Функциональность представительного органа власти субъекта РФ в контексте государственного реформирования 1990-х — 2000-х гг

Актуальность темы

исследования. Совокупность основных политических институтов остается фактически универсальной в любом современном государстве — и в условиях демократического механизма осуществления политической власти, и в авторитарных условиях. Это институты законодательной, исполнительной, судебной власти и институты принуждения. Однако при одинаковом наборе политических институтов механизмы их функционирования и взаимодействия, объем полномочий, которым каждый из политических институтов наделен, различны. В случае демократической модели механизм функционирования политических институтов изначально ориентирован на включение интересов граждан, в первую очередь, за счет представительной власти. То есть значимость представительного органа власти в таких условиях возрастает. На основе общности интересов граждане объединяются как равноправные субъекты и создают институты (законы, организации) для отстаивания своих коллективных требований. Каждый из этих типов политических институтов характеризуется определенным объемом полномочий, своими механизмами формирования, принятия решений, организационными процедурами, однако в целом механизм их функционирования ориентирован на интересы общества, их согласование и удовлетворение1.

Соответственно Основному Закону страны Российская Федерация представляет собой демократическое, правовое, федеративное государство. Согласно принципам федерализма и демократии, в любом федеративном государстве центр делегирует определенный объем полномочий субъектам федерации, предоставляя им определенную автономию в решении региональных проблем. Специфика автономии является важной характеристикой государственного устройства с точки зрения принципов.

1 См.: Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Политическая наука: новые направления. М.: Вече, 1999. С. 149. демократии. Анализ объема полномочий, которыми наделяются органы государственной власти субъекта федерации, дает представление о характере политических отношений, уровне политической культуры, а, следовательно, в целом о политическом режиме системы.

Для реализации предоставленных полномочий субъекты федерации формируют органы государственной власти. Соответственно принципам федерализма и демократии органы государственной власти формируются на основе принципа разделения властей, дополненного сдержками и противовесами. Распределение полномочий между основными политическими субъектами региона (глава региона, правительство, региональный парламент, органы власти федерального уровня, местного самоуправления) характеризует форму правления как важнейшую составную часть демократического/авторитарного государственного устройства и в целом политической системы.

Региональный представительный орган власти занимает важнейшее место в системе органов государственной власти Российской Федерации. Важность подтверждается тем вниманием со стороны федерального уровня власти, которое проявляется к функциональности данного политического института на протяжении многих лет реформирования и модернизации политических отношений в Российской Федерации. При этом его функциональность определяется не только формально закрепленным объемом полномочий, а также непреднамеренными последствиями деятельности.

Представительные органы региональной власти занимают значимое место в общественно-политических процессах, в процессе обсуждения различных идей, высказываемых в обществе, поиске оптимальных путей общественного развития, особенно в условиях модернизации, затрагивающей интересы различных групп населения региона, в совершенствовании российского законодательства. В этой связи наивысшую актуальность приобретает вопрос о функциональности представительных органов власти.

Изучение функциональности регионального представительного органа власти актуально как в плане развития теории отечественной политической науки, так и в практическом отношении. С политологической точки зрения вопрос о власти — это ключевой вопрос политики и на личностном, и на институциональном уровне. Региональный представительный орган власти в любом федеративном государстве является важным политическим институтом. Объем полномочий, которыми он наделен, позволяет судить о сущности политического режима, характере политических отношений, оценивать качество демократических процедур и институтов.

Объем полномочий регионального парламента является инструментом политических преобразований, нередко становится причиной политических конфликтов, разногласий и экономических кризисов. Изменение объема полномочий дает возможность моделировать ситуацию в регионе и в стране, управлять конфликтами. Изучение объема полномочий, которыми наделен региональный представительный орган власти, позволяет совершенствовать различные аспекты теории разделения властей, федерализма, демократической организации государства, судить об уровне политической культуры управляющих.

Региональный представительный орган власти является школой демократии на местах. Сам факт наличия регионального парламента, да еще и облаченного существенным объемом полномочий, свидетельствует о демократическом механизме функционирования государственной власти. О важности изучения функциональности регионального представительного органа власти свидетельствует внимание к данной проблеме первых лиц государства.

Таким образом, исследование функциональности представительного органа региональной власти в контексте государственного реформирования 1990;х — 2000;х гг. на примере Саратовской областной думы является весьма актуальным, так как позволяет выявить ее специфику на различных этапах проведения государственной реформы. Это, в свою очередь, позволяет судить не только о политической культуре в отдельно взятом регионе, но и о политической системе государства, как на отдельных этапах исторического пути страны, так и на текущий момент.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы функциональности представительного органа в системе региональной власти вызывают интерес как со стороны отечественных, так и западных ученых. Он обусловлен не только теоретическими, но и практическими соображениями, основанными на значении изучаемого вопроса для выстраивания наиболее эффективной модели управления обществом.

