Передел собственности в отрасли культуры

Одно из направлений реформирования отношений собственности в РФ — ее передел, т. е. смена субъектов собственности. В отрасли культуры этот процесс имеет определенную специфику. Рассмотрим его направления.

1. Разграничение государственной собственности между субъектами. Формирование Российской Федерации как государства предполагало определение объектов государственной собственности и установление принципов, на основании которых они будут определены, в том числе в отрасли культуры. В связи с прекращением деятельности государства СССР, объекты культуры союзного подчинения, находящиеся на территории РСФСР, были переданы ей в конце 1991 г. в федеральную собственность. При разграничении объектов союзной собственности между новыми государствами — бывшими республиками СССР — был использован территориальный принцип^[1].

В той же период начат процесс разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, т. е. процесс спецификации федеральной и субъектной (республиканской, краевой, областной) собственности, а также определения границ муниципальной собственности. Это необходимо было сделать в целях разграничения полномочий между федеральным центром и регионами.

Для отрасли культуры, большая часть продуктов которой создается при административном и финансовом влиянии государства, на базе его собственности, разграничение компетенций в области отношений собственности означает создание условий нормального функционирования организаций культуры и прежде всего обеспеченности их бюджетными средствами. В силу масштабности и сложности (поскольку затрагивает интересы органов власти разного уровня и предполагает их согласование) процесс разграничения охватил значительный период времени, и некоторые вопросы еще находятся в стадии решения, например, в ряде случаев не распределены окончательно полномочия по управлению объектами культурного наследия.

При разграничении полномочий между федеральным и региональными уровнями субъектов управления собственностью применен функциональный принцип. Согласно этому принципу, федеральная собственность должна использоваться для законотворческой деятельности, научно-методического обеспечения организаций отрасли, сохранения особо ценных объектов культурного наследия, содержания учреждений и финансирования культурных программ, имеющих федеральное значение. Главное назначение субъектной и муниципальной собственности — обеспечить условия для оказания культурных услуг населению определенной территории. В соответствии с этим преобладающая часть (до 95%) собственности, не являющейся частной, в культуре сосредоточена на муниципальном уровне в форме городских, районных, поселенческих организаций культуры. Такое распределение собственности соответствует размещению населения и позволяет наиболее полно учитывать и удовлетворять его потребности в благах культуры.

2. Реституция перемещенных культурных ценностей. Возврат ценностей (реституция) в международных отношениях и международном праве применяется в случае незаконного вывоза ценностей, в том числе культурных, а также в ситуации вывоза ценностей из колонии в метрополию. Ограничение поводов для реституции в культуре имеет принципиальное значение в связи с тем, что организации целых подотраслей культуры функционируют на основе перемещения ценностей, например музеи, галереи, выставочные залы, архивы. Культурный глобализм является одной из форм осуществления культурных процессов. Однако случаи незаконного вывоза ценностей имеют богатую мировую практику реституции.

Россия вступила в процесс реституции культурных ценностей, перемещенных в годы Второй мировой войны, в 1990—1993 гг., когда страны-участницы, прежде всего Германия и Россия, предъявили друг другу претензии на незаконно вывезенные с их территорий культурные ценности.

В 1992 г., в соответствии с Указом Президента Российской Федерации была создана Государственная комиссия по реституции культурных ценностей, которая занималась выявлением, сбором и сравнительным изучением утраченных культурных ценностей. Одним из результатов деятельности комиссии стал сводный каталог «Утраченные культурные ценности». Сегодня каталог насчитывает 18 томов в 50 книгах, которые представляют причиненный войной ущерб в 1 177 291 единицу хранения (музейных предметов, редких книг и рукописей, архивных дел). За годы Великой Отечественной войны в России пострадало свыше 160 музеев, 4000 библиотек (погибло 115 млн изданий), архивов 19 областей (утрачено 17 млн дел)^[2]. За последние десятилетия в Россию возвращен лишь ряд перемещенных ценностей (их перечень на сайте МК РФ и на http://lostart.ru/ru/).

Сложный с моральной, политической и юридической сторон и длительный процесс определения статуса перемещенных культурных ценностей был завершен в 1998 г. принятием Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате II мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Закон объявил культурные ценности, перемещенные в осуществление права на компенсаторную реституцию с территории Германии и ее бывших союзников и находящиеся в настоящее время на территории РФ, достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью РФ.

В соответствии с указанным законом перемещенные культурные ценности — это ценности, которые были вывезены с территории Германии и союзников в соответствии с приказами военного командования Советской Армии и распоряжениями других компетентных органов в осуществление компенсаторной реституции. Компенсаторная реституция — обязанность государства компенсировать вред, причиненный им другому государству, путем^[3] передачи потерпевшему государству предметов того же рода, что и незаконно вывезенные или разграбленные.

