Влияние граждан на принимаемые органами государственной власти решения может происходить и в других формах, например, благодаря участию граждан в общественных консультативно-совещательных органах при органах государственной власти. В этом, в частности, находит выражение взаимодействие гражданского общества и государства, связанное с общественным контролем со стороны институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти.
В 2005 году в России была создана Общественная палата Российской Федерации, которая должна обеспечивать взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Причины создания в Российской Федерации Общественной палаты были связаны с необходимостью поиска новых институтов и механизмов взаимодействия между государством и обществом. После ее создания начался стремительный процесс образования органов общественного контроля при органах государственной власти на федеральном и региональном уровнях.
В субъектах Российской Федерации существует достаточно большое количество институтов общественного контроля при органах власти: общественные палаты, молодежные парламенты, советы старейшин, иные общественно-совещательные органы. Особенно это характерно для субъектов РФ, находящихся в Северо-Кавказском федеральном округе, где институты общественного контроля имеют особое значение в связисо сложным многонациональным, и многоконфессиональным, составом населения, острыми проблемами обеспечения эффективности государственного управления на данных территориях. Их функции сводятся к обеспечению взаимодействия общества и государственной власти, выработке управленческих решений на основе согласования общественных интересов.
Также, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации граждане могут и в иных формахпринимать участие в деятельности институтов общественного контроля в отношении' органов государственной власти субъектов «РФ.
В 2008 году Президент Российской Федерации-Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию подчеркивал необходимость разработки дополнительных мер для привлечения, к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, общественности, считая полезным участие общественности в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы — права и свободы, здоровье и собственность.
Фактически, Президент России указал на необходимость развития институтов общественного контроля, эффективно способствующих совершенствованию деятельности органов государственной власти и способных положительно влиять на принимаемые ими решения.
Однако в настоящее время в российской правовой науке ощущается недостаточность исследований, посвященных вопросам правового статуса институтов общественного контроля при органах государственной власти, что и обуславливает актуальность и необходимость проведения диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. При разработке темы исследования использовались научные работы по философии русских и зарубежных мыслителей разных эпох Аристотеля, Г. Гегеля, Э. Геллне-ра, М. Геновски, В. М. Гессена, Э. Канетти, Н. Кареева, Э: Кассирера, Э.Б. де Кондильяка, Ж. Ф. Лиотара, Дж. Локка, Р. Рорти, Б.Н., Чичерина и-др., а-также исследования в области теории права таких российских ученых как A.C. Автономов, С. С. Алексеев, А. Арато, М. И. Байтин, А. Б. Венгеров, Л. Д. Воеводин, И. А. Иванников, B.C. Нерсесянц,. C.B. Кабышев, И.И. КальнойИ.Н. Лопушанский, В. ВМакаров, М. В. Михайлов, Ю.В. Ново-селецкая, A.A. Плотников, М. Б. Ревнова, P.A. Ромашов, Ю. А. Тихомиров, Ф: Н. Фаткуллин, Флоров И. Т., А. Д. Хлопин, В. Н. Хропанюк, З.М. Черни-ловский и-др.
Отдельные аспекты, организации государственного и общественного контроля в нашей. стране в советское время рассмотрены в научных работах Б. Н. Габричидзе, O.K. Застрожной, Т. Д. Заржевской, Б. Н. Курашвили, O.E. Кутафина, B.C. Шевцова, Н. Ф. Селивона и др.
Вопросы конституционно-правового регулирования организации и осуществления общественного контроля в современной России рассматриваются в исследованиях таких ученых как С. А. Авакьян, И. В. Аверкиев, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, Д. С. Белявский, В. П. Беляев, A.A. Богородский, В. В. Бойцова, Н. Ю. Бондарь, А. Н. Борисов, В. И. Влазнев, В. В. Гриб, C.B. Калашников, A.B. Кочетков, С. С. Купреев, A.B. Куракин, В. О. Лучин, Г. Д. Матвеева, В. Г. Румянцева, А. Ю. Сунгуров, М.С. ТрофимовТ. Целю-тина, А. Н. Чертков, В. Е. Чиркин и др.