Исследования, затрагивающие проблемы диссертации, можно разделить на группы. В первую очередь, следует отметить труды ученых, изучающих формально закрепленные за представительным органом власти функции. В разные годы в этом направлении работали Р. Мертон, Т. Парсонс, Г. Алмонд, Д. Истон, Э. Дюркгейм, Ф. Знанецкий, У. Томас, Р. Макайвер, Дж. Самнер, Б. Н. Чичерин, P.M. Романов, М. И. Пискотин, С. А. Авакьян, И. П. Рыбкин, Т. Н. Митрохина, A.B. Макоев и A.B. Хамуков, В. Е. Чиркин, о.

В.Н. Колесников, Р. Ф. Туровский, работы которых посвящены анализу представительной, законодательной и контрольной функций парламентских органов власти. Их исследование позволяет судить об очевидных целях.

2 См.: Американская социологическая мысль. М.: Изд-во МГУ, 1994; Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866- Он же. История политических учений. Ч. 1. М., 1869−1902; Романов P.M. Контрольные функции парламента по отношению к исполнительной власти // Власть. 2006. № 2- Пискотин М. И. О парламентском контроле, и не только о нем // Российская Федерация сегодня. 2003. № 10- Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М.: Рос. юрид. издат. дом, 1999; Рыбкин И. П. Становление и развитие парламентаризма в России: Автореф. дис.. д-ра полит, наук. М., 1995; Митрохина Т. Н. Функциональность представительного органа власти // Парламентаризм в России и Германии. История и современность. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2006; Макоев A.B., Хамуков A.B. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5- Чиркин В. Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001; Колесников В. Н. Парламентаризм и политическая стабильность в современной России: политологический анализ устойчивого развития переходных обществ. Автореф. дис.. д-ра полит, наук. Санкт-Петербург, 2010; Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом. ГУ ВШЭ, 2007. создания представительного института власти, институционально закрепленных формах взаимоотношений властных субъектов.

Важное место в научной литературе по проблемам функциональности представительных органов власти заняли работы, акцентирующие внимание на функциях, не зафиксированных формально, обнаружение которых возможно только через анализ последствий функционирования представительного органа власти для общества. К этой группе следует отнести труды А. Г. Чернышова, С. Г. Сергеева, JI.A. Кравченко, В. Н. Колесникова, X. Беста и М. Котты, Р. Мертона, А. Г. Жирнова, В. М. Сергеева, Т. Ванханена, P.M. Романова, Т. Г. Архиповой, Т. Н. Митрохиной, О.В. Гаман-Голутвиной3. Их изучение позволило диссертанту существенно расширить круг рассматриваемых функций представительного органа власти, выявить латентную функциональность в деятельности Саратовской областной думы.

В отдельную группу можно выделить исследования, посвященные изучению влияния на функциональность регионального парламента избирательной системы. Этот вопрос стал предметом научных исследований Н. И. Бикметовой, В. А. Ачкасова и Б. В. Грызлова, Г. В. Голосова, E. J1. Борзовой и И. И. Бурдуковой, В. Ю. Воробьевой, Б. И. Зеленко, A.B. Зиновьева и И. С. Поляшовой, A.B. Кынева, Н. В. Леныниной, Е. Б. Шестопал, А. Г. Жирнова, В. А. Ковалева, Г. Григорьева, А. Загорского, М. Урнова, В.М.

3 См.: Чернышов А. Г. Реальная и декоративная роль российского парламента (о некоторых уроках российского парламентаризма) // Парламентаризм в России и Германии. История и современность. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2006; Кравченко JI.A. Парламент как институт представительной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2- Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль. М.: Изд-во МГУ, 1994; Жирнов А. Г. Механизмы согласования интересов в политике: теория и российский опыт. Дис.. канд. полит, наук. Тамбов, 2008; Сергеев В. М. Демократия как переговорный процесс. М.: Издательский центр научных и учебных программ, 1999; Vanhanen Т. Process of Democratization: A Comparative Study of 147 States (1980 — 1988). N.Y., 1990; Романов P.M. Российский парламентаризм. История и современность. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000; Архипова Т. Г. Государственность современной России. М.: РГГУ, 2003; Митрохина Т. Н. Современная российская политическая практика в свете теории рационального выбора // Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2010; Гаман-Голутвина О. В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденция эволюции // Политические исследования. 2004. № 2.

Сергеева, Я.А. Пляйса4. Их публикации позволяют определить динамику представительства интересов и осуществления других функций региональным парламентом в зависимости от механизма проведения выборов, определения итогов избирательной кампании.

Принципиально важными для диссертационного исследования стали публикации, посвященные анализу функциональности региональных парламентов в контексте государственного реформирования России 1990;х -2000;х годов. В этом направлении сложились научные интересы A.JI. Непрозванных, В. А. Титаренко, О. Баранова, JI. Смирнягина, Э. Шнайдера, В. А. Ковалева, Г. Григорьева, А. Загорского, М. Урнова, JT. Резниченко, Н. В. Леныниной, A.B. Баева5. Ученые выявили проблемы, возникающие в регионах в ходе модернизации политических отношений.

