Казначейские технологии как инструмент исполнения бюджета на уровнях бюджетной системы Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. В связи с институциональными изменениями, произошедшими в экономическом и бюджетном механизме Российской Федерации в последние годы, чрезвычайно возросла роль института казначейства и необходимость анализа технологий и инструментария, которыми располагает казначейство в ходе управления бюджетным процессом.

Используя такие экономические инструменты как распределение и возврат доходов бюджета, выделение бюджетных ассигнований, утверждение лимитов бюджетных обязательств, оплата обязательств бюджетополучателей непосредственно его контрагентам, орган казначейства способен осуществлять не только эффективное исполнение бюджета, внебюджетных фондов, предварительный и текущий контроль за расходованием бюджетных средств, но и стать основой интегрированной системы управления государственными финансовыми ресурсами.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации федеральное казначейство обладает бюджетными полномочиями. Главное предназначение казначейства как государственного института — управление государственными финансовыми ресурсами и обеспечение бюджетного учета и отчетности.

Действенная система бюджетного учета создает не только предпосылки для финансового контроля, но, прежде всего, обеспечивает возможность получения достоверной информации о состоянии государственных финансов, без которой органам власти невозможно принять адекватные решения в бюджетной и налоговой сферах. Казначейский контроль за использованием бюджетных ассигнований обеспечивает неукоснительное соблюдение всех бюджетных назначений и их эффективное использование в процессе реализации задач и функций государства.

К настоящему времени накоплен положительный опыт функционирования института казначейства, связанный с развитием процесса казначейского исполнения федерального бюджета. Разработаны и введены в действие законодательные и нормативно-правовые акты, определяющие функции, полномочия и сферу ответственности органов казначейства, приняты документы, регулирующие формирование доходной и исполнение расходной частей бюджетов всех уровней. Казначейская система исполнения бюджета позволяет повысить эффективность использования бюджетных ресурсов путем обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования.

Вместе с тем, наряду с позитивными моментами существует ряд нерешенных проблем, обусловленных недостаточной теоретической и практической проработанностью казначейских технологий на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:

— не разработаны стандарты казначейского исполнения бюджета, обеспечивающие переход к единой процедуре казначейского обслуживания бюджетов всех уровнейтребует изменения организационная структура казначейства, функционирующая в условиях единого казначейского счета на территориальном и местном уровнях;

— с целыо повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и усиления их прозрачности целесообразна трансформация органов федерального казначейства в «Государственное казначейство», предусматривающая также создание собственного кредитного учреждения;

— требуют дальнейшего развития научно-обоснованные подходы к решению вопросов, связанные с получением и обработкой информации, внедрением единых технологий учета и документооборота на всех уровнях распорядителей бюджетных средств и др.

Степень разработанности проблемы. В научных разработках и публикациях последних лет большое внимание уделяется вопросам казначейского исполнения бюджетов. Теоретические основы, методологические и практические аспекты казначейского исполнения бюджета изложены н грудах JI.A. Бережной, Е. В. Бушмииа, В. П. Горегляда, Е. В. Жукова, Н. Г. Ивановой, Л. А. Лошшой, Т. Д. Маковник, Г. И. Маклевой, Т. Г. Нестеренко, В. М. Родионовой, Т. Ф. Романовой, М. В. Романовского, К. И. Таксира, А. И. Фисенко, В. Б. Христенко и др. Защищены кандидатские диссертации, но вопросам казначейского исполнения бюджета: И. В. Азарниковой, JI.B. Белоусовой, Н. Б. Грошевой, Б. Ф. Ицковичем, Е. Е. Казимировой, И. А. Мороз, A.IO. Пантелеевым, Б. Н. Теребиленко и др.

Отдавая должное ученым, занимающимся исследованием процесса казначейскою исполнения бюджета, приходится констатировать, что существующие разработки по заявленной проблеме не носят комплексного характера, а ограничиваются вопросами совершенствования казначейского исполнения федерального бюджета или создания моделей казначейского исполнения бюджета применительно к другим уровням бюджетной системы.

Актуальность, дискуссионность теоретических положений в области казначейских технологий исполнения бюджета, а также высокая практическая востребованность разработки стандартов казначейских процедур и на этой основе создания единой казначейской технологии для всех уровней бюджетной системы предопределили выбор цели, задач, предмета и объекта исследования, направлений использования достигнутых результатов.

