Конституционное право человека и гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что проблематике экологических прав человека в нашей стране еще недавно не уделялось должного внимания, хотя последствия их нарушения весьма значительны. Как отмечено в Экологической доктрине России, существенная часть российской территории в результате имевшего место в прошлом и продолжающегося-загрязнения, фактически превращена в зону экологического неблагополучия. На больших пространствах происходит деградация природных экосистем, в том числе важных для поддержания глобального экологического равновесия1.

Население более половиньь субъектов Российской Федерации, вынуждено проживать в условиях постоянного превышения нормативов содержания вредных веществ в атмосферном воздухе. Не решены вопросы обезвреживания и утилизации промышленных отходов, а также проблемы радиационной безопасности. По официальным данным, в трети российских регионов уровень загрязнения поверхностных и подземных вод значительно превышает допустимый2.

Огромен и материальный ущерб, причиняемый окружающей среде. Затраты на его ликвидацию и реабилитацию пострадавшего населения и территорий могут превосходить возможности национальной экономики3.

После крупнейшей техногенной аварии на Чернобыльской АЭС (1986 г.), в результате которой миллионы людей оказались заложниками ядерной катастрофы, нарушениям экологических прав стало уделяться определенное внимание. С особой остротой встал вопрос о достоверной информации и обеспечении доступа к ней. Как реакция на эту социальную.

1 См.: Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. // Российская газета. 2002. 18 сентября.

2 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год //Российская газета. 2005. 31 марта. э.

См.: Экология и нарушение прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002. С. 20. потребность, Законом РСФСР 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» гражданам впервые было предоставлено право требовать от соответствующих органов своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране1. Конституция РФ.

1993 г. (ст. 42) и принятый в 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» также закрепили право каждого на достоверную информацию о состоянии, окружающей среды и соответствующую обязанность органов власти по ее предоставлению2.

Важность данных положений очевидна. Именно гарантированная государством возможность свободного доступа к экологически значимой информации обеспечивает реализацию иных основополагающих прав, исполнение обязанности по бережному отношению к природе (ст. 58 Конституции РФ), служит основой общественного экологического контроля.

Все это дает основание говорить об особой, приоритетной значимости проблемы обеспечения и защиты права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в жизни российского общества и государства. К одному из важнейших условий решения данного вопроса относится дальнейшее развитие теоретических положений в области прав человека вообще и в сфере установления и реализации права человека и гражданина на экологическую информацию, — в частности. При этом необходимо учитывать, что рассматриваемое право является объектом регулирования многих отраслей права, однако его основу составляют конституционные нормы. Поэтому осуществление, обеспечение и защита права на достоверную информацию в данной сфере требует глубокого анализа именно основополагающих норм и положений, с упором на механизм реализации прав и свобод человека и гражданина.

1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457- 1992. № 10. Ст. 459- 1993. № 29. Ст. 1111- СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2948- 2001. № 1 (4.1). Ст. 2- 2001. № 53 (4.1). Ст. 5030- 2002. № 1 (4.1). Ст. 2.

2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133- 2004. № 35. Ст. 3607- 2005. № 1 (4.1). Ст. 25.

Несмотря на важность и актуальность, проблема конституционно-правового регулирования права на экологическую информацию продолжает оставаться недостаточно изученной. По ней не было ни одного монографического исследования. Имеющиеся публикации, — это, как правило, немногочисленные журнальные статьи, посвященные лишь отдельным аспектам исследуемой темы, краткие комментарии ст. 42 Конституции РФ. Не уделялось должного внимания ей и в экологическом праве.

По проблемам конституционно-правового регулирования права на информацию и на благоприятную окружающую среду защищены ряд кандидатских диссертаций, среди них: B.C. Хижняк «Конституционное право* человека и гражданина на информацию в Российской Федерации» (Саратов, 1998) — Т. Ш. Иззатов «Механизм'реализации конституционного-права граждан на информацию в Российской Федерации» (М., 2002) — Д.С. Ве-лиева «Конституционно-правовые вопросы реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в России» (Саратов, 2002) — А. С. Алихаджиева «Правовой механизм реализации права граждан на благоприятную окружающую среду» (Саратов, 2003). Однако специального обобщающего исследования конституционных аспектов права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды не предпринималось.

Таким образом, актуализации проблемы обеспечения и эффективной защиты основного права на экологическую информацию способствует также необходимость ответить на многие, вызванные потребностями науки и практики, и остающиеся недостаточно разработанными или дискуссионными вопросы в данной сфере. Все сказанное и обусловило выбор темы настоящей работы, ее структуру.

Объектом диссертационного исследованияеявляются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления, реализации и защиты конституционно права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Предметом представленной работы служат положения российской Конституции, основных законов субъектов Федерации, федерального и регионального законодательства" судебная практика по данному вопросу.

