Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития

Проводимая в России административная реформа вызвала к жизни множество абсолютно новых юридических явлений и фактов. Последние нуждаются в обстоятельном теоретическом осмыслении, так как, будучи введенными только лишь нормативным способом, они зачастую обладают неясным и многозначным содержанием. В полной мере это относится к публичным услугам, повышение эффективности которых стало одним из направлений реформы, а принцип равной возможности получения публичных услуг был провозглашен еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2002 году1. И хотя необходимо признать, что одной из ключевых функций государственного управления в современной России является оказание публичных услуг населению, от такой констатации само явление публичных услуг не становится понятнее.

Первую познавательную трудность спровоцировали нормативные документы, закрепляющие основы административной реформы. В них шла речь в основном о государственных услугах, хотя вопрос о соотношении публичных и государственных услуг ранее никем и никогда не закреплялся на уровне правовых актов.

Но если смысл понятия «публичная услуга» четко ассоциируется с общезначимыми сферами жизнедеятельности общества, в которых эти услуги могут существовать, то понятие «государственные услуги», во-первых, свидетельствует о возникновении новых правоотношений, где властные органы предстают услугодателями, а физические и юридические лица — услугополучателями, а во-вторых, указывает на новые аспекты сущности государства, связанные с его функциями. Соответственно, всякое исследование публичных услуг в той или иной сфере общественного бытия есть исследование комплексное, учитывающее не только внутреннюю

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Рос. газ. 2002. 19 апр. дифференциацию правовых явлений, но и их социально-экономическую значимость. Конечно, в ряде случаев невозможно обойтись и без анализа политической обстановки, существующей (изменяющейся) в связи с реформированием органов исполнительной власти.

Комплексное исследование публичных услуг в рамках настоящей работы возможно только в одной области жизнедеятельности общества. Мы избрали предметом исследования сферу природопользования, которая на сегодняшний день практически исключена из круга актуальных задач административного реформирования, что не может не вызывать возражений. Абсолютно прав М. М. Бринчук, утверждающий, что «перед государством стоит двуединая задача: создать оптимальную систему органов управления природопользованием и охраной окружающей среды и обеспечить решение каждым из них задач, которые на него возложены"1. Сегодня не существует способов правового регулирования, оптимальных для каждого природного ресурса. Да и вообще сфера природопользования как отрасль услуг наименее упорядочена административно-правовыми нормами и изучение основных её особенностей и закономерностей представляет не только теоретический, но и практический интерес.

Актуальность темы

исследования. Необходимо отметить, что использование и охрана природных ресурсов традиционно относилось к сфере публично-правового регулирования, то есть здесь всегда преобладали императивные начала, ограничения и запреты, что обусловливалось всеобщим (публичным) интересом. Конечно, нельзя утверждать, что сегодня эта заинтересованность общества в сохранении природной основы для жизни исчезает, скорее, наоборот — в связи с масштабными экологическими проблемами (они характерны и для России) «внимание» государственной власти к состоянию окружающей среды стабильно растет, и это можно установить путем исследования новой нормативно-правовой базы

1 Бринчук М. М. Экологическое право и Российское государство // Экологическое право. 2003. № 6.

С. 6. федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства и т. д. Но наряду с этим существует и иная — прямо противоположная тенденция, которая заключается в разгосударствлении природных ресурсов, в передаче всё большего объема прав и свобод по распоряжению национальным богатством РФ в частные руки. Даже не пытаясь однозначно оценить данный процесс, отметим, что с юридической точки зрения переход к частному природопользованию и означает реализацию государством сервисной функции. Отсюда, как мы видим, возникает существенное противоречие в сфере использования и охраны природных ресурсов:

— с одной стороны, текущее законодательство Российской Федерации изменяется в сторону либерализации оборота природных благ, что ведет к повышению роли частноправового инструментария в регулировании ключевых вопросов природопользования;

— с другой стороны, надо учитывать, что окружающая природная среда есть народное достояние, и её экономическая эксплуатация не может осуществляться вне сложной и жесткой системы публично-правовых ограничений.

Кроме того, отсутствие продуманной административной политики в области построения системы органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере природопользования и частая реорганизация последних ведут к неэффективной реализации экологической функции российского государства.