Цель и задачи исследовании. Цель работы: па основе исследования сущности, функций и принципов организации современной системы казначейского исполнения бюджета разработать и обосновать теоретико-методологические подходы к построению казначейской технологии, призванной обеспечить единообразное казначейское исполнение бюджета па всех уровнях бюджетной системы РФ.

Достижение поставленной цели обеспечивается постановкой и решением следующих задач:

— изучением, обобщением и критическим осмыслением отечественного опыта функционирования института казначейства, определением его места и роли в системе государственных финансовпроведением анализа современного теоретико-методологического обеспечения системы казначейского исполнения бюджета с позиции его адекватности современным требованиям и соответствия информационной достоверности бюджетного процесса;

— обобщением существующих научных взглядов на приемлемость различных организационных структур и технологий казначейского исполнения бюджета и выработки практических рекомендаций повышения эффективности работы института казначейства;

— выявлением объективных предпосылок и субьекшвных факторов (|юрмироваиия стандартов казначейских процедур исполнения бюджета на всех уровнях бюджетной системы РФ;

— обоснованием казначейства как института контроля за результативностью бюджетного процесса и прозрачностью финансовых потоков.

Объект н предмет диссертационного исследовании. Обьектом исследования являются казначейские процедуры, осуществляемые в ходе исполнения бюджетов всех уровней и структурируемые в виде последовательно реализуемых процессов по достижению конечной цели казначейской системы, ориентируемой на эффективность и социальный результат.

Предметом диссертационной работы стали теоретические и методологические аспекты развития казначейских технологий, применяемых в процессе исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Тсорстико-мстодологичсскои основой диссертации явились исследования ведущих отечественных ученых и практиков, посвященные изучению отдельных вопросов развития казначейской системы исполнения бюджетов, материалы научно-практических конференций по исследуемой проблеме, публикации периодической печати.

Диссертационное исследование выполнено в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10- финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2.

Государственные финансы, п. 2.6 Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов.

Ннструментарно-методическнй аппарат. Исследование проводилось с применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, исторической аналогии, системного и логико-смыслового анализа, синтеза теоретического и практического материала. Их совокупный аналитический потенциал обеспечил достоверность выводов и рекомендаций, полученных в рамках проводимого диссертационного исследования.

Пнформационпо-эминричсскан база исследования сформирована на основе законодательных и нормативных актов, методических рекомендаций и инструктивных документов по экономическим вопросамотчетно-аналитической информации Министерства финансов Российской Федерации, Главного управления федерального казначейства, Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, но Ростовской области, информации официальных сайтов компьютерной сети «Интернет" — материалов монофафий, статей отечественных экономистов в периодических изданиях, материалов научно-практических конференций по исследуемой проблеме.

Рабочая гипотеза исходит из требований реформирования бюджетного процесса, обусловивших новую парадигму общественной координации института t казначейства как важнейшего элемента шггегрированной системы управления государственными финансами. В контексте придания приоритетной роли казначейству в финансовой системе особая значимость придается разработке стандартов казначейских процедур исполнения бюджета и перехода на их основе к стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней, позволяющей установить объективный контроль за расходованием бюджетных ресурсов, обеспечить четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства.

Положении, НЫПОСПЛ1ЫС на защиту:

1. Основной целыо современного этапа реформирования бюджетного процесса в стране является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами исходя из обеспечения устойчивого социально-экономического роста. Сущностью реформы является смещение акцептов бюджетного процесса от управления бюджетными расходами к управлению, ориентированному на достижение конкретного конечного результата. Сложность и многоплановость этой проблемы обусловлена широким спектром вопросов, в числе которых модернизация существующей казначейской системы, путем трансформации органов федерального казначейства в структуру, сочетающую функции управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы РФ и функции собственного казначейского банка, обеспечивающего учет наличия и операции движения и расчетов государственных финансовых ресурсов.