Цель и задачи диссертационного исследования. Анализируемое право является новым для системы основных прав и свобод, поэтому важно осмыслить его место в этой системе, связь с другими правами, исследовать механизм реализации, гарантии w законодательные ограничения: В этом и состоит цель исследования.

Указанной цели соответствуют следующие основные задачи^ исследования:

— Раскрыть понятие, содержание и юридическую природу конституционного права на достоверную. информацию о состоянииокружаюгцей среды.

— Проанализировать международное и национальное законодательство, регламентирующее данное право.

— Исследовать место и роль права на информацию о состоянии окружающей среды в системе основных прав и свобод, его взаимосвязь с другими правами человека и гражданина.

— Рассмотреть особенности механизма реализации данного права, пределы его осуществления.

— Показать значимость проблемы обеспечения и защиты экологических прав.

— Выяснить правообеспечительную роль ответственности за нарушение права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

— Изучить сущность общественного контроля в системе гарантий права на экологическую информацию.

— Разработать и предложить конкретные рекомендации по совершенствованию конституционно-правого регулирования вопросов, связанных с реализацией и защитой права человека и гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания социально — правовых феноменов, Использованы формально-юридический, системный, логический, ис-торико-юридический, сравнительно-правовой методы.

Общетеоретической основой исследования послужили работы в области прав человека и гражданина таких отечественных исследователей как: Е. В. Аграновская, С. С. Алексеев, С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, К. А. Боброва, С. Н. Бочаров а, «С. Н. Братусь, Н’В.Витрук, Л. Д. Воеводин, П. П. Глущенко, В. М. Жуйков, Т. Д. Зражевская, В. Т. Кабышев, В. А. Карташкин, Е. И. Козлова, Е. В. Колесников, Г. Н. Комкова, А. Н. Кокотов, О. Е. Кутафин, Е. А. Лукашева, В. О. Лучин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, А. С. Мордовец, Р. А. Мюллерсон, Б. Л. Назаров, В. С. Нерсесянц, Ю: А. Огибалин, И. Л. Петрухин, И. Е. Фарбер, Н. Ю. Хаманева, Н. М. Чепурнова, В. М. Чхиквадзе, Б. С. Эбзеев и др.

В области правовых вопросов охраны окружающей среды и экологии использовались труды: И. Ю. Белова, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Н. Н. Веденина, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, Н. А. Духно, Б. В. Ерофеева, Т. В. Злотниковой, 0-С.Колбасова, С. Н. Кравченко, М. А. Лапиной, Р. К. Остина, В. В. Петрова, Т. В. Петровой, Н. Т. Разгельдеева, Н. Е. Савича, Г. В. Серова, К. М. Сытника, А. Г. Тарнавского, Ю. В. Трунцевского, А. С. Тимошенко, Г. В. Чубукова, Ю. С. Шемшученко, А. В. Яблокова и др.

При выполнении диссертации привлекались работы: А. Б. Агапова, Р. М. Алексахина, И. Л. Бачило, Б. Бертлиса, Л. А. Василенко, А. Б. Венгерова, Н. Винера, В. Н. Виниченко, А. В. Волокитина, М. С. Егоровой, А. Р. Еремина, Т. Ш. Иззатова, Т. Л. Кичигиной, В. А. Копылова, В. И. Кутузова, В. Н. Монахова, М. М. Рассолова, А. К. Симонова, А. А. Снытникова, И. А. Тогобицского, Б. Н. Топорнина, Л. В. Тумановой, М. А. Федотова, В. С. Хижняк и др.

Привлеченная источниковедческая база позволила автору показать содержание и механизм реализации анализируемого права в условиях развития демократической российской государственности.

Нормативную базу диссертации составили Конституция РФ, конституции зарубежных государств (включая страны СНГ), нормативные правовые акты России и ее субъектов" акты органов местного самоуправления, относящиеся к предмету исследования. Использованы многочисленные международные документы.

Особое внимание в работе уделено обобщению и использованию юридической практики.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первой работой, в которой комплексно исследованы конституционно-правовые аспекты содержания права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и механизма его обеспечения.

Новизна выдвинутых научных положений заключается в следующем:

— Исследовано понятие и юридическая природа права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, сформулировано его определение.

— Рассмотрена система экологических прав человека и гражданина в современной России, определено место права на информацию о состоянии окружающей среды в системе конституционных прав и свобод.

— На основе анализа нормативно-правовых актов и деятельности ряда государственных органов, проанализированы механизм реализации данного права, система источников экологической информации.

— Разобраны пределы права на информацию о состоянии окружающей среды, проблематика отнесения информации к категории ограниченного доступа.

— Выяснены содержание и система внутригосударственных и международных гарантий, роль средств массовой информации и общественных объединений в процессе обеспечения данного права.