Отдельным аспектам взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти, вопросам общественного контроля за деятельностью органов государственной власти в современной Российской.
Федерации посвящены диссертационные исследования В. В. Гриба, В. И. Засыпаловой, Н. К. Ожегиной, Е. А. Соловьевой.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с правовой регламентацией и реализацией конституционно-правового статуса институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, закрепляющие конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при органах государственной* власти* субъектов Российской Федерации, а также деятельность, общественных палат и иных общественно-совещательных органов, при органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Цель исследования состоит в совершенствовании правовой регламентации и порядка реализации конституционно-правового статуса институтов общественного контроля при органах государственной’власти субъектов Российской Федерации. Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:.
— исследовать место общественного контроля в системе гражданского общества в России и сформулировать понятие общественного контроля;
— сформулировать систему принципов осуществления общественного контроля;
— рассмотреть становление институтов общественного контроля деятельности органов государственной власти в России;
— изучить конституционно-правовые основы организации деятельности институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
— исследовать конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
— рассмотреть конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
— проанализировать конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при иных органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
— выявить особенности реализации конституционно-правового статуса институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу исследования является совокупность общенаучных, частных и специальных методов научного познания. Были использованы такие методы научного познания, как: анализ, синтез, индукция, дедукция. Использование диалектического метода позволило осуществить системный анализ нормативно-правового закрепления различных форм участия общественности в контроле за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методы сравнительно-правовой, системно-функциональный и исторический позволили выявить особенности правовых норм, регулирующих правовой статус институтов общественного контроля при органах государственной власти в Российской Федерации и зарубежных странах, особенности закрепления правового статуса институтов общественного контроля при органах государственной власти в Российской Федерации и зарубежных странах, особенности закрепления правового статуса институтов общественного контроля при органах различных ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая основа исследования. Теоретические положения и выводы диссертационного исследования основаны на анализе философской и юридической литературы, научных разработок по общей теории права, отраслевым юридическим наукам.
Автор опирался на труды ученых, разрабатывающих вопросы правового регулирования общественного контроля, соотношения государственного и общественного контроля, роли общественного контроля в гражданском обществе: С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, Д. Н. Бахрах, В. П. Беляев, A.A. Богородский, А. Н. Борисов, А. Б. Венгеров, Б. Н. Габричидзе, В. В. Гриб, C.B. Кабышев, C.B. Калашников, A.B. Куракин, O.E. Кутафин, И. Н. Лопушанский, М. В. Михайлов, B.C. Нерсесянц, Тихомиров Ю. А., З'.М. Черниловский, В. Е. Чиркин, Б. Н: Чичерин и др.
Нормативную базу исследования составили нормы Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные акты Российской Федерации, конституции, законы субъектов Российской Федерации, законодательство отдельных зарубежных стран, проекты законодательных актов по вопросам организации деятельности институтов общественного контроля при органах государственной власти в Российской Федерации, локальные правовые акты, регулирующие деятельность органов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, практическая деятельность, институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской-Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют акты о практической деятельности институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, проекты нормативных правовых актов об органах и институтах общественного контроля в субъектах Российской Федерации, аналитические и иные информационные материалы о деятельности институтов общественного контроля при органах государственной власти в Российской Федерации и некоторых зарубежных странах.
Научная новизна исследования состоит в том, что это одна из первых работ, посвященных анализу конституционно-правового статуса институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе.
В диссертационном исследовании проанализированы существующие в науке конституционного права России подходы к понятию, содержанию и сущности общественного контроля и на основе такого анализа выявлены сущностные черты институтов общественного контроля в субъектах Российской Федерации. Определена правовая природа и сформулирован конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также разработаны элементы конституционно-правового статуса институтов общественного контроля при органах государственной власти. Предложена система принципов осуществления общественного контроля в Российской Федерации. Выявлены типичные организационные формы деятельности институтов общественного контроля при законодательных, исполнительных и иных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Научно обоснован ряд предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, являющего основой для деятельности институтов общественного контроля.
