Актуальность темы
Проводимая сегодня в Российской Федерации масштабная политическая реформа направлена на качественное повышение эффективности механизма государственного управления на всех уровнях. Идёт поиск путей активизации и оптимизации хозяйственной и политической жизни страны1. Особое место в этом процессе занимает местное самоуправление, являющееся одной из основ современного конституционного строя России2. Как известно, с 1 января 2006 г. в 12 тыс. вновь образованных муниципальных образованиях и в 4 тыс. ранее существовавших муниципалитетов в полном объёме реализуется федеральный закон «Об общих принципах организации местноо го самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Важно отметить, что процесс восстановления органов местного самоуправления идёт в русле возрождения старой идеи земств путём наполнения её новым содержанием. В силу этого, изучение правовых основ создания и функционирования земских органов представляет собой не только теоретический интерес, но и имеет реальное практическое значение, так как вопросы местного самоуправления приобрели характер крупной общественной проблемы.
Так, в массовом сознании россиян пока отсутствует чёткое и однозначное понимание сущности и принципов местного самоуправления. К тому же, граждане уже успели обрести негативный опыт обращения в органы местного самоуправления и уже не верят в то, что от них может зависеть изменение ситуации на местном уровне в лучшую сторону. Практика показывает, что только 10—15% граждан активно участвуют в выборах органов МСУ (в развитых странах эта доля достигает не менее 70— 80%)4. К сожалению, не верят в свою возможность влиять на ситуацию на местах и главы муниципалитетов. Разочаровываясь, они массово уходят со своих постов, отмечая при этом концептуаль.
1 См.: Кузин В. Н. Актуальные вопросы российского федерализма // Актуальные проблемы современности: наука и общество: Сб. науч. тр. — Балаково: Изд-во «Научная книга», 2005. — с. 7−14.
2 См.: Ст. 1. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 — ФЗ от 6. 10. 2003 г.
3 См.: Фрумкин К. Власть приблизилась к населению на 70% // Известия. — 2006. — 12 янв.
4 Владимиров Д. Местное самоуправление без денег // Российская газета. — 2005. — 17 дек. ные недостатки проводимой реформы местного самоуправления1.
Между тем история отечественного государства располагает богатым по содержанию и достаточно успешным по результатам почти полувекового опыта организации подобных органов. Земской реформой 1864 г. были созданы вполне дееспособные органы местного самоуправления, просуществовавшие до октябрьской революции 1917 г. Однако в советский период земский опыт оставался мало изученным и практически невостребованным.
В последние годы интерес к истории земского самоуправления постепенно возрастает как в российской общественно-политической, так и в научной сфере. Представляется, что такой интерес обуславливается прежде всего произошедшими в стране глубокими политическими изменениями и, отсюда, повышенным вниманием ученых-историков к темам, ранее замалчивавшимися или имевшим односторонние идеологически обусловленные трактовки. Следует отметить, что одной из таких малоизученных проблем является зарождение основ российского избирательного права, произошедшее в ходе земской реформы 1864 г. и, как следствие этого, — серьёзная эволюция политической системы государства.
Интерес к проблеме объясняется ещё и тем, что земское самоуправление в России в последней четверти XIX в. смогло приобрести характер жизнеспособного государственного института и относительно успешно выражало интересы широких групп населения. Земское и городское самоуправление охватывало территорию, на которой проживало более 112 млн человек (70% населения России). Справедливо отмечено, что «в истории государственных институтов земские учреждения, созданные в результате реформы 1864 г., не имели и не имеют аналогов» 3. Гласные, избранные в соответствии с довольно демократическими нормами Положения 1864 г., образовали эффективные органы местного самоуправления. В них были вовлечены достаточно широкие слои населе.
1 См.: Белуза А. Мальчики для битья // Известия. — 2008. — 30 сент.
2 Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учеб. пособие для высш. шк. — М.: Академ. Проект, 2003. — С. 480.