Таким образом, хотя административная реформа сама по себе принципиально новых функций органов исполнительной власти не порождает (такое утверждение правомерно, если сравнивать не новые и прежние термины, а фактическую деятельность этих органов, осуществляемую ими до и во время реформы), государственное регулирование взаимодействия природы и общества всё же требует сочетания частных и публичных элементов. Насколько возможно это совмещение, показывает такое явление, как публичные услуги в сфере природопользования. Они объективно требуют административного регулирования, а принципы и формы такого регулирования составляют главный предмет научного анализа в данной работе.

Степень научной разработанности проблемы. Для исследования ключевых проблем природопользования автор опирался на труды таких учёных, как Э. А. Арустамов, П. Я. Бакланов, С. Н. Бобылёв, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, М. И. Васильева, А. П. Воронцов, Э. В. Гирусов, А. К. Голиченков, A.A. Голуб, O. J1. Дубовик, Ю. Г. Жариков, И. А. Игнатьева, О. С. Колбасов, Л. И. Кошкин, Ю. Н. Куражковский, В. Н. Лопатин, H.H. Лукьянчиков, К. В. Папенов, В. В. Петров, Ф. Реймерс, Б. Г. Розовский, Г. В. Сафонов, Д. О. Сиваков, Ю. И. Тютекин, К. Уатт, Е. В. Фомичёва, Д. В. Хаустов, А. Ш. Ходжаев, Ю. С. Шемшученко.

Поскольку тема диссертационного исследования относится к области административной науки, автор использовал теоретические и прикладные научные работы по управлению и проблемам административной реформы следующих учёных: Д. Н. Бахрах, В. Г. Вишняков, Р. Драго, А. И. Елистратов, Ю. М. Козлов, А. Н. Козырин, Г. Л. Купряшин, В. Н. Лексин, С. Е. Нарышкин, А. Ф. Ноздрачев, Д. Осборн, П. Пластрик, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, A.B. Шаров.

Общетеоретической основой исследования феномена услуги и сферы обслуживания являются работы таких учёных, как Е. И. Балалова, H.A. Баринов, М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, Е. П. Голубков, А. Ю. Кабалкин, Ю. Х. Калмыков, М. В. Кротов, В. В. Кулибанова, И. М. Лифиц, А. И. Лылов, Ф. Котлер, В. Д. Маркова, Р. Мердик, A.B. Нестеров, Н. Е. Николайчук, Е. В. Песоцкая, Н. В. Путило, Р. Рассел, Б. Рендер, В. К. Романович, Л. К. Терещенко, В. Г. Федцов, К. Хаксевер, Е. Г. Шаблова, А. Е. Шаститко, В. В. Ястржембский.

Целью настоящей работы является теоретический анализ административно-правовых механизмов реализации публичных услуг в сфере природопользования, выработка рекомендаций по совершенствованию их предоставления.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

1) выявить свойства услуг, провести классификацию услуг как социально-значимого феномена;

2) проанализировать сущность публичных услуг и их социальное значение, выявить отличия их от услуг государственных и социальных, определить место публичных услуг в общей классификации услуг;

3) проанализировать экономическую и юридическую сущность природопользования;

4) обосновать основные особенности административно-правового регулирования природопользования;

5) выявить особенности оказания и предоставления публичных услуг в природопользованиирассмотреть важнейшие проблемы обслуживания в природопользованиипредложить пути и способы решения этих проблем.

Объектом исследования в настоящей работе являются общественные отношения по правовому регулированию использования окружающей природной среды в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают относительно обособленная группа правовых норм, регламентирующих вопросы природопользования и предоставления услуг, теоретические суждения, концепции относительно природы и содержания публичных и государственных услуг, относительно частных и публичных начал в сфере использования природных ресурсов.

Методология исследования. Основным методом, используемым в работе, является восхождение от абстрактного к конкретному, то есть переход от описательных воззрений на суть той или иной проблемы объекта исследования к конкретно-практическим рекомендациям.

Помимо этого, в работе использовались: методы анализа и синтеза, абстрагирования, методы юридической герменевтики (систематическое, филологическое, целевое и иные виды толкования правовых норм), сравнение, классифицирование и иные общелогические приемы научного исследования.

Эмпирическую основу исследования составляют судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судебная практика федеральных арбитражных судов округов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, дополненные материалы средств массовой информации, ресурсы сети «Internet», нормативные документы.