Проведенное исследование конституционно-правового статуса институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации позволил сформулировать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Общественный контроль в современной России является воплощением важнейшей формы конструктивной социальной активности, которая находит свое выражение через специальный публично-властный механизм, характеризующийся самоорганизацией населения (особой формой деятельности гражданского общества) и государственной политикой по реализации контрольной функции управления, на основе сочетания интересов общества и государства.
2. История развития институтов общественного контроля в России включает следующие основные периоды:
I. Советский период, включающий в себя два этапа: 1) начало контрольной деятельности советов (данная функция появилась у советов: еще в 1917 г., после Февральской революции, однако ее полноценное нормативно-правовое регулирование начало осуществляться с 1918 г.) — 2) с 1965;1968 гг. по 1990 год — реформа государственного управления и принятие закона СССР «Об органах народного контроля в СССР» и по: ложения об органах народного контроля СССР.
II. 1991;2005 гг. — переходныйпериод развития отечественной государственности, который характеризуется созданием в отдельных субъектах РоссийскойФедерации: 1) общественных палат при органах исполнительной власти- 2) консультативно-совещательных органов (советов, палат и др.) при законодательных органах государственной власти субъектов РФ;
Uli с 2006 годаспо настоящее время — современный период развития институтов общественного контроля и создания системы. общественных палат: 1) образование Общественной палаты Российской Федерации (2005 г.) — 2) организация общественных палат в субъектах РФ- 3) привлечение граждан к участию: в общественном контроле деятельности органов государственной власти ипринятия ими управленческих решений в иных формах.
3- Институты общественного контроля, как выражение активности гражданского общества в Российской1 Федерации, имеют различные формы проявления. К институтам общественного контроля деятельности органов государственнойвласти следует относить: органы общественного контроля (общественные цалаты, молодежные палаты, общественные советы^-научно-консультативные советы, советы старейшин и т. п.,) — комиссии, в составе которых присутствуют независимые эксперты, не являющиеся государственными служащими (комиссии по проведению экзаменов на замещение должностей государственной гражданской службы, аттестации государственных гражданских служащих, по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению) — общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов.
4. Правовая природа органа общественного контроля выражена в нормах конституционного права и административного права Российской Федерации, закрепляющих сочетание общественного и государственного начал в организации его деятельности как органа, действующего при органе государственной власти, и состоящего из представителей общественности. Орган общественного контроля не обладает государ ственно-властными полномочиями и призван контролировать степень учета мнения народа (населения) при принятии органами власти управленческих решений.
5. Конституционно-правовую природу органа общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации обуславливают следующие признаки:
— создание органа общественного контроля инициируется органов государственной власти, при котором он будет функционировать;
— орган общественного контроля сочетает в себе публично-правовое (государственное) и частноправовое (общественное) начала;
— орган общественного контроля действует в интересах населения, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина от возможного принятия управленческих решений, ухудшающих положение граждан;
— орган общественного контроля имеет ограниченные возможности* влиять на управленческие решения органов государственной власти, так как не обладает в соответствии законодательством Российской Федерации: государственно-властными полномочиями.
6. Систему принципов общественного контроля в Российской Федерации составляют следующие группы принципов:
I. общеправовые принципы: верховенство Конституции РФ, законность, гуманизм, справедливость, приоритет прав, свобод и законных интересов личности, гласность;
II. специальные принципы:
— принципы организации деятельности: добровольность участия граждан в общественном контроле, равноправное участие граждан в работе органа общественного контроля, независимость членов органа общественного контроля от выдвинувших их структур, аполитичность, безвозмездность;
— принципы осуществления деятельности: профессионализм и компетентность, достаточное информационное обеспечение, личное участие гражданина в работе органа общественного контроля, коллегиальное принятие решений.
7. Структура конституционно-правового статуса органа общественного контроля при органе государственной власти включает в себя следующие элементы:
— место в социальной системе и системе государственного контроля;
— цели и задачи деятельности, основные функции;
— компетенцию;
— гарантии деятельности;
— ответственность.
8. В целях дальнейшего конституционного развития институтов общественного контроля в Конституции Российской Федерации целесообразно закрепить статус общественных институтов при органах государственной власти. В каждом субъекте Российской Федерации следует принять закон (или иной соответствующий нормативно-правовой акт), устанавливающий общие принципы организации и деятельности общественных институтов при органах государственной власти.
