Конституционно-правовое регулирование бюджетного федерализма

Актуальность темы

исследования.

Заявленная тема предоставляет богатый материал для того, чтобы проверить соотношение сразу трех аспектов социальной жизни, а именно экономики, политики и права. Тройной ракурс позволяет, в конечном итоге, обеспечить решение специальных проблем конституционного права, связанных с организацией и функционированием системы публичных финансов вообще и в условиях федеративного государства, в частности.

Особая забота исследователя связана с анализом различных моделей бюджетного федерализма. Данное исследование носит по преимуществу концептуальный характер. Оно ни в коей мере не является расширенной «аналитической запиской», своеобразным комментарием к нормативному материалу, хотя элементы и методы юридической догматики достаточно рельефно представлены во втором разделе диссертации.

Автор исследования полагает, что к теме публичные финансы даже нельзя подступиться без предварительного анализа таких базовых понятий, как «деньги», «финансы», «фиск», «бюджет» и т. п. Это предполагает необходимость определения собственной позиции автора в вечном споре между меркантилистами и классиками экономической науки по поводу т.н. природы денег. Меркантилисты считали, что деньги как таковые обладают свойством порождать новый доход, а классики и современные монетаристы полагают, что деньги — это, прежде всего, простой посредник, которого следует всячески стеснять. В ходе анализа проблем диссертации автор пришел к убеждению, что в этом споре истина, скорее, на стороне меркантилистов.

Таким образом, экономическая перспектива является стартовой. Однако с учетом того, что тема во многом носит междисциплинарный характер и предполагает анализ юридических проблем бюджетного федерализма, автор не может ограничиваться только указанной перспективой. Бюджетный федерализм представляет собой «ядро» и одновременно механизм финансового федерализма, который, на наш взгляд, совпадает с режимом финансовой солидарности территориальных коллективов всех уровней.

В конечном итоге речь идет о стремлении определить природу и методы финансовых аспектов публичного права не только через экономику, но также через характер и методы финансовой политики. Именно в точке пересечения права и политики, на наш взгляд, сосредоточен корень проблемы. В этой точке публичное право становится политическим, а финансовая политика, в свою очередь, приобретает правовые характеристики. Указанную точку конвергенции удобно называть термином «финансово-правовая политика».

Автор не ставит перед собой глобальной задачи построить теорию конституционно — правового регулирования финансовой системы государства. Главная задача сводится к определению концептуальных основ системы публичных финансов в контексте таких конституционных принципов, как принцип человеческого достоинства, правового государства и т. п. Поэтому в первом разделе речь идет только о центральных проблемах, а именно о понятии и функции финансов, о назначении, структуре и функциях бюджета, а также о специфике института юридической ответственности применительно к финансовой системе государства.

Во втором разделе к этим вопросам примыкает тема бюджетного федерализма на примере конкретных государств (Германии, Австрии, Швейцарии и Австралии). Выбор этих стран нуждается в обосновании. На первый взгляд, подборка государств говорит о стремлении автора проанализировать модели бюджетного федерализма трех родственных (немецкоязычных) федераций. Однако в этом контексте может вызывать вопросы появление федерации Вестминстерского типа, а именно Австралийского Союза.

Предваряя аргументацию возможных критиков, можно сказать, что автору следовало, либо ограничиться анализом федераций романо-германской правовой семьи, либо расширить объем диссертации и включить в поле исследования также репрезентативные федерации англо-американской правовой семьи. В последнем случае к Австралии следовало бы добавить, например, Канаду, Индию, Малайзию, не говоря уже о США. Тем не менее, соискатель был вынужден отказаться от такого решения, как по формальным, так и по материальным причинам.

Что касается формальных возражений, то подобное расширение поля исследования предполагает резкое увеличение объема в то время, как одной из задач автора являлось последовательное сокращение диссертации. В первоначальной редакции диссертация насчитывала более 600 страниц. Мы полагаем, что существует оптимальная верхняя граница, за рамками которой и без того сложный текст теряет обозримость и становится крайне трудным для восприятия.

Есть и материальные причины отказа от расширения списка федераций англо-американского типа. И здесь одним из камней преткновения являются США. Тема США сама по себе трудно обозрима, независимо от того, в каком ракурсе ведется исследование (экономическом, социальном, политическом или правовом). На наш взгляд, данное государство во многом представляет собой федерацию sui generis. На анализе такой федерации трудно делать надежные выводы относительно любых других государств, включая и родственные федерации, принадлежащие к англо-американской правовой семье.

