Актуальность темы
определяется стремительно растущим в последние годы научно-историческим и общественным интересом к вопросам развития местного самоуправления. По сути, оно является одной из наиболее важных составляющих современного демократического государства, гарантирующих гармоничное сочетание интересов государства, общества и отдельной личности.
Местное самоуправление рассматривается сегодня как обязательное условие демократического устройства в правовом государстве. Это находит свое отражение в принципиальных документах. В частности, в принятой 15 сентября 1985 г. членами Европейского Совета «Хартии местного самоуправления» оно определяется как «право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».1 Таким образом, местное самоуправление рассматривается в данном фундаментальном документе как обязательное условие организации системы управления, нацеленной на более полную защиту интересов населения определенного региона, обеспечиваемую фактом передачи на места значительной части управленческих функций.
Глубокая реорганизация системы местного самоуправления в нашей стране, которая началась еще в условиях СССР, в конечном счете, была связана с усвоением отмеченных мировых стандартов. Вместе с тем, специфические российские условия наложили свой особый отпечаток на процессы эволюции системы местного самоуправления, претерпевшей радикальную перестройку в ходе демонтажа системы Советов и создания новой системы управления на местном уровне. В принципе, на.
1 Преамбула к Европейской хартии о местном самоуправлении// Народный депутат. 1993. № 1. С.З. сегодняшний день данные перемены еще далеки от логического завершения. Реформа местного самоуправления продолжается. В данной связи опыт организации и деятельности органов местного самоуправления в России в 1987;1997гг., детальный анализ основных тенденций развития отмеченной системы, исследование достижений, равно как и просчетов и ошибок, допущенных в годы реформ, являются необходимым аналитическим материалом для дальнейшего проведения преобразований, призванных оптимизировать российскую систему местного самоуправления.
Историческая наука призвана при этом собрать и обобщить тот богатый фактический материал, который характеризует российскую теорию и практику процессов муниципализации. Она должна аккумулировать знание о реальных процессах, сохранить те крупицы ценного исторического опыта, которые позволят добиться создания в стране эффективной системы местного самоуправления. Для России это важно особенно, учитывая размеры страны и разнообразие входящих в нее регионов.
В силу отмеченного выше общественное и научное значение последовательного изучения процессов развития системы местного самоуправления в России представляется очевидным. Своими обобщениями и выводами оно призвано стимулировать законодательную активность законодателей Российской Федерации, ее субъектов, направленную на совершенствование модели российской системы местного самоуправления.
Историография вопроса находится в стадии своего формирования. Тем не менее, за короткий период в стране было создано достаточно большое количество работ, посвященных процессам перехода от системы Советов к новым формам местного самоуправления, а также исследующих специфические условия протекания процессов муниципализации в России. Учитывая общее значение данной проблематики для современной России, это представляется вполне естественным.
Вместе с тем, несмотря на большой объем наработанной научной литературы по избранной теме, состояние ее научной разработки вряд ли можно признать удовлетворительным. В основном вдумчивый читатель сталкивается сегодня с работами политологического плана, которые оперируют, как правило, лишь общетеоретическим материалом. При этом совершенно недостаточно, а порой и весьма поверхностно, исследуется специфика российской традиции местного самоуправления. При этом авторы пытаются начинать анализ буквально с чистого листа, механически применяя известные в мировой практике модели к российской действительности и очевидно недооценивая накопленный местный опыт. Все это обуславливает дефицит собственно исторических исследований, которые системно воссоздают процесс эволюции местного самоуправления в России.
В указанном контексте систематизация и научный анализ литературы по теме диссертации позволили дифференцировать историографию, выделив в ней несколько направлений.
Прежде всего, в рамках первого направления укажем на большой пласт литературы по истории эволюции системы Советов в.
СССР, в данной связи мы учитываем важное обстоятельство методологического характера — любая форма так или иначе содержательна. Поскольку Советы официально признавались в СССР органом «социалистического самоуправления народа», то за этим формальным актом так или иначе скрывалась и содержательная сторона дела. Само признание за.
2 Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974; Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Проблемы совершенствования организации и деятельности местных Советов. Алма-Ата, 1967 и др.
Советами статуса органа самоуправления народа не могло не создавать атмосферу повышенных социальных ожиданий, утверждало саму идею местного самоуправления. В силу этих обстоятельств мы не сочли возможным обойти вниманием советский период российской истории, рассмотрев также и процесс формирования и функционирования местных Советов, их места в системе государственных институтов. о.
