С 2000 года важнейшей чертой эволюционного цикла американской внутренней политики стало устойчивое доминирование одной партии — республиканцев — в двух основных ветвях власти США. Фактически с 1994 г. республиканцы доминируют в конгрессе и с 2000 г. они контролируют Белый дом. Явная концентрация мощи и влияния в руках всего одного политического центра внутри страны существенно облегчает администрации Дж. Буша-мл. также проведение наступательного внешнеполитического курса.
Новая победа Дж. Буша — мл. и его партии на федеральных выборах в 2004 г., по сути подтверждает то, что долгий период «разделенного правления» прервался вместе с уходом президента Билла Клинтона в 2000 г. Ситуация «разделенного правления», при которой одна партия доминирует в конгрессе, а другая контролирует президентский пост, была наиболее яркой характеристикой американской политической системы в последние два десятилетия XX в. При этом, часть аналитиков называла «разделенное правление» причиной сбоев в функционировании американской власти, в частности при Б.Клинтоне. Более того, связывая напрямую «разделенное правление» с системой разделения властей, они видели именно в наличии большого числа «разделений» причину неэффективности федеральных институтов л власти в США и предлагали, «трансформировать» систему разделения властей в целом. Критики писали о том, что в условиях «разделенного правления» происходит паралич федеральных органов власти, в результате чего они теряют способность решать самые важные вопросы государственной политики.
The balance between president and Congress [has] gone through nearly two centuries of ups and downs. in the third century the seesaw would continue. Sundquist J. L. The Decline and Resurgence of Congress. Washington, D.C., 1981.
2Sundquist J.L. Constitutional Reform and Effective Government. Washington, D.C., 1986. P. 613.
Однако в 2000;х г. анализ американской политики «эпохи Буша» заставляет лучше оценить достоинства системы «разделенного правления». Сторонники этой схемы отношений ветвей власти справедливо отмечают, что политические институты даже в обостренно конфликтной среде партийного противостояния достигали тех же результатов, что и в периоды, когда одна партия контролировала обе ветви власти, хотя и с большими затратами. Более того, конгресс и президент научились достигать согласия вопреки партийному противостоянию. Такая модель взаимодействия президента и конгресса служила внутренним регулятором равновесия законодательной и исполнительной власти в США за счет того, что президентская власть принадлежала одной партии, а контроль над конгрессом — другой. Подобный регулятор оказался реальным дополнительным гарантом демократического характера политических процессов в США. Таким образом, схема «разделенного правления» была не просто достаточно эффективна в краткосрочном плане, но и в долгосрочной перспективе она способствовала совершенствованию механизмов политической власти без ущерба для интересов американских граждан.
Актуальность исследования американской политической системы с точки зрения отношений исполнительной и законодательной ветви власти определяется необходимостью выявления параметров возможной эволюции политической системы США, прежде всего, в направлении ее большей жесткости. В современных условиях однопартийного контроля исполнительной и законодательной ветвей власти вопрос о наличии или отсутствии внутренних предпосылок для нормального функционирования системных ограничителей всевластия какой-либо одной политической группы американского истеблишмента приобретает не только особый научно-исследовательский интерес, но и практическую значимость с точки зрения прогнозирования развития внутренней и внешней политики США.
Базовый концептуальный вопрос данного исследования касается возможности существования относительного равновесия власти президента и конгресса США.
Разделенное правление" предоставляет возможность рассмотреть динамику отношений президента и конгресса под влиянием как внутрисистемных, так и внешних факторов.
Объектом исследования в данной работе является американская политическая система как соотношение государственных институтов, партий, интересов и идей, организовывающих политический процесс в установленных конституционных рамках.
Предметом исследования диссертации является механизм распределения властных полномочий и ответственности между исполнительной и законодательной ветвями власти США, а также условия и факторы, определяющие их функционирование.
Хронологические рамки работы включают период с 1992 г. по 2000 г. -деятельность двух администраций Уильяма Клинтона и конгрессов 103−106 созывов. Выбор обоснован тем, что в период президентства Клинтона «разделенное правление» стало приобретать черты относительно устойчивого феномена и к этим годам относится накопление интереснейшего и полезного опыта нахождения компромиссов между ветвями власти под пристальным вниманием американской общественности. Партийный фактор сыграл решающую роль во взаимоотношениях администрации Клинтона и конгресса, во многом определив весь ход событий этого периода. Выбранный период позволяет выявить специфику и одновременно некоторые общие закономерности взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти в условиях значительных политико-идеологических сдвигов в США.
Основной целью работы является выявление динамики и особенностей взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти США с точки зрения способности исследуемых институтов реагировать на внутренние и на внешние вызовы и адаптироваться к меняющимся условиям, продолжая эффективно функционировать в установленных конституционных рамках.
В диссертации ставятся следующие исследовательские задачи: -проанализировать реальное соотношение базовых конституционных положений с политической практикой США 1990;х годах;
— изучить особенности механизма распределения властных полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти США- -выявить роль партийного фактора в отношениях президента и конгресса- -исследовать специфику партийной системы США в условиях политико-идеологических сдвигов 1990;х годах;
— вскрыть основные линии влияния партийного противостояния на взаимодействие президента и конгресса в 1990;х годах;
— провести сравнительное исследование «демократической повестки дня» Билла Клинтона и республиканского «Контракта с Америкой» с точки зрения обеспечения массовой поддержки для каждой из ветвей власти;
— проанализировать практическую сторону механизма разделения властей на примере решения вопросов регулирования бюджета в период администрации Клинтона- -выявить роль партийных интересов в противостоянии президента и конгресса в связи с процессом импичмента Билла Клинтона;
Новизна проведенного исследования заключается в том, что автор впервые в отечественной науке провел комплексный политологический анализ современных особенностей взаимодействия федеральных институтов власти США и представил свою версию понимания данного механизма.
Хотя, различные аспекты отношений президентской власти и конгресса на базе материалов 60−70-х гг. XX в. и более ранних исторических периодов достаточно хорошо изучены, 3 диссертанту было важно выявить специфику этих отношений именно в 1990;х годах, когда, казалось бы, «разделенное правление» возникло в качестве устойчивого.
3 См., например, работы Ю. К. Абрамова, А. А. Громыко, B.C. Зорина, В. М. Зубок, Н. Г. Зяблюка, Ю. А. Иванова, Э. А. Иваняна, А. А. Кокошина, А. С. Маныкина, А. А. Мишина, А. С. Никифорова, В. О. Печатнова, Ю. Н. Рогулева, В. А. Савельева, Н. А. Сахарова, Н. В. Сивачева, Е. Ф. Язькова и др. феномена, который мог на самом деле оказаться новой чертой американской политики в условиях «глобального распространения демократии».
