Актуальность темы
исследования. Принятая в 1993 г. Конституция РФ послужила важнейшим основанием становления нового института народовластия в России — местного самоуправления.
В советский период местная власть представляла собой фактически продолжение государственного механизма, что предполагало безусловное осуществление органами власти на местах возложенных на них государственных задач, и, соответственно, их подчиненность и подконтрольность вышестоящим органам государственной власти.
Действующая Конституция Российской Федерации провозгласила принципиально новый для Российского государства правовой статус органов местного самоуправления, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а их структура определяется населением самостоятельно.
Очевидно, что для возникновения нового института власти недостаточно только его законодательного закрепления, его органичному введению в систему публичной власти в России должны были способствовать различные мероприятия правового, организационного, экономического, управленческого характера. В то же время становление системы местного самоуправления в Российской Федерации значительно затянулось, более того, провозглашенные Конституцией принципы привели к неоднозначному толкованию правовой природы местного самоуправления в научной среде, а на практике — к возникновению проблем, связанных с определением роли местного самоуправления в системе институтов власти.
В частности, требует уяснения и конкретизации в законодательстве Российской Федерации конституционно-правовой статус органов местного самоуправления. В данной связи одним из наиболее важных и вместе с тем малоизученных элементов конституционно-правового статуса является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, составляющее основу деятельности органов местного самоуправления, предполагает ответственность последних за надлежащее осуществление возлагаемых на них функций и задач.
На основании положений Конституции, с одной стороны, можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления являются исключительно представителями населения, поскольку формируются жителями соответствующего муниципального образования самостоятельно. Следовательно, наделяя органы и должностных лиц местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, население вправе требовать надлежащего исполнения переданных полномочий и осуществлять контроль за их деятельностью.
С другой стороны, органы местного самоуправления осуществляют функции публично-правового характера, такие как принятие нормативно-правовых актов, установление местных налогов и другие. Наличие в компетенции органов местного самоуправления таких полномочий обуславливает необходимость создания механизма защиты населения муниципального образования от возможного злоупотребления ими. В то же время установление Конституцией Российской Федерации принципа, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не позволяет государственным органам использовать механизмы прямого административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Рассмотренные обстоятельства послужили причиной установления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) особых видов ответственности, являющихся по сути формами конституционно-правовой ответственности: органы и должностные лица местного самоуправления в процессе функционирования в качестве субъектов публичной власти, несут ответственность и перед населением, которым они формируются, и перед государством, задачей которого является недопущение нарушения прав и свобод граждан неправомерными действиями или бездействием органов местного самоуправления. Являясь одной из основных задач демократического государства, защита прав муниципальных образований и создание благоприятных условий для их функционирования и развития должны осуществляться с помощью различных средств, в том числе конституционно-правовых.
В настоящее время в условиях реформирования находящейся в кризисном состоянии системы публичной власти институт конституционно-правовой ответственности становится одним из важнейших инструментов, способных решить ряд проблем становления и развития как местного самоуправления, так и в целом российской государственности.
Создание реального механизма ответственности представительного органа местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства должно способствовать формированию единого правового пространства в Российской Федерации и, соответственно, укреплению самой Федерации.
Вместе с тем, относительно недавние изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 4 августа 2000 г., призванные усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание противоречащих законодательству правовых актов вызвали неоднозначную реакцию как исследователей, так и практиков местного самоуправления. При этом ряд специалистов утверждает, что федеральный законодатель усложнил порядок и фактически ликвидировал возможность привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством. В то же время другие исследователи критикуют положения закона в связи с необоснованным упрощением данной процедуры, вмешательством органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления. <ц Существенные изменения правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предусматриваются в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» .
Очевидно, что без реально функционирующего института юридической ответственности субъектов местной власти невозможно установление правопорядка, обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, становление правового государства.
Необходимо отметить, что природа, формы и механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на настоящий момент являются неоправданно малоизученными и, к сожалению, редко становятся предметом научных исследований.
Рассмотренные обстоятельства обуславливают необходимость комплексного изучения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как элемента их конституционно-правового статуса, определяют теоретическое и практическое значение исследования.