Научная новизна диссертационного исследования. Настоящее исследование является первой работой, в которой осуществлено комплексное исследование административно-правового регулирования предоставления и потребления публичных услуг в сфере природопользования. Научная новизна диссертации определяется:

1) разработкой теоретического содержания понятия «публичная услуга»;

2) развернутой и юридически значимой классификацией публичных услуг;

3) обоснованием системы принципов административно-правового регулирования обслуживания в сфере природопользования;

4) обоснованием необходимости разграничения государственных и публичных услуг в сфере природопользования;

5) комплексным исследованием правовых особенностей предоставления и потребления публичных услуг в сфере природопользования;

6) обоснованием необходимости так называемых «навязанных потребителю» публичных услуг в сфере природопользования;

7) предложениями по совершенствованию управления качеством публичными услугами;

8) разработкой рекомендаций по специальным требованиям к содержанию административных регламентов, регулирующих деятельность по предоставлению государственных услуг в сфере использования природных ресурсов.

Положения, выносимые на защиту:

1. Публичная услуга в сфере природопользования — это целесообразная и требующая правового регулирования деятельность органа государственной власти или иного субъекта, которому делегировано право заниматься такой деятельностью от имени государства, направленная на достижение пользы физическим или юридическим лицами за счет предоставления им доступа к природным ресурсам или к информации о природных ресурсах. Основа возникновения правоотношения по публичному обслуживанию — обращение субъекта в компетентный орган (организацию) в связи с потребностью в приобретении, подтверждении, реализации своих субъективных прав.

2. Сопоставление услуг должно проводиться по такому основанию, чтобы можно было видеть содержательное отличие между ними. Соответственно, государственные услуги следует сравнивать с муниципальными и частными, публичные — с персональными, а социальные услуги — с услугами, не имеющими общезначимого социального эффекта.

3. Не следует относить к государственным услугам выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами как это следует из п.п. 5.3.8. п. 5.3. Постановления Правительства от 17 июня 2004 года № 293 «Об утверждении положения о федеральном агентстве по недропользованию"1.

Безусловно, природопользование должно сопровождаться контролем со стороны властного субъекта, который возможен благодаря лицензированию. Услуга же — это всегда добровольно принимаемая услугополучателем

1 Собрание законодательства. 2004. № 26. Ст. 2669. деятельность, в предоставлении которой изначально появилась заинтересованность у физического или юридического лица, а не государства. Поэтому оформление лицензии по смыслу не является услугой, а скорее выступает «навязанной» властью деятельностью, обязательной для получения заинтересованными лицами.

4. В основу административно-правового регулирования предоставления публичных услуг в сфере природопользования следует положить предлагаемую нами систему принципов: организационно-управленческие (приоритет общественных интересов над частными, гласность в работе управленческих органов, соразмерность величины ущерба, причинённого окружающей природной среде и наказания) — экономические (обязательный учёт и социально-экономическая оценка природных ресурсов, достаточное финансирование и материально-техническое снабжение по охране окружающей природной среды, экономическое стимулирование рационального природопользования) — экологические (всесторонняя экологическая обоснованность принимаемых решений, приоритет восстановления и улучшения качественного состояния окружающей среды, учёт изменений в окружающей природной среде при разработке управленческих решений) — социальные (безопасность природопользования, достижение социальной справедливости в сфере природопользования). Указанные принципы должны не только находить отражение в структуре административных регламентов предоставления государственных услуг, но и являться обязательной частью договоров на предоставление услуг в сфере природопользования. Данное обстоятельство вызвано необходимостью сохранения публично-правовых средств воздействия на отношения по эксплуатации природной среды в целях сохранения законности, поддержания социальной справедливости и оптимизации воздействия общества на окружающую среду.

5. Для государства будет целесообразно осуществить делегирование права предоставления публичных услуг коммерческим и некоммерческим организациям. Оказание услуг предполагает вступление с гражданами и юридическими лицами в равноправные отношения, что невозможно в полной мере при таком участнике правоотношений как государство-услугодатель, которое обязано выполнять функцию контроля за качеством предоставляемых услуг населению.

6. Передача коммерческой организации функций по оказанию государственной услуги превратит данную услугу в чисто публичную, поэтому необходимо исключать совмещение одной и той же организацией деятельности по потреблению природных ресурсов, контролю за потреблением и оказанию услуг в этой сфере. Не должно создаваться никакой конкурентной ситуации при функционировании субъектов, управомоченных на оказание публичных услуг (то есть коммерческая организация не должна конкурировать с государственным органом).