В качестве примера можно привести особый способ финансовой поддержки университетов, распространенный только в США, а именно т.н. fund raising system. В рамках этой системы речь идет, прежде всего, о достаточно регулярных пожертвованиях в пользу alma mater со стороны бывших студентов, ставших мультимиллионерами. Достаточно сказать, что годовой бюджет Стенфордского университета в 1997 году составил около 20 млрд. долларов.

Для сравнения в Германии на поддержку исследовательских программ в рамках университетской науки, в 2005 году планировалось выделить 250 млн евро, т. е. почти на два порядка меньше, чем бюджет Стенфорда. Можно даже предположить, что совокупный бюджет ведущих 20 университетов США вполне сопоставим с бюджетом всей России. Столь уникальная финансовая аномалия, характерная только для финансирования высшей школы США, не позволяет всерьез говорить о практической значимости финансовой системы этой федерации для любых нормальных государств, будь то страны первого (Германия), второго (Россия) или третьего (Нигерия) мира.

Мы полагаем, что Австралия не в пример надежнее, чем США, может претендовать на роль репрезентативной федерации Вестминстерского типа. С одной стороны, Австралия четко отражает «индуктивный характер» системы общего права, когда сначала решаются частные конкретные проблемы права, и лишь потом эти решения «уплотняются» до руководящих принципов и общих норм. С другой стороны, именно австралийский опыт — а не американский, канадский или индийский — вызывает особый интерес в федерациях Ро-мано-германской правовой семьи. В частности, в Германии в рамках дискуссии о путях реформирования публичных финансов нередко ссылаются на австралийскую модель решения насущных проблем бюджетного федерализма.

В контексте юридической науки, ряд рассмотренных в диссертации вопросов отличается новизной. Речь идет о владельческой теории денег, о компаративистской концепции финансово-правовой ответственности, о введении в оборот российской юридической науки терминов «финансовая конституция» и «финансовая эквализация». Междисциплинарная направленность, характерная для данной работы, исключает подавляющее господство одной социальной науки и ее метода над другими возможными подходами.

В ходе работы над данной диссертацией нередко приходилось давать критический анализ тех или иных теорий экономической науки. Данное обстоятельство не следует понимать в том смысле, что автор является безусловным сторонником принципа экономического детерминизма. Мы не верим в его универсальную значимость, несмотря на важную роль экономического фактора в жизни гражданского общества и, следовательно, в системе права. Юристам, по нашему мнению, следует преодолеть свою подчиненность диктату экономистов в том, что касается вопросов социально-экономической значимости. Данная диссертация является небольшим доказательством того, что правоведы в состоянии анализировать экономические явления и интегрировать их в юридическую проблематику, несмотря на то, что подавляющая часть этого анализа по объективным причинам осталась за скобками диссертации.

Спор между юристами и экономистами носит принципиальный характер. Так, для ортодоксальных экономистов — за редким исключением — в экономической жизни вообще не существует проблемы прав человека. Для них существует лишь экономическая рациональность или целесообразность. Таким образом, работа носит наступательный характер, предопределенный корпоративной этикой правоведов, в конечном итоге, защищающей права конкретных субъектов права. Этика юристов по необходимости отличается от корпоративной этики экономического «mainstream's», которая сокращает человека до его «экономической функции».

Впрочем, это не следует истолковывать как синдром агрессивности, ведь юридическая экспансия в экономическую науку, в значительной степени, была подготовлена самими экономистами. Достаточно в этой связи упомянуть эпохальный труд институционалиста Джона Коммонза «Правовые основы капитализма». Для Коммонза юридическая практика чисто объективно, через свои конвенционные, нормативные характеристики оказывает определяющее влияние на пути развития капитализма.

Экономика процветает там, где она развивается по определенным правилам, и чем удачнее правила адаптированы к потребностям гражданского общества, и чем труднее их не соблюдать, тем лучше для «капитализма» в духе Коммонза. Иначе говоря, по мнению Коммонза, пути развития права определяют пути развития хозяйства и технологии, а не наоборот. К сожалению, подобный подход не разделяется экономической ортодоксией, рассматривающей право лишь как подручное средство для экономики.

Степень разработанности проблемы.

Заявленная тема предполагает взаимодействие сразу нескольких общественных дисциплин: экономической науки, социологии, политологии, и — самое главное — юриспруденции. Из экономического контекста тему сначала предстояло вывести в сферу политического исследования, а затем уже и в правовое пространство социальных отношений. Таким образом, экономическая наука должна была помочь определить важнейшие темы финансово-правовой политики, её внешние контуры.

На этом функция экономической науки в контексте данного исследования заканчивается. Именно поэтому значительная часть экономического анализа темы осталась за рамками окончательной редакции диссертации. В свою очередь, внутренние контуры финансово-правовой политики, точнее, структурные связи ее элементов, должны были открыть нам новые перспективы на теорию конституционно-правового регулирования системы публичных финансов вообще и бюджетного федерализма, в частности.