Вместе с тем, советская историографическая традиция обусловила определение в качестве ведущей темы исследований — темы партийного руководства советским строительством. При этом различные аспекты партийного руководства системой Советов приобретали самодавлеющий характер, выхолащивали самоуправленческий потенциал Советов, превращали их в хозяйственное приложение к местным партийным комитетам. Все это обусловило системный кризис системы Советов. Жесткая партийная вертикаль подменила собой сам принцип местного самоуправления. Как таковое, последнее осталось в основном лишь довольно пышной декорацией.
Наряду с этим, в управленческом плане, Советы использовались также и в целях перекладывания ответственности за допущенные промахи с партийных структур. Не случайно, с завидной регулярностью в политической и исследовательской литературе в это время возникала тема «оживления» Советов. Ее актуальность на протяжении многих десятилетий подтверждает общие корни проблемы самореализации.
3 Куликова Г. Б. Деятельность местных советов депутатов трудящихся в 1956;1965 гг. (на материалах городских советов РСФСР): Дис. .канд ист. наук. М., 1969; Барабашев Г. В. Районный городской Совет на современном этапе. М., 1975; Виноградов Н. Н. Партийное руководство Советами в условиях развитого социализма. М., 1980; Демочкин Н. Н. Власть народа, формирование, состав и деятельность Советов в условиях развитого социализма. М., 1978; Куликова Г. Б. Демократические основы деятельности местных Советов в развитом социалистическом обществе. М., 1978; Орлов И. М. Партийное руководство местными Советами. М., 1982; Партия и Советы. М., 1982; Руководство КПСС государственными и общественными организациями (на материалах областей Центрального Черноземья). Воронеж, 1986 и др. местных Советов как формы государственной власти на различных этапах советской истории.
В данной связи также вполне объясним тот энтузиазм по очередному «оживлению советов», который проявился в период «перестройки».4 Причем в условиях перестроечной гласности появилась также возможность прямо сказать о несоответствии формы и содержания. Это в свою очередь стимулировало социальную активность как власти, так и общества в целом, направленные на устранение такого рода несоответствия в конце 80-х — начале 90-х годов.
Как это нередко бывает, критический настрой в оценках как системы Советов, так и литературы, посвященной изучению ее истории, стал не просто преобладающим, но и определившим откровенно негативистские установки. Вот как описывают, например, возникшую тогда ситуацию в историографии авторы одной из публикаций по советскому строительству: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов. В исследованиях было мало критического анализа, преобладали оценки, которые не соответствовали действительности, слабо велась разработка фактической эффективности деятельности советов и депутатов».5.
Как это нередко бывает, вместе с водой в данном случае «выплеснули ребенка». Банальное отрицание мало дает для научного понимания сути проблемы. Поэтому, на наш взгляд, этот период еще ждет своих исследователей, ибо необходимость рассмотрения.
4 Дыльнов Г. В. Советы народных депутатов в условиях перестройки. Саратов, 1990; Овчинников И. И. Советы России: к новым рубежам. М., 1986; Павлов Р. В. Власть на местах. Л., 1990; Шапсугов Д. Ю. Хренов Ю.А. Что может Совет? М., 1988; и др.
5 Барабашев Г. В. Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1988. С. 20. обширного эмпирического материала с новых методологических позиций достаточно очевидна. Столь же очевидна и потребность в теоретическом анализе имевшихся достижений и просчетов в организации и деятельности системы самоуправления в советский период российской истории.
Развитие процессов демократизации в СССР в конце 80-х — начале 90-х годов, осуществление глубокой реформы местного самоуправления, связанной с переходом к альтернативным выборам, выходом Советов из-под контроля партийных органов, наконец, демонтаж системы Советовобусловили дальнейшую стремительную актуализацию проблем местного самоуправления. Их анализ стал особенно актуальным с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., которая определила концептуальные основы новой системы власти на местах.
В данной ситуации историки предприняли довольно плодотворные попытки рассмотрения процессов развития самоуправления в России на широком историческом фоне.6 Такого рода общие публикации имеют особое значение, поскольку подчеркивают очевидную повторяемость многих существенных проблем в организации самоуправления в разные периоды российской истории.
В рамках данного направления исследований особо выделим работу Д. Ф. Аяцкова, в которой впервые была предпринята попытка дать системное освещение процессов создания системы местного самоуправления в России в 1990;е годы. Отмечая большой вклад, внесенный данным автором в разработку проблемы, тем не менее,.
