Актуальность. Право на образование — одно из наиболее существенных конституционных социальных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года каждый имеет право на образование.
В современных условиях роль образования в построении демократического общества и формировании рыночной экономики важна как никогда. В последнее десятилетие произошли значительные изменения в области регулирования вопросов образования. В числе новаций следует отметить введение единого государственного экзамена при аттестации выпускников общеобразовательных школ, введение предпрофильного и профильного обучения в системе общего образования, осуществление компьютеризации школ, проведение оптимизации сельских школ, присоединение России к Болонскому процессу по созданию единого европейского образовательного пространства для высшего образования, введение государственных именных финансовых обязательств, реорганизация органов управления образованием и др. В августе 2004 года было принято более 60 поправок в Закон РФ «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
При этом процесс реформирования системы образования в настоящее время не завершен. Многие вопросы еще остаются нерешенными. Не утверждены государственные образовательные стандарты дошкольного, основного общего, среднего общего образования, не установлены нормативы финансирования образования, отменены льготы образовательным учреждениям, отсутствуют гарантии достойного уровня оплаты труда педагогов и др. Все вышеуказанные проблемы требуют решения путем согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, педагогической общественности, образовательных учреждений. В этой связи особенно актуально исследование механизма обеспечения права на образование с точки зрения изучения организационно-правовых форм, методов наиболее полного обеспечения права каждого человека на образование в условиях разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В диссертации сделан анализ понятия права на образование, его места в системе социальных прав, теоретически осмыслены направления развития права на образование, содержатся предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования.
Все вышеперечисленные обстоятельства делают актуальным проведенное исследование по теме: «Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».
Степень разработанности проблемы. В научной юридической литературе достаточно высока степень изученности вопросов, касающихся социальных прав человека. Данному вопросу посвящены теоретические исследования таких ученых, как И. А Алебастрова, М. В. Баглай, Е. И Козлова, О. Е. Кутафин, Е. А. Лукашева и др.
Заслуживает внимания работа В. А. Иваненко и B.C. Иваненко «Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты», в которой дано определение понятия «социальные права».
Однако многие вопросы, связанные с правами человека и гражданина, подразумеваются авторами теоретических трудов как очевидные и поэтому не находят детального рассмотрения. Так, понятие социальных прав зачастую дается через перечисление этих социальных прав. Такие ученые, как Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, В. Е. Чиркин, В. А. Кряжков, В. А. Карташкин и др., рассматривают социальные права в группе социально-экономических и культурных прав, не раскрывая сущностных характеристик социальных прав как особой группы конституционных прав человека и гражданина.
Понятие и содержание права на образование традиционно рассматриваются в аспекте социальных прав в работах таких ученых, как Ю. П. Орловский, А. Ю. Кабалкин, А. И. Смокина, Г. З. Анашкин3. Научный интерес к данной проблеме, на наш взгляд, стал проявляться в последние несколько лет, поэтому в литературе не сложилось еще однозначного понятия права на образование. Свой взгляд на сущность и содержание права на образование высказывают такие ученые, как В. И. Шкатулла, В. М. Сырых, Д. А. Ягофаров, Е.Д. Волохова4. Тем не менее понятие и содержание права на образование не.
1 Иваненко В. А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 34.
2 Козлова Е. И, Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристь, 1999; Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2003; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В. А. Кряжков. — М.: ООО «Городец-издат», 2002; Права человека и вооруженные конфликты: Учебник ля высших военных учебных заведений /Отв. ред. проф. В. А. Карташкин. — М.: Издательство «НОРМА» (Издательская группа НОРМА — ИНФРА*М), 2001.
3 Орловский Ю. П. Конституционные гарантии права на образование в СССР. — М.: Наука, 1986; Кабалкин А. Ю. Социально-экономические права советских граждан (в отраслях цивилистического профиля). — М.: Наука, 1986; Смокина А. И. Реализация гражданами СССР конституционного права на образование // Обеспечение прав и свобод граждан в СССР. Сб. статей / Под ред. д-ра юрид. наук Е. Г. Мартынчика. — Кишинев: Картя Молдовеняскэ, 1988. С. 107- Анашкин Г. З. Права и обязанности гражданина СССР (Пособие для слушателей). -М., Знание, 1977.
4 Шкатулла В. И. Образовательное право: Учебник для вузов. — М.: Издательство «НОРМА» (Издательская группа НОРМА-ИНФРАМ), 2001; Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть (Проект. С изменениями и дополнениями) / Отв. ред. В. М. Сырых. — М.: ИЦПКПС, 2003; Ягофаров Д. А. Образовательное право: опыт теоретического осмысления // Образование и наука. 2000. № 4(6). С.54- Волохова Е. Д. Понятие и содержание конституционного права на образование // Право и образование. 2002. № 3. С. 26. было предметом самостоятельного научного исследования, поэтому этот вопрос требует дополнительного теоретического осмысления.