4 См.: Ачкасов В. А., Грызлов Б. В. Институты западной представительной демократии в сравнительной перспективе. СПб., 2006; Голосов Г. В. Сфабрикованное большинство: Конверсия голосов в места на думских выборах 2003 г. // Политические исследования. 2005. № 1- Борзова Е. Л., Бурдукова И. И. Политические и избирательные системы государств мирового сообщества. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2004; Воробьева В. Ю. Проблемы реформирования избирательной системы в постсоветский период. СПб.: Издательство «Норма», 2002; Зеленко Б. И. Партийно-электоральная система в России: региональные аспекты. М.: Изд-во «Экономика и право», 2003; Зиновьев A.B., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003; Кынев A.B. Переход к смешанным выборам в регионах: «Принудительная трансформация» // Политические исследования. 2004. № 2- Леньшина Н. В. Конфликты между центром и периферией в партийном строительстве // Вестник Московского университета. Сер. 18. Социология и политология. 2006. № 1- Шестопал Е. Б. Российские парламентарии и их политические роли // Парламентаризм в России и Германии. История и современность. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2006; Григорьев Г., Загорский А., Урнов М. Второй срок президентского правления В. Путина: дилеммы российской политики. М.: Изд-во «Права человека», 2004; Пляйс Я. А. Представительная власть в России в контексте общемировой практики парламентаризма // Парламентаризм в России и Германии. История и современность. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2006.

5 См.: Непрозванных А. Л. Региональная власть в России: проблемы становления, трансформации и развития // Российские регионы в условиях трансформации современного общества. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2006; Титаренко В. А. Политические механизмы управления в российском государстве. Автореф. дис.. д-ра полит, наук. Саратов, 2005; Баранов О. Региональные власти и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Регионы России в 1999 году. М., 2001; Смирнягин Л. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М.: Московский общественный научный фонд, 1998; Шнайдер Э. Органы государственной власти при Владимире Путине // Два президентских срока В. В. Путина: динамика перемен. М.: ИНИОН РАН, 2008; Резниченко Л. Ю. Федеральный закон «Об общих принципах организации.

В разные годы выполнялись диссертационные работы, посвященные анализу представительных органов власти в ряде других субъектов Российской Федерации6. Однако комплексного анализа динамических аспектов функциональности Саратовской областной думы в контексте проведения реформ не проводилось, что предопределило тему настоящего диссертационного исследования.

Объектом исследования является представительный орган власти субъекта Российской Федерации.

Предмет исследования составляет функциональность представительного органа региональной власти в контексте государственного реформирования современной России.

Целью настоящего исследования является анализ функциональности Саратовской областной думы на различных этапах государственного реформирования 1990;х — 2000;х гг.

Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах:

1. осуществить анализ функциональности регионального представительного органа власти как института современной российской демократии в соответствии с методологическим подходом — делением его функций на группы явных и латентныхзаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ": Каким должен быть предмет его регулирования с позиций Конституции РФ? // Сибирский Юридический Вестник. 2000. № 2- Баев А. В. Российский парламент: региональный ракурс // Обозреватель. 2009. № 4.

6 См.: Трофимов Е. А. Региональный парламентаризм как развивающийся институт российской демократии. Дис.. канд. полит, наук. Владивосток, 2009; Калимуллина И. Р. Особенности становления парламентаризма в современном российском обществе. Дис.. канд. полит, наук. Уфа, 2009; Курманов М. М. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик в системе органов государства (компетенция, взаимодействие, ответственность). Дис.. канд. юрид. наук. Казань, 2003; Тышта Е. В. Органы представительной власти как акторы регионального политического процесса: на примере Республик Тыва и Хакасия. Дис.. канд. полит, наук. Уфа, 2006; Лунина К. А. Органы представительной власти как акторы политического процесса в регионах современной России. Дис.. канд. полит, наук. Пермь, 2006.

2. определить группы факторов, оказывающих влияние на функциональность регионального представительного органа власти;

3. провести сравнительный анализ динамики представительства интересов населения в Саратовской областной думе с первого по четвертый созывы;

4. выявить специфику осуществления законотворческой функции депутатами регионального парламента на протяжении каждого из четырех созывов в контексте государственного реформирования современной России;

5. осуществить анализ выполнения контрольной функции депутатами регионального парламента в динамике — на протяжении первого-четвертого созывов;

6. обобщить и систематизировать в соответствии с авторской методологией исследования (ввести в научный оборот) эмпирический материал о деятельности Саратовской областной думы на протяжении четырех созывов.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных подходов, принципов и методов, применяемых в политологии и других гуманитарных науках.

Одним из методологических оснований данного исследования является структурно-функциональный анализ. Позиция автора сформирована под влиянием классических теорий Т. Парсонса, Г. Алмонда, Д. Истона, Р. Мертона. Данный подход способствовал детальному изучению функциональности регионального представительного органа власти в России на примере объема полномочий Саратовской областной думы в соответствии с авторской методологией.