Кроме того, автор вписал в схему взаимодействия президента и конгресса важнейший связующий их элемент — политические партии, 4 во многом определивший особенности функционирования и взаимодействия основных институтов власти, в эпоху «разделенного правления». Это позволило взглянуть на политическую систему США не только сквозь призму взаимодействия центральных институтов власти, но и через деятельность ее наиболее крупных каналов связи, таких как политические партии. Таким образом, была достигнута целостность подхода, необходимая для выявления механизмов обеспечивающих гибкость, способность к адаптации и стабильность американской политической системы.
Практическая значимость исследования определяется тем, что направление эволюции политической системы США, в частности отношений президента и конгресса будет во многом определять характер принятия ключевых решений по внешнеполитическим и мироэкономическим вопросам. Понимание пределов прогнозируемой жесткости американской политики, позиций США по крупнейшим международным вопросам в существенной степени зависит от того, насколько исполнительная и законодательная власть будут контролировать друг друга и сами будут ограничены мнением американского общества, рядовых избирателей, интересы которых плюралистичнее и подвижнее, чем группы консервативного истеблишмента, доминирующего в республиканской партии. Анализ функционирования и взаимодействия центральных институтов власти в США позволяет уточнить представление о степени стабильности и эффективности американской политической системы. 4.
Тема истории двухпартийной системы США является одной из наиболее изученных в отечественной американистики. В 1970;1980;е гг. Оформилась целая отечественная школа, изучающая политические партии США. См., например, работы Ю. К. Абрамова, В. М. Зубок, А. С. Маныкина, В. А. Никонова, В. О. Печатнова, Ю. Н. Рогулева, Е. Ф. Язькова и др.
При написании данной работы автор использовал широкую источниковую базу, которую можно подразделить на несколько групп.
1) Документальные и справочно-статистические источники.
Анализ Конституции США позволил понять первоначальный замысел и планы основателей американской политической системы, а также четко представить конституционный каркас заложенной системы и суть механизма разделения властей.
Официальные документы, подготовленные американским внутриполитическим сообществом, доклады экспертоввыступления президента США У. Клинтона, спикера Палаты представителей Ньюта Гингричааналитические доклады федеральных министерств и ведомств, в частности доклады и документы Федеральной избирательной комиссии, Белого дома, еженедельные и ежеквартальные доклады Конгресса США позволяют проследить эволюцию восприятия американским руководством места и роли конкретного института и конкретного политического деятеля в политическом процессе. Выявить приоритеты различных акторов, участвующих в процессе принятия решений.
Анализ законодательных документов, таких как, Закон о финансировании избирательных кампаний 1971 (The Federal Election Campaign Act of 1971), а также многочисленные поправки к нему, Закон о личной ответственности и возможности трудоустройства 1996 г. (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996) и другие, позволил сделать самостоятельные выводы относительно рассматриваемых в них вопросов, и не основываться только на заявлениях экспертов, ссылающихся на эти и другие законы.
Партийные программы дают возможность понять внутрипартийную динамику и соотношение сил. Несомненную ценность для соискателя принесло, в частности, сравнение предвыборной программы Билла Клинтона и республиканской программы «Контракт с Америкой» (Republican Contract with America). Сопоставление приоритетов двух сторон позволило увидеть, что разделяло их в понимании и в подходах к решению по сути одних и тех же проблем. Такое сравнение позволило яснее понять, как сложно было конгрессу и президенту, контролируемыми оппозиционными партиями, достигать соглашения при решении даже важнейших национальных вопросов.
Американское справочное электронное издание Энкартасправочное издание конгресса Президентские выборы с 1789 г.- справочник Джозефа Нэтана Кейна Факты о президентах обеспечили фактологическую историческую базу при анализе институтов власти США.
Различные аспекты процесса принятия решений в конгрессе и президентом, переговоров между двумя центральными институтами власти, детали вынесенных на обсуждение предложений, факты судебных разбирательств в конгрессе, в частности по процессу импичмента Билла Клинтона, а также важные статистические данные представлены в Congressional Records, Congressional Weekly Report, Congressional Quarterly Almanac. Опубликованные в этих изданиях статьи дают возможность проследить весь ход событий, а также выявить механизм принятия решений и взаимодействия двух ветвей власти.
Кроме того, официальная статистика, представленная в данных изданиях дала возможность объективно оценить экономическую и социальную ситуацию, сложившуюся в США к моменту прихода к власти Клинтона, улучшение ситуации в периоды его администраций, а также проследить динамику общественных настроений. Особенно ценными были данные о настроениях в обществе в период разбирательства по импичменту Билла Клинтона, которые позволил понять атмосферу того периода и оценить положение президента.
2) Мемуары крупных американских государственных деятелей рассматриваемого периода (Б. Клинтона, А. Гора, С. Блументаля), работы очевидцев рассматриваемых событий, в частности книги телевизионного комментатора и аналитика Э.Дрю.
Работа Б. Клинтона и А. Гора «Отдавая приоритет людям» позволила выявить наиболее важные вопросы для Клинтона, которые стали позже основой его предвыборной программы, а затем и президентской программы. Кроме того, эта работа, позволила почувствовать напряженную, эмоциональную атмосферу предвыборной борьбы. Важное место занимает работа помощника и советника президента Клинтона С. Блументаля «Войны Клинтона». 5 Книга очень тонко передает атмосферу Вашингтона, как сосредоточения различных центров власти, борющихся друг с другом. Она помогает увидеть, насколько уязвимым стал сегодня американский президент, зажатый между бюрократическими структурами, средствами массовой информации и обществом, ожидающим от него решения всех проблем. Книга показывает, как сложно преодолеть президенту отяжелевшие бюрократические структуры и достичь поставленной цели, не потеряв при этом общественного доверия и поддержки. Работа Блументаля имеет особую ценность в проводимом анализе в сопоставлении с более ранними книгами американского телевизионного комментатора и аналитика Э.Дрю.6 Эти работы позволяют заглянуть «за кулисы» Белого дома и стать очевидцем. исторических столкновений Билла Клинтона и республиканского конгресса. Кроме того, книги позволяют увидеть внутрипартийную борьбу, которая шла, как среди республиканцев, так и среди демократов, и оценить возможность межпартийных коалиций. Они вырисовывают расстановку сил, как в конгрессе, так и между центральными институтами власти и помогают в какой-то степени ощутить изнутри американскую политическую систему.
3) Личные интервью с исследователями и практиками.
Интервью с профессором Техасского университета, одним из ведущих авторов исследований института президентства США, Джорджем Эдвардсом III, с директором центра по европейским, евразийским и российским исследованиям в университете Джорджа Вашингтона Джеймсом Голдгаером, а также с профессором университета Джорджа Вашингтона Карлом Индерферсом позволили, во-первых, услышать крайне ценные.
