Актуальность диссертационного исследования. Образование является одной из важнейших сфер общественной жизни, причем его значение по мере развития общества все возрастает. Очевидно, что совершенствование образовательных отношений, повышение качества образования при деятельном участии в этом процессе не только государства, но и граждан, институтов гражданскогообщества является необходимым элементом перехода нашей страны к постиндустриальному типу организации. В данной работе важно как изучить и использовать опыт других стран, так и сохранить собственный положительный опыт.
Совершенствование образовательных отношений в указанном ключе предполагает и совершенствование правового, прежде всегоконституционно-правового регулирования—названных отношений, в том числе конституционно-правовых возможностей индивидов в сфере образования. Одним из жизненно важных направлений этой работы является правотворческое, правоприменительное обеспечение конституционного права на образование, включая право на общее образование. На данном направлении еще многое предстоит сделать. Так, например, требует расширения и упорядочения нормативно-правовой массив, посвященный регулированию общего образования, в частности, регламентации деятельности образовательных учреждений, локального правотворчества в сфере общего образования. Требуют устранения противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами (например, между Законом РФ «Об образовании» и другими актами).
Кроме того, проявилась особенно сложная и не до конца осмысленная законодателями и общественностью проблема переходного периодаодновременное действие законодательных и иных нормативно-правовых актов, принятых: в разных государственно-правовых условиях. Наложившись на правовую неопределенность, обусловленную пробелами в законодательстве и разрывами в законодательной вертикали, несовершенство нормотворческой техники, эта отличительная черта переходного периода привела к возникновению коллизий на всех уровнях правового поля сферы общего образования: между самими федеральными нормативными правовыми актами, между федеральными актами и актами субъектов Российской Федерации.
К числу последствий такого положения дел в сфере правового обеспечения процесса развития системы общего образования России можно отнести медленное освоение требований новых законодательных и иных нормативных правовых актов в деятельности образовательных учреждений, слабое знание гражданами своих прав в сфере образования, медленное становление практики их защиты с использованием средств закона.
Практическое отсутствие в России единого упорядоченного правового поля образования сдерживает развитие этой сферы. В создавшейся ситуации законность в образовании поддерживается зачастую в административно-бюрократическом порядке, а сами законодательные акты сферы образования нередко являются лишь рекомендательными документами, приводящими к распространению правового нигилизма и избирательности в следовании законодательным требованиям в сфере общего образования.
Вышеназванные обстоятельства выступают объективными предпосылками для проведения научного исследования в образовательной сфере с позиций реализации конституционного права на общее образование, которое является одним из важнейших факторов формирования человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества.
Правовое положение людей, прежде всего несовершеннолетних, в сфере общего образования — предмет регулирования многих отраслей права. Однако особая роль здесь принадлежит конституционному праву, призванному обеспечить согласованное, непротиворечивое, взаимодополняющее действие норм разных отраслей права. Подобное действие конституционного права — та цель, которую еще предстоит достичь, ведя работу по комплексной конкретизации содержания конституционного права на общее образование в рамках отдельных отраслей.
Актуальность избранной темы заключается также в необходимости творческого обобщения применительно к конституционному праву на общее образование соответствующих наработок правоведческих, иных научных дисциплин, изучающих проблемы общего образования и образования вообще.
Состояние научной' разработанности темы. Правона образование — одно из самых «молодых» прав человека. В России право на образование получило закрепление на конституционном уровне достаточно поздно. Это отразилось в известной степени на уровне научной разработанности темы.
Первые серьезные исследования^ права на образование появились, начиная с 70 — 80-х годов 20 века. Это работы. Г. С. Сапаргалиева, диссертационные исследования JI.A. Дольниковой, Г. А. Дороховой, Т. С. Румянцевой. То, что эти труды были написаны в советский период отечественной истории, накладывает на них свой отпечаток.
Новое развитие исследования конституционного права на образование получили с начала 90-х годов, после перестройки, в эпоху существенных политических, экономических и социальных преобразований. Отдельные проблемы законодательного регулирования права на общее образование отражены в исследованиях таких авторов, как Е. В. Буслов, Е. Д. Волохова, И. В. Дарда, З. П. Дащинская, А. Н. Джуринский, А. Г. Каспаржак, С. В. Куров, М. Н. Лазутова, М. В. Левитин, Р. К. Мальцев, И. В. Петелина.