В юридической литературе отсутствуют специальные исследования по вопросу обеспечения права на образование в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Объект исследования: общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения конституционного права на образование.
Предмет исследования: понятие и содержание конституционного права на образование, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права на образование.
Цель исследования: определить понятие, содержание права на образование и выявить условия обеспечения права на образование органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Задачи исследования.
1. На основе анализа теоретической литературы по вопросам прав и свобод человека и гражданина определить понятие, содержание, закономерности развития социальных прав и права на образование.
2. Провести исследование законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения права человека и гражданина на образование, в том числе правовых норм по разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
3. Разработать предложения по законодательному разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в процессе обеспечения права на образование.
4. Выработать предложения по совершенствованию механизма обеспечения конституционного права на образование.
Методологическая база. Исследование прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на образование, в настоящей работе осуществляется с учетом положений теории нормативного позитивизма, теории естественного права и социологической теории.
Мы рассматриваем право на образование с точки зрения его естественной природы, с точки зрения его формального закрепления в нормативных актах и с точки зрения общественных отношений, фактически существующих в этой области.
Общетеоретическую основу настоящего исследования составили работы следующих авторов: И. А Алебастровой, К. В. Арановского, М. В. Баглая, А. Д. Гусева, В. А. Иваненко, B.C. Иваненко, В. А. Карташкина, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Ю. И. Лейбо, Е. А. Лукашевой, М. С. Матейковича, А. А. Мишина, В. В. Невинского Н.В. Путило, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Л. М. Энтина, Я. С. Яскевича и др.
Важное значение для подготовки диссертации имели работы, посвященные непосредственно праву на образование, таких ученых, как Д. А. Ягофаров, В. И. Шкатулла, В. М. Сырых, А. Н. Козырин, Ю. П. Орловский, И. А. Рожков, А. И. Смокина, Е. Д. Волохова, О. Ю. Назарова и др.
При подготовке диссертации изучены и проанализированы международные правовые акты, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения права человека и гражданина на образование, финансирования образовательной системы, разграничения полномочий между уровнями власти по вопросам образования.
В работе используются следующие методы: материалистической диалектики, исторический, сравнительный, метод анализа и др.
Апробация. Основные положения и выводы диссертационного исследования излагались на научных конференциях, семинарах, в научных публикациях. Материалы настоящего диссертационного исследования были использованы при подготовке Программы модернизации образования Тюменской области до 2010 года в разделе «Нормативно-правовое обеспечение программы».
Диссертация обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права ТюмГУ и рекомендована к защите. По теме диссертационного исследования опубликовано семь статей.
Научная новизна и практическая значимость. В диссертационном исследовании проводится комплексный анализ конституционного права на образование как научной категории, правового института и совокупности общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия индивида, общества, государства. Диссертантом дается авторское определение понятий «социальные права», «конституционное право на образование».
В работе выявлены пробелы в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, прежде всего по разграничению полномочий между уровнями власти в процессе реализации права на образование. Предложения по разграничению полномочий могут быть использованы законодателем при внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования.
В диссертации представлена классификация и описание организационно-правовых форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе обеспечения конституционного права на образование.
Положения, выносимые на защиту.
1. Права и свободы человека и гражданина проходят последовательные стадии развития: от провозглашения права в качестве естественного к его позитивному закреплению, и далее — от формального, декларативного закрепления права в законе к реальному воплощению в жизнь, когда право становится фактом социальной действительности.
2. Конституционное право на образование (в субъективном смысле)-это закрепленная и актуализированная в позитивном праве часть естественного права на образование, которое представляет собой совокупность субъективных прав человека, возникающих в процессе его целенаправленного обучения и воспитания. Естественное право на образование шире, чем конституционное право на образование, содержание последнего постепенно расширятся, закрепляя новые субъективные права человека в сфере образования. Конституционное право на образование в объективном смысле выступает как совокупность правовых норм, представляющих собой институт конституционного права, регулирующий общественные отношения в области установления конституционных прав, свобод, гарантий и обязанностей человека в сфере образования, а также встречных обязанностей государства по адресному обеспечению права на образование в отношении каждого человека.
3. Анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере образования показал целесообразность закрепления за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по установлению норм труда и нормативов его оплаты в государственных образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и в муниципальных образовательных учреждениях, а также ставок заработной платы и должностных окладов работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, поскольку указанные полномочия не закреплены ни за одним уровнем власти.