Небесспорное с точки зрения международного права решение российских законодателей стало прецедентом передела собственности на культурные ценности между государствами и послужило юридической основой процесса обмена культурными ценностями между ними.

3. Передача культурных объектов и ценностей религиозного назначения религиозным организациям (реституция церковного имущества). Еще в законе СССР «О свободе совести и религиозных организациях» (1990) был поставлен вопрос о возвращении религиозного имущества, созданного на средства религиозных общин и национализированного после 1917 г. В 1993 г. выходит Распоряжение Президента Российской Федерации № 281-рп «О передаче религиозным организациям культовых зданий и иного имущества». В Постановлении Правительства РФ «О порядке передачи религиозным объединениям относящегося к федеральной собственности имущества религиозного назначения» (№ 248, 1995 г.) предусматривалась передача этого имущества в собственность, пользование либо совместное с учреждениями культуры РФ в пользование. 30 ноября 2010 г. президентом РФ был подписан Федеральный закон Российской Федерации № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности».

Объектом закона является недвижимое (здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками) и движимое (иконы, утварь для богослужения) имущество, находившееся до 1918 г. во владении тех или иных религиозных организаций и перешедшего, согласно Декрету СНК РСФСР от 20 января (ст. ст.) 1918 г. Об отделении церкви от государства и школы от церкви, в собственность государства — Союза ССР, и после 1991 г., по преемству, к Российской Федерации. В состав передаваемого имущества закон включает в том числе имущество религиозного назначения, отнесенное к музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, и документам Архивного фонда РФ.

Согласно закону, имущество религиозного назначения, находящееся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности безвозмездно должно быть передано в собственность или безвозмездное пользование религиозным организация. При этом религиозная организация принимает на себя ограничения (обременениями) права собственности на данный объект: обязательства по содержанию объекта культурного наследия, по его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность требования. Объекты культурного наследия федерального значения передаются в собственность только центральным религиозным организациям.

Подобный компенсаторной реституции по сложности и длительности, процесс реституции церковного имущества, означает определенные потери для отрасли культуры, поскольку охватывает не только обычное имущество (здания, сооружения, оборудование), но и имущество, отнесенное к культурному наследию.

По этой причине, а также в связи с тем, что процесс реституции церковного имущества ставил под сомнение вопросы сохранности и доступности культурных памятников, передаваемых церкви, он вызвал отрицательную реакцию со стороны музейного сообщества.

Только в 2014 г. Росимущество РФ передало 66 объектов религиозным организациям. Среди знаковых объектов, переданных религиозным организациям в 2014 г., — церковь Илии Пророка на Славне, 1455 г. постройки, переданная Старообрядческой церкви, Апанаевская мечеть 1768 г. в Казани, ряд объектов ансамбля Рязанского кремля, ансамбль Присутственных мест с парком и собором Троицы в Калуге XVIII—XIX вв., Архиерейский загородный дом и Воскресенский монастырь Казани^[4].

4. Изменения отношений собственности в системе ведомственных учреждений культуры. К числу ведомственных, т. е. не входящих в систему Министерства культуры РФ, относят организации, осуществляющие свою деятельность за счет средств промышленных предприятий, агропромышленных хозяйств, профсоюзов, других хозяйствующих субъектов.

К началу реформ (1990—1991) число ведомственных организаций по данным Министерства культуры достигало 20% от общей совокупности организаций культуры, в том числе по клубным учреждениям — 23%, а по общедоступным библиотекам — 19%^[5].

Статистика ведомственных учреждений культуры регионального уровня свидетельствует о их численном доминировании по отношению к бюджетным учреждениям. Так, в Ивановской области, в 1990 г. 98% клубных учреждений были на содержании предприятий, в селе 52% находилось на содержании профсоюзов и агропромышленных комплексов. Из 630 массовых библиотек области 28% были ведомственными^[6].

В дореформенный период была высока доля негосударственных (небюджетных) финансовых источников отрасли: в 1985 г. расходы государственного бюджета составили 26,5% от общих расходов на культуру, «остальную» долю (73,5%) составляли средства профсоюзов и хозяйствующих субъектов^[7].

Поскольку ведомственные учреждения культуры финансировались из двух источников (прибыли предприятия, у которого они были на балансе, и средств профсоюзной организации работников этого предприятия), они были крупными, «состоятельными» организациями, с развитой материально технической базой, профессиональными кадрами, предоставляли широкий перечень услуг, т. е. по праву назывались «флагманами» отрасли.