9. В целях развития института молодежного парламентаризма и институтов общественного контроля в Российской Федерации, предлагается при формировании общественных и молодежных палат расширить применение выборного принципа их формирования, что позволило бы частично компенсировать сокращение числа выборных органов государственной власти и местного самоуправления, при этом предлагается снизить минимальный возраст членов молодежных палат до 16 лет, который будет существенно ниже возраста реализации гражданами пассивного избирательного права — 18 лет, и выше минимального возраста относимости граждан Российской Федерации к категории молодежи — 14 лет.
10. В целях повышения эффективности деятельности институтов общественного контроля при судебных, контрольно-счетных и гуманитарных органах государственной власти субъектов Российской Федерации и при их организации, целесообразно использовать два подхода: создание при самом органе научно-консультативного (экспертного) советаучреждение общественных приемных, помощников, уполномоченных. При этом общественный орган, создаваемый при органе судебной или контрольной власти, должен включать представителей общественности имеющих специальные познания по профилю его деятельности (экспертов, представителей научных и образовательных учреждений). В этом их принципиальное отличие от общественных органов при законодательных и исполнительных органах государственной власти, в которые должны включаться представители более широких кругов общественности.
11. При осуществлении общественного контроля граждане, занятые в органах общественного контроля при органах государственной власти, не несут ответственности за принимаемые ими решения. В целях повышения общественного контроля предлагается ввести институт конституционно-правовой ответственности членов общественных палат, общественных советов, иных общественных органов, независимых экспертов, и других представителей гражданского общества при органах власти за правонарушения, допущенные в ходе осуществления общественной, экспертной или иной специальной деятельности.
В связи с этим предлагается ввести в законодательство понятие «конфликт интересов в деятельности независимого эксперта, члена общественной палаты, совета, иной структуры при органе государственной власти». Тогда в случае возникновения подобного конфликта полномочия такого представителя должны приостанавливаться.
В качестве меры ответственности за нарушение предлагается ввести институт отзыва представителя гражданского общества перед направившей его организацией по инициативе государственного органа, при которой существует общественный институт.
Теоретическая и> практическая значимость исследования заключается в том, что в современной юридической науке определено значение институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, выявлены исторические этапы развития законодательства об органах общественного контроля и становления институтов общественного контроля в Российской* Федерации, предложены способы совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов РФ в области регулирования создания и деятельности органов общественного контроля при органах государственной власти.
Результаты исследования’могут быть использованы, для проведения дальнейших исследований в области общественного контроля, изучения конституционно-правового статуса институтов общественного контроля, изучения конституционно-правового статуса институтов общественного контроля в Российской Федерации при органах государственной власти, законопроектной работе в области общественного контроля.
Кроме того, результаты проведенного диссертационного исследования использованы в процессе преподавания дисциплины «Конституционное право Российской Федерации», других специальных правовых дисциплин, посвященных организации деятельности органов государственной власти и участию граждан в деятельности органов власти в России.
Апробация результатов диссертационного исследования: результаты диссертационного исследования сообщались автором работы на различных научно-практических конференциях (Всероссийская научно-практическая конференция «Субъекты современных правоотношений: теория, законодательство, практика», 10−12 ноября 2010 г., г. Невинно-мысскМеждународная научно-практическая конференция «Право и государство в модернизирующемся обществе», 9−10 апреля 2010 г., г. НальчикРегиональная научно-методическая конференция «55-я научно-методическая конференция преподавателей и студентов «Университетская наука — региону», 14−21 апреля 2010 г., г. СтавропольРегиональная научно-практическая конференция «Право в эпоху модернизации: актуальные проблемы законодательства и правоприменения», 25 декабря 2010 г., г. СтавропольРегиональная научно-методическая конференция «56-я апрельская научно-методическая конференция «Университетская наука — региону», 8−29 апреля 2011 г., г. СтавропольМеждународная научно-практическая конференция «Правовое регулирование отдельных сфер жизни общества в свете европейских интеграций: проблемы теории и практики», 27−28 мая 2011 г., г. Пятигорск), опубликованы, в том числе в 3 статьях, в изданиях, рекомендованных ВАК России (Журнал закон и право, Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета).