Применение сравнительно-исторического подхода позволило изучить объект исследования в развитии от первого к четвертому созыву, в контексте той конкретной исторической обстановки, в которой он находился на разных этапах своего становления и функционирования. Это позволило осуществить анализ объема полномочий Саратовской областной думы в совокупности его функциональных и процессуальных характеристик. Сравнительный метод применялся для анализа функциональности регионального парламента на протяжении четырех созывов под влиянием направленности государственного реформирования. Автором выявлены динамические аспекты функциональности регионального представительного органа власти.

Институциональный метод в сочетании с системным подходом дал возможность рассмотреть региональный парламент как важнейший элемент в системе регионального разделения властей. Функциональность регионального парламента рассматривалась автором во взаимодействии с политическими институтами на каждом из временных периодов, что позволило изучить региональный представительный орган власти как структуру, функциональность которой меняется под влиянием практического действия.

Общая концепция исследования и поставленные задачи потребовали привлечения следующих источников. Одним из основных источников диссертации стали ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, отражающие вехи государственного реформирования современной России. Были проанализированы федеральные нормативно-правовые акты, устанавливающие функциональность региональных парламентов, а также нормативно-правовые акты Саратовской области, конкретизирующие полномочия рассматриваемого нами института власти.

Важными источниками диссертационного исследования стали официальные документы, разработанные специалистами Саратовской областной думы — печатные издания, посвященные деятельности отдельных созывов регионального парламента, отчеты о законодательной работе представительного органа власти Саратовской области.

Помимо формальных норм, в качестве источника информации выступала повседневная политическая практика. Основой для изучения функциональности областной думы первого и второго созывов стали исследования, проведенные Международным институтом гуманитарно-политических исследований — глобальным проектом, охватившим политический мониторинг на территории Российской Федерации в период с 1993 по 2000 год. Анализ деятельности депутатов областной думы второго и третьего созывов основывался на данных Поволжского информационного агентства — первого информационного агентства в Саратовский области. Часть материалов, посвященных деятельности областной думы третьего созыва, была написана диссертантом самостоятельно, основываясь на личном опыте (работы в 2007 — 2008 гг. помощником депутата Саратовской областной думы, в 2008 — 2010 гг. — парламентским корреспондентом в ряде информационных агентств и общественно-политических изданий региона, с 2010 года по настоящее время — сотрудником министерства информации и печати области). Описание деятельности Саратовской областной думы четвертого созыва в неформальном ключе стало сугубо авторским подходом, основанным на глубоком знании диссертантом этого периода работы регионального парламента благодаря роду деятельности.

Принципиально важными для диссертационного исследования стали источники, содержащие сведения о биографиях депутатов Саратовской областной думы четырех созывов. Круг искомых биографических данных был достаточно широким, для чего мы прибегали к использованию, помимо названных источников, интернет-ресурсов, посвященных биографиям известных людей.

Для изучения партийно-политического спектра Саратовской областной думы четырех созывов широко применялся анализ электоральной статистики избирательной комиссии региона. В качестве источника информации нами избраны также результаты социологических опросов, отражающие состояние общественного мнения по отношению к региональному представительному органу власти.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена постановкой цели, намеченными задачами и заключается в следующем:

• региональный представительный орган власти выделен в качестве самостоятельного предмета научного анализа и проанализирован как институт современной российской демократии в контексте регионального разделения властей, а также с учетом направленности государственного реформирования современной России;

• выявлено, что на функциональность регионального парламента оказывают влияние такие факторы, как механизм его формирования, модель отношений федерального центра и регионального уровня власти, тип политического лидерства;

• установлено, что функциональность регионального парламента под влиянием направленности государственного реформирования видоизменяется от модели президентского формата до преимущественно парламентской модели;

• впервые автором данного исследования представительный орган власти Саратовской области изучен как демократический институт с точки зрения динамических аспектов его функциональности;

• осуществлен сравнительный анализ представительства интересов населения в зависимости от качественного состава Саратовской областной думы на протяжении четырех созывов;

• выявлена специфика законотворческой функции Саратовской областной думы на протяжении четырех созывов, определяемая тенденциями государственного реформирования и расстановкой политических сил в регионе;

• проанализировано качество осуществления контрольной функции депутатами Саратовской областной думы на протяжении четырех созывов;

• в научный оборот введен значительный эмпирический материал о деятельности Саратовской областной думы, анализ которого проведен в соответствии с авторской методологией исследования — делением функций политического института на явные и латентные.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что на основе разработанной методологии изучена функциональность регионального представительного органа власти на примере Саратовской областной думы на протяжении четырех созывов. Автором обобщен и систематизирован значительный объем эмпирической информации о деятельности представительного органа власти в регионе. Данный подход позволил получить результаты, которые в значительной мере являются приращением теории политики в таких аспектах как региональный политический процесс, функциональность региональных политических институтов, региональная политическая культура, культура функционирования представительного органа власти субъекта Федерации.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что автором предложены рекомендации по повышению качества и эффективности функционирования Саратовской областной думы и региональных парламентов Российской Федерации в целом. Отдельные положения диссертации могут стать основой для дальнейших теоретических и прикладных исследований по вопросам функциональности представительных органов власти, политических институтов региона. Выводы, сделанные в результате работы, могут явиться аналитической основой деятельности органов государственного управления, политических партий, структур гражданского общества.