6 См.: Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дисс. .докт. ист. наук. Волгоград, 2000; Правосудов С. А. Вопросы местного самоуправления в трудах членов Вольного экономического общества. Дисс. .канд. ист. наук. М., 2001; и др.
7 Аяцков Д. Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы XX века. М&bdquo- 1997. отметим, что в ней развитие местного самоуправления в значительной степени связывается с более общими процессами регионализации. Вместе с тем, укажем также, что автор в основном исследует материалы Поволжья.
Оценивая отмеченное направление исследований в целом, следует выделить их такую специфическую черту, обусловленную традиционно ведущей ролью централизованного государственного управления и ограниченностью местного самоуправления, как внимание к общим проблемам государственного управления. Доминанта государства, подавление начал местного самоуправления, обусловили то, что авторы зачастую рассматривают проблемы эволюции системы местного самоуправления в России в контексте общих проблем управления о региональным развитием. Явным свидетельством самодавлеющей роли государства и ограниченности местного самоуправления является также и то, что проблемы самоуправления зачастую рассматриваются в контексте государственной кадровой политики.9.
В контексте отмеченного направления исследований, отметим, что специальных работ, посвященных анализу сложных процессов становления местного самоуправления в новейшей истории России, было все же довольно мало. Ощущается также явный недостаток научных монографий и учебно-практических пособий, где бы давалась квалифицированная оценка политических и социальных процессов реформирования местного самоуправления в 1987;1997 годах.
8 См.: напр.: Благодатских В. Г. Исторический опыт управления региональным развитием 1917;1993гг. (наматериалах Урала). Дисс.. докт. ист. наук. Екатеринбург, 2001;
9 См.: Дудукина Д. В. Советская кадровая политика и местный государственный аппарат (1917;1991гг.). Дисс. .канд. ист. наук. Самара, 2002; Родионова А. А. Исторический опыт и проблемы отечественной кадровой политики в условиях реформ российского общества (1990;2000гг.). Дисс. .канд. ист. наук. М., 2001; и др.
В данной связи, дефицит системных научных наработок в известной степени компенсируется многочисленными научными и научно-публицистическими статьями, появлявшимися в периодической печати. Проблема становления местного самоуправления постепенно признавалась важной и значимой целым рядом периодических изданий. В «Российской газете» появилось специальное приложение «Земство», освещающее вопросы местного самоуправления. В журнале «Российская Федерация» — отдельная рубрика «Местное, самоуправление». Ряд специализированных журналов посвящали вопросам местного самоуправления отдельные номера.10.
Характерной чертой современного изучения вопроса стали также так называемые «круглые столы» и научно-практические конференции с участием ученых, деятелей федеральных органов власти, практических работников местного самоуправления, посвященных становлению данного института в РФ.11.
10 См.: Быченко С. И. Местное самоуправление в современной политической системе // Государственность, право, местное самоуправление. Ростов-н/Д, 1993; Глухов А. В. Местное самоуправление в условиях перехода к демократической организации общества (на примере России). Дисс. .канд. полит, наук. Саранск, 1997; Ржевский В. А. Государственная власть и местное самоуправление (конституционные основы взаимоотношения) // Государственность, право, местное самоуправление. Ростов-н/Д, 1993; Букин A.M. Система высших органов власти в республике Мордовия: поиск оптимальной модели // Государство и право. 1995. № 2. С.25−34- Выдрин И. Устав области и правовое пространство // Российская Федерация. 1995. № 23- Гильченко J1. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом // Российская Федерация. 1995. № 17- Лейкофф С. Оппозиция — «суверенитет» — автономия в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «больше-меньше» // Полис. 1995. № 1- Лысенко В. Калина В. Между «суверенизацией» и «губернизацией» // Российская Федерация. 1995. № 20- Подмаско В. Яблоко федерального раздора в виде конституций и уставов // Российская Федерация. 1995. № 14- Пахомов Е. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам // Российская Федерация. 1995. № 13. и др.
11 Ход реформ на местном уровне // IV годичная конференция программы Евроград-XXI. СПб., 1994; Центральная Россия на рубеже XXI века. Орел, 1996; Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт,.
Однако научный уровень дискуссий оказался все же значительно ниже того, который был достигнут российской наукой по этим вопросам во второй половине XIX века. Выходившие по результатам научно-практических конференций материалы, как правило, не отличались глубиной проработки проблемы и были малоценными с научной точки зрения.
В данной связи, довольно ценный материал по проблеме можно также получить в различного рода социологических, политологических, юридических трудах. В частности, отметим разноплановые работы А. Г. Гладышева, Г. В. Барабашева, В. В. Тоболина, А. И. Широкова, С. Н. Юрковой, В. И. Фадеева, JI.C. Аникина,.