Основные результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс НОУ ВПО «Институт управления, бизнеса и права», в рамках преподавания дисциплины «Конституционное право Российской Федерации», а также используются в практической деятельности Совета старейшин при председателе Думы Ставропольского края и Общественной молодежной палаты при Думе Ставропольского края.
Структура диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка источников и литературы.
Заключение
.
Народное представительство, привлекая огромную массу граждан-избирателей к решению государственных дел, к законотворчеству, способствует формированию институтов гражданского общества. В свою' очередь гражданское общество через свои институты, прежде всего общественные объединения, местное самоуправление, оказывает влияние на принятие государственных решений и способствует развитию народного представительства.
Гражданское общество должно «сдерживать» государство от вмешательства в его сферу, а государство должно быть в необходимой степени подконтрольным обществу. Появившийся в нашей стране сравнительно недавно новый институт гражданского общества — система общественных палат и других органов общественного контроля, призван усилить связь гражданского общества с органами государственной власти через специализированные общественные контрольные учреждения.
Как показало проведенное исследование, важнейшим направлением взаимодействия гражданского общества, и государства является общественный контроль со стороны институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти.
Общественный контроль не является чем-то абсолютно новым для современного российского государства, так он как существовал еще в середине XX века.
Основу всей контрольной деятельности в советском государстве составлял называемый исследователями «представительный контроль (со стороны Советов)». Вместе с тем, Конституция СССР регулировала деятельность четырех видов контрольных органов: народного контроля, суда, государственного арбитража и прокуратуры. Объектами контроля законодательством назывались практически все сферы государственного управления. Прежде всего, — это контроль за проведением в жизнь принятых решений, планов экономического и социального развития, наказов избирателей. Эту деятельность осуществляли как непосредственно Советы, так и под их руководством подчиненные им исполнительные и распорядительные органы, органы народного контроля, правоохранительные органы.
Всеобъемлющий контроль во всех сферах общественных отношений в советский период, осуществляемый Советами народных депутатов определялся принадлежностью всей власти народу, который осуществлял" ее через Советы.
Наряду с конституционными положениями о контроле Советов в Основном Законе устанавливались принципы ответственности и подотчетности органов управлениями должностных лиц перед органами власти. Причем вместе с фиксированием общих принципов осуществления контроля со стороны Советов Конституцией СССР 1977 года выявлялись особенности контрольной деятельности различных звеньев системы Советов (ст. 2, 3,92−94, 126, 130, 147 и др.).
Специализированными органами контроля, образуемыми Советами являлись органы народного контроля. Они. были подконтрольны-Советам и работали под их руководством. Через органы народного контроля Советы осуществляли контроль за выполнением принятых решений. Сфера контрольной деятельности органов народного контроля была уже, чем-у Советов. Органы народного контроля областного уровня были полномочны осуществлять контроль за отделами и управлениями исполкома, администрациями предприятий, учреждений и организаций. Контролировать работу исполнительного комитета областного Совета в целом был вправе только сам Совет.
До принятия Конституции СССР 1977 года было общепризнанно, что комитеты народного контроля относились к числу органов государственного управления.
Органы народного контроля работали под руководством партии и правительства, выступали их активными помощниками в повседневной деятельности по воспитанию кадров в духе высокой организованности и дисциплины. Партийные организации направляли деятельность органов народного контроля, оказывают им всемерную поддержку и помощь в работе.
Основными задачами органов народного контроля являлись: а) систематический контроль за ходом выполнения государственных планов и заданийб) активная борьба за выявление и использование резервов народного хозяйства, повышение эффективности общественного производства, экономное расходование трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, внедрение в производство всего нового, прогрессивного.
Органы народного контроля систематически осуществляли контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан, проводили проверки состояния этой работы во всех министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах и иных кооперативных и общественных организациях, привлекали к строгой ответственности лиц, виновных в нарушении законов, в волоките, формализме, бюрократизме и невыполнении решений, принимаемых по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
Во второй половине XX века существовали Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик, краевые, областные, окружные, городские, районные комитеты народного контроля.