Объектом исследования являются регулятивные аспекты финансовых отношений в государстве. Учитывая, что данный объект по необходимости носит междисциплинарный характер, в работе попеременно развертывается экономическая, политическая и правовая перспектива на проблемы регулирования и управления системой публичных финансов.

Предметом исследования являются конституционно — правовые основы публичных финансов вообще и модели бюджетного федерализма с точки зрения конституционного права, в частности. В качестве основной темы анализа были избраны федерации романо-германского типа, а среди них в качестве репрезентативной федерации по ряду причин была выбрана Федеративная Республика Германия. Затем на фоне анализа германского опыта в специальных главах рассматриваются также межбюджетные отношения в других немецкоязычных странах (Австрии и Швейцарии), а так же, как отмечалось выше, в одной федерации Вестминстерского типа (Австралии).

Опыт бюджетного федерализма в Германии интересен потому, что в Основном Законе Германии 1949 года есть специальный Раздел X, посвященный системе финансовых, прежде всего, бюджетных отношений между территориальными коллективами разного уровня. Данный раздел конституции Германии в догматике конституционного права этой страны нередко называют финансовой конституцией (Finanzverfassung) — см. ниже.

С другой стороны, ядром этой конституции является особая система межбюджетных трансфертов, которая в Германии носит институциональный характер под именем «Finanzausgleich». Это понятие в диссертации везде переводится техническим термином «финансовая эквализация» — см. ниже.

Цель и задачи исследования

заключаются в уяснении места, роли и функций механизма конституционно-правового управления (публичными) финансами. Особое внимание уделяется анализу основных конституционных принципов и финансовых положений конституций упомянутых выше федераций мира. Помимо этого, среди нормативных источников диссертации особое значение имеют специальные законы указанных государств, регулирующие вопросы бюджетного федерализма. Автор поставил перед собой цель выявить посредством этого анализа новые конституционно-правовые аспекты управления публичными финансами, включая проблемы бюджетного федерализма.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Сквозная методология настоящего исследования включает в себя, прежде всего, т.н. контекстуальный подход, характерный для американского прагматизма и предполагающий принципиальный отказ от следования предзаданным принципам и аксиомам. Стремление автора к объективности не означает отказ от каких-либо нормативных установок. Однако, по нашему мнению, эти установки должны быть заявлены по ходу исследования и, во-вторых, они должны доказать свою пригодность для предложений по реформированию бюджета как центрального института публичного права, а также межбюджетных отношений рассматриваемых федераций.

Особую эвристичность в рамках данной работы доказала тактика методологического плюрализма. Так, благодаря последовательному применению метода экономического анализа К. Дугласа, метода социологического анализа М. Вебера и Р. Гольдшайда в совокупности с методологическим дуализмом Г. Еллинека (идеальный тип — эмпирический тип) удалось сформулировать одну из центральных проблем современной теории государственного права, а именно понятие финансового государства (см. ниже положения, выносимые на защиту).

При рассмотрении многих проблем первого раздела диссертации затрагиваются вопросы теории права, истории государства и права, а также теории конституционного права. Здесь автор исследования опирался на труды многих зарубежных и отечественных ученых. Среди них С. А. Авакьян, А. С. Автономов,.

И.А. Бачило, Н. А. Богданова, И. Ю. Богдановская, В. И. Васильев, Т. А. Васильева, А. Б. Венгеров, Г. А. Гаджиев, О. фон Гирке, В. Г. Графский, В. Е. Гулиев, Г. Еллинек, С. Ю. Кашкин, X. Кельзен, А. И. Ковлер, С. А. Комаров, М. А. Краснов, Б. С. Крылов, П. Лабанд, Е. А. Лукашева, В. И. Лысенко, В. В. Маклаков, А. В. Малько, Л. С. Мамут, Н. И. Матузов, М. Н. Марченко, В. В. Невинский, B.C. Нерсесянц, А. В. Оболонский, И. И. Овчинников, А. Г. Пархоменко, Б.А. Стра-шун, Б. Н. Топорнин, Т. Я. Хабриева, Н. Ю. Хаманева, Ю. Хачек, А. И. Черкасов, В. Е. Чиркин, Ю. Л. Шульженко, А. Ю. Якимов.

