Важным условием успешного функционирования финансовой системы страны является наличие эффективного государственного финансового контроля. Он направлен на реализацию проводимой государством финансово-бюджетной политики.
Исходя из Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ, поставлена задача, создать действенную систему финансового контроля путем укрепления его вертикали в системе исполнительной власти, оптимизации системы ведомственного финансового контроля, ужесточения санкции за незаконное и нецелевое использование бюджетных средств.
В рамках проводимой административной реформы Президента РФ Указом от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» реформировал структуру федеральных органов исполнительной власти, в том числе выделил из структуры Минфина России отдельные федеральные службы финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. Этот шаг, на наш взгляд, говорит о стремлении, в том числе создания более действенной системы ГФК в России. В связи с чем в настоящее время, безусловно, актуальна работа, направленная на уточнение целей и задач ГФК, осуществляемого территориальными органами этих Федеральных служб.
Убедительна статистика ущерба, наносимого государству путем нецелевого использования бюджетных средств, невозврата государственных средств, нерационального и неэффективного управления ими.
По данным контрольной деятельности Счетной палаты за 1994;2002 гг. ею выявлен нанесенный государству ущерб (нецелевое использование бюджетных финансовых средств) в размере более 310 млрд. рублей. 10] По данным федерального казначейства за 1994;2002 гг. территориальными органами федерального казначейства установлено фактов нецелевого использования средств федерального бюджета на сумму 4,6 млрд. рублей.
Это заставляет обратить особое внимание на экономическую безопасность государства. Для борьбы с негативными явлениями требуется принятие глубоко продуманной, научно обоснованной системы мер. Для такой борьбы необходима эффективная система выявления нарушений и любые научные исследования в этом направлении сейчас достаточно актуальны. Необходимо исследование путей организации эффективной и действенной системы государственного финансового контроля (ГФК), адекватной как современной системе государственной власти, так и гибким условиям хозяйствования.
Советскими учеными достаточно основательно проработаны вопросы построения и организации ГФК применительно к социалистическому способу хозяйства и бюджетному устройству. Переход России на новые условия хозяйствования и федеративную систему государства с многоуровневой системой бюджетов выявила необходимость постановки и развития новой российской системы ГФК как одного из важных условий укрепления государственности и обеспечения экономического роста страны.
В настоящее время тема современной системы государственного финансового контроля, особенно в сфере исполнительной власти, достаточно разработана в организационных аспектах, но недостаточно проработаны теоретические материалы.
Концепция ГФК до сих пор так и не выработана, и такое положение не является нормальным.
Отсутствие научной теории контроля, учитывающей закономерности своевременного развития России и международный опыт, на наш взгляд, является одной из главных причин, тормозящих не только формирование действенной правовой базы контроля, но и практическое создание тесно взаимодействующих элементов единой государственной контрольной системы.
Мы ставим цель охватить в одной работе всю систему ГФК в России. Наши усилия сосредоточены на таком важном виде как бюджетный контроль, осуществляемый через систему органов Министерства Финансов РФ.
Министерство финансов России и его территориальные органы, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации является ключевым участником бюджетного процесса в России. На Минфин России возложены функции по составлению проекта бюджета, его непосредственному исполнению и составлению отчета об исполнении бюджета. На всех этапах бюджетного процесса осуществление финансового контроля является важнейшей задачей Минфина России и его территориальных органов. Контроль осуществляется при планировании доходов и расходов, и их исполнения в процессе осуществления финансирования расходов бюджета и при анализе эффективности и целевого использования бюджетных ассигнований.
В настоящее время федеральное казначейство находится на такой стадии развития, когда в основном завершено формирование организационной структуры. По состоянию на 1 января 2003 года во всех субъектах Российской Федерации созданы территориальные органы федерального казначейства.
В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.97 г. № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» осуществляется перевод бюджетных организаций и учреждений на финансирование через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства. На 1 января 2003 года функционируют 89 управлений федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и развернуто 2259 отделение федерального казначейства.
На начало 2003 года, 60 170 получателей1 средств федерального бюджета переведено на финансирование через лицевые счета в органах федерального казначейства, по которым открыто 159 тыс. лицевых счетов. В общее количество получателей средств федерального бюджета включены учреждения, предприятия и организации (с учетом обособленных подразделений бюджетных учреждений), финансируемые на основании бюджетных назначений, смет расходов и иных оснований и расчетов, а также получатели средств федерального бюджета, получающие средства на межбюджетные расчеты по трансфертам, дотациям, компенсациям, субвенциям, субсидиям, целевым программам, на условиях возвратности и платности, на расчеты в части компенсаций и социальных выплат по.
