации.

— Для усиления контроля за пребыванием иностранных граждан создать межведомственный банк данных оформляемых приглашений иностранным гражданам в информационном центре УВД Хабаровского края (носителями данной информацией в настоящее время являются подразделения паспортно-визовой службы, которые оформляют частные приглашения и представительство МИД РФ в г. Хабаровске — оформляют приглашения иностранцам для посещения РФ с деловыми целями).

— Организовать федеральный (региональный) учет населения, как совокупного социального объекта для усиления влияния на регулирование миграционных процессов с учетом полной компьютеризации всех этапов прохождения учетных документов, актуальности баз данных и ведения их в реальном режиме времени, на основе эскизного проекта «Регистр населения Хабаровского края», разработанного соответствии с распоряжением главы администрации Хабаровского края № 741р от 04.11.96 г.

С учетом реализации данных предложений, по мнению автора, возможно реально обеспечить влияние государства на миграционные процессы, происходящие в стране, своевременно принимать требуемые меры по пресечению неконтролируемой миграции, поддерживать требуемый режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. А это, в свою очередь, позволит реально осуществлять миграционную политику, направленную на обеспечение суверенитета, неприкосновенности целостности территории страны, реализацию и защиту всех прав и свобод граждан Российской Федерации.