Результаты исследования могут быть использованы не только в практической деятельности, но и в образовательном процессе высшего учебного заведения по направлениям «Политология» и «Социология» при подготовке следующих базовых учебных курсов и спецкурсов -«Политические отношения и политические процессы в современной России», «Государственная политика и управление», «Политическая регионалистика», «Основы парламентаризма в России».

Апробация исследования. Основные положения и выводы, полученные на различных стадиях диссертационного исследования, обсуждались на кафедре политических наук ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина», российских и вузовских конференциях, а также были представлены на конкурс научных работ избирательной комиссии Саратовской области. Основные положения диссертации изложены в девяти научных статьях общим объемом 4,2 печатных листа.

Публикации в изданиях реестра ВАК РФ.

1. Черная Э. С. Динамика представительства интересов населения области депутатами регионального парламента (на примере Саратовской областной думы) // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 1. С. 52−58.

2. Черная Э. С. Функциональность регионального парламента в современной России // Власть. 2011. № 8. С. 34−36.

Публикации в международных изданиях.

3. Черная Э. С., Митрохина Т. Н. Функции регионального парламента в контексте государственного реформирования России // Вестник Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан «Государственное управление и государственная служба». 2011. № 2. С. 165−169. 0,5/0,4.

Публикации в других изданиях.

4. Черная Э. С. Региональный парламент: представительство или лоббизм интересов (на примере Саратовской области)? // Современные общественные социально-правовые процессы и ориентиры. Саратов: Издательский центр «Наука», 2009. С. 19−24.

5. Черная Э. С. Влияние избирательной системы на представительство интересов в региональном парламенте (на примере Саратовской области) // Российское общество и государство: региональные потенциалы модернизации. Саратов: ПАГС им. П. А. Столыпина, 2010. С. 6667.

6. Черная Э. С. Теория парламентаризма в призме выборных систем // Актуальные вопросы политической науки. Саратов: ПАГС им. П. А. Столыпина, 2010. Вып. 5. С. 99−107.

7. Черная Э. С. Институт парламентаризма в монархической России // Развитие современного региона: вопросы науки и практики. Саратов: Поволжский институт им. П. А. Столыпина, 2011. Вып. 4. С. 42−45.

8. Черная Э. С. Осуществление парламентского контроля на региональном уровне государственного управления // Наука и эпоха. Кн. 5. Воронеж: ВГПУ, 2011. С. 353−359.

9. Черная Э. С. Специфика регионального законотворческого процесса в призме государственного реформирования современной России (на примере Саратовской областной думы) // Человек и общество: на рубеже тысячелетий. Вып. ХЫХ. Воронеж: ВГПУ, 2011. С. 123−133.

Новизна диссертационного исследования заключается в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Формально закрепленные функции регионального представительного органа власти в процессе демократических практик дополняются и функциями неформального, но очень важного содержания, что придает еще большую значимость региональному представительному органу государственной власти.

2. Анализ функциональности регионального парламента в контексте общегосударственного реформирования на протяжении 1990;х и 2000;х гг. позволяет делать выводы о существенной трансформации функций регионального представительного органа власти в системе разделения властей от модели президентского формата до преимущественно парламентской модели.

3. Внимание федеральной власти к объему полномочий представительного органа власти субъекта РФ позволяет утверждать, что изменение его функциональности служит важным инструментом государственного реформирования в целом. По объему и характеру функций регионального представительного органа власти как института демократии можно судить о качестве осуществления демократии, уровне политической культуры, форме правления и политического режима в целом.

4. Функциональность регионального парламента меняется под воздействием ряда факторов. К числу наиболее значимых относятся изменения в отношениях федерального центра и субъектов РФ, механизмы формирования исполнительной и законодательной власти.

5. Проведенный на примере Саратовской областной думы анализ позволяет утверждать, что состав регионального парламента не столько является «верным выражением страны», сколько верно отражает политическую расстановку сил в социуме.

6. Законотворческая деятельность Саратовской областной думы протекала под влиянием направленности общегосударственного реформирования. В 1990;х гг. законодательная работа регионального парламента осуществлялась в условиях популярности идей демократии, однако на нормотворческом процессе сказывалось отсутствие у депутатов достаточного опыта разработки законов. Законотворческая деятельность депутатов представительного органа региональной власти в 2000;х гг. ограничивалась и контролировалась федеральным уровнем власти из-за стремления последнего выстроить и укрепить вертикаль государственной власти. Нормотворчество протекало, по сути, в условиях отсутствия политической конкуренции при доминировании одной политической силы.