Экономические и политические изменения в Российской Федерации в начале 90-х годов существенно изменили действовавшую в стране систему контроля. В 1991 году были упразднены органы народного контроля.
Новый этап развития институтов общественного контроля в России связан с созданием в 2005 году Общественной палаты Российской Федерации. В течение 2005;2011 годов количество органов общественного контроля при органах государственной власти в различных организацич^^^^ правовых формах значительно выросло по сравнению с советским гс,<^-рИо дом истории нашей страны и 1990;ми годами.
Сущность контрольной деятельности органов общественного: Кон троля в настоящее время, раскрывается посредством определения це^^ их деятельности и функций.
Целью деятельности органов, общественного контроля являете^- 0 ществление. общественной экспертизы и контроль за деятельностыо органов государственноШвласти;
Функции органов общественного контроля обусловлены их пРи1родой местом в, системе народовластиятеми задачами" и-целями^ к дости^с:ен^1Ю, которых направлена-их общественная контрольная деятельность.
Основополагающей функциейобщественного контроля-являет?0яо^ щественная экспертиза.
Под экспертизой1 обычно понимают исследованиетребующее специальных знаний и умений, какой-либо проблемы, процесса или явЛения с обязательным представлением мотивированного заключения.
Экспертиза находит все более широкое применение в жизни то судар-ства, распространяясь на новые сферы деятельности: экономическую тех ническую, криминалистическуюсудебнуюантикоррупционную и.
Общественная экспертиза включает в себя принципы публичц0сти открытости. Основная-цель проведенияэкспертизы — защита интересов гражданпри принятиии реализации решенийорганов государственной власти. Для реализации этойцелиявляется, обязательным присутствие в числе экспертов представителей реально действующих на данной террито рии общественных объединенийотражающих интересы К0НКретных групп и категорий граждан. Проведение общественной экспертизы долж но, как правило, инициироваться институтами гражданского обгцества< и проводиться в интересах как общества в целом, так и его отдельных социальных-групп.
Ряд ученых под общественной экспертизой понимают экспертизу процессов или явлений в интересах общества или его отдельных групп. Она может проводиться с целью поиска вариантов решений определенных социальных проблем, оптимизации этих решений, оценки реакции различных социальных групп на возможные варианты решений, прогнозирования и планирования той или иной социальной или управленческой деятельности.
В. настоящее время субъектами проведения, общественной экспертизы являются: Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, негосударственные организации, общественные, научные и экспертные советы при органах государственной власти, граждане России.
Как показал проведенныйанализ, полномочие органа общественного контроля, это установленная законом обязанность, реализуемая, через возможность действий уполномоченного субъекта по исполнению его задач и. функций, основанное на результатах процесса институционализации контрольных функций гражданского общества и гарантированное государством.
Принципы деятельности органов общественного контроля кратко можно определить как основополагающие идеи и начала деятельности таких органов.
Важнейшим принципом деятельности любого субъекта права, является принцип-законности.
Законность в теории права определяется в разных дефинициях, но в основном это «требование неуклонного соблюдения правовых норм всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, — общественными организациями.
В сфере осуществления общественного контроля, законность проявляется в трех ипостасях. Это и принцип осуществления контрольной деятельности, и — как режим законности — тот результат, на достижение котоporo эта деятельность направлена и как субстрат государственного начала в дихотомии общественного и государственного начал в деятельности органов общественного контроля.
Весьма важен принцип приоритетности прав, свобод и законных интересов личности. Этот принцип вытекает из статьи 2 Конституции РФ, провозгласившей: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
Однако институт общественного контроля не является в полной мере частью государственного механизма. В общественном контроле принцип приоритетности прав, свобод и законных интересов личности выступает и как основание для общественной контрольной деятельности, и как ограничитель, своего рода «маркировщик» границ этой деятельности.