В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в статью 146 части второй Налогового кодекса Российской Федерации1,

1 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): от 05 августа 2000 года № 117-ФЗ в ред. Федеральных законов от 05 августа 2000 года № 118-ФЗ, от 29 декабря 2000 года № 166-ФЗ, от 30 мая 2001 года № 71-ФЗ, от 06 августа 2001 года № 110-ФЗ, от 07 августа 2001 года № 118-ФЗ, от 08 августа 2001 года № 126-ФЗ, от 27 ноября 2001 года № 148-ФЗ, от 29 ноября 2001 года № 158-ФЗ, от 28 декабря 2001 года № 179-ФЗ, от 29 декабря 2001 года № 187-ФЗ, от 31 декабря 2001 года № 198-ФЗ, от 29 мая 2002 года № 57-Ф3, от 24 июля 2002 года № 104-ФЗ, от 24 июля 2002 года № 1Ю-Ф3, от 25 июля 2002 года № 116-ФЗ, от 27 декабря 2002 года № 182-ФЗ, от 31 декабря 2002 года № 187-ФЗ, от 31 декабря 2002 года № 190-ФЗ, от 31 декабря 2002 года № 191-ФЗ, от 31 декабря 2002 года № 193-Ф3, от 31 декабря 2002 года № 196-ФЗ, от 06 мая

2003 № 51-ФЗ, от 22 мая 2003 № 55-ФЗ, от 06 июня 2003 года № 65-ФЗ, от 23 июня 2003 года № 78-ФЗ, от 30 июня 2003 года № 86-ФЗ, от 07 июля 2003 года №Ю5-Ф3, от 07 июля 2003 года № 110-ФЗ, от 07 июля 2003 года№ 117-ФЗ, от И ноября 2003 Шда№ 139-Ф3, от 11 ноября 2003 года№ 147-ФЗ, от 11 ноября 2003 года № 148-ФЗ, от 08 декабря 2003 года № 163-Ф3, от 23 декабря 2003 года № 178-ФЗ, от 05 апреля 2004 года № 16-Ф3, от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ, от 30 июня 2004 года № 60-ФЗ, от 30 июня 2004 года № 62-ФЗ, от 20 июля

2004 года № 65-ФЗ, от 20 июля 2004 года № 66-ФЗ, от 20 июля 2004 года № 70-ФЗ, от 28 июля 2004 года № 83-ФЗ, от 28 июля 2004 года № 84-ФЗ, от 28 июля 2004 года № 86-ФЗ, от 29 июля 2004 года № 95-ФЗ, от 18 августа 2004 года № 102-ФЗ, от 20 августа 2004 года № 103-Ф3, от 20 августа 2004 года № 105-ФЗ, от 20 августа 2004 года № 107-ФЗ, от 20 августа 2004 года № 108-ФЗ, от 20 августа 2004 года № 109-ФЗ, от 20 августа 2004 года № 110-ФЗ, от 20 августа 2004 года № 112-ФЗ, от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, от 04 октября 2004 года № 124-ФЗ, от 02 ноября 2004 года № 127-ФЗ, от 29 ноября 2004 года № 141-ФЗ, от 28 декабря 2004 года № 183-Ф3, от 29 декабря 2004 года № 203-Ф3, от 29 декабря 2004 года № 204-ФЗ, от 29 декабря 2004 года № 208-ФЗ, от 30 декабря 2004 года № 212-ФЗ, от 18 мая 2005 года № 50-ФЗ, от 03 июня