2. Опыт становления и развития органов федерального казначейства в Российской Федерации подтвердил целесообразность создания института казначейства и его эффективность в управлении государственными финансовыми ресурсами, направленными на реализацию приоритетных направлений социально-экономических реформ. Однако тенденции развития казначейской системы последних лет свидетельствуют о создании параллельно с органами федерального казначейства региональных и муниципальных казначейств, что повлекло за собой не только дополнительное расходование бюджетных средств на их формирование, но и дублирование функций, повышение трудозатрат специалистов и, как следствие, нарушение целостной картины процесса исполнения бюджета, являющегося важнейшей составляющей бюджетного процесса.

3. С целью обеспечения комплексного подхода к управлению государственными и муниципальными финансами, необходимо обоснование и распространение на все уровни бюджетной системы Российской Федерации единообразных казначейских процедур, охватывающих процессы исполнения бюджетных средств, внебюджетных государственных социальных фондов и внебюджетных средств государственных бюджетных учреждений.

4. Максимально полная реализация бюджетных и функциональных полномочий института казначейства может быть достигнута путем разработки и внедрения стандартов (правил) казначейских процедур, характер и содержание которых обеспечат достоверную и оперативную информацию о всех этапах процесса исполнения бюджета, внебюджетных социальных фондов, также создаст организационно-методологическую основу для контроля эффективности использования государственных финансовых ресурсов.

5. Институт казначейства является особой государственной финансовой структурой, которая помимо реализации своих основных бюджетных полномочий, связанных с процессом исполнения бюджетов всех уровней, выполняет специфические контрольные функции, что находит свое выражение в осуществлении казначейского контроля, имеющего конкретные цель, задачи, объекты и субъекты, предмет, принципы и методы.

Научная новизна диссертационного исследования. К числу основных результатов, определяющих новизну проведенного исследования, относятся следующие:

— развито теоретическое представление об экономическом содержании казначейского исполнения бюджета, в частности, предложена новая дефиниция: «стандартизированная казначейская технология», как совокупность пошаговых действий органов казначейства, учитывающих применение казначейских стандартов организационного, методического, алгоритмического обеспечения и инструментальных средств для управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;

— предложена авторская стандартизированная казначейская технология, как последовательное осуществление типовых казначейских процедур исполнения бюджета, объектов и элементов бюджетного учета и отчетности, казначейского контроля, с целыо обеспечения единообразия и прозрачности казначейского механизма исполнения бюджетов па всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;

— обоснована роль и потребность стандартов казначейских процедур исполнения бюджета, заключающаяся в определении методологических основ казначейского обслуживания, способов организации и технологии казначейских процедур, базовых требований к функциональным обязанностям специалистов;

— развит с методологических позиций подход к содержанию казначейского контроля как самостоятельного подвида государственного финансового контроля, предусматривающего предварительный и текущий контроль за формированием и использованием государственных финансовых ресурсов в процессе казначейского исполнения. Под казначейским контролем следует понимать обособленный элемент управления государственными финансовыми ресурсами и имеющий определенное содержание, специфические объекты и способы осуществления контрольных процедур в соответствии с установленными законом нормами. выдвинуто предложение о целесообразности унификации документооборота стандартизированной казначейской технологии и соответствия его принципам международной стандартизации с целью определения функциональных связей объектов казначейского контроля, бюджетного учета и отчетности.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется комплексным подходом к процессу казначейского исполнения бюджетов, заключающимся в необходимости разработки стандартизированной технологии казначейского исполнения, предназначенной для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, внедрение которой в бюджетный процесс реально повысит оперативность и эффективность исполнения бюджетов.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в доведении теоретических положений стандартизированной технологии казначейского исполнения до практического уровня реализации путем выработки практических выводов и рекомендаций. Разработанные в диссертации рекомендации могут быть использованы в качестве методологической базы, но отдельным вопросам деятельности органов казначейства.

Материалы исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по дисциплинам: «Казначейская система исполнения бюджета», «Государственный финансовый контроль», «Бюджетная система РФ» в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ» и могут исиользоваться при чтении курса: «Бюджетный учет и отчетность», при проведении занятий в системе повышения квалификации специалистов по специальности 08.04.00 «Финансы и кредит».

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения диссертационного исследования по совершенствованию казначейской технологии исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы РФ и приведение ее к единообразию и стандартизации докладывались на региональных и межвузовских конференциях.

Автор диссертационной работы принял участие в выполнении следующих научно-исследовательских тем:

1. 2003 г. Хоздоговорная тема № 772/03 «Региональная финансовая политика: опыт и проблемы. Заказчик — Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва;

2. 2004 г. Хоздоговорная тема № 815/04 «Стратегия управления финансами в регионе». Заказчик — Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва.