3 Куликов В. В. К оценке земского положения 1890 г. // Государство и право. — 2000. — № 1. — С. 104. ния. Положение об уездных земских учреждениях стало базой для консолидации всего российского общества того времени. Современники справедливо отмечали, что «как правило, в решении земских проблем заинтересован и мужик, и купец, и землевладелец» 1.
Достижения земств в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела, городского и дорожного хозяйств, социальной помощи, статистики, кооперативного движения общеизвестны. Причём уже современные специалисты отмечают общую целесообразность, более.
• О того, убедительно показывают экономность прежней земской системы. Это стало возможным благодаря созданному реформой 1864 г. избирательному законодательству, впервые обеспечившему образование органов местного самоуправления на широкой и относительно демократической основе, что стало существенной предпосылкой формирования конституционных прав подданных российской империи.
На этом фоне вполне справедливым представляется замечание А. А. Вешнякова, который в своё время отмечал, что «Для отечественной социально-политической практики интерес к такому институту народовластия, как демократические, политически конкурентные, периодические выборы» в органы государственной власти, закономерен, исторически обусловлен и нравственно мотивирован" 3. 1.
Однако, при всём этом, земства, во многом благодаря усилиям самого государства, со временем утратили свой политический потенциал и, к сожалению, не смогли предотвратить острейший социальный кризис, завершившийся революционным 1917 г. Укрепление сословного начала в земстве Положением 1890 г. имело крайне негативные последствия. Создание преимуществ для дворянского сословия означало возврат государства к прежней социальнойопоре, к старой, отмирающей элите. Это не способствовало консолидации российского f.
1 Стародубцев В. Земский плод во благо России // Деловой мир. — 1996. — № 4. — С. 29.
2 См.: Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. — М., 1998 — С. 16.
3 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. канд. юрид. наук А. А. Вешняков. — М.: Изд-во НОРМА, 2003. — С. 5. общества вокруг земств, более того, оно оказалось роковым образом расколото уже на земском уровне.
Таким образом, исторический опыт показывает, что избирательное законодательство является очень тонким и чрезвычайно важным инструментом. Оно может консолидировать, мобилизовать общество или внести в него предпосылки острого социального конфликта. Принятые во второй половине XIX в. положения «О губернских и уездных земских учреждениях» и «Городовое положение» создавали фундамент для строительства гражданского общества в России. Но затем укрепление этого фундамента было приостановлено, в результате чего произошёл трагический раскол общества и государства.
Следует отметить, что, к сожалению, актуальность земской темы во многом обусловлена повторением ситуации уже в современной России. Так, сегодня, в начале XXI века, как и в середине XIX, обществу приходится решать во многом схожие проблемы, в том числе экономического и социального характера. В качестве таковых можно отметить продолжающееся резкое расслоение населения по уровню доходов, недоступность высшего образования для малообеспеченных слоев населения, невозможность самореализации для части населения, растущее разочарование и, как следствие, развитие абсентеизма. И точно также средний класс является опасно малочисленным и политически пассивным.
В условиях развернувшейся полномасштабной внутригосударственной реформы сегодня представляется реальный шанс избежать прежних ошибок. Но для этого требуется всестороннее изучение и учёт уже имеющегося отечественного исторического опыта, в том числе и опыта создания первой российской избирательной системы. Представляется, что соответствующий историко-правовой анализ реформ середины XIX в., их социальных и политических последствий имеет не только теоретическое значение, но найдёт и практическое применение. Опыт формирования и развития дореволюционного избирательного права, изучение механизма его влияния на социальные и политические процессы может быть интересен и полезен нынешним законодателям. Учёт этого опыта в практике их деятельности позволит им не повторить ошибок предшественников, использовать многие не утратившие своей актуальности схемы и модели управления, опереться на позитивный опыт организации земств.