2005 года № 55-ФЗ, от 06 июня 2005 года № 58-ФЗ, от 18 июня 2005 года № 62-ФЗ, от 18 июня 2005 года № 63-Ф3, от 18 июня 2005 года № 64-ФЗ, от 29 июня 2005 года № 68-ФЗ, от 30 июня 2005 года № 71-ФЗ, от 30 июня 2005 года № 74-ФЗ, от 01 июля 2005 года № 78-ФЗ, от 18 июля 2005 года № 90-ФЗ, от 21 июля 2005 года № 93-Ф3, от 21 июля 2005 года № 101-ФЗ, от 21 июля 2005 года № 106-ФЗ, от 21 июля 2005 года № 107-ФЗ, от 22 июля 2005 года № 117-ФЗ, от 22 июля 2005 года № 118-ФЗ, от 22 июля 2005 года № 119-ФЗ, от 20 октября 2005 года № 131-Ф3, от 05 мая 2005 года № 155-ФЗ, от 06 декабря 2005 года № 158-ФЗ, от 20 декабря 2005 года № 168-ФЗ, от 31 декабря 2005 года № 201-ФЗ, от 31 декабря 2005 года № 205-ФЗ, от 10 января 2006 года № 16-ФЗ, от 28 февраля 2006 года № 28-ФЗ, от 13 марта 2006 года № 39-Ф3, от 03 июня 2006 года № 73-Ф3, от согласно которой не признаётся объектом налогообложения налога на добавленную стоимость оказание услуг органами, входящими в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, в рамках выполнения возложенных на них исключительных полномочий в определенной сфере деятельности. Изменить норму надо таким образом, чтобы оказание услуг, переданных органами государственной власти коммерческим организациям также не облагалось НДС, что снимет необходимость в несении со стороны субъекта-потребителя услуги

03 июня 2006 года № 75-ФЗ, от 30 июня 2006 года № 93-Ф3, от 18 июля 2006 года № 119-ФЗ, от 26 июля 2006 года № 134-Ф3, от 27 июля 2006 года № 137-Ф3, от 27 июля 2006 года № 144-ФЗ, от 27 июля 2006 года № 151-ФЗ, от 27 июля 2006 года № 153-Ф3, от 16 октября 2006 года № 160-ФЗ, от 03 ноября 2006 года № 175-ФЗ, от

03 ноября 2006 года № 176-ФЗ, от 03 ноября 2006 года № 177-ФЗ, от 03 ноября 2006 года № 178-ФЗ, от 10 ноября 2006 года № 191-ФЗ, от 04 декабря 2006 года № 201-ФЗ, от 05 декабря 2006 года № 208-ФЗ, от 18 декабря 2006 года № 232-Ф3, от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ, от 29 декабря 2006 года № 257-ФЗ, от 30 декабря 2006 года № 268-ФЗ, от 30 декабря 2006 года № 276-ФЗ, от 23 марта 2007 года № 38-Ф3, от 16 мая 2007 года № 75-ФЗ, от 16 мая 2007 № 76-ФЗ, от 16 мая 2007 года № 77-ФЗ, от 17 мая 2007 года № 83-Ф3, от 17 мая 2007 года № 84-ФЗ, от 17 мая 2007 года № 85-ФЗ, от 19 июля 2007 года № 195-ФЗ, от 24 июля 2007 года № 216-ФЗ, от 30 октября 2007 года № 239-Ф3, от 30 октября 2007 года № 240-ФЗ, от 04 ноября 2007 года № 255-ФЗ, от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ, от 08 ноября 2007 года № 258-ФЗ, от 08 ноября 2007 года № 261 -ФЗ, от 29 ноября 2007 года № 284-ФЗ, от 29 ноября 2007 года № 285-ФЗ, от 01 декабря 2007 года № 310-Ф3, от 04 декабря 2007 года № 324-Ф3, от 04 декабря 2007 года № 332-Ф3: [принят Гос. Думой 19 июля 2000 года: одобр. Советом Федерации 26 июля 2000 года] // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340- 2000. № 32. Ст. 3341- 2001. № 1(ч.2). Ст. 18- 2001. № 23. Ст. 2289- 2001. № 33(ч.1). Ст. 3413- 2001. № 33(ч.1). 3421- 2001. № 33(4.1). Ст. 3429- 2001. № 49. Ст. 4554- 2001. № 49. Ст. 4564- 2001. № 53(ч.1). Ст. 5015- 2001. № 53(ч.1). Ст. 5023- 2002. № 1(ч.1). Ст. 4- 2002. № 22. Ст. 2026; 2002. № 30. Ст. 3021- 2002. № 30. Ст. 3027;

2002. № 30. Ст. 3033- 2002. № 52 (чЛ). Ст. 5138- 2003. № 1. Ст. 2- 2003. № 1. Ст. 5- 2003. № 1. Ст. 6- 2003. № 1. Ст. 8- 2003. № 1. Ст. 11- 2003. № 19. Ст. 1749- 2003. № 21. Ст. 1958; 2003. № 23. Ст. 2174- 2003. № 26. Ст. 2567;