Основные положения диссертации опубликованы в 10 научных работах общим объемом 2,7 п.л., в том числе авторский объем 2,4 п.л.

Логическая структура и объем диссертации. Диссертация соответствует теме, целям и задам исследования. Работа изложена на 167страницах машинописного текста, состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Результаты исследования, проведенные в диссертационной работе позволили сформулировать и обосновать теоретические и практические выводы и рекомендации по дальнейшему совершенствованию и внедрению эффективных казначейских технологий на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации.

В ходе проведенного исследования выявлено, что существование органов федерального казначейства в Российской Федерации является целесообразным, необходимым и эффективным институтом управления и казначейского контроля за государственными финансовыми ресурсами. За время существования системы органов федерального казначейства ими наработан большой практический опыт, связанный с развитием процесса казначейского исполнения федерального бюджета. Преимуществами исполнения федерального бюджета органами казначейства являются ликвидация кассовых разрывов, прозрачное движение финансовых потоков бюджетных средств, предотвращение нецелевого расходования средств бюджетополучателями и др. Кроме того, федеральное казначейство способно обеспечить эффективное исполнение не только федерального бюджета, но и бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, то есть стать институтом для создания государственного казначейства, поскольку имеет развернутую периферийную сеть на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем, проведенное исследование и анализ имеющейся научной литературы по проблеме свидетельствует, что наряду с положительным опытом существует и ряд нерешенных проблем теоретического, методологического и методического характера.

Изучение вопросов и факторов, определяющих процесс создания стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджета всех уровней, требует, прежде всего, теоретического осмысления самого понятия «казначейская система». В экономической литературе последние представлены как совокупность элементов, свойств, схем взаимосвязей, образующих целостный комплексорганов власти (участников бюджетного процесса), взаимодействующих друг с другом, выполняющих функции, но организации процесса исполнения бюджета органами казначейства в соответствии с установленным законодательствомхарактеризуются организационной моделью казначейского исполнения на уровне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

В этой связи, автор счел необходимым в процессе исследования выполнить анализ всех определений, подразумевающих понятие «казначейская система» и к выводу, что они характеризуют пи что иное, как процедуры или технологии казначейского исполнения бюджета. Используя данный посыл в работе дано авторское определение казначейской технологии, под которой понимается организация казначейских процедур, но систематическому, полному и стандартизированному учету операций по движению средств бюджетов всех уровней па текущих счетах органа, исполняющего бюджет, но качественному сквозному казначейскому контролю целевого использования бюджетных средств и формированию достоверной информации.

Поиск системного подхода к методологическому обоснованию стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней вызвал необходимость изучения сложившейся практики казначейского исполнения на уровне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Тенденции развития казначейской системы последних лет свидетельствуют о создании параллельно с органами федерального казначейства региональных и муниципальных казначейств, чго повлекло за собой не только дополнительное расходование бюджетных средств па их формирование, но и дублирование функций, повышение трудозатрат специалистов и, как следствие, нарушение целостной картины процесса исполнения бюджета, являющегося важнейшей составляющей бюджетного процесса.

Результаты практической деятельности органов федерального, регионального и муниципального казначейств позволяют сделать следующий вывод. В настоящее время отсутствуют единые процедуры казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней. В тоже время, в перечне принципов бюджетной системы РФ принцип единства стоит па первом месте и означает, что в стране действуют единые формы бюджетной документации, бюджетный процесс во всех звеньях бюджетной системы РФ протекает по одним и тем же правилам, что существует единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и единый порядок ведения бюджетного учета и представления отчетности. За нарушение бюджетного законодательства применяются соответствующие меры административного воздействия. Следовательно, наше предложение о трансформации федерального казначейства в «государственное казначейство», сочетающего в себе функции управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы РФ и функции собственного казначейского банка, и создание стандартизированной казначейской технологии, которая будет способствовать распространению единого механизма обслуживания бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, государственных внебюджетных социальных фондов и внебюджетных средств бюджетных учреждений, является оправданным с точки зрения: во-первых, повышение эффективности управления государственными финансовыми ресурсами в стане в целомво-вторых, исключения дублирования и параллелизма в создании региональных и муниципальных казначейств на каждом уровне бюджета.