1 По данным ГУФК Минфина России. федеральным программам. 42 190 бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из федерального бюджета на основании смет расходов, переведено на финансирование через лицевые счета в органах федерального казначейства.
Органами федерального казначейства за 2002 год принято к учету 122 тыс. договоров подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Среднемесячное количество поступивших в органы федерального казначейства реестров по финансированию из федерального бюджета составило 94 тыс., количество реестров поступивших при кассовом обслуживании региональных и местных бюджетов — 160 тыс. Среднемесячное количество платежных операций по учету и распределению доходов 20,3 млн. операций, по исполнению федерального бюджета по расходам 5 млн. операций, по исполнению региональных и местных бюджетов -1,1 млн. операций.
На кассовое обслуживание в федеральное казначейство перешли 12 545 бюджетных организаций регионального уровня и 32 183 — местного.
Целью диссертационной работы является исследование содержания финансово-бюджетного контроля осуществляемого через систему органов Министерства финансов Российской Федерации и разработка мер, направленных на его совершенствование.
Для реализации поставленной цели решались следующие задачи: S внести уточнение в методологию и теорию государственного финансового контроля;
S определить место и роль бюджетного контроля в системе государственного финансового контроля в России;
•S исследовать опыт в области государственного финансового контроля развитых зарубежных стран;
S разработать механизм функционирования бюджетного контроля в системе федерального казначейств на различных этапах исполнения бюджета- •S определить перспективы развития системы бюджетного контроля, осуществляемого органами федерального казначейства, в том числе во взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля;
S разработать методику оценки эффективности бюджетного контроля.
Объектом исследования являются территориальные органы федерального казначейства Министерства Финансов России в целом и, в частности Управление федерального казначейства по Тверской области и отделения федерального казначейства по городам и районам Тверской области.
Предметом исследования являются теоретические, организационные и методические аспекты бюджетного контроля на различных этапах исполнения бюджета.
Методологической и правовой базой диссертационного исследования являются законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства и другие нормативные рсты, регулирующие исполнение федерального бюджета и контрольные полномочия участников бюджетного процесса. В ходе диссертационного исследования использованы теоретические положения, содержащиеся в научных публикациях ведущих российских и зарубежных ученых по вопросам государственного финансового контроляматериалы периодических изданийданные, опубликованные в статистических сборниках и информационных справочниках.
Общими методами исследования, применяемыми в диссертации, выступают диалектический метод исследования экономических явлений и процессов при исполнении федерального бюджета, метод научной абстракции, системный подход к изучению рассматриваемых объектов, приемы анализа и синтеза, наблюдения и сравнения.
В работе над диссертацией также были использованы специальные методы исследования, применяемые в экономической науке, такие как классификация экономических явлений, статистические исследования, группировки.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, содержит 193 страницы машинописного текста, 13 таблиц, 15 диаграмм, 5 приложений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Совершенствование системы контрольных органов Минфина России, осуществляемое в течение почти 200 лет, проводится в целях приближения организационной и структуры, уровня и форм взаимодействия с другими органами государственной власти к уровню, соответствующему решению поставленных перед ними задач. При этом эффективное проведение данной работы возможно только при комплексном проведении контрольных мероприятий и оптимизации соответствующей правовой базы.
Федеральное казначейство создано и существует, чтобы осуществлять непрерывный контроль за использованием бюджетных средств. Казначейские технологии исполнения бюджета в основном позволяют достаточно эффективно контролировать целевое использование бюджетных средств.
Федеральным казначейством проводится предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. При этом федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
В целях координации и организации совместной работы по обеспечению последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, предложено создание Координационных Советов по взаимодействию Контрольно-ревизионных управлений Минфина России и управлений федерального казначейства по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок.
Работа подобных советов позволит скоординировать проверки таким образом, что повторные проверки станут невозможны, а наиболее сложные проверки могут проводятся совместно по согласованным программам при четком разделении функций контролеров-ревизоров и специалистов ОФК.
В целом назрела необходимость, на наш взгляд, изменить порядок реализации материалов КРУ. Для того чтобы КРУ самостоятельно реализовывали материалы собственных проверок необходимо укрепить юридические службы КРУ, создать подразделения, способные самостоятельно реализовывать материалы проверок в судебном порядке, предоставить КРУ право составлять уведомления о уменьшении текущего финансирования и действующий в органах федерального казначейства программный продукт для реализации уведомлений о уменьшении текущего финансирования.