Проблемам структуризации законодательства об образовании посвящены работы Е. В. Буслова, О. Н. Смолина, В. М. Утенкова, М. Ю. Федоровой, С. М. Широбокова, В. И. Шкатуллы.
Комплексному исследованию реализации конституционного права на образование посвящены диссертации Т. Н. Матюшевой, И. Ф. Никитиной, О. А. Тепляковой.
Однако законодательство об образовании продолжает развиваться и совершенствоваться. Часть важных вопросов реализации конституционного права на общее образование так и не нашли достаточного отражения в работах юристов. В частности, это касается понятийного аппарата, используемого в нормативно-правовых актах, правовых проблем реализации этого права, классификации субъектов конституционного права на общее образование и т. д. Полагаем, что в условиях формирующегося законодательства об образовании* это свидетельствует о недостаточной проработанности темы исследования в юридической литературе.
Предметное изучение конституционного права на общее образование потребовало обращения к исследованиям по проблематике правового статуса личности, особенностей закрепления и осуществления основных прав и свобод, взаимоотношений граждан и органов власти, структуры права, законодательства, их систематизации. Исследованию данных проблем посвящены работы таких авторов, как Е.В. АграновскаяС.(2. Алексеев, Н. И1 Архипова, В. К. Бабаев, М. В*. Баглай, В. М. Баранов, Н. А. Боброва, Н. С. Бондарь, Д. С. Велиева, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, В. Е. Гурман, Т. Д. Зражевская, А. Н. Кокотов, С. А. Комаров, В. В. Копейчиков, В. М. Корельский, Б. С. Крылов, М. И. Кукушкин, СНЕ. Кутафин, В. А. Лебедев, Е. А. Лукашева, В. Я. Любашиц, В. В. Мамонов, Н. И. Матузов, Р. А. Мюллерсон, B.C. Нерсесянц, В. Д. Перевалов, Л. П. Рассказов, В. И. Русинов, А. Н. Сагиндыкова, О. Г. Селихова, А. В. Сивопляс, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, И. В. Упоров, М. Ю. Федорова, В. М. Чхиквадзе, В. И. Шабайлов, В. И. Шкатулла, Б. С. Эбзеев, К. А. Экштайн, Д. А. Ягофаров и др.
В качестве источников диссертационного исследования помимо указанных выше работ правоведов в необходимой мере использованы также работы ученых — педагогов и психологов (И.М. Бгажноковой, Е. Д. Волоховой, А. Г. Королева, В. Н. Красильникова, А.Н. Леонтьева), историков (Р.К. Мальцева, П.Н. Милюкова).
В работе также были использованы труды зарубежных авторов по вопросам прав человека (М. Дженис, Р. Кэй, Э. Брэдли), а также по реализации права на образование в зарубежных странах (К. Белами, Й. Л. Вандерховен, К. Исидзака).
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере конституционно-правового регулирования общего образования в Российской Федерации и реализации соответствующих правовых норм.
Предметомисследования* является конституционное правона общее образование как элемент конституционного права индивидов на образование, а также закрепляющий и конкретизирующий это право массив конституционных и иных норм.
Цели и задачи-исследования. Основная цель данной работы — изучение юридической природы и содержания конституционного правам граждан на общее образование и проблем его осуществления в Российской Федерации.
В" соответствии с указанной целью в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
— анализ теоретических основ, терминологической базы правового регулирования конституционного права на общее образование;
— выявление юридической природы конституционного права на общее образование как относительно самостоятельного элемента конституционного права на образование;
— анализ места конституционного права на общее образование в системе основных прав и свобод человека и гражданина;
— исследование структуры действующего законодательства в сфере образования, в том числе общего образования;
— изучение субъектов конституционного права на общее образование, их прав и обязанностей, а также государственных гарантий прав граждан в сфере общего образования;
— рассмотрение отдельных проблем законодательного регулирования конституционного права на общее образование, связанных с реформированием законодательства в исследуемой сфере;
— разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования общего образования, систематизации законодательства в сфере общего образования, устранению отдельных пробелов неправовых коллизий.