Поскольку диссертация посвящена конституционно — правовым аспектам публичных финансов, в ней по необходимости лишь обзорно дается сравнительный анализ национальных школ финансовой науки и финансового права, поэтому автор почти не касается вопросов финансового и банковского права России. Вместе с тем, данное исследование было бы невозможно без учета позиций отечественных ученых, разрабатывающих финансово-правовую и бан-ковско-правовую тематику. Среди них особо следует указать на таких авторов, как А. Ю. Викулин, О. Н. Горбунова, Р. Ф. Захарова, М. В. Карасева, Ю. А. Крохина, С. Г. Пепеляев, Э. Д. Соколова, Г. А. Тосунян, Н. И. Химичева.

Научная новизна проведенного исследования отражена в положениях, выносимых на защиту: (1) Финансы вообще и деньги, в частности, представляют собой любые оборотные средства, которые укрепляют социально необходимые связи. Помимо денег имеются и другие, а именно немонетарные средства укрепления социальных связей (например, дружба и любовь). Однако даже эти отношения могут приобретать денежное выражение, а нередко и дополнительный коммерческий смысл. Финансы можно рассматривать как один из юридических инструментов социальных связей вообще, а именно как базовое условие человеческого достоинства, которое представляет собой внутреннюю (индивидуальную) и одновременно социальную ценность, препятствующую отождествлению человека с «вещью» в ее юридическом смысле.

Человеческое достоинство — это единственный ресурс, который является мультипликатором для всех других ресурсов нации. Однако современное конституционное право неохотно признает нормативный характер идеи о том, что человеческое достоинство нуждается в адекватной финансовой базе. Данный пробел в теории конституционного права является существенным препятствием для успешного функционирования всей социально-экономической и правовой системы государства. Другими словами, человеческое достоинство во многом предполагает наличие определенных финансовых условий sine qua поп прав человека.

В указанном смысле человеческое достоинство входит в предмет регулирования финансовой конституции. Её можно определить как совокупность конституционных принципов и правил, регулирующих финансовые потребности государственного аппарата и обеспечивающихпосредством монетарных механизмов — связь между двумя блоками юридической конституции, а именно между организационным правом (нормами конституции, регулирующими государственное устройство) и каталогом основных прав и свобод.

Механизмом финансовой конституции является финансовая эквали-зация, которая носит универсальный характер, но особое значение приобретает в условиях федеративного государства. Объем понятия «финансовая эквализация» включает в себя три значения распределения ресурсов между территориальными коллективами одного и того же государства. Вопервых, речь идет о выравнивании финансовых ресурсов по вертикали властеотношений (например, между ФРГ и Баварией). Во-вторых, об их перераспределении по горизонтали (например, между Баварией и Нижней Саксонией) и, наконец, о компенсации издержек, связанных с самим процессом эквализации, включая его себестоимость.

5) Система публичных финансов, в конечном итоге, подчиняется либо принципу максимин, либо принципу минимакс. Совместное применение этих принципов приводит к мировоззренческой коллизии и коллапсу всей системы публичных финансов. Только принцип максимин можно считать главным критерием финансовых условий человеческого достоинства. Принцип максимин гласит, что главной целью публичных финансов является максимизация доходов лиц с минимальным достатком. В рамках заявленной темы это означает, что максимум свободных ресурсов государства должен быть распределен среди наиболее обездоленного минимума людей так, чтобы наращивать внутри этой категории количество субъектов права, способных поддерживать человеческое достоинство на собственной финансовой основе, независимой от государственных дотаций.

6) Напротив, принцип минимакс (в тенденции принцип уравниловки) гласит, что главной целью социальной политики должно являться предоставление минимальной помощи максимальному количеству людей. Принцип минимакс доказал свою порочность и историческую непригодность. В частности, он стал одним из факторов крушения советской системы финансов. В любом случае, принцип минимакс не может быть инструментом инновационного развития и средством наращивания гуманитарного потенциала общества.

7) Основной закон Германии 1949 года и Конституция Россия 1993 года провозглашают приверженность принципам (а) правового государства и (б) социального государства. Вместе с тем, обе конституции красноречиво молчат о (в) финансовом государстве. Мы полагаем, что в тени конституционных принципов правового и социального государства объективно существует то, что можно назвать финансовым государством. Финансовое государство как политическая реальность, т. е. как административный механизм системы публичных финансов, в конечном итоге, обеспечивает инфраструктуру для реализации принципов как правового, так и социального государства. Финансовое государство как данность, как политико-экономическая система объективно направлено на максимизацию финансовой выгоды экономически господствующей транснациональной олигархии. В этом смысле именно финансовое государство определяет фактическую конституцию, т. е. действительную жизнь общества и государства. Вместе с тем, в рамках дихотомии «правовое государство — социальное государство» финансовое государство занимает промежуточное, опосредующее положение. Предлагается юридизировать это понятие в следующей формулировке: финансовое государство — это совокупность учреждений, а также механизм сдержек и противовесов между потребностями правового государства и запросами социального государства. Всякая реформа бюджетного федерализма в конечном итоге сводится к мировоззренческой дилемме между принципом субсидиарности и принципом децентрализации. Краеугольным камнем бюджетного федерализма является принцип субсидиарности, который включает в себя в качестве casus specialis также и принцип самопомощи. Программы реформирования бюджетного федерализма обычно сводятся к реализации принципа децентрализации. Однако между принципом субсидиарности и принципом децентрализации существует скрытый мировоззренческий конфликт: принцип субсидиарности отражает восходящую перспективу бюджетного федерализма, при которой базовые полномочия и компетенции изначально сосредоточены в нижестоящих территориальных коллективах. Напротив, принцип децентрализации отражает нисходящую перспективу. Сторонники децентрализации являются, строго говоря, просто умеренными централистами, не подвергающими сомнению исходное средоточие базовых полномочий в вышестоящем коллективе.