1 9.
И.А. Емельянова и ряда других авторов.
Как очевидно, в общем массиве литературы особенно большой блок работ составили работы правоведов. В то же время, в связи с длительным отсутствием федерального закона о местном самоуправлении, который бы развивал положения Основного Закона, появилась возможность различного понимания положений Конституции. В научных кругах завязалась оживленная дискуссия по вопросу о статусе структур местного самоуправления в российском проблемы, перспективы. Хабаровск, 1997; Становление местного самоуправления в Волгоградской области. Волгоград, 1997.
12 Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996; Тоболин В. В. Право муниципального управления. М., 1997; Широков А. Н. Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995; Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1994; Аникин J1.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов, 1997; Емельянов J1.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1997; Брячихин А. Н. Власть в городе. М., 1995; Ковалев Ю. Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона. Саратов, 1996; Игнатов В. Г. Хрипун В.И. Понеделков А. В. Старостин А.В. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на/Д, 1996; Институты самоуправления: историко-правовые исследования. М., 1995 и др. обществе. Здесь, прежде всего, следует отметить статьи С. Авакьяна, Т. Белкиной, М. Демидова, Е. Колюшкина, Н. Пострвого, И. Черника.13.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опубликованный 1 сентября 1995 года, казалось бы, должен был положить конец дискуссиям по большинству вопросов, касающихся практики осуществления местного самоуправления. Однако этого не произошло, и дискуссия разгорелась с новой силой. Положение усугублялось тем фактом, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не был подкреплен пакетом регламентирующих законов (о земле, муниципальной собственности, местных финансах и т. д.).
Помимо этого, в 1987;2004 годах основными дискутируемыми вопросами оставались проблемы взаимоотношения управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и местным самоуправлением. Авторами активно анализировалась социально-экономическая основа местного самоуправления, изучались процессы становления местного самоуправления в условиях рыночной экономики, когда особое значение приобретают вопрос о финансовых возможностях местных органов власти.14.
13 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Черник И. Д. К вопросу о конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М., 1994; Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самуправлении Российской Федерации. СПб., 2003 и др.
14 См.: Богуславский A.M. Экономические институты власти в системе местного самоуправления. М., 1994; Жихаревич Б. С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб., 1995; Экономическая реформа в регионе: проблема сочетания федеративного и территориального. Екатеринбург, 1994; Распоряжение и управление муниципальной собственностью // Государство и право. 1993. № 6- Черник Д. Т. Черник И.Д. Самоуправление и финансы города: Исторический аспект. М., 1993; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993; Кулагин А. Местное самоуправление в условиях.
Среди относительно новых тем отметим начало активной разработки проблемы соотношения задач развития системы местного самоуправления и обеспечения прав человека, 15 а также активности общественных организаций.16.
Продолжала оставаться актуальной проблема определения уровней местного самоуправления. Ряд исследователей (С. Авакьян, Т. Белкина, А. Гладышев и др.) высказывали мнение о необходимости многоуровневого местного самоуправления. Первый уровеньмикрорайоны в крупных городах, деревни, села, поселкивторой уровень — район, город. Другие исследователи критиковали такой подход указывая на то, что самоуправление исторически имеет отчетливо выраженную территорию: село, деревня, малый город и всякие объединения внутри сел и городов преследуют административные, экономические или иные цели, но не создают нового пространственного ареала местного самоуправления.
Активно дискутировалась проблема использования исторического опыта земств при формировании современной структуры местного самоуправления. Изучалась практика деятельности зарубежных органов местного самоуправления с целью применения положительного опыта при создании системы местного самоуправления в России.17 перехода к рыночной системе хозяйствования // Политические технологии и политическое управление. 1994. № 3- Воронин А. Г. Лапин В.А. Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997; Иванова В. Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб., 1996.
15 См. напр.: Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на/Д, 1998.
16 См. напр.: Боцу И. А. Роль общественных организаций в деятельности органов местного самоуправления. Дисс. .канд. соц. наук. М., 2002.
1 7.
Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления И Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Белкина Т. М. Концепция законодательства области о местном самоуправлении // Там.
Подводя итоги историографическому разделу работы, хотелось бы отметить, что обеспеченный к настоящему времени уровень информационной насыщенности и теоретических обобщений в общем и целом позволяет говорить о большой работе исследователей по изучению проблем развития местного самоуправления в России. Вместе с тем, избранная нами тема исследования до сих пор практически не являлась предметом специального комплексного научного анализа историков, а потому нуждается в дополнительном освещении.