Методологические, теоретические и эмпирические основы^ исследования. Методологическую основу исследования составил комплексный системный подход к раскрытию юридической природы и содержания конституционного права на общее образование, его места в системе основных прав и свобод человека и гражданина, анализ законодательства об образовании, проблем его реализации.
При написании диссертации использовались общеи частнонаучные методы. Среди них методы диалектического материализма, сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурного анализа, исторический, статистического анализа эмпирических материалов и др.
Теоретической основой диссертации являются труды таких ученых, как В. К. Бабаев, В. М. Баранов, И. А. Иванников, С. А. Комаров, В. Я. Любашиц, B.C. Нерсесянц, В. М. Сырых, К. Б. Толкачев, А. Г. Хабибулин, B.C. Якушев.
Теоретические обобщения и выводы сделаны на основе исследования действующего законодательства (российского, международного) в сфере образования.
Эмпирическую базу диссертации составили материалы судебной практики, публицистика, знакомство с деятельностью государственных и муниципальных органов в сфере образования, их документами, личный опыт автора, накопленный в процессе работы в общеобразовательном учреждении.
Правовая основа диссертационного исследования. В процессе подготовки работы проведен анализ положений Конституции Российской Федерации, актов международного законодательства, федеральных законов, актов федеральных органов государственной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере общего образования, решений Свердловского областного суда и районных судов г. Екатеринбурга.
Научная новизна работы заключается в том, что настоящее исследование является одной из первых попыток комплексного раскрытия природы и содержания конституционного права на общее образование, его нормативно-правового регулирования, а также в" изложении" авторского подхода к. решениюряда проблем реализации конституционного права на общее образование.
Новизна проведенного исследования раскрывается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Конституционное право на общее образование в Российской Федерации8 является относительно самостоятельным' элементом конституционного права на образование. Названная, относительная^ самостоятельность конституционного права на общее образование задается, прежде всего, самостоятельностью общего образования в системе образовательных отношений, в частности, самостоятельной и разветвленной организационно-управленческой инфраструктурой общего образования. Указанная самостоятельность выражается также в особом круге субъектов конституционного права на общее образование, особом его содержании, особом наборе его гарантий, особом комплексном нормативном массиве, регулирующем отношения в сфере общего образования.
2. Сферой осуществления конституционного права на общее образование являются отношения в области общего образования (начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования).
В диссертации сформулировано авторское определение общего образования как вида образования в целом, предложены критерии его отграничения от иных видов образования.
3. Статья 43 Конституции РФ, закрепляющая право каждого на образование, среди иных видов образования называет основное общее образование (ч.2 и 4) и не выделяет особо общее образование в целом. Выделение основного общего образования заключается в необходимости, во-первых, особого конституционного гарантирования его общедоступности и бесплатности, во-вторых, рассмотрения его как объекта не только права, но и обязанности. Такое выделение не свидетельствует о том, что общее образование в" целом не является объектом" конституционного права^ по смыслу 4.1 ст.43-Конституции РФ.
Анализ статьи 43 Конституции РФ позволяет заключить, что основное общее образование — часть общего образования, а общее — составная часть конституционной категории «образование» по смыслу ч.1 ст. 43 Конституции РФ.
4. Под конституционным правом на общее образование следует понимать закрепленное в Конституции РФ1 естественное субъективное право человека (учащегося) на получение знаний, умений и навыков в рамках соответствующих образовательных программ, определенный уровень которых гарантируется государством в зависимости от его социально-экономических возможностей с целью всестороннего развития человека, подготовки его к жизни в обществе.
В диссертации раскрыты особенности права на общее образование как основного права человека.
5. Конституционное право на общее образование, будучи элементом конституционного права на образование, само имеет сложный состав. В нем можно выделить право на начальное общее образование, право на основное общее образование, право на среднее (полное) общее образование. Перечисленные права конкретизируются в конституционных, иных правах и обязанностях индивидуальных и коллективных субъектов конституционного права на общее образование, правах и обязанностях иных субъектов. В диссертации дано системное изложение названных прав и обязанностей.