10) В той части, в которой финансовые законы решают социальные задачи, они должны содержать программу помощи для самопомощи. По преимуществу эти программы должны увеличивать контингент лиц, нуждающихся в «стартовом капитале», но в принципе способных увеличивать свои ресурсы на собственной основе. Упомянутый финансовый закон должен носить адресный характер, т. е. поддерживать по возможности четко определенную категорию бенефициаров. Срок действия каждого такого закона должен быть ограничен во времени, поскольку помощь для самопомощи не может быть вечной. Бенефициары социального законодательства должны меняться по принципу ротации в рамках по возможности краткосрочных циклов.

11) В современной дискуссии о путях реформирования системы федеративных финансов экономический принцип эффективности нередко используется в юридическом контексте т.н. равноправия финансово сильных и финансово слабых субъектов федерации. При этом происходит фальсификация самого понятия равенства, поскольку принцип экономической эффективности по определению не может выполнять функцию принципа формального равенства. Во всех рассматриваемых в диссертации странах диктат «экономического империализма» при рассмотрении вопросов права очевиден. Другими словами, в рамках федеративных финансовых отношений для разрешения по преимуществу юридических вопросов сами юристы нередко применяют термины и методы экономического порядка, игнорируя при этом задачи права.

12) Дистрибутивные задачи, т. е. задачи перераспределения, являются прерогативой системы финансовой эквализации и представляют собой серую зону политики и права, они НЕ являются предметом экономики. Отсюда необходимо четко различать аллокативные и стабилизационные задачи государства, с одной стороны, и его дистрибутивные задачи, с другой. Аллокативные задачи (=вопросы эффективного размещения ресурсов) вкупе со стабилизационными задачами Урегулирование экономической конъюнктуры) должны решаться в рамках соответствующих программ государственного вмешательства в экономику. Эти программы концептуально и практически не имеют прямой связи с системой финансовой эквализации, которая целиком и полностью специализируется на проблеме справедливого распределения финансовых ресурсов. Таким образом, понятия «финансовая эквализация» и «финансовая дистрибуция» по преимуществу совпадают. Необходимым и достаточным условием дистрибуции финансовых средств является (а) политическое решение, оформленное (б) в норму права. Экономические аргументы здесь второстепенны.

13) Эволюция бюджетного федерализма в Германии, Австрии и Швейцарии свидетельствует о том, что при наличии дуалистической системы федеративных финансов, в которой соприсутствуют разделительная система налогов (для каждого уровня государственной власти) и совместная система, постоянно возрастает роль общих (совместных) налогов. При этом происходит постепенная эрозия разделительной модели и экспансия, а также усложнение совместной системы. Далее, в совместной системе общих эластичных налогов постоянно возрастает муниципальная доля. Вместе с тем, исключительные налоги для нижестоящих территориальных коллективов (федеральных земель и общин) по-прежнему играют роль гаранта их финансовой самостоятельности. Это означает, что в рамках финансовой политики следует защищать разделительную систему публичных доходов от объективной (или субъективной) экспансии со стороны совместной системы.

14) Фактически вопрос о реформировании бюджетного федерализма сводится к требованию усилить цивилистические аспекты межбюджетных отношений. Это означает, с одной стороны, более активное использование в этих отношениях институтов договорного и деликтного права. С другой стороны, речь идет о том, что в рассматриваемых зарубежных федерациях центр тяжести всего межбюджетного процесса смещается от вертикальной стадии финансовой эквализации (федеральная доля — совокупная доля субъектов федерации) в пользу горизонтальной стадии (от субъектов — доноров в пользу финансово слабых субъектов). Институт нисходящих трансфертов от вышестоящих территориальных коллективов к нижестоящим постепенно дополняется системой специальных финансовых соглашений между территориальными коллективами одного и того же уровня. Речь идет не только о соглашениях между субъектами федерации, но и между муниципалитетами. При этом, следуя принципу свободы договора, такие финансовые соглашения в рамках границ союзного государства могут заключать также и муниципалитеты различных территориальных юрисдикций.