Степень научной разработанности темы. Органы местного 4 самоуправления являются сравнительно новым институтом публичной власти в Российской Федерации. Вместе с тем различные аспекты правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления в течение значительного периода времени исследуются в работах Бабичева И. В., Барабашева Г. В., Белкина А. А., Берга О. В., Васильева В. И., Володина В. В., Дмитриева Ю. А., Емельянова Н. А., Замотаева А. А., Игнатюк Н. А., Ковешникова Е. М., Козловой Е. И., Кокотова А. Н., Кутафина О. Е., Лазарева Б. М., Лукашова Л. А., Мокрого B.C., Полянского В. В., Постового Н. В., Тихомирова Ю. А., Улиско А. Н., Фадеева В. И., Шеремета К. Ф., Широкова.
А.Н. Труды указанных авторов имеют основополагающее значение для настоящего исследования.
Несомненную научную и практическую ценность для становления института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляют работы Астемирова З. А., Базылева Б. Т., Братуся С. Н., Соловьева С.Г.
В качестве особого вида юридической ответственности конституционно-правовая (конституционная) ответственность была выделена российскими учеными относительно недавно. Значительный вклад в обоснование природы данного института и значения конституционно-правовой ответственности для развития российского права внесли Авакьян С. А., Боброва Н. А., Витрук Н. В., Зражевская Т. Д., Кравец И. А., Лейст О. Э., Лучин В. О., Назаров Д. И., Назарова И. С., Несмеянова С.Э.
Особенности применения конституционно-правовой ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления освещаются в работах Виноградова В. А., Еремина А. Р., Захарова И. В., Колосовой Н. М., Левина В. Ф., Нудненко Л. А., Пилипенко С. Г., Руденко В. Н., Сергеева А. А., Уварова А. А., Филипповой И. А., Шона Д. Т., Шугриной Е.С.
В настоящее время вопросы конституционно-правовой ответственности различных субъектов в определенной степени затрагиваются в диссертационных исследованиях. Следует отметить работы Завьялова Д. Ю. «Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности.» (Волгоград, 2002), Матросова С. Н. «Теоретико-правовые основы конституционной ответственности.» (М., 2002), Никулиной Т. В. «Проблемы конституционной ответственности в Российской Федерации и ее субъектах (на примере Республики Коми).» (СПб., 2001), Амирбекова К. И. «Юридическая защита местного самоуправления, ответственность его органов и должностных лиц.» (М., 2001), Чаянова С.Е.
Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления." (Саратов, 2000).
Однако в указанных работах предметом изучения становятся лишь отдельные аспекты данной проблемы, а многие важные положения, касающиеся оснований, мер и порядка применения конституционно-правовой ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления остаются за пределами научного исследования.
Актуальность, недостаточная теоретическая разработанность и практическая значимость рассматриваемой проблемы, относительная новизна и несовершенство, а зачастую, и противоречивость законодательных положений об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством определили выбор темы, а также цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом исследования служит совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве составного элемента их конституционно-правового статуса.
Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения к конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с их функционированием в качестве институтов публичной власти.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследованиятеоретическое обоснование и анализ особенностей института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций конституционного и муниципального права, а также разработка предложений по совершенствованию правового регулирования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Данная цель обусловила решение следующих задач, определивших структуру диссертационного исследования:
— изучить и сформулировать понятие и содержание конституционно-правового статуса органов местного самоуправления;
— раскрыть значение ответственности в структуре конституционно-правового статуса;
— на основании исследования структуры и компетенции органов местного самоуправления определить виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
— выявить особенности применения конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления;
— проанализировать закрепленные в законодательстве и уставах муниципальных образований основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
— исследовать определенный в законодательстве субъектов РФ порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления;
— изучить установленные законодательством основания и меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством;
— рассмотреть роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования как виды конституционно-правовых санкций, а также механизм их осуществления;
— проанализировать предусмотренные законодательством формы административного и прокурорского надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
— выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и практики привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой ответственности.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Анализ нормативно-правовых актов и <| правоприменительной практики также осуществлялся с помощью специальных методов: логического, системно-структурного, структурно-функционального, сравнительно-правового, конкретно-социологического, лингвистического и других. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход.
Теоретическую основу исследования составляют научные положения ^ и выводы, получившие отражения в работах отечественных и зарубежных авторов, материалах научно-практических конференций, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также правовые позиции, выраженные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), одноименный 0, Федеральный закон от 6 октября 2003 г., иные федеральные законы, законы ряда субъектов РФ о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о порядке отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления и другие нормативно-правовые акты.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертационная работа представляет собой исследование, посвященное теоретическому обоснованию и анализу правового регулирования института ^ конституционно-правовой ответственности применительно к субъектам муниципальной власти. При этом ответственность рассматривается как неотъемлемая составляющая конституционно-правового статуса органов и «должностных лиц местного самоуправления.