С принятием в 1991 г. закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР» трудовые коллективы получили возможность приватизировать свои предприятия, создавая на их основе частные организации. В Положении Правительства РФ «О коммерциализации государственного предприятия с одновременным преобразованием в акционерное общество открытого типа», от 01.07.1992 предписывалось не включать в уставной капитал создаваемого акционерного общества объекты социально-культурного, коммунально-бытового назначения. В этих условиях ведомственные учреждения культуры продавались, сдавались в аренду другим коммерческим организациям и, занимаясь непрофильной коммерческой деятельностью, переставали работать как организации культуры. И в том, и в другом случае происходило сокращение сети организаций культуры.

Так, на 01.01.1998 93,4%, или 155 ведомственных клубов в Ивановской области были приватизированы и перепрофилированы. В Костромской области сеть клубных учреждений сократилась за счет приватизации предприятий на 65 единицы, т. е. на 8,4%^[8].

Спустя почти два года был принят Указ Президента № 8 от 10.01.1993 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунальнобытового назначения приватизируемых предприятий». Этот нормативный документ остановил разрушительный для отрасли процесс поскольку предписывал в случае приватизации предприятий передавать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения в ведение муниципальное органов власти. Так на смену этапа приватизации ведомственных организаций культуры пришел этап их муниципализации: бывшие профсоюзные учреждения культуры получили возможность финансироваться из муниципального бюджета.

Показательна история Дворца культуры автомобильного завода им. Лихачева. ДК был построен в 1930;х гг. как учреждение культуры Пролетарского района Москвы, крупнейший рабочий клуб (он же ДК автозавода им. Сталина — государственного автомобильного завода.). В 1996 г. предприятие было преобразовано в Открытое акционерное московское общество «Завод имени И. А. Лихачева» АМО ЗИЛ, т. е. приватизировано. ДК оставался на балансе завода, но сам «зарабатывал на жизнь». Дом культуры с трудом пережил 90-е. Тогда почти все площади перешли арендаторам под проведение празднеств и других коммерческих мероприятий. В 2010;м ДК ЗИЛ был передан на баланс города, изменил свой статус: теперь — это государственное автономное учреждение города Москвы — Культурный центр ЗИЛ. Таким образом, ведомственная государственная организация культуры, частная организация, государственное бюджетное учреждение — те организационно-правовые «метаморфозы», которые ДК претерпел за почти восьмидесятилетний период.

5. Приватизация государственных и муниципальных учреждений культуры.

Приватизация — процесс передачи объектов государственной или муниципальной собственности в собственность частных лиц. Приватизацию можно рассматривать как одно из направлений передела собственности, его (передела) частный случай.

Как и в других отраслях экономики, приватизация организаций в культуре призвана:

• — повысить эффективность деятельности за счет внедрения рыночных механизмов;
• — уменьшить дефицитность бюджетного сектора экономики.

Однако учитывая социальную значимость культуры и особую роль в ней государства, приватизацию организаций культуры рассматривают не как способ ухода государства из отрасли, а как возможность привлечения в нее дополнительных финансовых источников в виде частных капиталов.

Специфика процесса приватизации в культуре состоит также в определении сроков и методов передачи объектов в частную собственность.

Хотя отрасль культуры стала первой из отраслей социально-культурной сферы^[9] участницей процесса приватизации, однако и здесь он происходит со значительно более поздним законодательным оформлением, чем в экономике в целом.

Закон о культуре, принятый в 1992 г., рассмотрел возможность приватизации в отрасли. При этом:

— определялись границы приватизации — перечень объектов культурного наследия, утвержденный Правительством РФ, не подлежавших приватизации;

— оговаривались условия приватизации, условия обременения приватизируемого имущества: сохранение культурной деятельности в качестве основного вида деятельности, сохранение профильных услуг, организация обслуживания льготных категорий населения.

Несмотря на то что закон определил некоторые условия приватизации объектов культуры, в нем не был проработан главный принцип: дифференцированный подход. В связи со сложностью его реализации в первые годы всеобщей приватизации в стране (1991—1993) она не коснулась культуры: передавать организаций культуры в частную собственность тогда было запрещено^[10].

В 1994 г., с принятием очередной Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий, приватизация организаций культуры стала возможной.

В программе использован дифференцированный подход к организациям культуры, в соответствии с которым они распределены на группы.