15) Реформа бюджетного федерализма должна начинаться с пересмотра механизма пассивной финансовой эквализации, в рамках которой происходит распределение публичных задач между территориальными коллективами разного уровня. Условия и параметры пассивной финансовой эквализации во всех рассмотренных федерациях диктуются федеральной властью. Это объясняется латентным господством (1) вертикальной (административной) модели бюджетного федерализма над горизонтальной (цивилистической) моделью и (2) доминированием нисходящего алгоритма над восходящим в рамках вертикальной модели бюджетного федерализма. В обоих случаях для оптимизации всей системы необходимо, во-первых, легализовать равенство вертикальной и горизонтальной модели перераспределения ресурсов и, во-вторых, восстановить в правах восходящий алгоритм бюджетного федерализма.

Обе задачи фактически сводятся к усилению принципа субсидиар-ности в межбюджетных отношениях.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

В данной работе впервые с юридической точки зрения дается анализ значимости экономической науки для теории конституционно-правового регулирования финансовых отношений. Доказывается, что чисто экономический подход к решению проблем государственного права является контр — продуктивным. Исследование закладывает основы финансово-правовой перспективы на базовые проблемы конституционного (государственного) права, федеративных отношений, особенно проблемы бюджетного федерализма, а также проблемы соотношения государственного и муниципального управления в рамках единой системы публичной власти.

Результаты исследования могут быть использованы практическими работниками при решении актуальных задач системы публичных финансов, прежде всего, при составлении бюджетов всех уровней и разработке новой концепции бюджетного федерализма в России. Диссертация может оказаться полезной дипломатам и политикам, поскольку в ней применительно к конкретным странам раскрываются финансовые основания публичной власти вообще и федеративных отношений, в частности. Помимо этого, оба раздела диссертации могут найти применение в учебном процессе, а также при подготовке учебно-методических материалов.

Апробация результатов исследования.

Диссертация подготовлена в секторе сравнительного права Института государства и права РАН. Сформулированные в диссертации выводы и предложения нашли отражение в публикациях автора по избранной проблематике исследования. Основные положения исследования прошли апробацию на Международной конференции по проблемам федерализма на Кавказе (Пятигорск,.

1999 г.), на Конференции по сравнительному федерализму (Казань, 2001 г.), на Российско — германском семинаре «Теория источников права», проведенном совместно Институтом государства и права РАН, университетом Вильгельма (Мюнстер) и Германской службой академических обменов (февраль 2002 г.), на Научно — методологическом семинаре «Административная ответственность юридических лиц», подготовленном Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Юридическим институтом (Санкт — Петербург, июнь 2005 года).

Структура диссертации и ее объем.

Работа носит многослойный характер и состоит из двух разделов, следующих друг за другом по принципу от общего к частному. В первом разделе диссертационного исследования рассматриваются вопросы, связанные непосредственно с государственным управлением финансами. Здесь рассматривается генезис основных институтов финансовой науки, эволюция национальных школ финансовой науки, значимость финансовой науки для теории конституционного права, а также соотношение между политическими и правовыми аспектами управления публичными финансами.

В этом же разделе содержатся многие новации, например, анализ концепции несбалансированного бюджета. В структуре такого бюджета представлены не расходы и доходы государства, а его «активы» и «пассивы», как в балансе коммерческой организации. Кроме того, в первом разделе содержится социологическая и юридическая концепция финансового государства и предлагается его юридическая дефиниция.

Во втором разделе исследования автор обращается к проблемам бюджетного федерализма Романо-германских федераций (Германия, Австрия, Швейцария), а также федерации Вестминстерского типа (Австралийский Союз). Здесь анализируются основные понятия (финансовая конституция, финансовая эк-вализация, финансовая сила и др.). Дается краткий исторический обзор межбюджетных отношений в Веймарской Республике, анализируется современное состояние бюджетного федерализма в Германии, рассматривается природа латентного конфликта между экономическими и правовыми целями финансовой эквализации Германии, анализируются пути реформирования федеративных финансов. При этом автор обосновывает концепцию т.н. финансовой муниципализации. В отдельных главах анализируются особенности бюджетного федерализма в Австрии, Швейцарии и Австралийском Союзе и проводится сравнительный анализ межбюджетных отношений в указанных странах.

Заключение

.