С учетом этого определена цель работы — проанализировать исторический опыт радикального реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации в условиях кризиса и демонтажа системы Советов и становления новой системы местных органов власти.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:
— рассмотреть процессы реформирования системы местных Советов народных депутатов и их последующего демонтажа;
— проанализировать особенности формирования новых организационно-политических основ местного самоуправления в Российской ФедерациижеГладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Ефремова Н. Н. Немытина М.В. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. № 11- Абрамов В. Ф. Местное самоуправлениеидея и опыт // Социс. 1997. № 1- Тимофеев Н. С. Местное самоуправление: исторический опыт и современность // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996; Развитие местного самоуправления в России. СПб., 1996; Шапсугов Д. Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-н/Д, 1994; Муниципальное управление в России: становление и адаптация зарубежного опыта. Волгоград, 1995; Сорокин А. С. Деятельность органов муниципального управления в США как источник положительного опыта при создании системы местного самоуправления в России. // Местное самоуправление в России.- Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994; Реформы местного управления в странах Западной ЕвропыМ., 1993.
— исследовать проблему укрепления финансово-экономических основ местного самоуправления в России.
Хронологические рамки исследования охватывают период 19 871 997 годов, характеризуемый как время, когда после неоднократных попыток оживления Советов произошло крушение системы Советов и начался крайне неоднозначный и болезненный процесс становления новой системы местного самоуправления. В рассматриваемый период проходили наиболее масштабные изменения в сфере самоуправления. Выбор нижних хронологических рамок (1987г.) объясняется началом первых существенных изменений в системе самоуправления, связанных с опытом проведения выборов в Советы на альтернативной основе. Верхние хронологические рамки ограничены 1997 годом — временем принятия закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», положившего начало переходу от бессистемной общеполитической борьбы вокруг решения вопроса о принципах организации местного самоуправления к практическому решению данного блока проблем на организованной общегосударственной основе.
Источи и ковую базу исследования составляют опубликованные и архивные материалы.
Основными источниками исследования, использованными автором в работе, послужили нормативно-правовые документы российского государства — Конституция и Законы Российской Федерации, Указы.
Президента РФ, распоряжения Правительства РФ, постановления.
Государственной Думы и Федерального Собрания РФ. Особое внимание уделялось распоряжениям Президента Российской Федерации, которые.
18 Конституция Российской Федерации. М., 1993; Собрание Законов Российской Федерации. 1992;2000; Собрание постановлений Правительства СССР. 1987;1991; Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР //Ведомости съезда народных депутатов СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст.267- Федеральный Закон РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"// Собр. законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466 определяли единую стратегию реформирования системы местного самоуправления.19.
Автором привлекались также нормативно-правовые акты, принятые на региональном и местном уровне, различного рода региональные официальные публикации. Для понимания сущности современной политики в сфере организации местного самоуправления в России.
О1 интерес представляют сборники основных нормативных документов.
Отдельно автором привлекались комментарии к законодательству.22 Среди официальных документов следует также выделить отдельные документы Государственной Думы, 23 Конституционного суда, 24.
19 См.: Ельцин Б. Н. Порядок во власти — порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию //Российская газета. 1997. 30 мартаУказ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы)// САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.
20 Закон Волгоградской области «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области"// Сб. законов Волгоградской области. Волгоград, 1996; Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1−5. М.: Известия, 1996;1997.
21 Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1998; Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления. М., 1998 и др.
22 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997.
23 Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обеспечении избирательных прав граждан при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления от 25 февраля 1994 г. // Российская газета. 1994. 23 мартаРеформа местного самоуправления: первый опыт: Информационная записка Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ // Городское управление. 1996. № Зи др.
24 Постановление Конституционного Суда «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального Закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4902 министерств и ведомств, 25 материалы совещаний по вопросам развития.
У ft системы местного самоуправления.
Для исследования темы значение имеют программные документы политических партий (в т.ч. для советского периода — документы КПСС), а также общественных движений и организаций, возникших на рубеже 1980;х — 1990;х годов, содержащие определения их приоритетов в сфере развития системы местного самоуправления.27.
Широко использовались в диссертации периодические издания. В 1990;е годы существенно возросло количество изданий, специально посвященных проблемам совершенствования организации и работы органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления.