5Blumenthal S. The Clinton Wars. N.Y.2003.
6B частности, Drew Е. On the Edge. The Clinton Presidency. N.Y. 1994; Showdown. N.Y., 1996 методологические советы, в частности профессор Джордж Эдварде помог увидеть возможные пути исследования института президентства США. Во-вторых, эти интервью дали возможность прояснить вопросы оставшиеся за рамками опубликованных исследователями работ. В-третьих, они предоставили соискателю неоценимый шанс высказать свою точку зрения на интересующие его проблемы и услышать ответное мнение экспертов.
Крайне важную роль сыграло интервью с помощником сенатора демократом Джоной Блэнком. Оно дало возможность взглянуть на события исследуемого периода глазами их очевидца и в определенной степени участника. Это помогло увидеть, что происходило внутри демократической партии в период борьбы Клинтона с конгрессом, понять, насколько действительно тяжело было президенту согласовать свои действия со своей же партией и добиться их поддержки, в частности в таких вопросах как реформа здравоохранения и социальная реформа.
4) Материалы периодической печати.
В работе широко использованы материалы, опубликованные в российской и зарубежной периодической печати, включая такие научные издания, как «Полис: политические исследования», «США & Канада: экономика, политика, культура», «Pro et Contra», «American Journal of Political Science», «American Political Science Review», «Congress and the Presidency», «Presidential Studies Quarterly» и др. А также материалы американской прессы, в частности New York Times, Washington Post, Economist, National Journal и др. Материалы периодической печати оказались полезными для соискателя, прежде всего, как источник данных социологических опросов американского населения о важности тех или иных реформ, проводимых администрацией Клинтона, об эффективности деятельности конгресса и президента, о способности президента сотрудничать с конгрессом. И особенно интересные данные опросов предоставлялись в прессе в период импичмента.
Клинтона. Кроме того, материалы прессы исследуемого периода позволяли следить за динамикой событий и проводить их самостоятельный анализ.
Монографическая литература, на которую опирался автор в своем исследовании, также распадается на несколько основные группы.
1) Методологические исследования.
Методологически диссертационное исследование базируется на политологических работах Т. А. Алексеевой, А. Д. Богатурова, Б. Вейнгаста, Р. Даля, М. В. Ильина, Д. Истона, Э. Кинга, Н. А. Косолапова, А. Ю. Мельвиля, А. С. Панарина Б. Питерса, Э. А. Позднякова, Н. Полсби, М. Холлиса, М. А. Хрусталева, Е. Б. Шестопал, Дж. Эдвардса III.
Изданная в Оксфорде и переведенная на русский язык книга «Политическая наука: новые направления» под редакцией профессора философии Р. Гудина и профессора политических наук Г.-Д. Клингеманна, и под российской редакцией ведущего российского политолога Е. Б. Шестопал, представляя разнообразие тенденций и направлений в исследовании современной политической науки и намечая пути ее дальнейшего развития, дает уникальную возможность почувствовать эту науку как живой динамично развивающийся, саморефлексирующий организм. Она содержит полное собрание сведений о наиболее фундаментальных разделах политической науки, в частности о такой ее сфере как политические институты и процессы, а также о методологии их исследования.
Классическая работа ведущего американского политолога Д. Истона «Системный анализ политической жизни», а также более ранняя его работа «Политическая система» послужили основой для соискателя при концептуализации исследуемого предмета. В этих работах Д. Истон, отталкиваясь от понимания политики, как властного распределения ценностей, характеризует политическую систему как совокупность взаимодействий, посредством которых в обществе властно распределяются ценности. Исходя из этого понимания политики и политической системы, Истон исследует причины устойчивости такой системы. Автор говорит о политической системе, как открытой, то есть системе, существующей в более широкой общественной системе и испытывающей на себе ее «возмущающие воздействия», которые и составляют условия функционирования политической системы. От способности системы реагировать на эти воздействия, адаптироваться к обновляющимся условиям окружающей среды, пытаясь не просто приспособиться к ней, а изменить саму ее под себя зависит ее устойчивость и выживание. Истон попытался выявить механизм функционирования политической системы и ее приспособления, выделив главные категории этого процесса — «входы», то есть внешние явления, влияющие на систему, и «выходы», то есть результаты деятельности системы, воздействующие на окружение. Соискатель использовал, предложенный Истоном инструмент познания политической системы, для выявления механизма функционирования американской политической системы, динамики ее развития и взаимодействия ее центральных элементов.
Из российской литературы значительную ценность в методологическом плане для диссертанта представляли работы Т. А. Алексеевой, М. В. Ильина, Э. А. Позднякова, которые позволили автору выбрать необходимые инструменты анализа политической системы и механизмов осуществления политики.7.
2) Исследования по общим проблемам американистики.
В проводимом анализе, как предмета, так и объекта данной работы автором использованы оценки и выводы, приведенные в работах отечественных и зарубежных исследователей. Исследованию широкого круга проблем, связанных с особенностями, историческим развитием и перспективами американской политической системы посвящены работы таких авторов как Ю. К. Абрамов, A.M. Белоногов, П. А. Бек, В. А. Власихин, С. Гринберг, Н. В. Загладин, В. М. Зубок, Н. Г. Зяблюк, Ю. А. Иванов, Э. А. Иванян, Э. Кинг, А. С. Маныкин, С. Милкис, А. А. Мишин, Р. Нойштадт, В. О. Печатное, Н. Полсби, Ю. Н. Рогулев,.
Алексеева Т. А. Нужна ли философия политике. М., 2000; Алексеева Т. А. Современные политические теории. М., 2000; Ильин М. В. Очерки хронополитической типологии. М.:МГИМО, 1995; Поздняков Э. А. Философия политики.М. 1994.
В.В. Согрин, Ф. Соррентино, А. де Токвиль, Дж. Уилсон, Р. Шапиро, A.M. Шлезингер мл., Е. Е. Шэтшнейдер, Дж. Эдварде III и др.
В поисках подходов к исследованию непосредственно американской политической системы и ее центральных институтов большую помощь автору данного исследования оказали теоретические работы американских исследователей Э. Кинга, Дж. Уилсона и Ф. о.
Соррентино. Они позволили увидеть американскую политическую систему в целом, ее центральные институты, логику их деятельности, их место в системе, а также связующие элементы системы, такие как партии, группы интересов и т. д. Эти работы помогли понять целостно американский политический механизм, процесс принятия решений, взаимозависимость основных акторов этого процесса.
Историческая логика и динамика развития американской политической системы ярко представлена в классической работе ведущего американского историка и политического комментатора А. Шлезингера мл. «Циклы американской истории». 9 Автор полно раскрывает все стороны американской политической системы в исторической перспективе, выводя закономерности ее развития, на которые, в частности, диссертант опирался в своем анализе стабильности американской системы.