Изучение исторического опыта создания земского самоуправления представляется важным и для развития современной системы местного самоуправления, может иметь неоценимое значение в юридической практике. В то же время глубокий историко-правовой анализ земской реформы даст основание для пересмотра сложившихся стереотипов и для отказа от некоторых устаревших шаблонов.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1850-х — 1870-х гг., что обуславливается временем подготовки и проведения земской и городской реформ. Традиционно одновременное исследование законодательства, регулировавшего деятельность двух схожих политико-правовых институтов — земств и городских дум, объясняется тем, что городская избирательная система стала продолжением, логическим развитием земской системы. С проведением городской реформы завершилось оформление правовой базы проведения выборов в органы местного самоуправления.
Цель настоящего исследования — раскрыть процесс формирования зарождающегося земского избирательного права, выявить особенности, определить характер его влияния на общественно-политическую ситуацию в стране.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: исследовать историографию проблемы и источники возникновения и развития земской избирательной системывыявить ключевые факторы, определившие направление развития земского избирательного праваисследовать правовую базу земской реформы как совокупность юридических норм, заложивших основы первой избирательной системы Россиипровести правовой анализ норм Положения «О губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. и «Правил о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях» от 25 мая 1864 г. на предмет соответствия современному понятию «избирательное законодательство» — выявить основные тенденции в развитии избирательного законодательства в период 1864—1870 гг.- проследить развитие институтов избирательного права в «Городовом положении» 1870 г.- установить связь между эффективностью деятельности органов местного самоуправления и уровнем демократизма избирательного правараскрыть влияние избирательного права на политические и социальные итоги земской реформывыявить объективные и субъективные причины, ограничившие потенциал земских органоврешить вопрос о классификации хронологически самостоятельного периода истории отечественной государственности с 1864 по 1906 г.
Степень разработанности темы исследования. В силу актуальности, дис-куссионности и многогранности земской проблемы, ей посвящено огромное количество работ. Большая часть публикаций досоветского периода. Это исследования широкого плана, направленные на осмысление исторического опыта формирования органов местного самоуправления, практики решения проблемы актуальной для российской действительности. Истории избирательного законодательства в этих работах отведено мало места.
Проблема процесса зарождения основ российского избирательного права рассматривалась в работах А. В. Лохвицкого, В. Н. Лешкова, В. П. Безобразо-ва, Б. Н. Чичерина.
Обобщению отечественного и зарубежного опыта формирования местных институтов управления и самоуправления посвящены работы А. И. Васильчи-кова, А. А. Головачева.
Большое значение процедурным вопросам земских выборов уделено в работах А. Д. Пазухина, А. Д. Градовского, В. Ю. Скалона.
Результаты исследований причин социальных и политических противоречий изложены в работах Б. Б. Веселовского, А. А. Корнилова, В. С. Голубева, А. А. Кизеветтера, К. А. Пажитнова.
В советский период проблема формирования избирательного законодательства, также предметом специального изучения не являлась.
Прогрессивность земской реформы одним из первых признал В. В. Гар-миза, назвав Положение 1864 года «. .кусочком конституции».
Исследованием проблем подготовки и проведения земской реформы занимались П. А. Зайончковский, JI. Г. Захарова, В. Г. Чернуха, В. А. Нардова, Г. А. Герасименко и другие. JI. Е. Лаптева и А. Ю. Шутов обобщили и систематизировали сведения, подвели итог исследованиям пореформенного периода, сделав вывод о том, что в Положении 1864 года впервые были определены «.контуры первой российской избирательной системы».
В работах Е. Н. Морозовой, А. Н. Верещагина, А. А. Вешнякова опубликованных в последнее время делается вывод о том, что история становления и развития выборов «.представляется далеко не исчерпанной».
Таким образом, потребность в комплексном исследовании проблематики земских выборов, эволюции норм и процедур избирательного права России второй половины XIX века и обусловили выбор данной темы в качестве диссертационного исследования.
Объектом исследования является процесс формирования и развития законодательства о местном самоуправлении второй половины XIX в.
Предметом исследования являются формирующиеся в ходе реформ институты земского избирательного права России.
Методология исследования во многом обусловлена характером проблемы. Для реализации поставленных задач при работе с источниками были использованы методы: правового анализа, систематизации, статистический и сравнительный, что позволило произвести отбор достоверного материала. При его обработке, выводах и обобщениях привлекались методы: историко-аналитический, институциональный, сравнительно-исторический и функциональный.