В этой связи, становиться актуальной проблема выработки для всех уровней бюджета норм регламентации функциональной деятельности казначейских органов. Регламентация функциональной деятельности казначейских органов — это установление норм, положений, правил и казначейских процедур, оформленных в казначейские стандарты, являющиеся обязательными для исполнения бюджета на всех уровнях бюджетной системы РФ. Стандарты казначейского исполнения бюджета являются основой для бюджетного учета и отчетности, казначейского контроля, и эксиертно-аиалитической деятельности контрольно-счетных органов.

На наш взгляд, стандарты казначейского исполнения бюджета преследуют такие цели, как:

— обеспечение прозрачности государственных и муниципальных финансовых потоков;

— стандартизация приемов отражения процесса исполнения бюджетов всех уровней;

— стандартизация подходов к профицитам (дефицитам) бюджетов;

— обеспечение общих подходов к документообороту, бюджетному учету государственных финансовых ресурсов и государственной собственности.

Таким образом, стандарты казначейского исполнения представляют собой комплексное описание механизма казначейского исполнения бюджетов для всех уровней бюджетной системы РФ. На основании проведенного исследования автором рекомендована структура построения стандартов казначейской технологии.

Современное усложнение функциональной организации казначейства требует систематического совершенствования и адаптации программных технологий к изменению норм бюджетного законодательства.

За неполные двенадцать лет существования органов казначейства так и не создан единый программный продукт, который бы мог быть использован на всех уровнях бюджетной системытребуют совершенства программное обеспечение и методология бухгалтерского учета и отчетности органов казначейства, организация казначейского контроля.

В этой связи, считаем целесообразным организовать сравнительную оценку программных продуктов, используемых в настоящее время казначейским структурами на всех уровнях бюджетной системы в РФ с целью проведения сертификации указанных продуктов. Эго позволит разработать критерии программных продуктов для казначейской стандартизированной технологии. Развивая данное положение, автор диссертации считает, что разработка унифицированных программных продуктов существенно усовершенствует бухгалтерский учет и отчетность исполнения бюджета в органах казначейства и усилит казначейский контроль за эффективным и целевым расходованием государственных финансовых ресурсов.

В диссертационной работе сформировано системное представление о казначейском контроле как подвиде системы государственного финансового контроля, предусматривающем предварительный и текущий контрольопределены его цель, задачи и объекты. Под казначейским контролем понимается обособленный элемент управления государственными финансовыми ресурсами и имеющий определенное содержание, специфические объекты и способы осуществления когпрольпых процедур в соответствии с установленными законом нормами.

Важным элементом стандартизированной казначейской технологии также является бухгалтерский учет исполнения бюджета. Бюджетный учет в органах казначейства — это научно-обоснованная система наблюдения, отражения, обобщения информации в денежном выражении, а также контроль качественных и количественных изменений процесса исполнения бюджета.

Проведенное исследование организации бухгалтерского учета исполнения бюджета органами казначейства позволило отмстить следующее. Перечень документов, составляющих документооборот при казначейском исполнении бюджета, не является исчерпывающим. Документов, применяемых в работе по казначейскому исполнению бюджетов, намного больше и, кроме того, используются их различные модификации, обусловленные спецификой выполнения тех или иных операций. Все эти недостатки ведут к ошибкам ввода данных, невозможности формирования сводной отчетности и др. Основной причиной этого является отсутствие единых стандартизированных правил и методик ведения бухгалтерского учета казначейского исполнения доходов и расходов соответствующих бюджетов. Правомерность сказанных слов основывалась на изучении работы органов казначейства, исполняющих федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Исследование бухгалтерского учета исполнения бюджетов в органах казначейства позволило автору сделать вывод о необходимости его унификации и стандартизации в рамках соответствия международным стандартам контроля, учета и отчетности. Решение задачи, по мнению автора диссертационной работы, видится в разработке единых принципов учета, которые должны найти отражение в методических рекомендациях по бюджетному учету и стать фундаментом рациональной организации бюджетного учета.

Реализация выводов и предложений по созданию стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджета и разработке стандартов казначейского исполнения, изложенных в работе, будет способствовать, по мнению автора, эффективному исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.