Из российских работ по американской политической системе особую ценность представляют работы Н. В. Загладина и В. В. Согрина, классический труд «История США», монография Э. А. Иванян «История США», а также коллективная монография «Политическая система США». 10 В. В. Согрин очень ясно показывает историческую динамику американской системы со времен первых поселенцев и до конца XX в., подробно рассматривая исторические корни ее современных особенностей, таких как разделенное правление и g.
The New American Political System. Ed. King A. Washington, 1990; Sorrentino F. M. American Government: Power and Politics in America. N.Y. 1983; Wilson J.Q. American Government: Institutions and Policies. Lexington: D.C. Heath and Company, 1990.
9 Schlesinger A. M., Jr. The Cycles of American History. N.Y., 1999.
10 Загладин Н. В. США: общество, власть, политика. М., 2001; Согрин В. В. Политическая история США. М., 2001; История США. В четырех томах. М.: Наука, 1987; Политическая система США. Актуальные измерения/Редакция: С. А. Червонная. М.: Наука, 2000. См. также Баталов Э. Я. Политическая система США сегодня: взгляд из Москвы//США&Канада: экономика, политика, культура. 2001. № 7 двухпартийная система, а также уделяя особое внимание связи общества и политических институтов. Н. В. Загладин создает целостный образ американского государства, со специфической партийно-политической системой, с активной внешней политикой, опирающейся на военную мощь и ориентированной на международное лидерство. Он уделяет особое внимание политике администрации Б. Клинтона, как во внешнеполитической, так и во внутриполитической сфере, что было особенно важно для диссертанта при анализе исследуемого периода.
3) Исследования по различным аспектам темы.
При исследовании американского президентства наиболее ценными для диссертанта стали работы ведущего российского американиста Э. А. Иваняна и американских исследователей Р. Нойштадта и Дж. Эдвардса III.11 Э. А. Иванян многосторонне исследует администрации президентов, начиная с Теодора Рузвельта и заканчивая Ричардом Никсоном, что помогает увидеть, как постепенно менялись роль и место президентов в американской политической системе. Американский историк Р. Нойштадт в своем классическом труде представляет калейдоскоп американских президентов, фокусируясь именно на личности президента, на его способности влиять на принятие нужных ему решений, находить общий язык с законодателями и добиваться поддержки у общества. Нойштадт показал, что президент действует в плюралистической среде, в которой взаимодействуют множество независимых от него акторов, со своими властными инструментами. Президент в такой среде не может положиться только на данные ему конституцией властные полномочия и механизмы их обеспечения, он должен суметь убедить других действовать так, как он считает нужным. Эта личностная способность убеждать главное оружие президента.
Интересно было проанализировать работу Р. Нойштадта в сравнении с более современным 1 коллективным трудом «Президентская власть» под редакцией американского эксперта Р.Шапиро. Авторы этой работы помогают понять, насколько изменились современные.
Иванян Э. А Белый дом: президенты и политика. М., 1979; Neustadt R.E. Presidential Power and the Modern Presidents. N.Y., 1991; Edwards 1IIG. and Wayne S.J. Presidential Leadership. Belmont, 2003.
Presidential Power. Ed. Shapiro R.Y., Kumar M. J., Jacobs L.R. N.Y. 2000 условия, в которых действует президент и как, соответственно, трансформировалась его роль в усложнившейся системе. Сходные проблемы исследовал Дж. Эдварде III, поместив президента в сложную структуру из бюрократических институтов, средств массовой информации и общественных ожиданий.
При анализе места и роли конгресса в американской политической системе особенно важными стали исследования российских американистов Ю. А. Иванова, В. А. Савельева и американских исследователей Н. Полсби и Д. Мэйю13. В. А. Савельев в исторической перспективе представляет деятельность законодательной власти США. Ю. А. Иванов на примере внешнеполитических полномочий выявляет борьбу конгресса за расширение своего влияния в системе. Американские авторы помогают увидеть внутреннее устройство и функционирование конгресса, его структуру, скрытые от глаз внешнего наблюдателя силы, определяющие его деятельность.
При анализе объекта исследования — взаимоотношений президента и конгресса, автор опирался на работы A.M. Белоногова, Ч. О. Джонса, У. Мэйера, Дж. Сандквиста, Дж. Сорбира, Л. Фишера.
В американской литературе периода разделенного правления, исследующей отношения президента и конгресса можно условно выделить тех авторов, которые считают, что американская конституция создала ветви власти, которые в принципе не способны к длительному сотрудничеству, а в условиях разделенного партийного контроля их столкновения ведут к тотальной неэффективности управления. К таким, в частности, относиться американский историк Дж. Сандквист, работы которого оказались особенно ценными для понимания конфликтной природы отношений президента и конгресса.14 Негативистскому подходу к пониманию отношений исполнительной и законодательной власти противостоят те исследователи, которые считают, что заложенная конституцией взаимозависимость президента и конгресса заставляет их достигать согласия в любых.
13 Иванов Ю. А. Конгресс США и внешняя политика. Возможности и методы влияния (1970;80-е гг.). М.: Наука, 1982; Mayhew D.R. America’s Congress. New Haven, 2000; Polsby N.P. How Congress Evolves. N.Y., 2004.
14 Sundquist J.L. Constitutional Reform and Effective Government. Washington, D.C., 1986. условиях. В частности, особенно ценной для диссертанта стали работы американских исследователей Ч. О. Джонса и J1. Фишера.15 Авторы характеризуют американскую политическую систему через механизмы взаимодействий конгресса и президента и через динамику баланса их властных полномочий. Такой анализ помог диссертанту понять закономерности и специфику отношений исполнительной и законодательной властей и вывести свою оценку возможного сценария дальнейшего развития американской политической системы, построенной на определенной схеме отношений президента и конгресса.
Исследование партийной системы США, а также партийного фактора в отношениях президента и конгресса было построено на основе анализа работ таких авторов как Ю. К. Абрамов, П. А. Бек, С. Гринберг, Д. Джонс, В. М. Зубок, В. О. Ки, А. С. Маныкин, У. Мэйер, Н. В. Загладин, В. О. Печатнов, Ю. Н. Рогулев, М. О. Трояновская, В. В. Согрин, Л.Дж. Сэбэйто.
Классический труд американского ученого В. О. Ки «Политика, партии и группы давления"16 послужил для диссертанта отправной точкой в анализе истоков и специфики американской двухпартийной системы. Для окончательного оформления понимания места и роли партий в американской политической системе особенно ценными стали работы американского исследователя Л.Дж. Сэбэйто и российских американистов А. С. Маныкина и.