• 1. Объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых запрещена. Сюда отнесены:
  • — организации, финансирование которых более чем на 50% осуществляется из республиканского бюджета;
  • — движимые и недвижимые объекты исторического и культурного наследия федерального значения по перечню, утверждаемому Правительством РФ^[11].
• 2. Объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Правительства РФ. Сюда отнесены все объекты социально-культурного назначения федеральной собственности: информационные агентства, телерадиокомпании, театры, кино— и выставочные залы, киностудии, а также объекты, хранящиеся в музеях, библиотеках, архивах, картинных галереях, включая помещения и здания, где они расположены.

Так, в 1995 г. на первом частотном канале место государственной телерадиокомпании «Останкино» занял ОАО «Первый канал».

Стали частными предприятиями государственные киностудии: «Ленфильм» (теперь ОАО «Киностудия „Ленфильм“»), «Свердловская киностудия» (открытое акционерное общество «Свердловская киностудия»), Центральная киностудия детских и юношеских фильмов им. М. Горького (после акционирования — Открытое Акционерное Общество Творческо-Производственное Объединение «Центральная киностудия детских и юношеских фильмов им М. Горького»).

3. Объекты и предприятия федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Госкомимущества РФ

(ныне Федеральное агентство государственного имущества РФ). В их число вошли цирковые организации госкомпании «Росцирк», а также предприятия, производящие специальное оборудование для учреждений культуры.

Так, в 2000 г. был приватизирован «Московский цирк Никулина на Цветном бульваре». Теперь — это закрытое акционерное общество того же названия, одним из трех учредителей которого является Максим Никулин.

4. Объекты и предприятия государственной (муниципальной) собственности, приватизация которых осуществляется по решению органов государственного управления субъектов РФ и местными программами приватизации. К этой группе относятся объекты культуры и предприятия всех видов, находящиеся в государственной (муниципальной собственности).

В первоначальных нормативных документах начала приватизации и в последующих законах общим является подход к приватизации в культуре, предполагающий:

• — дифференцированность;
• — обременение приватизируемого имущества определенными условиями;
• — централизацию принятия решения о приватизации;
• — исключение заявительного порядка приватизации объектов культуры, основная форма процесса приватизации — государственная (муниципальная) программа.

Практику приватизации, насчитывающую теперь уже не один десяток лет, оценить сложно прежде всего из-за отсутствия ее общей статистической картины. «Неспешность» ее темпов объясняется, во-первых, недостаточностью, порой противоречивостью нормативной базы, вовторых, разным отношением к ней субъектов приватизационного процесса. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом как главное действующее лицо процесса приватизации (см. функции Росимущества в Приложении 5) заинтересовано в ускорении темпов приватизации, видя в ней способ экономии бюджетных средств. Руководители ведомств культуры и ее организаций в основном отрицательно относятся к приватизации, небезосновательно считая, что она приведет к перепрофилированию приватизированной организации, а следовательно, к сокращению сети организаций культуры и ухудшению обслуживания населения.

• [1] Ранее, летом 1991 г., главами СНГ было принято «Соглашение о возвращениикультурных и исторических ценностей государствам их происхождения», использующий другой принцип разграничения и предполагающий реституцию (возврат) ценностей. Однако в связи с рядом непреодолимых сложностей по реализации этого принципав данной ситуации, а также под влиянием общественной критики указанный документне был реализован.
• [2] Культурные ценности — жертвы войны. Интернет-проект Министерства культуры РФ. http://lostart.ru/ru/
• [3] Почти три года отделили первое чтение проекта закона о перемещенных ценностях в Государственной думе в мае 1995 г. от Постановления Конституционного судав апреле 1998 г. по делу о разрешении спора между Президентом РФ и Федеральнымсобранием по поводу закона. Участие Конституционного суда, обязавшего Президентаподписать закон о перемещенных ценностях, также свидетельствует о неординарности, спорности и сложности рассматриваемого вопроса о реституции.
• [4] Источник: http://www.pravmir.ru/66-obektov-peredano-religioznyim-organizatsiyam-v-2014;godu/ ixzz3PqoYE563
• [5] Основные показатели работы отрасли культуры за 1990—2009 гг. М.: ГИВЦМК РФ, 2010.
• [6] Луховская О. К. Управление развитием культурного потенциала регионов Россиив современной экономике: монография. М.: МГУКИ, 2008. С. 206.
• [7] Там же. С. 221.
• [8] Там же. С. 233.
• [9] В образовании и здравоохранении до сих пор существует мораторий на приватизацию имущества организаций (Федеральный закон от 16.05.1995 № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»).
• [10] Отдельные исключения были сделаны в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в 1992 г. в виде разрешения приватизировать объекты незавершенного строительства в культуре, народные художественные промыслы и объекты кинофикации.
• [11] Речь идет о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследиянародов Российской Федерации. Положение о нем — см. Приложение 8.