Тема бюджетного федерализма традиционно считается «экономической» в том смысле, что правоведы обычно опасаются посвящать свои исследования финансовым отношениям. Отчасти это связано с тем, что юридическая перспектива на финансы как таковая до сих пор ставится под сомнение. Во всяком случае, она не является самостоятельной. В лучшем случае она представляет собой лишь слегка «юридизированную версию» экономического подхода. В этом исследовании мы попытались рассмотреть природу и механизм межбюджетных отношений в четырех федерациях с точки зрения юридической науки.

Для России данная тема представляет особый интерес. В ходе начавшейся в России административной реформы возникает потребность осмыслить финансовые аспекты этого процесса. Ведь всякая реформа требует финансовых вложений. Кроме того, административную систему следует реформировать таким образом, чтобы одновременно исправить структурные изъяны и нынешней системы публичных финансов России. И здесь трудно обойтись без сравнительного анализа опыта зарубежных стран.

Так, в ходе принятия новых Конституций государств Центральной и Восточной Европы учредители стали повсеместно включать в учредительные акты рамочные нормы экономического характера. В частности, Конституционный Закон об изменениях Конституции Болгарии от 3 апреля 1990 года принцип многообразия собственности, свободы предпринимательства и конкуренции. Кроме того, была провозглашена конституционная гарантия справедливого перераспределения социального продукта.214 В терминах данного исследования это означает, что финансовая эквализация не является только механизмом бюджетного федерализма, но одновременно представляет собой механизм более фундаментального принципа социального государства.

214 см. Страшун Б. А. Конституционные перемены в Восточной Европе. М. 1991. с. 143.

Как видим, для России механизм финансовой эквализации должен решать, по крайней мере, три задачи, а именно (1) служить средством социального государства. При этом (2) финансовая эквализация одновременно должна гарантировать незыблемость принципа правового государства. Наконец, (3) финансовая эквализация является механизмом бюджетного федерализма. Мы надеемся, что анализ четырех систем финансовой эквализации (Германии, Австрии, Швейцарии и Австралийского Союза), особенно в части горизонтальных финансовых перечислений (между бюджетами территориальных коллективов одного и того же уровня), может быть полезен как раз в российском контексте. Он может быть востребован для устранения сильнейших диспропорций между региональными бюджетами Российской Федерации.

Для догматики конституционного права вторая половина прошлого века прошла под знаком усиления финансово — правового начала. Особенно рельефно указанная тенденция проявилась в немецкоязычных странах с федеративным устройством. Хрестоматийным примером является Основной Закон Федеративной Республики Германия 1949 года, в котором имеется специальный раздел X («Финансы»). Более того, годом раньше в 1948 году в Австрийской республике был принят Finanzverfassungsgesetz, что можно перевести и как «финансовый конституционный закон» и как «закон о финансовой конституции». В любом случае речь идет о своеобразном учредительном акте, в котором специально урегулированы базовые вопросы системы публичных финансов Австрийской Республики, включая структуру межбюджетных отношений.

Как бы то ни было, после Второй мировой войны возникла устойчивая тенденция включать в учредительные акты государств разделы или главы, посвященные регулированию финансовых отношений в соответствующем политическом сообществе. Особое значение указанная тенденция приобрела для учредительных актов федеративных государств. Достаточно сравнить такие непохожие федерации, как Бразилия и Швейцария, в которых в самом конце.

XX века были приняты новые конституции. В обеих конституциях достаточно подробно урегулированы вопросы публичных финансов.

Так, Конституция Бразилии 1998 года содержит Раздел YI («О налогообложении и бюджете»), включающий в себя ст. ст. 145 — 169. Конституция Швейцарии 1999 года также содержит специальные положения финансового характера. Речь идет о главе третьей «Финансовая система» (ст.ст. 126−135). Что касается Российской Федерации, то для неё проблема финансовой конституции и финансовой эквализации тесно переплетается с такими особенностями, как (1) слабость демографического компонента в совокупности с (2) большой протяженностью территории.

Как справедливо отмечает Ю. Л. Шульженко «Россия постепенно овладевала своими окраинами на западе и востоке в силу чисто политических побуждений как необходимых условий обеспечения своего могущества и независимости».215 Следует согласиться с профессором Ю. Л. Шульженко, что такая экспансия нередко осуществлялась даже во вред экономическим интересам России. В известной степени, речь шла о стремлении российской государственной власти увеличивать периметр «санитарной зоны», защищающей Россию от всяких напастей и вторжений, как с Запада, так и с Востока. Со временем «санитарная зона» постепенно обустраивалась и тогда возникала необходимость осуществлять ее экономическую интеграцию.