Как и любая другая общественная деятельность, общественный контроль доброволен. Содержание принципа добровольности можно раскрыть через следующие элементы:
— граждане Российской Федерации, получившие от уполномоченного субъекта (органа государственной власти, учреждающего институт общественного контроля) предложение войти в состав органа общественного контроля, самостоятельно решают, принять это предложение или отказаться от него. Как представляется, на таких граждан может быть лишь возложена обязанность в предусмотренном порядке и в установленный срок уведомить о своем решении орган государственной власти, учреждающий институт общественного контроля.
— общественные объединения самостоятельно принимают решение о выдвижении своих представителей в качестве кандидатов для участия в осуществлении деятельности института общественного контроля. Представляется, что для реализации такого решения, необходимо оформление соответствующих решений руководящих коллегиальных органов общественных объединений и направление этими общественными объединениями в орган государственной власти, учреждающий институт общественного контроля заявлений о желании включить своих представителей в состав органа общественного контроля.
— принцип добровольности предполагает возможность выхода из состава органа общественного контроля.
Принцип личного участия в работе органа общественного контроля и недопустимость передачи полномочий по обсуждениям, и голосованиям-третьим лицам означает, прежде всего, личное участие каждого члена в работе органа общественного контроля.
Следующий принцип — это равноправие при обсуждении^ и принятии решений органа общественного контроля. Например, в работе Общественной палаты РФ этот принцип проявляется в том, что хотя профильные комиссии палаты и готовят проекты ее решений или заключений по тому или иному обсуждаемому в ней вопросу, но в дальнейшем, при голосовании, члены профильной комиссии не имеют какого-либо преимущества, как и председатели комиссий и секретарь Палаты. Дополнением к принципу равноправия служит п. 2 ч. 2 ст. 6 Регламента, устанавливающий равное право всех членов Палаты, избирать и быть избранными* на выборные должности в рабочие органы Общественной палаты.
Одним из принципов деятельности членов органа общественного контроля, требующим отдельного пояснения, является независимость его членов от решений общественных объединений. Как известно, в системе представительной демократии действуют два взаимоисключающих подхода к ее организации: императивного и свободного мандата. Первый пред., полагает прямую зависимость депутата от воли избирателей, данных им^ наказов, а второй — полную его свободу при обсуждении и принятии шения коллегиальным органом, в который он избран. Россия за последнц^ два десятилетия своего развития совершила кардинальный переход от И]уи перативного мандата к свободному в формируемых представительных ор ганах публичной власти. И формулировки регламентов существуюцщ^ ями в орган государственной власти, учреждающий институт общественного контроля заявлений о желании включить своих представителей в состав органа общественного контроля.
— принцип добровольности предполагает возможность выхода из состава органа общественного контроля.
Принцип личного участия в работе органа общественного контроля ц недопустимость передачи полномочий по обсуждениям, и голосованиям третьим лицам означает, прежде всего, личное участие каждого члена в. работе органа общественного контроля.
Следующий принцип — это равноправие при обсуждении, и принятии решений органа общественного контроля. Например, в работе Общественной палаты РФ этот принцип проявляется в том, что хотя профильные комиссии палаты и готовят проекты ее решений или заключений по тому или иному обсуждаемому в ней вопросу, но в дальнейшем, при* голосовании, члены профильной комиссиине имеют какого-либо преимуществакак и председатели комиссий и секретарь Палаты. Дополнением к принципу равноправия служит п. 2 ч. 2 ст. 6 Регламента, устанавливающий равное право всех членов Палаты, избирать и быть избранными* на выборные должности в рабочие органы Общественной палаты.
Одним из принципов деятельности членов органа общественного контроля, требующим, отдельного пояснения, является независимость его членов от решений общественных объединений. Как известно, в системе представительной демократии действуют два взаимоисключающих подхода к ее организации: императивного и свободного-мандата. Первый предполагает прямую зависимость депутата от воли избирателей, данных ими наказов, а второй — полную его свободу при обсуждении и принятии решения коллегиальным органом, в который он избран. Россия за последние два десятилетия своего развития совершила кардинальный переход от императивного мандата к свободному в формируемых представительных органах публичной власти. И формулировки регламентов существующих общественных палат подтверждает распространение этой модели на деятельность органов общественного контроля.