4. Установление федеральным законодательством минимальных гарантий прав человека и гражданина в области образования следует рассматривать в качестве необходимого условия обеспечения конституционного права на образование. Указанные гарантии возможно закрепить путем принятия Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах в области образования», установив в нем федеральные нормативы финансирования в сфере образования, перечень федеральных государственных образовательных услуг и образовательных услуг субъектов Российской Федерации, которые финансируются из соответствующего бюджета.
5. Права и свободы человека и гражданина обеспечиваются посредством общего и специального правовых механизмов обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Специальный правовой механизм обеспечения права на образование представляет собой совокупность специальных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций (институциональная подсистема), деятельность которых направлена на обеспечение права на образование, а также правовых средств (нормативная подсистема), с помощью которых достигается реализация права на образование.
6. Совершенствование нормативной подсистемы механизма обеспечения права на образование должно идти в направлении устранения следующих противоречий законодательства Конституции Российской Федерации: Закон РФ «Об образовании» заменяет конституционный принцип общедоступности и бесплатности среднего профессионального образования принципом бесплатности на конкурсной основе, если образование данного уровня получается впервыеФедеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» гарантирует возможность получения бесплатного высшего образования на конкурсной основе только в федеральных высших учебных заведениях, тогда как Конституцией Российской Федерации установлены указанные гарантии прав граждан при получении высшего образования также в государственных высших учебных заведениях субъектов Российской Федерации и в муниципальных вузах.
7. Для совершенствования институциональной подсистемы механизма обеспечения права на образование, на наш взгляд, необходимо ориентировать деятельность уже созданных образовательных учреждений на предоставление качественного и социально востребованного образования путем построения новой схемы финансирования образовательных учреждений. Указанная схема финансирования должна строиться на основе целевого предоставления средств для реализации государственного образовательного стандарта, а также на адресном предоставлении средств в зависимости от количества обучающихся в образовательном учреждении.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Данные выводы сделаны в пояснительной записке к проекту закона «Об университетах», внесенного в Государственную Думу ФС РФ депутатами Г. А. Явлинским, И. Ю. Артемьевым, С. В. Иваненко, В. П. Лукиным, С. С. Митрохиным, А. В. Шишловым. Проект закона «Об университетах», предлагавшийся фракцией партии «Яблоко», предусматривает реализацию автономии университетов и обеспечение единства образования и науки. Следует заметить, что в настоящее время в России напротив превалирует тенденция к сокращению самостоятельности университетов, однако, на наш взгляд, это временное явление, и с течением времени российское высшее.
1 Явлинский Г. А., Лукин В. П., Артемьев И. Ю., Митрохин С. С., Иваненко C.B., Шишлов А. В. Пояснительная записка к проектам Федеральных законов «Об университетах» и «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании», см. также: Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» и Федеральный закон «О некоммерческих организациях» // littp: ¦ wv w.yubloko.ru/'l hcmcs’l’lcliic.'iiniv-lavv-p/.liiml. образование придет к реальной автономии высшего образования, что позволит более полно реализовать права граждан на образование.
5. Механизм обеспечения права на дополнительное образование.
Конституция Российской Федерации, устанавливая право на образование, не оговаривает какие-либо гарантии получения дополнительного образования детьми или взрослыми. Полномочия по финансовому обеспечению права граждан на дополнительное образование согласно п. б1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании» принадлежат субъектам Российской Федерации, а полномочия по организации дополнительного образования принадлежат органам местного самоуправления согласно п. 2 ст. 31 Закона РФ «Об образовании», при этом право на дополнительное образование не обозначается как общедоступное и бесплатное. Соответственно, при получении детьми или взрослыми дополнительного образования возможен конкурс, а также взимание оплаты за обучение на основании локальных нормативных актов учреждения или организации дополнительного образования.
В целом нормативная подсистема механизма обеспечения права на дополнительное образование сформирована. Тем не менее имеются определенные пробелы, в частности нормативное регулирование оплаты труда педагогов дополнительного образования базируется на устаревшей тарифной сетке. Сегодня при оплате труда педагога дополнительного образования используется система расчета заработной платы, напрямую зависящая от количества детей и часов проведенных занятий. Причем норма детей и часов зачастую неадекватна заработной плате. Кроме того, специфика некоторых форм работы с детьми в системе дополнительного образования не позволяет работать с большим количеством детей, чаще предполагается индивидуальная работа или работа в малых группах. Возможен вариант оплаты труда не на нормативной основе, а на основе трудового договора между педагогом и учреждением дополнительного образования, в котором указывается специфика предоставляемых педагогом услуг. Для этого нам видится необходимым четкое определение условий изменения оплаты труда педагога относительно установленного оклада. К таким условиям может относится, во-первых,.