Источниковая база изучения земского избирательного процесса представляет собой основательный фундамент и фактологическую основу для исследования данной темы, позволяет всесторонне изучить эволюцию избирательной системы в земствах, ее достоинства и недостатки, а также историческую роль в становлении гражданского общества в нашей стране. Одной из самых ценных подгрупп источников являются материалы официального делопроизводства. Документы комитетов и комиссий, готовивших земские законопроекты, регулировавшие выборы, как и подгруппа отчетов, докладов и деловой переписки, в основном сосредоточена в фондах Российского государственного исторического архива в Санкт-Петербурге (РГИА) и в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ). Так, интересные и относительно слабо-изученные материалы о предыстории земской реформы содержатся в фонде Департамента законов Государственного Совета (ф. 1149), материалах Главного Комитета по крестьянскому делу (РГИА, ф. 1180). Особенно ценные материалы хранятся в личных архивных фондах: Милютиных (РГИА, ф. 869), П. А. Валуева (РГИА, ф. 908), С. С. Ланского (РГИА, ф. 982). В них содержатся рукописные варианты проектов, докладов, отчётов, объяснительных записок.
Ценными материалами располагают областные архивы, получавшие необходимые для проведения реформы документы и разъяснения. Так, следует отметить материалы Государственного архива Пензенской области — фонд земских учреждений и фонд Городового положения, интересные сведения содержатся в фонде Пензенского губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 11.).
Важным источником явились сборники текущего законодательства: Полное собрание законов Российской Империи, Свод новых узаконений, Сборники законодательных актов, Материалы комиссии о губернских и уездных учреждениях, Материалы по земскому общественному устройству. Особую группу составляют материалы официальной статистики и комментарии к ним.
Теоретическую базу составили труды специалистов в области конституционного и избирательного права: А. А. Вешнякова, Ю. А. Веденеева, В. И. Лысенко, О. Н. Волкова, О. Е. Кутафина, О. К. Застрожной, Е. П. Ищенко, Б. А. Страшуна, В. И. Фадеева и др.
В исследовании использованы работы, освещающие различные аспекты процесса формирования и развития земского избирательного права: А. В: Лохвицкого, В. Н. Лешкова, В: П. Безобразова, Б. Н. Чичерина, А. ИВасильчикова, А. А. Головачёва, А. Д. Пазухина, К. К. Арсеньева, А. Д. Градовского, В. Ю. Скалона, Н. М. Коркунова, Б. Б. Веселовского, А. А. Корнилова, А. А. Кизевет-тера, К. А. Пажитнова, В. В. Гармизы, П: А. Зайончковского, JI. Г. Захаровой, В. Г. Чернухи, F. А. Герасименко, Л. Е Лаптевой, А. Ю: Шутова, Ei Н. Морозовой. Более подробно историография проблемы излагается в, отдельном разделе диссертации. «.
Научная новизна исследования заключается в том, что исследование процесса становления и развития основ российского избирательного права — важнейшего условия функционирования земской системы — впервые является, предметом специального межотраслевого историко-правового исследования.
В результате исследования диссертант обосновывает следующие положения:
— Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января- 1864 г. разрабатывалось и принималось в ходе сложной политической борьбы, является определённым компромиссом, что и обусловило особенности норм земского избирательного права;
— законодательство периода проведения земской реформы 1864 г. стало необходимым и достаточным источником для формирования первой отечественной избирательной системы;
— в ходе земской и городской реформ сформировались и закрепились основы российского избирательного праваэффективность деятельности органов местного самоуправления во многом была обусловлена уровнем демократизма избирательного права, прозрачностью выборов, широкой базой представительства и объёмом реальных полномочийв ходе реформ местного самоуправления изменилось общественное устройство, начался переход к бессословному обществувозникновение избирательного права у большей части населения фактически означало изменение формы правления — начался переход от абсолютной к конституционной монархии.