— Показаны деятельность и полномочия правоохранительных органов по охране, обеспечению и защите права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

— Охарактеризовано значение института ответственности за нарушение рассматриваемого права.

— Разработаны рекомендации по дальнейшему совершенствованию действующего законодательства и повышению эффективности правоприменительной деятельности в сфере обеспечения права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Вывод о возрастании ценности системы экологических прав в современном обществе. Возникая-и развиваясь во взаимоотношениях личности, коллективов с окружающей средой, данные права направлены на гармонизацию человеческой сущности, обеспечение достойной жизни-граждан, других физических лиц1, сохранение природы в-благоприятном состоянии.

2. Определение экологических прав как закрепленную в законодательстве и гарантированную государством совокупность правомочий человека и гражданина, реализуемых в процессе взаимодействия с окружающей средой. При этом содержание экологических прав составляют: возможность действовать определенным образом в своих интересахправо требовать от субъектов исполнения их юридических обязанностейобращение за защитой нарушенного права к государственным органам.

3. Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, являясь органичной частью системы основных прав и свобод, занимает в ней особое место. Информированность граждан, коллективов, общественности повышает уровень правосознания, способствует пониманию социальных и экологических проблем, непосредственному участию в их решении.

4. Соотношение конституционного права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды с другими основными правами и свободами различно. Одни права и свободы являются своеобразными гарантиями исследуемого права, без которых процесс его реализации был бы значительно затруднен или неполон (ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ч. 3 ст. 41 Конституции РФ). По отношению к ряду других прав и свобод (ст. 42), такой гарантией выступает анализируемое право.

5. Сутью права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, как основополагающего и субъективного, является право человека и гражданина свободно искать, получать, передавать и производить экологически значимую информацию (в том числе о состоянии здоровьями безопасности^ личности) любым законным способом.

6. Недостоверность, неполнота и искаженность информации почти всегда обусловлены недоступностью или ограниченностью ее источников. Необходимо^ разнообразить источники информации, не допускать их монополизации. Общественность должна-осуществлять контроль за информационными потоками. В этой связи целесообразно активное использование гражданами, коллективами современных электронных средств, в частности сети Интернет.

7. Отмечен декларативный характер рассматриваемого права, поскольку механизм его реализации обычно не действует. Отсутствует система законодательных и подзаконных актов обеспечивающих отлаженную и рациональную процедуру доступа граждан, общественности к информации, участия в принятии важных решений.

8. Приведены новые аргументы о необходимости принятия в России общего нормативного акта федерального уровня, защищающего право гражданина на получение, владение и защиту информации — Закона «О доступе к экологической информации», который в будущем мог бы стать частью крупного систематизированного законодательного акта — Экологического кодекса Российской Федерации.

9. Оптимизация юридических механизмов защиты права на экологическую информацию непосредственно связана с повышением уровня политической и правовой культуры, формированием нового общественного сознания, совершенствованием экологического просвещения.

10. Существующее законодательство об охране окружающей среды и, в частности, нормы об ответственности за нарушение права на экологическую информацию в значительной степени отстают от потребностей демократического развития, «духа времени». Необходимо целенаправленное реформирование всей системы обеспечения и защиты экологических прав российских граждан, направленное на кардинальное повышение их гаран-тированности и результативности. Ст. 42 Конституции РФ должна оказывать большее воздействие на развитие экологического и информационного законодательства.

Теоретическая и^ практическая значимость исследования* определяется содержащимися в работе выводами и предложениями, которые развивают и дополняют научные знания* о понятии и системе экологических прав человека и гражданина, о содержании основного и субъективного права на достоверную информацию о состоянии, окружающей среды, о механизме его реализации, способствуют устранению неопределенности в вопросе отнесения информации к категории ограниченного доступа.

Значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования отношений, связанных с реализацией права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, основаны на анализе нового законодательства и деятельности государственных органов и общественных организаций. Подготовленные и направленные автором в июне 2005 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предложения о необходимости внесения дополнений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в части определения и уточнения информации о состоянии окружающей среды), получили одобрение комитета Государственной Думы по экологии, отметившего актуальность темы исследования1.

1 См.: Приложение № 1 к данной работе. О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: краткая пояснительная записка и законопроект. С. 202 205- Письмо комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии от 27 сентября 2005 г. № 3.13−32/512.

Полученные результаты могут быть использованы в дальнейших научных изысканиях, при разработке и совершенствовании нормативных актов" регламентирующих отношения, связанные с правом на информацию о состоянии окружающей среды, практики их применения, в учебном вузовском процессе при преподавании российского конституционного, информационного и экологического права, при разработке новых спецкурсов, учебных и учебно-методических пособий.