Данные меры еще больше ускорят реализацию материалов КРУ и повысят эффективность их контроля. При этом органы федерального казначейства смогут оптимизировать свою структуру за счет уменьшения нагрузки на юридическую и инспекторскую службы.
Проанализировав современную систему внутреннего контроля мы пришли к выводу, что реорганизацию ведомственного контроля следует провести следующим образом. На первом этапе ведомственный контрольный орган должен быть административно подчинен главному распорядителю бюджетных ассигнований, а функционально, методологически — Министру финансов РФ. Иными словами, соответствующий главный распорядитель бюджетных ассигнований определяет «когда» и «где» использовать контрольный орган, Минфин же с соответствующей профессиональной компетенцией определяет «как» и «что» именно из круга проблем нужно решить. В последствии ведомственный контрольный орган может быть подчинен Минфину России полностью и административно и методологически, содержаться за счет ведомства и комплектоваться по численности по общим нормативам, например, исходя из объемов финансирования.
Кроме того, предложено создание межрегиональных отделов КРУ Минфина России и межрегиональных инспекторских отделов ГУФК Минфина России. В функции этих отделов могли бы входить:
1. координация контрольной работы как внутри территориальных органов Минфина, так и с другими органами власти;
2. проверки территориальных органов Минфина не реже раза в два года.
3. мониторинг и непосредственное методологическое руководство над органами ведомственного контроля (межрегиональный отдел КРУ);
4. контроль за кассовым обслуживанием исполнения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства и, в случае если региональный бюджет дотационный — ревизию исполнения этого бюджета не реже чем раз в два года. Учитывая, что дотационных регионов в России более 70%, то сфера контроля весьма широка;
5. функции аналитического центра, то есть анализ всех показателей исполнения бюджета, а также ведение общей информационной базы данных включающей всю необходимую информацию для эффективного контроля за доходной и расходной частью бюджета.
Эффективность системы органов ГФК в целом достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, функционирует система координации их деятельности, установлены процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности.
Анализ эффективности казначейского контроля над банками по вопросу соблюдения ими бюджетного законодательства показал устойчивое сокращением нарушений банками сроков перечислений платежей в бюджет и в этой связи, а также поскольку контроль за зачислением платежей в бюджет является основной функцией органов МНС РФ, нами предложено приостановить проведение органами федерального казначейства проверок банков, что позволит избежать ненужного дублирования работы казначейства и налоговых органов и освободить специалистов казначейства для осуществления ими своих прямых функций — контролю за использованием бюджетных средств.
Органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации принимают многочисленные меры по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств. Отмечается тенденция к повышению эффективности их деятельности. Статистические данные свидетельствуют о всё более полном охвате проверками бюджетополучателей.
Наблюдается в целом уменьшение сумм нецелевого использования, установленных органами ГФК, до принятия БК РФ и перевода на казначейскую систему исполнения бюджета.
Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер должны принимать как исполнение бюджета, так и контроль за его исполнением.
Контроль исполнения бюджета и контроль бюджетных расходов при программно-целевых подходах смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.
Все это позволит, по нашему мнению, создать, наконец, стройную систему ГФК, уйти от дублирования и создать условия для его подлинной эффективности, а значит и эффективности использования бюджетных средств.
Целью предложений в целом является комплексное развитие системы контрольных органов Минфина России, направленное на повышение эффективности контроля за расходованием бюджетных средств и отдачи от контрольной деятельности в целом, в том числе через предотвращение финансовых нарушений в сфере экономики.
Принятие и реализация этих предложений, на наш взгляд, позволят получить следующие конечные результаты:
1. Создать современную эффективную систему функционирования территориальных органов Минфина России как основного элемента в системе правительственного уровня государственного финансового контроля и повысить ее отдачу для государства в целом.
2. Кардинально усилить контроль за исполнением доходной и расходной частями бюджетов всех уровней, включая регулярное проведение профилактических мероприятий, направленных на возможное недопущение финансовых нарушений в бюджетной сфере.
3. Снизить количество финансовых нарушений в бюджетной сфере.
Предлагаемые нами преобразования могли бы усилить эффективность контрольной работы органов Минфина и привести к укреплению платежной и финансовой дисциплины, снизить возможность совершения злоупотреблений, нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, а также позволят обеспечить учет и контроль каждого этапа исполнения бюджетов всех уровней.