6. Конституционное право на общее образование предопределяет складывание в рамках образовательного права соответствующего правового института (права общего образования), выделение источников данного института. В работе дан проблемный анализ названных источников, сформулированы предложения по их дальнейшей систематизации. В частности, разработан ряд предложений по кодификации образовательного законодательства.
7. Субъекты конституционного права на общее образование (разные группы* учащихся) входят в число субъектов права общего образования. Помимо них к субъектам общего образования мы относим также родителей и законных представителей учащихся применительно к начальному общему и основному общему образованию, образовательные учреждения, педагогические коллективы, органы государственной власти' и органы местного5 самоуправления. Эти (субъекты призваны, в первую очередь, обеспечить реализацию конституционного права на общее образование.
В диссертации предложена авторская классификация субъектов права общего образования, проведенная по функциональному признаку.
8. В целях структурирования законодательства в сфере общего образования предложена классификация образовательных учреждений, позволяющая учесть порядок и особенности функционирования каждого типа и вида общеобразовательных учреждений на уровне федерального законодательства и свести к минимуму количество ведомственных нормативных актов.
9. Конституционное право на общее образование определяет поведение участников общественных отношений не изолированно, а в сочетании с иными основными правами и свободами человека и гражданина. В диссертации дан анализ подобных системных связей. В работе также содержится целый ряд предложений по совершенствованию содержания правового регулирования общего образования.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности использования содержащихся в нем идей, предложений, выводов в законодательной, правоприменительной, научно-исследовательской и педагогической деятельности.
Итоги проведенного исследования могут быть использованы для подготовки учебно-методических материалов по разделу «Право граждан на образование» учебной дисциплины «Конституционное право Российской Федерации». Сформулированные автором. предложения по совершенствованию законодательства об образовании могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Апробация^ результатов исследования^ Диссертация выполнена на кафедре конституционного права государственного образовательного учреждения «Уральская^ государственная юридическая академия», где проведено ее обсуждение.
Материалы работы были предметом обсуждения на всероссийских научно-практических конференциях. Автор приняла участие таюке в работе международной научно-практической конференции (Екатеринбург, март 2001 г.), посвященной обсуждению проблем социокультурного развития личности в том числе и в процессе реализации конституционного права на образование.
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в восьми опубликованных научных статьях и тезисах докладов. Материалы работы используются при преподавании конституционного (государственного) права Российской Федерации.
Задачи и методика исследования предопределили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и нормативного материала, четырех приложений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Изучение основ конституционно-правового регулирования права на общее образование и механизмов его реализации позволяет сделать несколько принципиальных выводов.
Конституционное право на образование является сложным по составу и включает в себя ряд относительно самостоятельных прав. К числу таковых относится и право на* общее образование в целом, хотя в, ч.4 ст. 43 Конституции РФ речь идет об-обязательности основного общего образования-. Смысл выделения в ч.2 и ч.4 ст. 43 Конституции РФ права на основное общее образование заключается в необходимости, во-первых, особого конституционного гарантирования его бесплатности и общедоступности и, во-вторых, рассмотренияего не только как объекта права, но обязанности. В1 таком г случае становится очевидным, что основное общее — часть общего! образования, а общее — составная, часть конституционной* категории «образование» по смыслу ч. 1 ст. 43 Конституции РФ.
Необходимо различать «конституционное право на общее образование» как основное правомочие человека и «право общего образования» как правовой институт, нормы которого регулируют (закрепляют) статус не только субъектов конституционного права на общее образование (учащихся различных категорий, их родителей, законных представителей), но и иных субъектов, участвующих в отношениях в сфере образования и призванных, прежде всего, обеспечить полноценную реализацию учащимися конституционного права на общее образование (например, органов государственной и муниципальной власти).
При рассмотрении в первой части работы особенностей конституционного права на общее образование отмечено, что оно не является обособленным от других конституционных прав. Можно проследить тесную взаимосвязь положений ст. 43 Конституции РФ не только с положениями других статей Конституции РФ (ст.ст. 20, 21, 22, 28, 29, 37, 35, 44), но и с нормами других отраслей российского законодательства (гражданского, трудового, семейного, административного, налогового и др.).