Отсюда извечная тема обустройства нашего «Сибирского дома», которая до сих пор не решена, и единственный путь ее решения лежит через последовательную федерализацию. Здесь, как ни странно, реалии глобализирующегося мира могут оказаться полезными как раз для решения специфически российских проблем, например, в части демографического наполнения восточных окраин России путем консолидированных мер демографической, социокультурной и иммиграционной политики. Опятьтаки здесь мы вновь выходим на финансовую тему.

215 Шульженко Ю. Л. Из истории федерации в России. М.: ИГП РАН. 2005. с. 9.

Мы полагаем, что финансовая тема должна усиливаться не только в рамках догматики, но и в теории конституционного права. В этом заключается своеобразный вызов, «перчатка» эпохи глобализации, которую юристы должны поднять, если они хотят противодействовать постепенному превращению юриспруденции в «субсидиарную отрасль» экономической науки. В условиях глобализирующегося мира мы становимся свидетелями взаимодействия двух противоположных тенденций.

С одной стороны, повсюду мы видим унификацию общих, рамочных стандартов социального взаимодействия. Этот аспект глобализации носит всепроникающий характер. В результате, как верно отмечает А. С. Автономов «отдельный индивидуум, объективно принадлежащий к некоторой социальной общности, может субъективно воспринимать как свои политические ценности и установки, присущие иной социальной общности, и вести себя, вступая в политические отношения, в соответствии с ними».216.

С другой стороны, глобализация не означает тотальное переподчинение или — еще меньше — подавление того социо — культурного субстрата, который составляет основу социализации конкретного индивида («однажды мусульманин — навсегда мусульманин»). Это означает, что глобализация доминирует лишь в определенном секторе человеческого взаимодействия и, более того, средства глобализации могут использоваться именно как стимуляторы социокультурных различий, когда средства Интернет используются для фиксации социо — культурной индивидуальности.

В этих условиях неизбежно будет возрастать значение страноведческих и сравнительных исследований во всех областях общественного знания и, прежде всего, в юриспруденции. При этом главной целью таких исследований должен быть поиск оптимального баланса между общими стандартами глобализации и специфическими потребностями конкретного территориального коллектива или социо — культурного сообщества. Как ни странно, в некоторых.

216 Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Проспект. 2005. с. 15 случаях «глобализированный стандарт» может одновременно представлять собой и специфическую потребность конкретного сообщества.

В качестве примера можно указать на такой общий стандарт глобализации как приоритет личных прав. Интересное наблюдение по этому поводу делает А. И. Ковлер. «Лично у меня — пишет он — вызвало невеселые размышления чтение результатов исследования российских и французских социологов права о представлениях о праве и законе у французских и русских школьников: если для французских подростков закон — это, прежде всего, мера дозволенного, у российских — каталог запретовесли в ответах русских доминирует интерпретация власти как „силы“, в ответах французов — как системы управления, администрации и т. д. Надо ли дальше консервировать приоритет общественного (читай: государственного) над личным?».

Хотя глобализация многолика, наибольшее значение имеют финансовые аспекты глобализации. В этой связи неюристы нередко говорят об особой финансовой власти (ср. взгляды Р. Гольдшайда и К. Дугласа). Но мы полагаем, что для этого нет особых оснований, поскольку, в конечном итоге, речь идет не о мощи абстрактной финансовой власти, а о ресурсах особой системы управления. Правда, в условиях глобализирующегося мира возникают проблемы правильной идентификации указанной системы. Мы полагаем, что финансовая власть в принципе представляет собой специфическую разновидность исполнительной власти конкретного государства. Так, даже ТНК для проведения в жизнь своих интересов используют уже наличные системы государственного администрирования, т. е. действуют опосредованно через государственную власть, а не напрямую. Как справедливо отмечает Н.Ю. Хама-нева, «если сравнить исполнительную власть с иными ветвями, то по силе и мощи она выйдет на первое место. Именно в ее руках сосредоточены финансы {курсив мой — С.К.) и материальные ресурсы страны.».

217 Ковлер А. И. Антропология права. М.: Норма. 2002. с. 465.

218 Хаманева Н. Ю. Предисловие // Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития. М.: Новая правовая культура. 2004. с. 10.

Но мы также знаем, что в современную эпоху речь уже идет о глобализированных финансовых ресурсов. Если значительная часть валютных резервов в долларах США сосредоточены в казначействах Китая и Японии, то следует исходить из неизбежности трансграничного характера системы публичного управления и США, и КНР, и Японии. В XXI веке именно непрозрачная и ускользающая от любого (!) национального правопорядка финансовая бюрократия представляет собой вершину глобализированной административной пирамиды. Поэтому в любом юридическом исследовании, посвященном публичным финансам, так или иначе, будет возрастать значение страноведческого подхода и одновременно усиливаться трансграничная перспектива.