В работе предпринята одна из первых попыток комплексного анализа правовых оснований, конституционно-правовых санкций и процедуры привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением и государством.
На основе изучения регионального законодательства, уставов муниципальных образований и правоприменительной практики в ходе исследования формулируются практические выводы и рекомендации по ф совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих основания и порядок применения конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления.
В работе дается авторская оценка положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера, ф Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований по данной проблематике, совершенствования правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерациипри разработке законов субъектов Российской Федерации о порядке отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также уставов муниципальных образованийв процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, а также смежных дисциплин «Государственное и муниципальное управление» и «Местное самоуправление» .
Отдельные выводы и предложения MOiyr быть полезны депутатам и должностным лицам местного самоуправления в их практической деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедр конституционного права и административного и муниципального права Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина. Основные положения, выводы и рекомендации нашли отражение в публикациях автора.
Отдельные положения исследования изложены в выступлениях на межвузовских, региональных, и международных научно-практических конференциях, освещены в процессе преподавания дисциплин «Муниципальное право», «Местное самоуправление» в Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
Разработанные в ходе исследования предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлены в Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Заключение
.
1. Юридическая ответственность является неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления наряду с предметами ведения и полномочиями.
2. К органам и должностным лицам местного самоуправления в процессе их деятельности в качестве субъектов публичной власти могут применяться меры конституционно-правовой ответственности, представляющей собой особый вид юридической ответственности.
3. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложил правовую основу конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, установив следующие основания ответственности указанных субъектов перед населением и государством: утрата доверия населения, нарушение органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства и устава муниципального образования, ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Закон также предусматривает конституционно-правовые санкции, применяемые в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления: признание нормативно-правового акта, принятого (изданного) представительным органом местного самоуправления либо главой муниципального образования противоречащим законодательству и уставу муниципального образованияроспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования.
4. Ответственность органов и должностных лиц перед населением не подкрепляется в действующем Федеральном законе соответствующими санкциями, тем не менее анализ положений регионального законодательства и уставов муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что конституционно-правовой санкцией в случае привлечения выборных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением является их отзыв. Не являясь обязательным элементом избирательной системы, институт отзыва представляет собой факультативный правовой институт, применяющийся только в случае его закрепления в уставе муниципального образования.
5. Отзыв является формой индивидуальной ответственности депутата представительного органа и должностного лица местного самоуправления. Представительный орган в целом не может выступать в качестве субъекта ответственности перед населением.
6. В связи с тем, что большинство уставов муниципальных образований содержит бланкетные нормы об ответственности, отсылающие к соответствующему региональному законодательству, важное значение приобретают положения законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления.
7. Законы субъектов Российской Федерации наряду с утратой доверия населения закрепляют такие основания отзыва выборных лиц местного самоуправления перед населением, как невыполнение лицом своих полномочийнарушение законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования и иных нормативных актов местного самоуправлениясовершение действий, порочащих звание депутата. В уставах муниципальных образований рассмотренные основания отзыва могут быть конкретизированы, либо могут быть установлены иные основания отзыва.
8. В связи с неоднозначностью и отсутствием законодательного определения категории «утрата доверия населения» представляется целесообразным исключить данное понятие не только из текста Федерального закона, но и из положений регионального законодательства и уставов муниципальных образований. В законах субъектов РФ, регулирующих порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления, и уставах муниципальных образований должны устанавливаться конкретные основания ответственности выборных лиц местного самоуправления, связанные с определенными действиями либо бездействием последних. Таковыми могут быть, к примеру, невыполнение или ненадлежащее выполнение выборным лицом своих полномочий, нарушение законодательства и нормативно-правовых актов местного самоуправления, в том числе устава муниципального образования, положения о статусе соответствующего выборного лица, положения о депутатской этике. Невозможен отзыв депутата по политическим мотивам или в связи с его позицией при голосовании.
9. При существующем разнообразии положений региональных законов, регламентирующих условия признания выборного лица отозванным по результатам голосования, можно признать верными и не противоречащими принципам избирательной системы лишь те законы, которые устанавливают, что выборное лицо считается отозванным, если число голосов, поданных за отзыв, не меньше числа голосов избирателей, поданных за его избрание. Такая норма может быть закреплена и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
10. В настоящее время реализация отзыва выборных лиц местного самоуправления затруднена, во-первых, нечеткостью, а зачастую, и неправомерностью положений региональных законов, во-вторых, отсутствием в бюджетах муниципальных образований достаточных финансовых средств для проведения голосования по отзыву, а в-третьих, недостаточной активностью населения в использовании возможности контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в различных его формах.
