Формирование и развитие муниципальных информационных ресурсов: статистическое исследование

Актуальность темы

исследования. Становление института местного самоуправления и расширение полномочий местных органов власти обусловило необходимость развития муниципальных информационно-статистических ресурсов в Российской Федерации. Преобразования, происходящие в обществе, и дальнейшее углубление процесса регионализации, показывают, что социально-экономическое развитие регионов во многом определяется местными условиями, складывающимися во внутрирегиональных образованиях.

Практический опыт, накопленный в отечественной общественной и экономической деятельности, свидетельствует о том, что для принятия обоснованных управленческих решений в ходе исполнения функций, возложенных на органы местного управления, должна использоваться достоверная, качественная и социально значимая информация. Именно муниципальные статистические ресурсы позволяют в значительной мере обеспечивать информационные потребности локальных территориальных образований в рамках их полномочий в сфере управленческой и законодательной деятельности, осуществлять анализ тенденций социально-экономического развития и оперативный мониторинг текущего состояния, направленных на повышение качества и уровня жизни населения.

В настоящее время органы государственной статистики РФ решают ряд задач по дальнейшему развитию методологии сбора и обработки информации на муниципальном уровне, разработке статистической оценки деятельности местных органов управления и степени их воздействия на социально значимые параметры уровня жизни населения, как самой территории муниципалитета, так и региона в целом.

Вышеизложенное позволяет говорить об актуальности и значимости темы диссертационного исследования, её научной и прикладной ценности.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованиям вопросов статистического обеспечения местного самоуправления посвящены труды зарубежных ученых, таких как Б. Даллого, А. Дилнот, Д. Блейдеа, И. Гутман, К. Макфи, X. Питере, Д. Хьюз и др. Среди российских ученых-исследователей и практиков данной проблематикой в разное время занимались Н. Каблуков, А. Чупров, Ю. Янсон, Н. Зибер, Г. Ветров, О. Карташов, Б. Зотов, Е. Заварина, Н. Пашинцева, О. Виханский, А. Наумов и др.

Тем не менее, в настоящее время, несмотря на значительные разработки, которые велись в последние годы в сфере развития региональной и муниципальной статистики на единой методологической основе, наличие и использование имеющихся информационных ресурсов не позволяет в полной мере статистически измерить и оценить информационные потоки на уровне локальных территориальных образований. Также имеет место значительный арсенал проблем по формированию качественной и полной статистической базы в свете реализации ФЗ № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Указа Президента № 607 от 28.04.2008 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Все это требует глубокого обобщения, тщательной систематизации и развития теоретических воззрений, а также накопленного опыта в рассматриваемой сфере статистической деятельности.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании и практической реализации методических подходов и приемов к формированию и развитию муниципальных информационно-статистических ресурсов в рамках единой системы государственной статистики РФ.

В соответствии с целью исследования автором были поставлены и решены следующие задачи:

— изучить, обобщить и систематизировать теоретические положения системы местного самоуправления в процессе её эволюции;

— обосновать целесообразность и возможность применения системного подхода к рассмотрению всех направлений деятельности муниципальных образований;

— обобщить отечественный и зарубежный опыт информационно-статистического обеспечения управленческой деятельности местных органов власти;

— выявить аналитические возможности существующих систем статистического обеспечения эффективности управления экономикой региона;

— предложить статистические методы интеграции региональных и муниципальных информационных ресурсов в рамках единой системы государственной статистики РФ;

— дать оценку имеющимся методическим подходам к становлению и развитию системы муниципальной статистики РФ;

— выявить современные проблемы формирования и использования муниципальных информационно-статистических ресурсов;

— разработать инструментарий статистического наблюдения на уровне муниципальных образований;

— выработать методические приемы оценки уровня и динамики социально-экономического развития муниципальных территорий.

Предмет и объект исследования. Предмет исследования составляет статистический аппарат наблюдения, измерения, анализа и оценки состояния и развития муниципальных информационных ресурсов. Объект — информационно-статистические ресурсы муниципальных образований.