164 программа, защищаемая педагогом в органах управления образованием, во-вторых, программа, разработанная учреждением дополнительного образования. Это позволит расширить такой элемент нормативной подсистемы механизма обеспечения права на дополнительное образование как образовательные программы, которым на сегодняшний день уделяется незначительное внимание, а также обеспечить достойную оплату труда педагогам, работающим по программам, отвечающим социальному заказу.
Институциональная подсистема механизма обеспечения права на дополнительное образование в настоящее время претерпевает изменения. Расширяются организационные формы предоставления дополнительного образования. Если ранее превалировала одна организационно-правовая формаучреждения дополнительного образования, финансируемые большей частью из местного бюджета, то сегодня развивается такая организационно-правовая форма как автономные некоммерческие организации, также развивается финансирование не только учреждений, но и конкретных социально значимых образовательных и воспитательных проектов через гранты и заказы органов власти различных уровней или негосударственных фондов.
Рассмотрев механизм обеспечения права на дошкольное, общее, профессиональное и дополнительное образование мы выявили определенные противоречия в Конституции Российской Федерации, отразившиеся в практике реализации права граждан на образование, а также отдельные пробелы в нормативной и институциональной подсистеме механизма обеспечения права на образование, которые заключаются в следующем: а) дошкольное образование. Отсутствие стандарта дошкольного образования, предоставление детскими садами услуг по содержанию, а не образованию детей приводит к тому, что конституционное право на бесплатное общедоступное дошкольное образование не реализуется в достаточной степениб) общее образование. Государство гарантирует и закрепляет в Конституции общедоступность и бесплатность общего образования, что предполагает равную для каждого возможность получить качественное образование и обязанность государства эту возможность обеспечить. На.
165 сегодняшний день государство в лице федеральных органов власти не берет на себя ответственность за финансовое обеспечение права граждан на общее образование, не принят закон о минимальных социальных стандартах, который определил бы ответственность федерации за обеспечение права граждан на образование, отсутствует адресность финансового обеспечения права на образование каждого отдельного учащегося. В результате государство не может сегодня обеспечить общедоступность и бесплатность качественного образованияв) профессиональное образование. В Конституции РФ закреплена общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования. Закон РФ «Об образовании» прямо противоречит Конституции, устанавливая возможность реализации права граждан на профессиональное образование в зависимости от результатов конкурса. Соответственно, практика реализации этой нормы также противоречит Конституции РФ. Реализация права на высшее образование связана с интеграцией российской высшей школы в европейскую систему образования. Система высшего образования в России не позволяет выпускникам вузов осуществлять свободный выбор профессии на мировом рынке. Право на профессиональное образование будет реализовано в том случае, если граждане смогут получить профессию, востребованную рынком. В России на сегодняшний день рыночные механизма в незначительной степени определяют содержание профессионального образования, что снижает гарантии данного конституционного права.
Проанализировав отдельные пробелы и противоречия в регулировании права на дошкольное, школьное и профессиональное образование, мы приходим к выводу, что необходим целый комплекс мер для создания условий реализации права граждан на образование.
Правовой механизм обеспечения права на образование нуждается в совершенствовании как на уровне нормативной подсистемы, так и на уровне институциональной подсистемы. Для совершенствования нормативной подсистемы, на наш взгляд, необходимо устранить противоречия в.
Конституции Российской Федерации, нормативных актах Российской.
Федерации и субъектов Российской Федерации, а также разработать государственные образовательные стандарты для всех уровней получения образования, которые должны отвечать современным потребностям общества и ориентироваться на требования рынка. Для совершенствования институциональной подсистемы механизма обеспечения права на образование, на наш взгляд, необходимо ориентировать деятельность уже созданных образовательных организаций и учреждений на предоставление качественных и социально востребованных образовательных услуг, а также развивать различные организационно-правовые формы образовательных организаций. Существенным фактором в совершенствовании институциональной подсистемы механизма обеспечения права на образование является повышение социальных гарантий и оплаты труда педагогическому персоналу на всех уровнях образовательной системы.
Данные меры возможно и необходимо осуществить не только на уровне Российской Федерации, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Устранение противоречий должно идти по двум направлениям: во-первых, устранения противоречий в Конституции Российской, в федеральном и региональном законодательстве Федерацииво-вторых, устранение несоответствия законов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Это создаст условия для наиболее полного обеспечения права граждан на образование.