1 7.
В.В. Согрина. Тезис о неоднозначной зависимости эффективности институтов власти от того, одна ли партия контролирует их или партии делят контроль над институтами между собой, основан на исследованиях американских аналитиков У. Мэйера и Д. Джонса. Авторы в ходе глубокого статистически обоснованного исследования помогают понять, что институты власти могут быть также неэффективны, будучи под контролем одной партии, как если бы они контролировались разными партиями и наоборот, разделенный партийный.
15 Jones Ch.O. Separate but Equal Branches: Congress and the Presidency. Chatham, N.J., 1995; Jones Ch.O. The Presidency in a Separated System. Washington, D.C., 1994; Fisher L. Constitutional Conflict between Congress and the President. Washington, D. C., 1991; Fisher L. The Politics of Shared Power. Congress and the Executive. Washington, D.C., 1993.
16 Key V.O. Politics, Parties and Pressure Groups. Fifth Edition. New York, 1964.
Sabato L.J. The Party’s just begun. Shaping Political Parties for the American Future. Virginia, 1987; Маныкин А. С. История двухпартийной системы США. М., 1981; Согрин В. В. Политическая история США. М., 2001. контроль может обеспечивать такую же эффективность деятельности институтов власти, как и контроль одной партии над исполнительной и законодательной ветвями власти. Помимо простого численного преимущества одной партии над другой существует множество других факторов, таких как внутрипартийное единство и идейная удаленность одной партии от другой, влияющих на эффективность работы конгресса и способность президента сотрудничать с ним. Эти исследования сделали обоснованными выводы автора о месте и роли партий в современной американской политической системе и обществе.
Различные аспекты взаимодействия президента и конгресса непосредственно в период администрации У. Клинтона освещаются в работах JI.A. Антоновой, У. С. Бермана, B.C.
Васильева, А. И. Дейкина, Ч. О. Джонса, Э. Дрю, Н. В. Загладина, К. Кэмпбелла, И. Морриса,.
Н. Рае, Б. Рокмана, Б. Синклэр, Н. М. Травкиной, С. Шиера, Дж. Эдвардса III. В частности, особенности президентства Клинтона, его особый стиль общения с американцами, различные стратегии его отношений с конгрессом и с партиями глубоко анализируются Дж.
1 ft.
Эдвардсом III и Б. Синклэр. Бюджетный конфликт в отношениях Клинтона и конгресса глубоко исследован и ярко описан российским американистом Н. М. Травкиной.19 Работа Н. М. Травкиной также позволила диссертанту увидеть специфику бюджетного механизма США и послужила ценным источником статистических данных.
Анализ процесса импичмента Билла Клинтона основан на работах К. Кэмпбелла, И. Морриса, М. Е. Петросян, Н. Рае, С. А. Червонной и др. Место и роль партийного фактора в процессе импичмента особенно ярко выявлены российскими американистами М. Е. Петросян и С. А. Червонной и американскими исследователями Н. Рае и К. Кэмпбеллом.20.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют исторический, структурно-функциональный анализ, а также системный подход,.
18 Edwards G.C. III. Campaigning is not Governing: Bill Clinton’s Rhetorical Presidency. Barbara Sinclair. The President as Legislative Leader. Both in The Clinton Legacy. Ed. Cambell C. and Rockman B. N.Y., 2000.
19 Травкина Н. М. Бюджетный процесс в конгрессе США: законодательные нормы и современные формы их реализации. М., 2002. См. также Дейкин А. И. Особенности бюджетной стратегии президента У. Клинтона. Аналитический материал, подготовленный в ИСКРАН в 1998 г.
20 Петросян М. Е., Червонная С. А. Америка в зеркале импичмента //США&Канада: экономика, политика, культура. № 11, 1999; Rae N.C. &. Campbell С. Impeaching Clinton. Kansas, 2004. применяемые к ряду взаимосвязанных процессов функционирования американской политической системы в целом и ее центральных институтов в частности. Общенаучные методы, используемые в работе, включают анализ и синтез, дедукцию, обобщение и аналогию.
Арсенал использованных соискателем прикладных методов включает: ивент-анализ, сравнительный анализ документальных источников, построение сценариев.
Апробация исследования была проведена на некоторых российских и международных конференциях, включая конференции аспирантов ИСКР АН в ноябре 2001 г. и марте 2003 г., конференции, проведенные Американским институтом в России, в сентябре 2003 г. и марте 2004 г., летний симпозиум, проведенный американской организацией Женщины в международной безопасности (WIIS) в июне 2003 г в Вашингтоне, США. Кроме того, основные идеи были изложены в курсе лекций «Основы политологии» на факультете мировой политики ГУГН при ИСКР АН, а также в публикациях автора.
Структурно исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и примечаний. В главе I отношения исполнительной и законодательной ветвей власти анализируются в исторической перспективе. Исследуются конституционные основы взаимоотношений ветвей власти, их динамика и современное состояние баланса властных полномочий президента и конгресса. Глава II направлена на анализ современной роли и места партийного фактора в отношениях президента и конгресса. В данной главе исследуется специфика партийной системы США, трансформация места и роли Демократической и Республиканской партий в институтах власти и в обществе в 1990;х годах. Делаются выводы относительно зависимости эффективности деятельности институтов власти от специфики партийного контроля над ними. Оцениваются перспективы дальнейшего развития партийной системы США. В главе III исследуется специфика отношений президента и конгресса на примере взаимодействия администраций Б. Клинтона и конгрессов 103−106 созывов. В данной главе проводится анализ стратегий Клинтона в отношениях с конгрессом, а также сравнительный анализ демократической повестки дня и республиканского «Контракта с Америкой». Как наиболее показательная область столкновений президента и конгресса выбирается бюджетная сфера для анализа возможных путей достижения компромиссных решений и необходимых для этого условий. Определяющая роль партийного фактора выявляется в ходе исследования импичмента Б. Клинтона. Делаются выводы о том, что, несмотря на постоянное конкурентное противостояние институтов власти и значимость партийного фактора в современной американской политической системе, что продемонстрировал в исторической перспективе период президентства Б. Клинтона и особенно его импичмент, конституционно заложенный и исторически укрепившийся механизм разделения власти и ответственности между президентом и конгрессом предохраняет систему от радикальных изменений.
Заключение
.
Проблема взаимодействия конгресса и президентской власти напрямую связана с системой разделения властей в США, которая имеет как своих горячих сторонников, так и противников. Первые считают систему разделения властей образцом демократического устройства институтов власти. Вторые указывают, что эта система потенциально конфликтна и способна генерировать политические кризисы и снижает эффективность работы институтов власти.