Особый блок источников составили архивные материалы. Автором изучались документы текущих архивов Государственной Думы ФС РФ, ее комитетов, Совета Федерации ФС РФ, администраций отдельных субъектов Федерации. В текущих архивах содержатся важные для изучения темы материалы аналитического характера, проекты документов, переписка с регионами и пр.
Вместе с тем, необходимо отметить, что в 1990;х годах была существенно снижена делопроизводственная дисциплинаэто приводило к тому, что коллекции документов, даже обозначенные инструкциями, поступали в архивы не в полном объеме. Кроме того, текущие архивы таких органов, как, например, комитеты Государственной Думы ФС РФ,.
25 Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. М&bdquo- 1998. и др.
26 Материалы Всероссийского совещания с руководителями органов местного самоуправления. М., 1995 и др.
27 Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898 — 1971): В 14 т.-8-е изд., доп. М.: Политиздат, 1971;1982; Программные документы политических партий и организаций. М., 1990; Куксин А. Н. Ко дин Е. В. Политические партии России: Документы и материалы. Смоленск, 1993; Политические партии и движения России. 1996: Ежегодник. М., 1996 и др. содержат разного рода документы и материалы различных государственных и общественных органов, которые не подлежат обязательной сдаче в архивы. Эти документы можно найти в иных архивах, что само по себе затруднительно, а порой они по разным причинам, прежде всего служебной принадлежности, не доступны в архивах.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на основе обширного массива документов осуществлен комплексный анализ процесса реформирования системы местного самоуправления в России.
Автор показал, что в условиях перестройки реформаторский порыв руководства КПСС обусловил переход от политики оживления Советов к радикальным изменениям политического свойства. При этом его достаточно бессистемные действия, тем не менее, позволили приблизиться к идеалу обеспечения полновластия Советов, существенно усилить их законодательные, управленческие и контрольные функции.
Проведенный анализ показал, что, несмотря на в целом позитивные перемены в организации местного самоуправления, как в рамках СССР, так и в Российской Федерации, реформаторам не удалось решить основную задачу разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Это обстоятельство стало одной из наиболее существенных причин обострения противостояния исполнительной и законодательной власти и демонтажа прежней системы Советов. В данной связи в работе показано, что демонтаж местных Советов не являлся объективно необходимым и существенно ослабил систему самоуправления в России.
Рассматривая процессы, характеризующие внутреннее содержание эволюции системы местного самоуправления в рассматриваемый период, автор показал, что их основными чертами стали глубокая противоречивость и возраставшая конфликтность. Главными факторами, определившими характер становления новой модели местного самоуправления, явились серьезное ослабление центральной власти, развитие процессов регионализации. Автор доказывает, что это ограничивало процессы развития самоуправления вплоть до попыток ликвидации представительных органов на местах.
Основной нерешенной проблемой развития системы самоуправления автор определил ограниченность ее финансово-экономических основ. Хотя реформаторами и делались попытки укрепления муниципальной собственности, финансового обеспечения местных представительных органов, последние не получили достаточных возможностей для саморазвития.
Научная и практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования позволяют составить более полное и рельефное представление не только об основных направлениях реорганизации системы местного самоуправления в России в рассматриваемый период, но и о тех глубинных взаимосвязях, которые определяют наиболее существенный черты российского политического процесса в целом. В этом смысле, многие выводы диссертационного исследования содержат ответы на насущные вопросы современности. Анализ истории создания новой модели местного самоуправления может способствовать оптимизации путей ее современного развития.
Методологическую основу диссертации составили общенаучные методы исследования: системного анализа, логический, метод классифицирования. Опора на многополюсные источники позволила использовать в работе также исторический, проблемно-хронологический, статистический и структурно-системный методы. Автор рассматривает развитие местного самоуправления в России как сложное социально-политическое явление, на которое оказывает влияние совокупность различных факторов (политические, экономические, социальные, идеологические и другие) в комплексе с объективными и субъективными условиями.
Использование в научном исследовании рассмотренных методов позволит переосмыслить и обобщить опыт развития системы местного самоуправления в России.
Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора. О результатах своего научного исследования соискатель докладывал в отделе истории России Института нациологии (г. Москва). Автор принимал участие в ряде научных конференций, на которых выступал — - докладами по проблемам развития системы местного самоуправления в России.
Структура работы соответствует избранной цели и задачам. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения и списка источников и литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Подводя итоги работы, выделим основные выводы исследования. Проведенный нами анализ показывает, что система местного самоуправления в России проделала сложный и противоречивый путь своего становления и последующего развития. Строго говоря, этот процесс и сейчас еще далек от своего завершения. Значимость самого же процесса становления органов местного самоуправления трудно переоценить. Далеко не случаен тот факт, что Совет Европы, например, принял специальную Европейскую Хартию местного самоуправления, а степень готовности России к вступлению в эту организацию ее эксперты во многом определяли степенью развития органов местного самоуправления.