7. При исполнении контрольной функции депутаты регионального представительного органа власти были чувствительны к установкам, исходящим из федерального центра, особенно это касалось взаимодействия с исполнительной властью. Исполнение контрольной функции оказалось наиболее сложным по причине доминирования культуры правового нигилизма или вовсе отсутствия правовой культуры, характерных для российского регионального социума.

8. Очевидно, что один и тот же политический институт — представительный орган региональной власти — выполнял свои функции различным образом в связи со сменой главы исполнительной власти в Саратовской области. Механизм функционирования и взаимодействия законодательного и исполнительного уровней власти в короткие сроки претерпел принципиальные изменения под влиянием конкретного субъекта политики. Анализ всех функций парламента в динамике подтверждает этот феномен.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ функциональности Саратовской областной думы осуществлен автором как с точки зрения формально закрепленного за этим политическим институтом объема полномочий, так и с точки зрения неявных полномочий, которыми он наделен относительно наиболее значимых политических субъектов — главы исполнительной власти, областного правительства, органов местного самоуправления и органов федеральной власти. Также были учтены полномочия, которыми наделены эти политические институты в отношении регионального парламента.

Проведенный анализ показал, что функциональность регионального парламента непостоянна. Реформы, проводимые федеральным центром в любом из сегментов федеративных отношений, кардинально меняют положение регионального парламента и его предназначение. В 1990;х годах регионам страны была предоставлена большая самостоятельность, выразившаяся в регулировании выборов на своей территории, автономной от федерального центра законодательной работе, распоряжении имуществом и значительной частью налогов региона, регламентации деятельности органов местного самоуправления, возможности совмещения депутатами работы в исполнительных органах власти и представительных органах местного самоуправления и т. д.

В период президентства Б. Н. Ельцина и, соответственно, шестилетнего периода деятельности областной думы, мер по оптимизации объема полномочий региональных парламентов не предпринималось. Впрочем, делались попытки частичного восстановления баланса политических сил через развитие уровня местного самоуправления.

С приходом к управлению государством В. В. Путина наметился вектор на укрепление вертикали государственной власти. Были определены четкие полномочия центра и субъектов Федерации, перераспределены властные функции между субъектами региональной политики, повышена ответственность региональных властей за ситуацию на подведомственных территориях. Региональные власти были поставлены в прямую зависимость от федерального центра — Президент отныне мог по своей инициативе досрочно прекращать полномочия региональных парламентов и отрешать от должности глав субъектов Федерации. Субъекты были поставлены и в финансовую зависимость — полномочия по распоряжению значительной частью налогов были переданы на федеральный уровень власти. Естественно, эти нововведения отразились на функциональности депутатов Саратовской областной думы, которые отныне стремились в своей деятельности демонстрировать полную поддержку проводимому Президентом курсу.

С принятием решения о назначении главы региона Президентом страны функциональность регионального парламента была усилена, так как предложения по кандидатуре будущего губернатора главе государства вносила партия, победившая на выборах в представительный орган власти региона. С избранием на пост главы государства Д. А. Медведева функции регионального парламента были расширены. Так, был установлен новый порядок формирования Совета Федерации — только из числа депутатов субъектов Федерации. Одновременно с решением об установлении ежегодного отчета председателя Правительства России перед депутатами Государственной Думы в 2009 году аналогичная норма была введена в регионах. Эта мера значительно усилила полномочия Саратовской областной думы относительно как высшего органа исполнительной власти, так и его руководителя.

В настоящее время региональный парламент является центральным элементом политической системы региона — об этом свидетельствует ряд факторов. Анализ уровня полномочий представительного и исполнительного органов власти региона оказывается не в пользу последнего. Саратовская областная дума наделена более широким кругом полномочий, возможности губернатора намного меньше по сравнению с возможностями регионального парламента и им ограничиваются. Региональный парламент занимает положение и «над» уровнем местного самоуправления. Таким образом, Саратовская областная дума является системообразующим элементом политической системы регионального уровня.

На функциональность регионального парламента оказывает влияние избирательная система, согласно которой происходит его формирование. Осуществленный нами анализ показал, что при проведении выборов по смешанной системе представительство интересов в региональном парламенте было более широким, чем по итогам проведения выборов по одномандатным округам. В составе регионального парламента в ходе применения сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем возрастало представительство интересов социальных групп: общественных организаций, учебных учреждений, молодежи. Применение исключительно мажоритарной системы ограничило прохождение в областную думу кандидатов, не обладающих достаточной харизмой и известностью электорату, и создало условия для профессионализации депутатского корпуса, когда депутаты несколько раз одерживали победу на выборах в своих округах. То есть избирательная система оказывала непосредственное влияние на функциональность парламента: в зависимости от качества представительства интересов менялось качество осуществления парламентариями других своих функций.

Внедрение пропорциональной системы на выборах сказывалось и на качестве партийно-политического представительства. В первом созыве оно выразилось в широкой палитре политических взглядов, что стало отражением государственной реформы по демократизации основ управления государством. В четвертом созыве голосование по партийным спискам, напротив, сузило широту представленных политических сил, так как безусловную победу на выборах одержал партийный список регионального отделения «Единой России», что также стало отражением общероссийской тенденции.