Структура работы обусловлена последовательностью проведения земской и городской реформ, а также особенностями формирования и развития института земских выборов.
Практическая значимость исследования:
1. Учёт исторического опыта образования земских органов будет способствовать формированию современного типа политической культуры, ориентированного на активное участие населения в делах местного самоуправления, созданию эффективного механизма противодействия бюрократическому произволу, а в конечном итоге, формированию институтов гражданского общества.
2. Заключения и обобщения, сделанные в ходе исследования процесса зарождения муниципального избирательного права, могут быть использованы при формировании современных органов местного самоуправления.
3. Изучение опыта, накопленного сословными образованиями в сфере согласования интересов, может послужить алгоритмом решения местных проблем и основой для предотвращения возможных этноконфессиональных конфликтов.
4. Результаты исследования позволяют существенно уточнить общепринятую периодизацию истории отечественного государства и права. Для исторического этапа середины XIX — начало XX в. предлагается отдельное обозначение — «государство и право периода перехода к конституционной монархии» .
Апробация работы. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД Российской Федерации. Основные положения и результаты исследования использовались автором при подготовке ряда научных публикаций, в выступлениях на всероссийских, региональных и межвузовских конференциях, в материалах учебных пособий, при проведении занятий со студентами Пензенского государственного университета.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Исторические особенности развития демократии в процессе становления избирательного права России. // Актуальные проблемы юридических наук. Сборник научных докладов сотрудников ПО ФЗО СЮИ МВД РФ: — Саратов, РИО НИО СЮИ МВД РФ, 1999. — С. 55 — 66.
2. Развитие избирательного права в Российской империи (вторая половина XIX века) // Актуальные проблемы политики права: Выпуск 2. Межвуз. сб. науч. ст. — Пенза: Изд-во Пенз. гос. ун-та, 2001. — С. 67 — 72.
3. Формирование органов местного самоуправления в России во второй половине XIX века. // Актуальные проблемы юридических наук: Сб. науч. работ сотрудников высших учеб. заведений и структур МВД, МЮ РФ, преподавателей ВУЗов: Саратов, РИО НИО СЮИ МВД РФ, 2001 г. — С. 53 -59.
4. Земский избирательный процесс в трудах учёных второй половины XIX века. // Актуальные проблемы юридических наук: сборник статей II Всероссийской научнопрактической конференции —Пенза: РИО ПГСХА, 2006. — С. 59−64.
5. К вопросу об истории избирательного права России / «Нам нужна великая Россия!»: Сборник научных статей. — Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина, 2006. — С. 129 — 137.
6. Место и роль органов местного самоуправления в реализации прав личности./ Психология XXI века Актуальные проблемы и тенденции развития: Материалы международной научно — практической конференции 17 — 18 декабря 2007 г. 4.1./ Пензенский филиал НОУ «МНЭПУ», «МГОУ», «ПГПУ» им.
B.Г. Белинскогоотв. ред. И. П. Шахова.- М.: Изд-во МНЭПУ, 2007. -С. 49.
7. Правовые и исторические аспекты начала избирательного права России. // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. -2008 г. — № 1. — С. 89 — 97.
8. Формирование основ избирательного права России в ходе реформ второй половины XIX в. // Бизнес в законе. М.: ИД Медиа — ВАК., 2009. — № 1.
C. 76−79.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В середине XIX века в российском обществе развернулся сложный процесс осмысления причин неудовлетворительного состояния политического устройства страны, в том числе и на местном уровне. Значительно запоздавший отказ от крепостной системы ускорил решение вопроса о срочной замене помещичьей администрации принципиально иной моделью управления. Этого требовали насущные потребности развития местного хозяйства, промышленности, культуры, здравоохранения и образования, что привело к возникновению различных планов государственных преобразований. В основе большинства из них лежала идея о необходимости введения местного самоуправления.