11. Конкретным составом правонарушения, связанного с осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может служить лишь действие (ненадлежащее исполнение), либо бездействие (неисполнение) переданных государственных полномочий. В текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо внести положения о том, что факт ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может быть установлен только в судебном порядке.
12. В настоящее время вопросы ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления разработаны в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации в недостаточной степени. Тем не менее, в ряде законов в качестве санкций по данному основанию устанавливаются меры дисциплинарной ответственности, поскольку ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий может быть в первую очередь связано с недобросовестным исполнением должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей. Целесообразным представляется исключение данного основания ответственности из тех положений Федерального закона, которые устанавливают основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, поскольку статьи Федерального закона, регулирующие порядок привлечения указанных субъектов к данному виду ответственности, не предусматривают конституционно-правовых санкций по рассматриваемому основанию.
13. Правильным является установление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. наряду с изданием нормативного правового акта, противоречащего законодательству и уставу муниципального образования, нового основания наступления ответственности должностных лиц перед государством в форме отрешения от должности — совершение ими действий, в том числе принятия правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если данный факт установлен соответствующим судом, а это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
14. Неправильным является исключение законодателем в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. факта нарушения (умаления) прав и свобод граждан из совокупности обязательных условий принятия решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления в случае принятия (издания) ими нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими законодательству или уставу муниципального образования.
15. Участие федеральных органов государственной власти в процедуре роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от должности главы муниципального образования необходимо рассматривать как исключительную, вынужденную меру, направленную на обеспечение соблюдения законодательства, сохранение единого правового пространства, прекращение и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина.
16. Положения действующего Федерального закона, предусматривающие возможность назначения временно исполняющего обязанности главы муниципального образования, на период до вступления в должность вновь избранного главы, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо Президентом Российской Федерации, являются правомерными, поскольку таким образом гарантируется непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсируется правовой пробел, допущенный в уставе муниципального образования. В то же время указанные положения не включены в нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г.
17. Необходимо привести в соответствие с Федеральным законом от 27 апреля 2003 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. положения действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающиеся порядка обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности гражданами в случае, если в связи с применением данных мер были нарушены их права и законные интересы.
18. Ввиду относительной новизны установленной действующим Федеральным законом процедуры роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от должности главы муниципального образования, а также отсутствия правоприменительной практики по данному вопросу представляется преждевременным внесение изменений в положения, регулирующие данную процедуру.
19. Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае отсутствия или невозможности формирования органов местного самоуправления в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией, безусловно, оправдано, тем более, что данное решение может приниматься по инициативе представительного органа местного самоуправления. Однако оно не может быть признано мерой ответственности, так как не предусматривает совершения противоправного действия или бездействия.
20. Сопоставление положений Федерального закона от 6 октября 2003 г., определяющих случаи временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с нормами, закрепляющими перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также устанавливающими случаи наступления ответственности указанных субъектов перед государством, позволяет сделать вывод о том, что из положений Закона не следует, что временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления является формой ответственности последних.
21. Применение к органам и должностным лицам местного самоуправления мер ответственности не должно быть единственной формой государственного контроля за законностью в их деятельности. Более важное значение в данной связи приобретает формирование отлаженного механизма оперативного выявления противоречащих законодательству актов и принятие мер по их отмене или коррекции. Такими механизмами являются административный контроль за законностью правовых актов местного самоуправления и прокурорский надзор.
22. Одним из используемых в настоящее время средств административного контроля органов государственной власти субъектов Российской Федерации за законностью правовых актов муниципального образования является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований. Государственная регистрация в органах юстиции придает официальный статус уставу муниципального образования, обеспечивает меры его правовой защиты, призвана не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.
23. В целях оперативного устранения нарушений законодательства на уровне местного самоуправления представляется необходимым при обращении прокурора в суд наделить его правом просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта до его рассмотрения судом при наличии аргументов, достаточных для признания того факта, что его реализация может привести к нарушению или ущемлению прав и свобод человека и гражданина.
24. Эффективное функционирование механизмов административного контроля и прокурорского надзора должно способствовать не только устранению допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления нарушений законности, но и предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству правовых актов местного самоуправления.