Теоретико-методологическую основу исследования составили методологические положения Федеральной службы государственной статистики РФ (Росстата), методические разработки Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ростовской области (Ростовстата), фундаментальные положения в области теории муниципального управления, изложенные в трудах отечественных и зарубежных экономистов, концептуальные положения и методические рекомендации научно-практических конференций, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и Ростовской области в сфере статистической деятельности.

Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом специальности ВАК РФ 08.00.12 — бухгалтерский учет, статистика, раздела 3. Статистика, п. 3.1. Методы статистического измерения и наблюдения социально-экономических явлений, обработки статистической информации, оценка качества данных наблюдений, организация статистических работп.3.4. Методология социального и экономического мониторинга, статистического обеспечения управления административно-территориальным образованиемизмерение неравномерности развития территориальных образований.

Инструментарно-методический аппарат. Методологический инструментарий исследования базируется на общенаучных и специальных методах познания: диалектическом, сравнительном и логическом анализе. Также использованы ретроспективный и функционально-структурный методы системного подхода. В качестве инструментарно-методического аппарата применялись: метод абсолютных, относительных и средних величинметод сравнениятабличный и графо-аналитический методыметоды сводки и группировкианализа и оценки рядов динамикистатистическое моделирование.

Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе нормативно-законодательных актов Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и региональных органов управления, статистико-аналитических обзоров на основе официальных статистических данных. В диссертационном исследовании применялись методические и инструктивные материалы, монографии, научные труды и статьи отечественных и зарубежных ученых, материалы научных конференций, семинаров, данные, полученные автором расчетным путем. В ходе исследования использованы Методологические положения Федеральной службы государственной статистики, материалы периодической печати, сформированные на основе информации Росстата и Ростовстата.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что на настоящий момент официальная статистическая информация не позволяет получить адекватное представление о состоянии и динамике социально-экономического развития внутрирегиональных территориальных образований. По мнению автора, существующие реалии диктуют необходимость формирования и развития информационных ресурсов муниципальной статистики в едином правовом и методологическом пространстве, что позволяет осуществлять мониторинг и оценку важнейших индикаторов социально-экономического развития муниципальных образований.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Логическим выводом, вытекающим из базовых принципов правового государства, является последовательное проведение в жизнь основ местного управления. Это обусловливает необходимость глубокого развития теории и методологии муниципальной статистики, позволяющих адекватно отслеживать и измерять состояние и динамику социально-экономических процессов на муниципальном уровне.

2. Применение системного подхода в качестве базисной составляющей, по отношению к деятельности органов муниципального управления, позволяет статистически оценить как степень эффективности функционирования многогранной социально-экономической системы в целом, так и деятельность ее отдельных элементов, и тем самым составить платформу для дальнейшего развития современных муниципальных информационно-статистических ресурсов.

3. Социально-экономическое развитие регионов и эффективность управления ими основываются на статистической информации, отражающей имеющиеся ресурсные возможности региона и их локальных территорий, а также степень их реализации и получаемый экономический результат. Эти процессы выражаются системой проблемно-ориентированных блоков статистических показателей, выбор которых диктуется конкретными целями, отражающими важнейшие направления социально-экономического развития, уровень и качество жизни населения регионов.

4. Связь системы местного управления с определенной территорией обусловливает некую общность муниципальной и региональной статистики. При этом последняя является частью централизованной государственной статистики и связана с административным делением РФ, а объект муниципальной статистики определен как территориальными, так и хозяйственными границами. Учитывая, что уровни муниципалитетов включают разные типы поселений, имеющих специфические характеристики, целесообразно в информационных ресурсах отдельных территориальных образований иметь постоянную составляющую, используемую для анализа динамики и сравнительных оценок развития локальных территорий, и переменную, формируемую в целях решения конкретных задач местного сообщества.