Было очевидным, что будущие органы самоуправления окажутся регуляторами всей хозяйственной жизни на местах. Поэтому в контроле над ними оказались заинтересованными самые различные политические силы: раздираемое противоречиями правительство, консервативное дворянство, либеральное течение, революционеры-демократы. Столкновение их взглядов и интересов выразилось в соперничестве за возможность влиять на процесс формулирования тех правил, по которым должны были создаваться органы местного самоуправления. Оно проходило в форме острой дискуссии, посвящённой главному вопросу земской реформы, — какие социальные группы будут в итоге контролировать земства.
Развернулась сложная, полная противоречий борьба, во многом обусловившая непоследовательность, противоречивость и двойственность правительственного курса. В конечном итоге такая противоречивость сказалась на характере реформ в целом и на содержании принятого избирательного законодательства в частности.
Как показано в исследовании, к началу проведения земской реформы российское общество оказалось преимущественно на либеральных позициях. Они предусматривали создание органов местного самоуправления на принципах выборности, всесословности, демократичности и определённой независимости от центральной власти. В идеях либералов наиболее последовательно выражалось стремление к сохранению баланса политических интересов и желание пробудить созидательные устремления населения. Именно их наработки, в большей части, и воплотились в правительственном варианте преобразований, но его реализация оказалась под мощным реакционным воздействием.
Принятие положения «О губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. знаменовало собой начало радикальной трансформации российского общества, резкое ускорение социально-политического развития. Началось формирование принципиально новой системы территориального управления губерниями и уездами, в основу которой был положен принцип самоуправления.
В работе показано, что историческое значение Положения 1864 г. состоит ещё и в том, что оно впервые в истории государственного права России определило контуры первой российской избирательной системы, заложило основы земского избирательного права.
Затем, во второй половине 1860-х гг., на фоне сложных социальных и политических процессов, порождённых земской реформой, было разработано Го-родовое положение, распространившее идеи самоуправления и на города. С его принятием в 1870 г. завершился процесс формирования земского избирательного права. Всего в ходе преобразований избирательные права получили 70% населения страны.
В этой связи важно отметить, что обретение населением избирательных прав является существенным фактором, позволяющим уточнить типологизацию формы государства. Можно с полной уверенностью говорить о том, что наличие избирательных прав является, по сути, конституционным признаком. Реформами было положено начало реализации идеи выборной демократии, политических прав и свобод, что выразилось в образовании конкретных правовых институтов и процедур, юридических гарантий. Началось постепенное превращение подданных российской империи в граждан России, полноправных субъектов избирательного права.
Следует признать, что выборы и демократия хотя и взаимозависимые^ jj0 не совпадающие категории. Демократические, свободные, открытые и полрг-д-.и чески конкурентные выборы — итог длительной эволюции социальных, пол1^:-:ги ческих и правовых институтов. Но, несомненно, что в ходе реформ 1860−1870-х гг. был сделан крупный шаг в этом направлении.
Анализ законодательства этого периода показывает, что уже в рак/?^сах формирующегося избирательного процесса были заложены основы соврет^г^д-. ных прав и свобод личности, составляющие сегодня неотъемлемые права граж. дан России:
— право собираться мирно, без оружия, проводить собрания;
— право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоупра^ле ния;
— право распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами;
— право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрегцён-ными законом1.
В работе доказано, что в рассматриваемый период были сформированы основы российского избирательного права и процесса. В итоге у большей части населения страны впервые появились политические права и свободы. Таким образом, деятельность выборных земских институтов, последовательное освоение и соблюдение правовых принципов организации и проведения выборов, На конец, культивирование навыков демократического участия населения в избирательном процессе означали значительное продвижение по пути эволюдИРг Сделан общий вывод о том, что признание, наряду с социальными переменами существенных изменений и всей системы политической власти является Неоспоримым. Иными словами, начавшийся в середине XIX в. переход к конститу.
1 Нормы получили своё развитие в ст. 31−35 Конституции Российской Федерации 1993 г. (пт автора.) ционной монархии не вызывает сомнения.
На основании этого сделан вывод о том, что Россия к середине XIX в. завершила историческую фазу абсолютизма и находилась в состоянии особого, переходного периода своей государственности.