Отцы-основатели, закладывая основы американской политической системы, стремились обеспечить ее долговечность. Устойчивые институты власти должны были поддерживать эффективность государства и гарантировать свободу и права граждан. Разделение властей казалось большинству из них инструментом, призванным обеспечить политическую стабильность и высокое качество государственного управления. Такая система должна была предотвратить концентрацию всей власти в каком-то одном институте. Властные полномочия и ответственность были распределены между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, так, чтобы ни одно важное решение не могло быть принято без участия хотя бы двух из них.
Основатели американской политической системы, не имели четкого представления о том, как система разделения властей будет работать на практике в конце XX или в начале XXI веков. И они не могли предвидеть феномена «разделенного правления», который оказался характерной чертой политической системы США в 1990;х годах. Зато американцы знали, к чему приводит чрезмерная концентрация властных полномочий в одних руках — например, в руках монарха. Из опыта британского правления, им было ясно, как опасно доминирование исполнительной власти над законодательной. Отсюда — заложенный в конституцию запрет членам конгресса занимать одновременно еще какую-нибудь правительственную должность. Опыт самоуправления штатов так же красноречиво свидетельствовал о способности законодательной власти подавлять исполнительную и судебную ветви. В результате в конституции появилась статья, запрещающая конгрессу уменьшать жалование президента и федеральных судей, до тех пор, пока они занимают свои посты, а также статья, которая ограничила возможность снятия с должности высших федеральных чиновников, в том числе президента, сложной процедурой импичмента.
Несмотря на присущие им недостатки, американские политические институты в целом успешно функционируют на основе системы разделения властей более 200 лет. За это время баланс центральных ветвей властей периодически менялся, периоды резкого противостояния исполнительной и законодательной власти сменялись периодами конкурентного сотрудничества, но конституционно заложенная основа оставалась неизменной, обеспечивая преемственность и стабильность в работе политических институтов.
Время правления администрации Билла Клинтона в 1990;х годах представляет собой пример важных трансформаций во взаимодействии президентской власти и конгресса. Их важнейшим политическим итогом стала консолидация феномена «разделенного правления», при котором одна партия доминирует в конгрессе, а другая контролирует президентский пост. Именно при Клинтоне появились довольно веские основания полагать, что «разделенное правление» станет устойчивой чертой политического процесса в США и фактически может повлечь за собой целый ряд изменений в политической системе в целом. Модель подобного типа взаимодействия ветвей власти оказалась, как показали событий 2000;х годов, менее устойчивой, чем предполагали специалисты, но ее повторное возникновение представляется весьма вероятным, с учетом сохраняющегося относительно равного соотношения позиций демократической и республиканской партий, в стенах конгресса, и в более широком смысле — в предпочтениях американских избирателей.
Преобладание республиканцев в американской политической жизни в текущем десятилетии во многом связано с конъюнктурной спецификой, формируемой «глобальной войной с терроризмом» и сопутствующей ей политической и идеологической ситуацией внутри Соединенных Штатов. Поэтому то обстоятельство, что «разделенное правление» 1990;х годов сменилось однопартийным доминированием в обеих ветвях власти, представляется скорее ситуативным «обратным движением», чем базовым сдвигом в сторону закрепления модели фактической однопартийной гегемонии — республиканской («консервативной») сегодня или демократической («либеральной») завтра.
Проведенный в работе анализ специфики взаимодействия президента и конгресса в заданных конституционных рамках в 1990;х годах позволяет сделать ряд выводов, важных для уточнения перспектив развития американской политической системы и политики США.
1. Заложенные отцами-основателями конституционные рамки американской политической системы, по-прежнему, во многом определяют механизм взаимодействия центральных институтов власти, согласно принципу сохранения примерного равновесия между ними. Президент и конгресс могут рассчитывать на эффективность своих действий, только при условии соблюдения основного конституционного требования — разделение полномочий и ответственности между исполнительной и законодательной ветвями власти. Период 1990;х годов ярко продемонстрировал, что ни одна из двух ветвей власти не могла предпринять какие-либо важные шаги, касающиеся всей системы в целом, самостоятельно. Успех конкретных законопроектов президента или конгресса во многом зависел от способности ветвей власти найти способ конструктивного сотрудничества.
Администрация Клинтона, придя к власти, направила все силы на разработку проекта реформирования национальной системы здравоохранения. Но она недооценила противоречия между различными течениями внутри демократической партии по этой проблеме и настроения в обществе в целом. Вольно или невольно нарушив принцип равновесия властей, президент своими односторонними действиями фактически помог республиканцам в 1994 г. завоевать контроль над конгрессом, в результате чего система «разделенного правления» фактически и смогла просуществовать до самого ухода Клинтона по истечении второго президентского срока.
2. Ситуативная победа республиканцев в конгрессе в дальнейшем создала множество препятствий для работы команды Клинтона. На какое-то время в стране возникла резкая поляризация настроений, которая временами даже провоцировала частичный паралич некоторых звеньев государственной машины. Проявили себя негативные аспекты системы «разделенного правления».
Но одновременно эта система позволила обеим партиям накопить ценный политический опыт. Осознав опасность чрезмерной поляризации, обе партии — прежде всего в лице их фракций в конгрессе — были вынуждены начать сложный, болезненный, но, в конце концов, продуктивный поиск конструктивного взаимодействия на рабочем уровне в интересах избежания параличей власти и в целях сохранения равномерности законодательного процесса. По существу, именно между 1994 и 2000 гг. в федеральной законодательной системе США в основном сложилась система эффективного неформального сотрудничества между противостоящими политическими партиями по практическим вопросам политики, при сохранении между республиканцами и демократами внешне броских, нарочито подчеркиваемых и иногда довольно серьезных разногласий на уровне идеологии и официальных политических деклараций лидеров.
Афишировать работу этого «неформального согласительного механизма» не стремились ни демократы, ни республиканцы. Он негласно функционировал как инструмент политического торга, машины для амортизации имевшихся между двумя партиями противоречий. При этом демократы в Палате представителей и в Сенате фактически отстаивали не только общепартийные интересы в противостоянии с республиканцами, но и свои более частные, «партийно-аппаратные» интересы в отношениях с харизматическим и поэтому весьма самостоятельным, «своим» президентом, личные амбиции и энергетичный стиль работы которого вызывали беспокойство у части активистов самой демократической партии. Настроения этого рода заметно усилились в рядах демократов в годы «скандалов Клинтона» и в последующем вылились в заметное усиление консервативных ожиданий, как в рядах традиционного демократического электората, так и среди части демократических лидеров.