Анализ конкретизации конституционного права на общее образование в нормативно-правовых актах различного уровня позволил нам сделать вывод о том, что на современном этапе законодательство об образовании представляет собой комплексную отрасль российского законодательства, имеющую сложную структуру. Однако выявленные в ходе исследования пробелы и* коллизии в, ключевых вопросах реализации' интересующего нас права свидетельствуют о том, что отечественное законодательство в исследуемой сфере только формируется.
К наиболее актуальным пробелам правового института общего образования? можно отнести отсутствие единой точки зрения на понятийный аппарат предмета нашего исследования. Кроме того, прослеживается^ отсутствие единойконцепции законодательства об образовании, и, как следствие, отсутствие четкой структуры этой отрасли права, что справедливо и для института общего образования. Наличие пробелов в законодательстве (в частности, в области финансирования образовательных учреждений, регулирования деятельности образовательных учреждений повышенного статуса, определения качества образовательных услуг, а также отсутствие правового механизма реализации ответственности в сфере образования) приводит к декларативности целого ряда норм. Подобные недостатки выявлены нами на всех уровнях законодательства.
К проблемам обеспечения предусмотренных законодательством гарантий конституционного права на общее образование можно отнести недостаточность бюджетного финансирования системы образованиянесовершенство действующей законодательной базы при регулировании экономических вопросов в сфере образованиянеполную реализацию социальных гарантий, предусмотренных действующим законодательствомнизкий статус отечественных общеобразовательных учреждений на международном рынкеотсутствие законодательно закрепленных механизмов реализации ответственности всех субъектов образовательного процессанедостаточное применение судебного способа защиты прав в сфере образования.
В работе отмечено, что новеллами, внесенными в Закон РФ «Об образовании» Федеральным законом № 122-ФЗ, часть существующих в законодательстве противоречий была устранена. Однако анализ экономической значимости новелл позволяет утверждать, что они существенно ухудшат положение системы. общего образования.
Рассматривая проблему обеспечения права на свободу совести с точки зрения возможности получения религиозного образования, отмечено, что Закон РФч<�Об образовании" не содержит ни норм о религиозном образовании, ни еп" определения. Казалось бы, это определяет позицию законодателякоторый" религиозное образование к образовательным программам не относит. Однако в ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О' свободе совести и о религиозных объединениях» отмечается, что по просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей предметам по религии, хотя и вне рамок образовательной программы.
Такая позиция законодателя порождает целый ряд спорных вопросов при реализации права на религиозное образование. На наш взгляд, основные особенности религиозного обучения следует более детально отразить в нормах действующего образовательного законодательства, а вопрос религиозного образования должен быть урегулирован на уровне Федерального закона.
Исследуя возможности реализации права на общее образование различными категориям детей, отметим, что существующий порядок помощи детям с проблемами развития и ограниченными возможностями по состоянию здоровья, не отвечает в полной мере потребностям семьи и не обеспечивает должной комплексной помощи. Одной из причин такого положения мы склонны считать то, что на сегодняшний денье в области организации коррекционного обучения прослеживается множество пробелов в действующем законодательстве, отсутствует нормативно-правовая база интеграции. В качестве одной из мер по преодолению негативных тенденций в сфере коррекционного обучения предлагаем урегулировать вопросы-законодательного обеспечения коррекционного обученияв отдельной части Закона1 РФ «Обюбразовании».
Полагаем^, что выявленные проблемы законодательства можно было бы решить путем' его кодификации и принятия Кодекса Российской Федерации «Об образовании». Это бы позволило, во-первых, выработать единую концепцию российской системы образования. Во-вторых, объединило" бы разрозненные и несистематизированные нормативно-правовые акты, упразднив действие последних, что, безусловно, сказалось бы на разрешении внутренних противоречий законодательства в сфере образования. В-третьих, позволило бы выявить и заполнить имеющиеся пробелы в законодательстве.
Однако необходимо совершенствование и ныне действующих законодательных актов в сфере общего образования. В настоящей работе сформулирован ряд предложений по совершенствованию Закона РФ «Об образовании», по уточнению соответствующих конституционных формулировок.