Сказанное выше означает, что проблема местного самоуправления не относится к числу частных проблем, лежащих где-то на периферии общественной и государственной жизни. Именно в процессе самоуправления агент гражданского общества реализует свою общественно-политическую активность, выявляет зависимость обстоятельств своей жизни от собственной самодеятельности. Для этого же необходимы такие «внешние» обстоятельства, как развитое гражданское общество, отделившееся от государства и подчинившее последнее своему контролю. Поэтому внутренняя, имманентная логика развития и функционирования органов местного самоуправления более чем относительна, на поверку она подчинена весьма существенному воздействию этих «внешних» обстоятельств и во многом ими определяется. Та или иная степень зрелости гражданского общества не может не влиять на уровень развития системы местного самоуправления. В тех же случаях, когда государство полностью подминает под себя гражданское общество, такой ее существенный компонент, как местное самоуправление, фактически сходит на нет. И наоборот, формирование инфраструктуры гражданского общества, в первую очередь, его демократической атрибутики, приводит к обособлению сферы самоуправления и создает возможности для ее имманентного развития.
Прежде всего, по «советскому» периоду функционирования и развития местного самоуправления следует отметить следующие характерные моменты. Возникновение «советской» системы местного самоуправления явилось следствием творческой активности трудящихся масс, их стремлению к истинному народовластию. Однако реальная практика оказалась иной. В рамках сконструированной советской общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой и наиболее бесправной ячейки жесткой иерархической системы власти. Принцип единства власти на поверку обернулся диктатом партийного бюрократического аппарата. В рамках единого политического процесса произошла своеобразная «обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций.
В политической системе СССР местные Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они в основном выполняли декоративную функцию. Лишь при решении второстепенных вопросов местной жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в качестве реального органа общественной самодеятельности.
Всеохватывающий процесс нарастания кризисных проявлений в советском обществе обернулся деградацией низовых звеньев политической системы (местных Советов). Они все более теряли и без того весьма куцую самостоятельность, утрачивали свои связи с населением, без поддержки которого, как и без финансовой независимости, они переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь присутствие государственной власти на местах.
При этом эпизодически принимавшиеся центральной властью решения по развитию хозяйственной самостоятельности местных Советов не обуздали и не могли обуздать ведомственный монополизм. Предпринятые в период «перестройки» меры по демократизации деятельности Советов способствовали их очередному «оживлению», создав, таким образом, предпосылки для рывка в деле формирования местного самоуправления.
Перестройка" 1987;1991 годов, инициированная сверху реформаторской частью партийно-государственного руководства, поставила на повестку дня формирование институтов гражданского общества. Специфика этой попытки состоит в том, что если во второй половине XIX века земская реформа с самого начала выдвинулась на первый план, то в «перестроечные» 80-е годы XX века все началось с реанимации большевистского лозунга 1917 года о всевластии Советов. Но если в 1917 году этот лозунг служил пропагандистским оформлением реального расшатывания старой власти с последующим переходом к однопартийному политическому режиму, то во втором случае мы наблюдаем обратный процесс: «перестроечный» лозунг всевластия Советов обернулся на деле расшатыванием политической монополии КПСС. Сходство той и другой политической ситуации состоит в том, что в обоих случаях лозунг всевластия Советов в принципе не мог быть реализован, ибо его претворение в жизнь означало бы развал государства с последующим переходом к иному политическому состоянию.
В XX веке старая государственность, увы, распалась, но Россия отнюдь не развалилась: начался процесс смены общественного строя, который сопровождался процессом становления новой российской государственности. Становление новой, демократической российской государственности вовсе не обязательно предполагало участие в этом процессе советских структур. Проблема заключалась «всего лишь» в реформировании последних. Советская система «застойного» периода в принципе исключала механизм разделения властей. Крайне громоздкая, раздутая система Советов всех уровней не была приспособлена решать вопросы по существу. Реально этим занимался неподконтрольный депутатам исполнительный аппарат, который, в свою очередь, контролировался и направлялся партийными структурами. Роспуск КПСС на территории России привел к тому, что многие партийные кадры перешли в партийные структуры различных уровней, которые стали выступать в качестве центров оппозиционной активности по отношению к исполнительной власти. Этим и объясняется то обстоятельство, что на региональном, а зачастую и на местном уровне произошло обособление от Советов органов исполнительной власти, которые стали строиться по принципу властной вертикали.