3. Конституционная основа обеспечивает долговечность и устойчивость американской политической системы, в силу заложенной ею способности к саморегулированию. Положив в основу разделения властей только базовые принципы, отцы-основатели предоставили возможность своим последователям импровизировать в реализации этих принципов на практике. Эксперимент такого рода продолжается и сегодня, составляя основу взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти с учетом меняющихся условий. Феномен «разделенного правления», в том виде, в котором он сложился в 1990;х годах, предстает результатом саморазвития базового принципа «равновесия разделенных властей».
4. Особенностью политической системы США в XX в. стало возрастание роли президента как лидера нации. Если в XIX в. президент, за редким исключением, оставался в тени конгресса, то в условиях постоянных экономических, технологических и социальных преобразований XX в. глава государства стал фигурой, определяющей повестку дня, инициирующей реформы, решающей все важные вопросы. Большую роль в укреплении лидерских позиций президента играли международные условия. Становление США в качестве мировой державы, ядерное противостояние холодной войны, которое создавало имидж президента, как «национального героя», держащего в своих руках судьбу всего мира.
Возвышение президента началось с того, что конгресс, не справляясь самостоятельно с решением растущего объема вопросов, стал делегировать президенту часть своих функций, фактически возложив на него задачу оказания помощи законодательной власти в определенных областях. Прежде всего, были расширены полномочия президента в бюджетной сфере. В 1921 г. был принят Закон о президентском бюджете, который обязал президента составлять единый проект бюджета и предоставлять его конгрессу. В итоге президент постепенно ограничил доминирование конгресса в бюджетной сфере, которая превратилась в арену ожесточенных сражений двух ветвей власти. Бюджетные кризисы периода правления администраций Клинтона продемонстрировали, что президентская власть прочно закрепила за собой бюджетные полномочия и намерена активно отстаивать свои предложения, жестко реагируя на попытки конгресса навязать ей свои решения.
5. В период правления Клинтона на отношения президентской власти с конгрессом огромное влияние оказывал фактор информатизации и электронизации политической жизни. С появлением электронных средств массовой информации отношения конгресса и президента еще больше усложнились. С одной стороны, средства массовой информации предоставили президенту уникальную возможность концентрировать общественное внимание на своей личности. Многоликий конгресс не мог в этом соревноваться с президентом.
С другой стороны, массовая персонализации политики в условиях революции СМИ сопровождалась ее «скандализацией». От средств массовой информации стала зависеть репутация ведущих политиков, особенно, президента, репутация, которая, сложившись один раз, очень сложно потом менялась. Конгресс воспользовался инструментом СМИ, чтобы оказывать давление на президента, привлекая общественное внимание к его личностным слабостям.
С утверждением средств массовой информации в роли полноправного актора на политической арене отношения президента и конгресса перестали быть двусторонними. В цепочке «президент-конгресс-президент» появился еще один элемент — средства массовой информации — который стал для обеих сторон одновременно посредником и врагом, расширив арсенал средств их конкурентной борьбы.
Президентство Клинтона проявило возросшую роль средств массовой информации в американской политической системе. Клинтон в первый срок своего президентства широко использовал теле — и радиопередачи, чтобы установить диалог с обществом, напрямую разговаривая с гражданами и выслушивая их комментарии. Однако в современных условиях президенту сложнее использовать средства массовой информации в своих интересах. Дело в том, что они сами выбирают угол зрения, под которым им освещать деятельность президента, решая, о чем говорить, о чем нет. Очень часто это приводит к тому, что президент лишается возможности объяснять обществу свои действия. Так было, в частности, в разгар скандала вокруг процедуры импичмента Клинтона, когда подробности его сексуальных отношений и соответствующие разбирательства в конгрессе были единственной связанной с Клинтоном темой, которая освещалась средствами массовой информации. Между тем, президент продолжал вести активную политическую деятельность, которая оставалась «за кадром». Дело об импичменте Клинтона выявило уязвимость будущих президентов и других политиков верхних эшелонов власти перед возможной в будущем «охотой прессы на политических лидеров». Фактическая бесконтрольность СМИ и возможность манипулировать ими при помощи финансовых или иных закулисных рычагов влияния может нарушать права американцев на получение доброкачественной и объективной информации, и в этом смысле идет во вред демократии.
6. При Клинтоне получила дальнейшее развития начавшаяся еще при Л. Джонсоне и Р. Никсоне тенденция к усилению недоверия между законодателями и исполнительной властью в вопросах предоставления информации. В конгрессе продолжает расти уверенность в том, что на «честную игру» с президентом и его окружением нельзя рассчитывать. Недоверие привело к росту служащих в конгрессе, который стремился обеспечить свои источники информации, чтобы проверять данные, предоставляемые президентом. Кроме того, в арсенале средств контроля конгресса над исполнительной властью появилась практика так называемого микроменеджмента, суть которого состоит в детальном инструктировании и пошаговом мониторинге исполнительных ведомств конгрессом. Эти меры заметно повышали конфликтность отношений президента и конгресса в 1990;х годах.
7. В 1990;х годах негативное воздействие на отношения ветвей власти оказывал еще один внутрисистемный фактор — «утолщение» институциональной структуры американской власти. Бюрократическая структура США стала неповоротливой и тяжеловесной, превращаясь в самодостаточный элемент политической системы.
Выборы меньше влияют на устойчивые структуры власти, в том числе и в смысле кадровых обновлений уровней среднего звена. Именно президенты в США меняются чаще всех. Каждый их них приносит с собой новую повестку дня, но осуществить свои планы всем президентам одинаково сложно, поскольку им неизменно оказывает сопротивление бюрократия не способная чутко реагировать на новые требования жизни. За исключением своей верхушки бюрократический аппарат меняется очень медленно.
Бюрократическая структура при Клинтоне продолжала усложняться за счет появления различных групп интересов, боровшихся за внимание президента и конгресса, в том числе используя возможности, которые им предоставляла в те годы система «разделенного правления». В Вашингтоне действовало более 20 тыс. лоббистских групп. Эти группы обеспечивали законодателям финансирование и голоса избирателей, а также создавали тысячи различных политических программ, предлагаемых президенту и конгрессу. Клинтон был вынужден работать в «плотной» многосоставной политической среде, которая довольно сильно сковывала его действия, снижая эффективность попыток конкурировать с конгрессом.
8. «Разделенное правление» продемонстрировало изменение роли политических партий в американской политической системе и обществе. Демократическая и республиканская партии исторически выполняли три основные функции. Во-первых, они объединяли конституционно разъединенные институты власти. Во-вторых, они организовывали общество по партийной линии, канализируя все социальные, экономические и культурные различия в двух контролируемых направлениях. В третьих — обеспечивали связь между обществом и институтами власти, позволяя американцам не только выражать свое отношение к действиям институтов власти, но и через выборы добиваться, чтобы институты власти реагировали на изменения в общественных настроениях.