5. Переход на выборочные методы обследования, который в настоящее время на уровне муниципалитетов Росстатом методологически не прописан, не позволяет получить объективную и качественную информацию, т. е. такой территориальный срез статистических данных, который бы соответствовал информационным потребностям муниципальных органов управления, с точки зрения достоверности информации о социально-экономическом положении на уровне отдельных поселений разных типов. Разработанное и апробированное в диссертации методическое обеспечение по качественному наполнению муниципальных информационных ресурсов, исходя из полномочий местных органов управления, и их анализ, дает возможность получить комплексную статистическую оценку уровня и динамики социально-экономического развития в рамках локальных территориальных образований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании и обобщении существующих и выработке новых методических подходов и приемов к формированию и развитию информационно-статистических ресурсов муниципальных образований. Наиболее существенными результатами, полученными автором диссертации и обладающими элементами научной новизны, являются:

1. Обобщены теоретико-методологические подходы к оценке роли системы местного самоуправления в ходе её эволюции, на основе которых выявлено, что применяемые модели деятельности муниципальных образований должны сочетать организационные формы взаимодействия всех уровней управления с обязательным учетом в их информационной составляющей специфических условий развития конкретных локальных территорий.

2. Реализован системный подход к исследованию, заключающийся в построении алгоритма статистического изучения компонентов муниципального управления в следующей последовательности: сущность и формы системных исследованийконституционно-правовые и организационные основы местного управленияпризнаки муниципальных образованийсоставляющие муниципального хозяйства и их взаимосвязи, позволяющий осуществлять комплексный статистический анализ на микроуровне экономики.

3. Раскрыты аналитические возможности применения арсенала статистических методов при исследовании информационных муниципальных и региональных ресурсов, заключающиеся в получении объективной статистической оценки полноты и качества информационных ресурсов и выявлении необходимости формирования интегрированных систем информации на разных уровнях территориальной агрегации.

4. Доказана необходимость расширения и углубления статистической деятельности на мезои микроуровнях экономики за счет последовательного развития интегрированных информационных ресурсов, в рамках единой системы государственной статистики РФ, что способствует формированию представительной базы данных для внутрирегионального статистического анализа.

5. Впервые разработаны экспериментальные формы статистического наблюдения на уровне муниципальных образований с учетом специфики их развития, а именно № ПМ (муниципальная-инвест) «Сведения об инвестициях в основной капитал малого предприятия», № 15-муниципальная «Сведения о поголовье скота в крестьянских (фермерских) хозяйствах и у индивидуальных предпринимателей», что позволило расширить и качественно наполнить информационную базу муниципальных образований в едином правовом и методологическом пространстве.

6. Разработана и апробирована методика статистической оценки уровня и динамики социально-экономического развития локальных территориальных образований Ростовской области, основанная на расчете интегральных показателей, позволяющих осуществить детальное статистическое исследование динамики основных индикаторов социально-экономического развития муниципалитетов, что является весомым вкладом в совершенствование муниципальных информационно-статистических ресурсов.

Теоретическая значимость полученных результатов. Теоретическая значимость состоит в теоретико-методическом подходе, позволяющем обосновать необходимость статистического обеспечения интегрированных информационных ресурсов на единой правовой и методологической основе. Основной компонентой теоретической значимости проведенного диссертационного исследования является углубление и совершенствование информационных ресурсов местных органов управления. Теоретические положения и методические разработки диссертационной работы могут служить концептуальной основой для комплексного анализа социально значимых параметров уровня и качества жизни населения всех типов муниципальных образований.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что полученные автором в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве средства информационного и методического обеспечения в процессе разработки муниципальных программ социально-экономического развития и оценивания степени их эффективности. Конкретное применение материалы диссертационной работы находят:

— в практической деятельности органов государственной статистики;

— в деятельности органов власти и управления на разных уровнях территориальной агрегации;

— в учебном процессе при совершенствовании программ учебных курсов, чтении лекций и проведении практических занятий по статистическим дисциплинам: региональной, муниципальной, социально-экономической и микроэкономической статистике, национальному счетоводству;

— при разработке и написании учебных пособий, учебно-методических разработок и рабочих программ по курсам статистических дисциплин.