Соответственно, региональный парламент в Саратовской области не является отражением социальной структуры населения, выразителем различных социальных интересов, а включает в свой состав узкую элитарную группу наиболее влиятельных и состоятельных людей.

Очевидно и то, что функциональность Саратовской областной думы изменялась не только под воздействием объективных факторовнаправлений государственной реформы, но и субъективных — личности главы региона, персонального состава депутатского корпуса. Областная дума активно использовала предоставленные ей полномочия в периоды, когда на формирование регионального представительного органа не оказывал влияния губернатор. Состав депутатского корпуса был более репрезентативным, представительство интересов — более широким, законодательная работасамостоятельной. В зависимости от состава парламента и его взаимодействия с главой региона уровень продуктивности представительного органа власти субъекта РФ по всем направлениям деятельности либо возрастал, либо снижался.

Если формально закрепленные функции регионального парламента сводятся к представительной, законодательной и контрольной, то латентная функциональность гораздо шире. Саратовская областная дума функциональна в выборе и определении альтернатив общественного развития. Примером может служить работа над наиболее проблемным областным бюджетом на 2004 год, когда депутатам пришлось решать, по каким неприоритетным статьям расходов сокращать финансирование. Выбор депутатами парламента избирательной системы, применяемой на выборах в следующий созыв, можно считать определением альтернатив общественного развития, так как мы выяснили, что от механизма формирования зависит дальнейшая функциональность этого органа власти. Работа над Уставом (Основным Законом) области и другими основополагающими документами также может быть отнесена к воплощению этой функции.

Областная дума функциональна в придании легитимности принимаемым властным решениям путем согласования законодательных инициатив субъектов, наделенных этим правом — правительства области, органов местного самоуправления, региональных парламентов других субъектов Федерации, Государственной Думы, прокуратуры области и т. д. Принятие к сведению отчета главы региона о деятельности правительства области также можно считать проявлением данной функции.

Проведенный нами анализ качества представительства интересов в региональном представительном органе власти позволяет делать вывод о наличии функции «демократической декорации». В Саратовской областной думе не находили должного проявления различные направления общественного мнения, интересы народа были представлены далеко не в том соотношении, в каком они существовали в обществе. Поскольку на выборах побеждали в основном представители бизнес-элиты, их нельзя считать демократическими в непосредственном смысле этого слова. Отсюда же вытекает ритуально-символическая функция, со скрытым за ней желанием сформировать однополярную управленческую ось — наделить полномочиями губернатора «своего» человека, «укрепиться» в депутатском кресле на максимально длительный срок.

Функция индикации настроений в обществе находила свое проявление в ходе выборов в региональный парламент, ее статистика внушает «умеренный оптимизм». Если на выборах в первый созыв Саратовской областной думы явка избирателей составила 37,1% (что было обусловлено объективными историческими событиями, например, расстрелом здания Верховного Совета России), то на следующих выборах она возросла на 6,6% (население незначительно повысило доверие к парламентскому органу власти), затем снизилась на 3,2%, а к четвертому созыву возросла почти на 20%, достигнув уровня 61,37%. Впрочем, не стоит забывать и о возможности применения манипулятивных технологий в ходе выборов.

Выборы в Саратовскую областную думу, как правило, предшествовали избирательным кампаниям федерального масштаба. На их основе отрабатывались различные избирательные системы, оценивалась расстановка политических сил в регионах, политические пристрастия населения, строились прогнозы итогов федеральных выборов, наиболее влиятельными политическими силами рационализировался избирательный процесс.

Саратовская областная дума также функциональна в плане артикуляции и согласования интересов путем публичных переговоров. Например, в ходе депутатских слушаний, «круглых столов», когда к участию в дискуссии по актуальным проблемам привлекается широкий спектр заинтересованных сторон. К проявлению этой функции можно отнести споры между представителями различных политических взглядов при голосовании по тому или иному вопросу. Отдельно следует выделить переговорную функцию, результатом которой является решение, принятое на основе консолидированного мнения (тот факт, что консолидированное мнение было зачастую однонаправленным, мы в данном случае не учитываем).

Региональный парламент выполняет функцию программирования уровня конфликтности/стабильности региональной ситуации на среднесрочную перспективу, внося Президенту кандидатуры для наделения полномочиями главы региона.

Представительный орган власти Саратовской области функционален в конверсии требований общества на политический язык, институциональном оформлении переговорного процесса. Жалобы избирателей, поступающие в рамках депутатского приема, доводятся до сведения руководителей органов исполнительной власти в формальном ключе путем официальных писем и депутатских запросов. Решения, принимаемые в рамках переговоров в стенах регионального парламента, протоколируются, принимают форму официальных документов. Следствием этого выступает еще одна функция парламента — ключевого связующего звена между обществом и органами управления. Областная дума выполняет функцию политического лифта для обмена идеями, законодательными инициативами.