Следует заметить, что этот этап развития отечественной государственности — середина XIX — начало XX в. — в учебной литературе не имеет общепринятого и научно обоснованного определения. В соответствии с традиционной периодизацией истории отечественного государства и права весь период — конец XVII в. — начало XX в. принято считать «абсолютной монархией». На основе результатов исследования представляется возможным заполнить теоретический пробел в имеющейся периодизации. Автор считает, что исторически оправданным и теоретически правильным для рассматриваемого периода будет применение термина «государственность периода перехода к конституционной монархии» .
Изучение общественно-политической ситуации в стране накануне и в ходе реформ, анализ нормативно-правовых актов, на основании которых были проведены преобразования, позволяют сделать важные выводы и обобщения:
— проведение реформ в стране означало стремление верховной власти перейти к новому политическому управлению обществом, обеспечивающему доминирующее участие социальных элит в решении государственных вопросовэволюция общественного устройства, ускорение которой началось с проведением крестьянской реформы, привела к «размыванию» консолидированного прежде дворянского сословия, что поставило перед правительством вопрос о необходимости формирования новой социальной опоры;
— государство было вынуждено правовыми методами обеспечить преобладание в будущих органах местного самоуправления, наряду с дворянством, и слоя зажиточных собственниковизбирательное право явилось эффективным инструментом выравнивания статусов русских подданныхпод воздействием избирательного законодательства сословное деление общества потеряло прежнее значение и начало заменяться имущественным, дворянское сословие теряло свои позиции и вытеснялось слоем состоятельных собственниковсложное, «многослойное» избирательное право явилось средством обеспечения требуемого власти определённого социального состава гласныхс проведением земской и городской реформ начался процесс преобразования государства, было положено начало оформления основ не только избирательного права, но и зарождения гражданского общества.
В полном соответствии с современными представлениями, основной массив норм избирательного права составили правила, регламентирующие основные стадии избирательного процесса, к которым относятся: 1) назначение выборов- 2) образование избирательных округов и избирательных участков- 3) выдвижение кандидатов и их регистрация- 4) предвыборная агитация- 5) организация голосования, подсчёт голосов, определение итогов голосования, установление результатов выборов и их официальное опубликование. Выборы в земские органы являлись единственным способом формирования органов местного самоуправления. Была установлена обязательность и периодичность выборов, что обеспечивало регулярность воспроизводства земских органов посредством избирательного процесса. Этим же обеспечивались права избирать и быть избранным в ходе тайного голосования. Необходимо отметить гласность и открытость назначения и проведения выборов, независимость избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение альтернативных выборов, равные правовые условия для состязательности кандидатов в гласные, возможность обжалования действий и решений субъектов избирательных правоотношений, а также итогов голосования.
В исследовании показано, что нормы избирательного права решали политическую задачу, стали эффективным инструментом, обеспечивающим требуемый состав гласных. Механизм такого отбора, в силу особенностей сословного деления общества, оказался сложным и многоступенчатым. Он включался уже на стадии формирования съездов избирателей. Поэтому избирательное право и процесс приобрели ряд особенностей. Основными из них являются: введение цензового избирательного права. Эта мера делала его не всеобщимделение избирателей по избирательным съездам на земских выборах и по разрядам на городских. Каждый съезд или разряд избирал одинаковое количество гласных. Этим грубо нарушался принцип пропорционального представительства, но надёжно обеспечивалось преобладание в органах местного самоуправления малочисленного слоя дворянства и зажиточных собственниковналичие права голоса у лица абсолютно независимо от его сословной принадлежности, пола или возраста. Главный критерий — соответствие установленному цензу земельным наделом или недвижимым имуществом. Избранным мог быть только участник избирательного съезда, т. е. соответствующий собственникустановление активного (избирать) и пассивного (быть избранным) избирательного права и их несовпадение. Поэтому на избирательных съездах участник голосования мог иметь два голоса- ¦ неравенство как активного, так и пассивного избирательного права. Причём это правовое неравенство обуславливалось имущественным основанием. наличие как прямого, так и опосредованного избирательного права. В результате, кроме тех, кто получал избирательное право на основе цензов, к выборам допускались также разнообразные «поверенные» и «уполномоченные» от разного рода коллективных собственников.