Апробация результатов работы. Основные положения диссертации докладывались на международных, всероссийских и региональных научных конференциях, а именно: на межвузовской научно-практической конференции «Проблемы теории и практики развития региональной статистики» 10 ноября 2005 г. в г. Ростов-на-Донуна межвузовской научно-практической конференции «Статистика в современном мир: методы, модели, инструменты» 26 апреля 2007 г. в г. Ростов-на-Донуна V Международной научно-практической конференции «Проблемы регионального управления экономики, права и инновационных процессов в образовании», 13−15 сентября 2007 г., г. Таганрогна П-ой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы бухгалтерского учета, анализа, аудита, налогообложения и статистики» 27−28 ноября 2007 г., г. Ростов-на-Донуна У1-ой Международной научно-практической конференции «Макроэкономические проблемы современного общества, федеральный и региональный аспекты», декабрь 2007 г., г. Пензана научно-практической интернет-конференции, проводимой Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Самарской области (Самарастат) 18 августа 2008 г. в г. Самара, на межвузовской научно-практической конференции «Статистика в современном мир: методы, модели, инструменты», 18 мая 2009 г. в г. Росгов-на-Дону.

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 13 работ общим объемом 3,6 печатных листа авторского текста, в том числе в двух изданиях, рекомендованных ВАК РФ, -1,34 пл.

Результаты исследования по восточным районам Ростовской области приведены в Приложении 9.

Мы полагаем, что предлагаемая методика является универсальной и вполне может быть использована для оценивания уровня и динамики социально-экономического развития всех локальных территорий региона.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное диссертационное исследование позволило сделать ряд основополагающих теоретических выводов и получить следующие результаты.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий является самостоятельным и одноуровневым институтом власти и при этом не входит в систему государственной власти.

Современное понимание сущностных основ местного самоуправления определено в Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в 1985 г. и признанной большинством европейских государств, в т. ч. Россией, которая стала членом этой организации в 1996 г.

Согласно Конституции РФ, под местным самоуправлением понимается самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Данное определение позволяет выделить субъект управления — граждане территориального сообщества, и объект — муниципальная собственность и решение вопросов местного значения.

Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления, и именно это положение является основанием для выделения и законодательного оформления муниципального уровня управления.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, которое определяется, прежде всего, тем, что наличие такой местной структуры обеспечивает децентрализацию системы управления и делает её наиболее пригодной и гибкой для обеспечения интересов населения на локальных территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

В настоящее время практика общественной деятельности и социального управления показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, ибо затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных, а функции местного самоуправления, как отмечалось выше, отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Поэтому, местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что и нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия, его принципах и конституционально-правовой основе. Этот подход к природе местного самоуправления во многом определяет и формирование подходов к информационно-статистическому обеспечению его деятельности.

Разнообразие видов ресурсов муниципальных образований свидетельствует о том, что их статистический учет, анализ и оценивание не будет давать объективную картину состояния и динамики муниципального хозяйства без учета конкретных условий жизнедеятельности того или иного муниципального образования, ибо рассматриваемые территориальные образования обладают различными наборами муниципальных ресурсов. Однако реализация декларированного в статистической методологии принципа единства учета и обработки информации на разных уровнях экономики — от федерального до муниципального — диктует необходимость выработки единых подходов к формированию и развитию информационно-статистических ресурсов муниципальных образований, которые необходимо дополнить учетом особенностей их функционирования, с точки зрения деления их на городские и поселковые, с одной стороны, и с другой — с точки зрения учета их специфики в региональном разрезе.

Таким образом, муниципальные информационно-статистические ресурсы должны адекватно отражать управленческую и хозяйственную деятельность муниципальных образований, формироваться на основе реализации декларируемого в статистической методологии принципа единства учета и обработки информации на разных уровнях — от федерального до муниципального. Это позволяет, на основе системного подхода, с одной стороны, рассматривать территориальные муниципальные образования как часть единого территориального пространства — страны или региона, а с другой — муниципальные информационные ресурсы как часть единой информационно-статистической системы.