Разделенное правление" 1990;х годов с сопутствующим ему возникновением неформальной системы сотрудничества партий на рабочем уровне в рамках конгресса, продемонстрировало, что партии теряют роль общенациональных организующих и «сплавляющих» структур. Это означало, что поглощенные защитой корпоративных интересов представители партий в конгрессе меньше учитывали реальные изменения в общественных настроениях, во всем, что не касалось непосредственно избирательных кампаний соответствующих сенаторов или конгрессменов. Партии теряли репрезентативность, и функцию обеспечения обратной связи между обществом и политическими институтами.
Обратной стороной такого своеобразного «отрыва партий от избирателей» стало усиление функциональной роли партийных групп в отношениях внутри институтов власти и между ними. В годы Клинтона вообще, и особенно в периоды скандалов, когда голосования по партийному принципу приобретали особенно большое значение, партийный фактор во взаимоотношениях президента и конгресса фактически стал определяющим.
9. Клинтон после победы республиканцев в конгрессе в 1994 г. оказался перед выбором: либо пойти на сотрудничество с ними ради осуществления намеченных реформ, либо обречь себя на пассивную и выжидательную позицию. Президент выбрал стратегию активного маневрирования между республиканцами и лидерами демократов в конгрессе. Эта политика вызвали противоречивую реакцию в рядах демократов, но Клинтон, несмотря на критику со стороны части руководителей собственной партии, добивался взаимопонимания с республиканцами в конгрессе по наиболее значимым вопросам. Это во многом позволило ему в 1997 г. успешно переизбраться на второй срок, и осуществить ряд важных реформ.
Немаловажное значение имела для него прямая поддержка избирателей и высокий уровень популярности, в сущности, не подорванный даже связанными с его именем громкими скандалами. Клинтон оказался первым американским президентом, который строил свою политику в расчете на поддержку не только своей партии, но и широких кругов колеблющегося населения, в том числе его социально маргинальных групп, ориентирующихся не на идеологию и принципы кандидатов, а на их способность предложить избирателю конкретные выгодные ему решения. При этом массовая поддержка, оказываемая избирателем лично Клинтону, оказалась решающим фактором в его противостоянии с бюрократическими структурами — как институтами федеральной власти, так и партийной иерархии.
Обратной стороной такой политики оказалась «популяризация» программы Клинтона. Ради сохранения высокого рейтинга президент был вынужден ограничивать свои предложения только популярными мерами. Ослабление партийного влияния в электоральной сфере, при усилении бюрократических структур, фактически вело к превращению президента в «заложника» массовых настроений: он был вынужден аппелировать непосредственно к избирателю, опасаясь оказаться быть раздавленным машиной институциональной бюрократии.
10. Последние два десятилетия XX в. продемонстрировали, что даже в наиболее неблагоприятных условиях, какие создает «разделенное правление», институты федеральной власти продолжают функционировать не менее результативно, чем в ситуации однопартийного доминирования в конгрессе и в Белом доме. Однако в условиях «разделенного правления» снижалась вероятность авторитарных тенденций во власти и решений, способных противоречить интересам всех слоев населения.
Длительный период «разделенного правления» породил множество исследований на тему эффективности американской политической системы. Самым распространенным стал тезис о том, что она не подходит для решения проблем стоящих перед США в XXI в. Многие авторы полагают, что «разделенное правление» усиливает конфликтность, заложенную в систему разделения властей в США. Но анализ политического процесса и его результативности к концу «эпохи Клинтона» показывает, что система «разделенного правления» скорее усложнила процесс, чем замедлила его. В виду довольно высокой саморегулирующей способности американских политических институтов, «пробуксовка власти» фактически существовало лишь в первые 1−2 года после победы республиканцев в конгрессе. В дальнейшем в рамках законодательной власти оформились неформальные механизмы взаимодействия, которые позволяли партиям фактически успешно сотрудничать друг с другом, канализируя их естественные межпартийные противоречия в русло борьбы за позиции первых лиц в управляющих структурах. Иначе говоря, демократы и республиканцы, желая избежать утраты популярности в глазах избирателей, крайне негативно реагировавших на поляризацию во власти, если она начинала угрожать параличом государственной машине, стали шаг за шагом вырабатывать как особую «корпоративную культуру законотворческого компромисса», так и соответствующие ей механизмы неформальных урегулирований.
Для американской политической системы характерны смены периодов активности, реформирования и эффективности, периодами застоя и снижения эффективности. Сотрудничество конгресса и президента также не редки в американской политике, как кризисы и застои. Наличие и периодическое повторение подобных застоев недостаточно для общего вывода о не эффективности американской политической системы в условиях «разделенного правления».
Несмотря на то, что «разделенное правление» создавало в 1990;х годах обостренно конфликтную среду, политические институты научились функционировать даже в таких условиях, создавая коалиции на внепартийной основе. Согласно проведенным исследованиям, эффективность деятельности институтов власти в периоды «разделенного правления» не уступала эффективности в те периоды, когда одна и та же партия контролирует и исполнительную власть, и законодательную. По американским данным, с 1946 г. по 1990 г. в периоды, когда обе ветви власти контролировались одной партией в среднем конгресс одного созыва принимал 12,8 законов, в то время как в периоды разделенного правления конгресс одного созыва в среднем принимал 11,7 законов.
11. Непрерывно развиваясь, американская политическая система продолжает меняться в направлении «встречной диффузии» полномочий ветвей власти. Исполнительная вертикаль активнее участвует в законодательной сфере, а конгресс настойчиво вторгается в области компетенции администрации. На институциональном уровне происходит естественное усложнение системы государственного управления. Соотношение власти и полномочий президента и конгресса по сути дела вот уже около полувека продолжают оставаться в состоянии динамической стабильности, для которой характерны периодические столкновения и попытки перетягивания каната то той, то другой стороной. Характерно, что в целом ни юридически, ни фактически слома принципа равновесия властей не происходит.
Опыт эпохи Клинтона при этом показывает, что реальное соотношение возможностей ветвей власти может в значительной мере зависеть от фактора личности президента, его индивидуальной харизмы, способности успешно аппелировать к поддержке общественного мнения в моменты наиболее острых противостояний с конгрессом. Не характерная для ранних периодов американской истории тенденция к росту харизматичности лидера в США создает потенциал роста возможных претензий президентов на следование наступательному, подчеркнуто решительному, «имперскому» типу политического поведения. Но одновременно она стимулирует непрекращающиеся попытки конгресса найти новые, более современные и изощренные инструменты политической борьбы, способные нейтрализовать или ограничить те характерологические преимущества, которыми обладают и, по-видимому, будут обладать американские президенты, политический тип которых как минимум с 1981 г. эволюционирует в направлении преобладания индивидуально-личностного начала над началом идейно-политическим и коллективно-групповым.