В исследовании доказано, что утверждение о том, что женщины в период реформ не получили избирательных прав, неверно. Им было предоставлено опосредованное активное избирательное право — они могли участвовать в выборах через своих представителей.
Анализ социального состава земских гласных позволил выявить серьёзные недостатки, заложенные в самих нормах избирательного права. Так, в большинстве своём, интеллигенция была лишена избирательных прав, поскольку по своему материальному положению не относилась к категории «собственники». Гласные, избранные от определённых социальных групп, часто не могли подняться над своими групповыми интересами, отдать приоритет общеземским проблемам. Организация съездовой системы создавала почву для личных комбинаций и соглашений, в особенности при малолюдных съездах, и выборы утрачивали принципиальный характер, зачастую обращались в систему частных сделок. На многолюдных съездах, с составом избирателей мало друг друга знающим, часто выдвигались случайные кандидатуры, результат выборов нередко бывал совершенно неожиданным. Всё это сказывалось на качестве органов местного самоуправления.
Изучив опыт формирования земских органов, автор делает ряд выводов и практических предложений.
1. Существующая норма российского избирательного права,-требующая совершеннолетия для участия в выборах, является неоправданно низкой, ведёт лишь к формированию абсентеизма у несформировавшихся молодыхграждан. Поэтому, в соответствии с земским законодательством, предлагается повысить возрастной ценз до 21 года.
2. Размер денежного содержания председателя и членов управ определялся земским собранием заранее, до осуществления выборов. Установленный размер содержания не мог быть изменён вплоть до новых выборов. Возвращение этой нормы в современное избирательное законодательство, применительно ко всему депутатскому корпусу, представляется более чем актуальным.
3. Эффективность работы органов местного самоуправления напрямую зависит от наличия широкой гласности, контроля над депутатами со стороны избирателей. Необходимо развивать связь между избирателями и их уполномоченными. Средства массовой информации должны служить проводником и посредником для обмена мнениями.
4. Необходимо всемерно развивать научную базу деятельности органов местного самоуправления, выявлять и развивать позитивные связи прошлого, настоящего и будущего.
При всех недостатках первого отечественного избирательного законодательства, следует иметь в виду, что «. .человечество уже столетия ищет такой порядок выборов, такую избирательную систему, которая наиболее точно отражала бы волю избирателей (народа). Однако идеальных избирательных систем нет, и в обозримом будущем, несмотря на развитие науки и техники, они, по объективным причинам, видимо, не появятся» .
Великие реформы 60-х гг. стали тем рубежом, с которого началась очевидная эволюция формы государства. Изменилось общественное устройство, менялся политический режим, сформировались предпосылки изменения формы правления. Этот давало шанс избежать революционных потрясений. Однако государство сделало всё, чтобы земства не смогли в полной мере использовать потенциал местного самоуправления.
Необходимо также отметить, что укрепление сословного начала в земстве Положением 1890 г. имело крайне негативные последствия. Создание преимуществ для дворянского сословия означало возврат государства к прежней социальной опоре, к старой, отмирающей элите. Это не способствовало консолидации общества вокруг земств, а дворянство, в итоге, не смогло выйти из своих корпоративных интересов. Общество оказалось роковым образом расколото уже на земском уровне.
Таким образом, исторический опыт показывает, что избирательное законодательство является очень тонким и чрезвычайно важным инструментом. Оно может консолидировать, мобилизовать общество или внести в него предпосылки острого социального конфликта.
1 Чиркин В. Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) // Журнал российского права. — М.: Норма, 2004 — № 11. — С. 11.
Из этого следует важный вывод — в современных органах местного самоуправления необходимо обеспечить самое широкое представительство различных слоев населения, политических партий и общественных объединений. Использование административного ресурса для достижения сиюминутных успехов чревато непоправимыми последствиями.