Применение статистических методов изучения региональных информационных ресурсов позволило отметить, что концепции регионального развития оценивают только мезоуровень экономики, и поэтому для реализации целей социальной политики, которые заключаются в повышении уровня и качества жизни населения, необходимо развитие муниципальных информационных ресурсов, которые имеют «естественную» связь с региональными, углубляют и расширяют информационные массивы, при этом каждый вид информации играет свою роль в эффективности управления территориальными образованиями.

В ходе исследования автором произведен комплексный сравнительный анализ динамики уровня социально-экономического развития субъектов РФ за 2002 — 2006 гг. и осуществлено оценивание степени экономической эффективности общественного производства региона, в качестве которого взята Ростовская область.

Проведенный экономико-статистический анализ динамики уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации показал, что большинство регионов имеют невысокий уровень социально-экономического развития, так, выше среднероссийского уровня оказались всего 12 субъектов РФ, что свидетельствует о наличии значительных диспропорций в развитии регионов России. Группы регионов по уровню социально-экономического развития довольно устойчивы, их состав изменяется сравнительно мало, что свидетельствует о сохранении существующих различий, хотя это происходит на фоне общего роста выбранных выше экономических индикаторов.

Следовательно, наблюдаемый экономический рост в целом одинаково влияет на изменение социально-экономического уровня регионов и практически не приводит к заметному сокращению процесса дифференциации в их социально-экономическом развитии.

Особо отметим, что применение выборочных методов в рамках реализации Федеральной программы статистических работ на сегодняшний день, как показывает статистическая практика, не позволяет получить такой территориальный срез статистических данных, который бы соответствовал информационным потребностям муниципальных органов управления и с высокой степенью достоверности позволял бы фиксировать экономическую и социальную ситуацию на уровне отдельных поселений, как городских, так и сельских.

Проведенный анализ позволяет, как нам думается, говорить о том, что разработка стратегии и программы развития региона и его муниципальных образований должна включать детальное аналитическое исследование динамики и тенденций изменения основных индикаторов экономического и социального развития этих территориальных образований, в числе которых: общая характеристика экономико-географического положения муниципальных образованиймакроэкономические показатели и динамика их изменения, а также оценка тенденций их развития.

Таким образом, содержание статистической информации этого уровня территориальной агрегации должно, с нашей точки зрения, отражать рыночные информационные потребности и включать блоки информации по следующим направлениям: демографический, экономический, инфраструктуры правовой, медицинский, культурный, экологический, образовательный, социальный. Как отмечено ранее, уровни муниципалитетов включают разные типы поселений, поэтому предлагаем иметь, во-первых, постоянную информационную составляющую, используемую для анализа динамики и сравнительных оценок деятельности муниципалитетов, и, во-вторых, переменную информационную составляющую, формируемую для решения конкретных задач муниципалитета. Одним из основных требований, предъявляемых к статистической информации этого уровня, является её достаточность и высокая степень надежности для проведения мониторинга социально-экономического развития локальных территории.

Автором для реализации цели исследования предложен и реализован алгоритм аналитических действий, включающий в себя:

— анализ вопросов местного значения, их классификация и определение степени достаточности информационной базы для оценивания социально-экономической ситуации территориального образования;

— анализ состояния муниципальных информационных ресурсов по территориальным образованиям Ростовской области;

— разработка механизма совершенствования муниципальных информационных ресурсов по отдельным направлениям экономического развития муниципальных образований;

— разработка методики оценки уровня и динамики комплексного социально-экономического развития муниципальных образований с использованием результатов проведенных исследований в муниципальных районах, расположенных на востоке Ростовской области.

Полученные результаты на основе разработанных форм муниципального статистического наблюдения позволили осуществить оценку уровня и динамики социально-экономического развития по шести муниципальным образованиям Ростовской области.

Проведенное экономико-статистическое исследование позволяет говорить о необходимости совершенствования муниципальных информационных ресурсов в целях повышения качества управленческой деятельности и уровня жизни населения внутрирегиональных образований в рамках единой системы государственной статистики РФ.