2003. № 27(ч.1). Ст. 2700- 2003. № 28. Ст. 2874- 2003. № 28. Ст. 2879- 2003. № 28. Ст. 2886- 2003. № 46(ч.1). Ст. 4435- 2003. № 46(ч.1). Ст. 4443- 2003. — № 46(ч.1). Ст. 4444- 2003. № 50. Ст. 4849- 2003. № 52(ч.1). Ст. 5030;

2004. № 15. Ст. 1342- 2004. № 27. Ст. 2711- 2004. № 27. Ст. 2713- 2004. № 27. Ст. 2715- 2004. № 30. Ст. 3083- 2004. № 30. Ст. 3084- 2004. № 30. Ст. 3088- 2004. № 31. Ст. 3219- 2004. № 31. Ст. 3220- 2004. № 31. Ст. 3222- 2004. № 31. Ст. 3231- 2004. № 34. Ст. 3517- 2004. № 34. Ст. 3518- 2004. № 34. Ст. 3520- 2004. № 34. Ст. 3522- 2004. № 34. Ст. 3523- 2004. № 34. Ст. 3524- 2004. № 34. Ст. 3525- 2004. № 34. Ст. 3527- 2004. № 35. Ст. 3607;

2004. № 41. Ст. 3994- 2004. № 45. Ст. 4377- 2004. № 49. Ст. 4840- 2005. № 1(ч.1). Ст. 9- 2005. № 1(ч.1). Ст. 29;

2005. № 1(ч.1). Ст. 30- 2005. № 1(ч.1). Ст. 34- 2005. № 1(ч.1). Ст. 38- 2005. № 21. Ст. 1918; 2005. № 23. Ст. 2201- 2005. № 24. Ст. 2312- 2005. № 25. Ст. 2427- 2005. № 25. Ст. 2428- 2005. № 25. Ст. 2429- 2005. № 27. Ст. 2707- 2005. № 27. Ст. 2710- 2005. № 27. Ст. 2713- 2005. № 27. Ст. 2717- 2005. № 30(ч.1). Ст. 3101- 2005. № 30(ч.1). Ст. 3104- 2005. № 30(ч.1). Ст. 3112- 2005. № 30(ч.1). Ст. 3117- 2005. № 30(ч.1). Ст. 3118- 2005. № 30(ч.2). Ст. 3128;

2005. № 30(ч.2). Ст. 3129- 2005. № 30(4.2). Ст. 3130- 2005. № 43. Ст. 4350- 2005. № 50. Ст. 5246- 2005. № 50. Ст. 5249- 2005. № 52(4.1). Ст. 5581- 2006. № 1. Ст. 12- 2006. № 1. Ст. 16- 2006. № 3. Ст. 280- 2006. № 10. Ст. 1065;

2006. № 12. Ст. 1233- 2006. № 23. Ст. 2380- 2006. № 23. Ст. 2382- 2006. № 27. Ст. 2881- 2006. № 30. Ст. 3295- 2006. № 31(4.1). Ст. 3433- 2006. № 31(ч.1). Ст. 3433- 2006. № 31(ч.1). Ст. 3443- 2006. № 31(4.1). Ст. 3450- 2006. № 31(4.1). Ст. 3452- 2006. № 43. Ст. 4412- 2006. № 45. Ст. 4627- 2006. — № 45. Ст. 4628- 2006. № 45. Ст. 4629- 2006. № 45. Ст. 4630- 2006. № 47. Ст. 4819- 2006. № 50. Ст. 5279- 2006. № 50. Ст. 5286- 2006. № 52(4.1). Ст. 5498- 2007. № 1(4.1). Ст. 7- 2007. № 1(4.1). Ст. 20- 2007. № 1(4.1). Ст. 31- 2007. № 13. Ст. 1465- 2007. № 21. Ст. 2461- 2007. № 21. Ст. 2462- 2007. № 21. Ст. 2463- 2007. № 22. Ст. 2563- 2007. № 22. Ст. 2564- 2007. № 23. Ст. 2691- 2007. № 31. Ст. 3991- 2007. № 31. Ст. 4013- 2007. № 45. Ст. 5416- 2007. № 45. Ст. 5417- 2007. № 45. Ст. 5432- 2007. № 46. Ст. 5553- 2007. № 46. Ст. 5554- 2007. № 46. Ст. 5557- 2007. № 49. Ст. 6045- 2007. № 49. Ст. 6046- 2007. № 49. Ст. 6071- 2007. № 50. Ст. 6237- 2007. № 50. Ст. 6245. Далее — Налоговый кодекс РФ. дополнительных затрат. Иными словами, оплата государственных (публичных) услуг должна осуществляться по их себестоимости.