Апробация* результатов^ исследования. Результаты исследования* прошли необходимую апробацию. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и международного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственнаяакадемия права». Основные выводы и положения диссертационного исследования отражены в трех опубликованных работах.

Структура работы состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения^, списка использованных источников и двух приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Построение правового государства, основанного на демократических началах, зависит не только от успехов политики, экономических и социальных реформ, но и от решения проблем экологии.

Как отметил Президент в Послании Федеральному Собранию: «Мы должны расстаться со старым взглядом на природу, как на свою „мастерскую“. Ее ресурсы не бесконечны. Нужны новые правила поведения» человека на Земле: защищать природную среду — значит защищать саму жизнь на Земле"1. Ключевая роль в этой сфере принадлежит государству, которое через систему образования, средства массовой1 информации и законодательную базу обязано сформировать своеобразный кодекс (свод) «экологического поведения», имеющий нравственную основу.

Учитывая современные реалии можно утверждать, что экологические права занимают особое место в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина. В отличие от политических, экономических и других прав, складывающихся внутри общества, экологические права характеризуют гармонические взаимоотношения общества с окружающей средой и по ряду позиций носят комплексный характер.

Основные экологические права составляют ядро эколого-правового статуса личности, лежат в основе всех других прав и свобод в сфере окружающей среды. Эти права фиксируются в нормативном правовом акте государства, имеющем высшую юридическую силу, — в Конституции, характеризуются всеобщностью и адресованы самому широкому кругу субъектов. Они выступают в качестве предпосылки правоотношений в сфере окружающей среды, постоянного, неотъемлемого права (элемента) каждого участника данных отношений.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже веков (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» II Российская газета. 1999. 31 марта.

Под основными экологическими правами понимаются закрепленные в статье 42 российской Конституции права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Значимость данной категории прав с каждым годом и десятилетием существования человечества все возрастает. Об этом свидетельствует глобальный экологический кризис, который охватил по существу всю планету, до предела обостривший противоречия между обществом и природой, экономикой и экологией, экономическими интересами общества в потреблении и использовании природной среды и нравственно-правовыми требованиями обеспечения ее охраны.

Принципиальная важность данной группы прав определяется тем, что основное их содержание составляет конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду, ничто иное, как некий аналог конституционного права каждого на жизнь (ст. 20). Тот, кто загрязняет окружающую среду, превращает ее в неблагоприятную, фактически покушается на жизнь и здоровье людей, проживающих в экологически неблагоприятной или даже нежизненной среде (территории). Нарушение основного права на доступ к экологической информации влечет невозможность реализации базовой обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ). И хотя в последние годы Российское государство значительно продвинулось в области обеспечения и защиты права на информацию о состоянии окружающей среды, проблемы реализации данного права не стали менее значимыми и актуальными.

Так, в законодательстве до сих пор не решен вопрос о сроках предоставления информации, доступе к первичной и аналитической информации, платности или бесплатности предоставления экологических данных. Нет процедуры сотрудничества между общественностью и государственными органами, владеющими экологической информацией и принимающими экологически значимые решения.

Анализ правоприменительной практики показывает, что вопросы соблюдения конституционных прав граждан на информацию, на участие в демократическом процессе принятия решений различного уровня, хотя и продекларированы в конституционных нормах, в некоторых федеральных законах и подзаконных актах, на практике чаще всего труднореализуемы. Отсутствует система подзаконных актов, способных создать отлаженную процедуру доступа общественности к информации и ее участия в принятии важных решений. Совершенствование законодательства в этойобласти является^ актуальной политико-правовой проблемой России.

Пока еще нередки примеры, когда правовой нигилизм российских чиновников, многочисленные грубые нарушения ими экологических прав граждан, игнорирование положений Конституции РФ, федеральных законов, приводят к непоправимым последствиям и для окружающей среды, и, естественно, — для жизни и здоровья людей.

Состояние Российской Федерациимеждународные правообеспечи-тельные механизмы требуют коррекции сложившегося положения в обеспечении информированности граждан об экологической опасности либо ее наступлении, а также любой иной информацией экологического характера в целях ее полной и последовательной реализации.

Помимо законодательных гарантий, решение данной проблемы связано с целым рядом факторов, и, прежде всего, — с развитием новых, в том числе экологически чистых и энергосберегающих технологий, с устранением причин и негативных последствий экономической политики 90-х годов. Ведь зачастую сугубо юридических средств оказывается явно недостаточно для реального осуществления гражданами своих прав, требуются еще и экономические гарантии, и организационные мероприятия. В не меньшей мере важна активность, самоорганизация граждан и коллективов в сфере охраны окружающей среды. Этот процесс может реально повлиять на повышение доверия к деятельности государства, его органов, благоприятно отразиться на нравственной атмосфере общества.