Латентная функциональность Саратовской областной думы нашла проявление во вскрытии конфликтов интересов, достижении общественного договора путем осуществления коллективного выбора. Примером может служить столкновение интересов бюджетников и строителей в 1997 году, претендующих на выплату задолженности за выполненную работу, и решение депутатов считать защищенной статьей в бюджете зарплату и тех, и других.

Обоснована функция максимально полной реализации интересов региональных элит, иначе они бы не стремились настолько упорно войти в состав законодательного органа. Депутатский мандат позволяет депутатам-бизнесменам лоббировать интересы собственного бизнеса. При этом тщательный контроль за их деятельностью не ведется из-за депутатской неприкосновенности, предметом интереса прокуратуры выступают преимущественно вопросы соответствия принимаемого в регионе законодательства федеральному.

Механизм выборов в региональный парламент можно считать функциональным в плане предоставления возможности для идеологически различающихся групп в соревновательном режиме осуществлять контроль над властью, что нашло наибольшее воплощение в ходе выборов в первый созыв. Затем сформированный представительный орган власти удовлетворял потребность участников политического процесса в соревновательности.

Положение регионального парламента в системе власти является важнейшей характеристикой политического режима в стране. Проведенный нами анализ полномочий Саратовской областной думы позволяет заключить, что их объем зависит от характера отношений между основными субъектами политического процесса.

На основании вышеизложенного автором был разработан ряд предложений по повышению эффективности реализации функций.

Саратовской областной думы. Прежде всего, необходимо оптимизировать процесс формирования областного парламента с тем, чтобы представительство интересов было в нем более репрезентативным.

Автор считает, что наиболее предпочтительным механизмом формирования представительного органа власти субъекта Российской Федерации является мажоритарная избирательная система. По нашему мнению, в состав Саратовской областной думы должны избираться депутаты от каждого муниципального района области и районов города Саратова, то есть сорок четыре человека. В настоящее время депутатские округа представляются чрезмерно большими, особенно проблематичным становится исполнение наказов избирателей представителями партий меньшинства, избранными по общеобластному округу. Из данного тезиса следует и другой — что депутаты Саратовской областной думы должны избираться только по одномандатным округам. По нашему мнению, такая система является наиболее подходящей для выборов в орган власти парламентского типа, так как позволяет максимально учесть интересы населения той или иной территории. На выборах смогут побеждать «народные» депутаты, так как голосование будет проходить за персоны, а не за список той или иной политической силы. При системе выборов по одномандатным округам партийно-политическое представительство также может быть хорошо выражено, так как избиратель, отдающий предпочтение конкретной партии, имеет возможность проголосовать за кандидата в депутаты — члена данной партии.

Необходимо законодательно закрепить право выдвижения кандидатов в депутаты от округа только за лицами, не менее десяти лет прожившими на данной территории. По нашему мнению, только подобная законодательная новелла будет способствовать максимально продуктивной работе депутата по решению проблем в своем округе. Представлять наиболее проблемные сельские районы в парламенте смогут представители этих районов, а не бизнес-элита Саратова.

Конечно, проведение выборов только по одномандатным округам не исключит преимущественного представительства в думе интересов бизнес-элиты, но депутатам для того, чтобы завоевать поддержку электората, придется предпринимать конкретные усилия, а не идти под лозунгами программы партии.

По нашему мнению, депутаты должны работать только на постоянной профессиональной основе с уменьшением уровня оплаты труда с целью экономии бюджетных средств. В настоящее время сложилась практика, когда думцами являются в основном бизнесмены, работающие на освобожденной основе и практически не участвующие в заседаниях парламента. Основным их местом работы является предприятие, а депутатская деятельность побочна, вследствие чего можно предположить, что она представляет для этой категории народных избранников интерес преимущественно по лоббированию бизнеса, а не исполнению наказов избирателей. По нашему мнению, качественно исполнять свои обязанности может только депутат, работающий на постоянной основе, занимающийся депутатской деятельностью профессионально и концентрирующий на ней все свои усилия.

Мы также считаем, что необходимо законодательно закрепить норму об авторстве законов, которое в настоящее время не фиксируется. Изучение законодательной деятельности областной думы показало, что наиболее активны в нормотворческой работе несколько депутатов, остальные же разрабатывают незначительные инициативы согласно установленному минимуму. Данное нововведение позволит повысить эффективность работы депутатского корпуса за счет соревновательности при осуществлении законодательного процесса, объективнее оценивать работу своих представителей со стороны населения.

Таким образом, функциональность представительного органа власти субъекта РФ имела свою специфику исходя из направлений государственного реформирования 1990;х — 2000;х годов. Изменениям подлежал не только объем функций Саратовской областной думы, но и эффективность их реализации, что было обусловлено, в том числе, субъективными факторами. Изучение данного вопроса позволило нам выработать предложения по повышению качества функциональности регионального парламента в современной России.