7. Все без исключения федеральные органы исполнительной власти: министерства, службы, агентства осуществляют предоставление государственных услуг, что нами критикуется. Предлагаем законодательное закрепление полномочий по предоставлению услуг лишь за федеральными агентствами.

8. В перечне полномочий федеральных агентств много таких, которые по сути нельзя отнести ни к оказанию услуг, ни к управлению государственным имуществом. Поэтому логично представить полномочия агентств в группах: 1) по организации управления- 2) по предоставлению услуг- 3) по управлению государственным имуществом.

9. Определён и предлагается законодательно закрепить исчерпывающий перечень публичных услуг в сфере природопользования с обязательным выделением тех групп услуг, которые подлежат передаче муниципальным образованиям и коммерческим организациям.

Теоретическое значение настоящей работы состоит в том, что впервые в отечественной административно-правовой науке разработаны концептуальные вопросы публичных услуг, даны определения понятиям «услуга», «государственная услуга», «публичная услуга», «качество услуги». Также обоснована система принципов административно-правового регулирования публичных услуг в сфере природопользования, всесторонне исследованы особенности их предоставления и потребления. Содержащиеся в работе теоретические выводы послужат основанием для дальнейшей разработки феномена государственных услуг в иных отраслях хозяйства и сферах общественного бытия.

Практическое значение результатов настоящего диссертационного исследования определяется тем, что они направлены на совершенствование правового механизма предоставления публичных услуг, связанных с экономической эксплуатацией природных ресурсов. Предложены критерии разграничения государственных и публичных услуг, разработаны комплексные требования к процессу и результату обслуживания.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах: в курсах лекций по административному праву, в преподавании спецкурсов и прочее.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации диссертационной работы опубликованы в 12 научных статьях. Кроме того, основные идеи апробированы в выступлениях на 3-х международных конференциях (международная научно-практическая конференция «Проблемы доказывания в судопроизводстве», Урюпинск, Урюпинский филиал Волгоградского госуниверситета, 30 июня 2007 г., доклад «Проблемы доказывания при оказании некачественных публичных услуг" — 8-я ежегодная международная научно-практическая конференция «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение», Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 7−8 декабря 2007 г., доклад «Проблема соотношения понятий «государственная функция» и «государственная услуга" — 8-я международная научная конференция «Россия: ключевые проблемы и решения», Москва, ИНИОН РАН, 18−19 декабря 2007 г., доклад «Государственные услуги и социальная справедливость: единство и противоречия») — на 4-х всероссийских конференциях (всероссийская научно-практическая конференция «Вторые Державинские чтения», Москва, РПА МЮ РФ, 9−10 ноября 2006 г., доклад «Государственные, публичные и социальные услуги: постановка проблем определения и предоставления" — всероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы укрепления российской государственности», Томск, Юридический институт Томского госуниверситета, 26−27 января 2007 г., доклад «Некоторые проблемы оказания публичных услуг" — 2-я всероссийская научно-практическая конференция «Государственная и муниципальная служба в

России: опыт, проблемы, перспективы", Воронеж, ВФ РАГС при Президенте РФ, 30 ноября 2007 г., доклад «Принцип высокой культуры обслуживания в деятельности государственных служащих как фактор снижения напряжённости между обществом и государством" — всероссийская научно-практическая конференция «Правовое регулирование экономической деятельности», Саратов, ПРЮИН СГАП, 17 апреля 2008 г., доклад «Принципы административно-правового регулирования экономики природопользования») — на 1-й межрегиональной конференции (межрегиональная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права», Саратов, ПРЮИН СГАП, 19 апреля 2007 г., доклад «Институциональные следствия административной реформы (на примере публичных услуг)» и иных научных и научно-практических конференциях, а также при обсуждении диссертационного исследования на кафедре административного и муниципального права Воронежского государственного университета.

Структура работы. Настоящее диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и специальной литературы.