Вышеуказанное обстоятельство, безусловно, свидетельствовало об усилении конфронтации в российском обществе. Советы различных уровней начали приобретать черты, свойственные как представительным органам государственной власти (верхний уровень), так и муниципальным образованиям (низший уровень). На этом высшем уровне система Советов была подвергнута коренной реорганизации, что позволило им приобрести известную работоспособность в своей деятельности. С этим связано также и появление нормативно-правовой базы, что позволило подвести под их функционирование соответствующую основу.
Нельзя, однако, забывать и того, что этот период «активизации» и реорганизации местных Советов совпал с первыми шагами рыночной реформы, которые носили тяжелый и болезненный характер, и давали на первых порах весьма противоречивые результаты. С этим связана, в частности, и явная недостаточность (а то и отсутствие) материально-финансовой базы местного самоуправления. Вместе с тем, нельзя не отметить противоречивость этого «начального» периода становления местного самоуправления, именно тогда и появились первые заделы, которые не могли не пригодиться в будущем.
Процесс дальнейшего совершенствования деятельности Советов был прерван самим фактом их упразднения в ходе поэтапной конституционной реформы, связанной с введением в действие Конституции 1993 года. Однако насущная необходимость формирования системы местного самоуправления сомнений не вызывала, в связи с чем этот процесс уже вскоре возобновился, приобретая при этом и солидную нормативно-правовую базу. Особенность этой стадии формирования органов местного самоуправления заключается в том, что она протекала на фоне реальной федерализации страны.
Осенний марафон" 1996 года привел к появлению выборных органов государственной власти практически во всех субъектах Российской Федерации. Следующей, вполне закономерной фазой конституирования единой системы органов власти стало формирование органов местного самоуправления с учетом их региональной специфики. Поэтому не случайно во многих субъектах федерации появились свои нормативные документы, дополнявшие федеральные законодательные акты. Весьма острой и злободневной в это время оставалась проблема создания материально-финансовой базы, что было связано, в свою очередь, с эффективностью проводимых экономических реформ. Только в увязке с ними можно было обеспечить полнокровное развитие и нормальное функционирование местного самоуправления.
Финансово-экономические факторы становления и последующего развития органов местного самоуправления безусловно важны, но они явно недостаточны. Решающими все-таки оставались факторы политического порядка. В первую очередь под этими факторами следует иметь в виду наличие политической воли двигаться дальше искомым путем, а не останавливаться на полпути и тем более не поворачивать вспять. Фактор политической воли будет иметь первостепенную значимость до тех пор, пока у нас хотя бы относительно не завершится процесс формирования гражданского общества.
К концу рассматриваемого периода наблюдалась ситуация, обозначенная в свое время классической формулой «шаг вперед, два шага назад». Даже центральная власть порой не могла (а то и не хотела) обуздать амбиции региональных лидеров. В свою очередь, последние не без оснований указывали на амбиции центральной власти, все еще не могущей в полной мере избавиться от пережитков унитаристского мышления.
Иначе говоря, муниципальные образования никак не могли обрести устоявшийся статус по той причине, что они служили разменной монетой в «перетягивании каната» между центральной властью и региональными элитами. Не секрет, что расширение прерогатив местного самоуправления означало ограничение предметов ведения и компетенции региональной власти, которая и так чувствовала себя обделенной по сравнению с прерогативами федерального центра.
Поэтому на деле вырисовывалась перспектива перманентных конфликтов между тремя уровнями власти: федеральной, региональной и местной. Такая ситуация, впрочем, не являлась из ряда вон выходящей: аналогичные явления можно наблюдать и в странах с «развитыми» демократиями, только у них все это, как правило, не сопровождается «сотрясением основ», коллизии разрешаются на конституционно-правовой почве.
В Российской Федерации данные механизмы эффективно заработать никак не могли, что нередко создавало ситуации паралича государственной воли. Так должно было продолжаться до тех пор, пока создание системы местного самоуправления не станет насущным делом самого населения, граждан страны. Вопрос, в конечном счете, упирался в перспективы создания разветвленных институтов гражданского общества, что по определению может занять еще не одно десятилетие. В любом случае перспективы местного самоуправления должны рассматриваться только через призму полнейшей всесторонней демократизации России, и этот процесс еще пройдет свои стадии взлета и падений, кризисов и конфликтов.