Определенное место в системе принципов деятельности институтов общественного контроля занимают морально-этические принципы, которыми должны руководствоваться, члены конкретного органа общественного контроля:
Законодательство" субъектов Российской? Федерациинаходящихсяв: пределах Северо-Кавказского федерального округа, регулирующее вопросыорганизации и деятельности органов общественного контроля при. органах государственной, властиориентировано на ряде норм главы 1 Конституции России и в определенной мерс копирует Федеральный закон «Об общественной палате Российской-Федерации».
На федеральном уровне наибольшее количество органов, представляющих общественные: — структуры, действует, по всей видимостипри Президенте Российской.- Федерации. В: качестве яркого примера можно привести Совет при Президенте Российской. Федерации по развитию гражданского общества, действующий на основе Указа Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского* общества и правам человека».
Данный Указ содержит вводные и переходные положения, очень лаконичное Положение о самом Совете и его персональный состав.
В целом следует отметить, что субъекты Российской Федерации, в. • том числе находящиеся^ Северо-Кавказском федеральном: округе, обычно-следуют этой модели — то есть применительно к каждому конкретному органу общественного контроля принимаетсяотдельный акт.. '.
Однако есть и иной подход. В частности, Правительством Российской Федерации принято Постановление «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми-осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральныхагентствах, подведомственных: этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации».
В соответствии с этим Постановлением общественные советы при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также ¦ государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство. Российской Федерации (далее — федеральные органы исполнительной власти), могут быть созданы* руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты Российской Федерации.
Поскольку общественные институты приорганах государственной власти хоть и имеют смешанный общественно-государственный характер, все же они создаются при органах публичной власти. Поэтому их созданиедолжно носить упорядоченный-характер, базироваться на-общих принципах (применительно хотя бы к конкретной’ветви или группе органов государственной власти).
Создание общественных структур при органах государственной власти субъектов РоссийскойФедерации происходит на основе актов этих субъектов Федерации.
Субъекты Российской Федерации, находящиеся в Северо-Кавказском-федеральном округе, часто принимают законы, закрепляющие статус общественных палат.
Что касается общественных палат субъектов РФ, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, то они созданы не во всех субъектах. В частности, в Ставропольском крае, Карачаево-Черкесской Республике до настоящего времени не приняты даже законы об общественных палатах.
На современном этапе конституционного развития Российской Федерации одним из наиболее значимых элементов общественного контроля за деятельностью законодательных органов субъектов выступают общественные советы (палаты).
В настоящее время существует три модели формирования общественных палат в субъектах Российской Федерации: ассоциативная, выборная, модель общественно-государственного утверждения членов общественной палаты.
Значительно реже, нежели общественные палаты, при законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, были созданы молодежные палаты. Так, в настоящее время молодежные палаты существуют лишь при законодательных органах власти в Ставропольском крае и Кабардино-Балкарской Республике.
Советы старейшин в большинстве субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, рассматриваются не как институты общественного контроля при законодательных органах государственной власти, а какобщественные объединения. В качестве названного института общественного контроля совет старейшин создан лишь в Ставропольском крае Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 1 ноября 2007 г. N 234−1У ГДСК «О-Положении о Совете старейшин при председателе Государственной Думы Ставропольского края».
На уровне субъектов Российской Федерации* органами, призванными осуществлять общественный контроль за органами исполнительной власти, стали общественные или общественно-политические советы при высших должностных лицах субъектов РФ.
В системе органов общественного контроля институты общественного контроля при исполнительных органах государственной власти — общественные советы — находятся в одной группе с общественными палатами.
Порядок функционирования и цели деятельности названных органов во многом схожи, однако при органах государственной власти субъектов Российской Федерации общественные советы создаются заметно реже, нежели общественные палаты. В частности, эту тенденцию можно наблюдать на примере Северо-Кавказского федерального округа: из семи субъектов, лишь в трех — Ставропольском крае, Карачаево-Черкесской Республике и Республике Ингушетия — функционируют общественные советы при высших должностных лицах субъектов. Между тем представляетсячто развитие системы общественного контроля при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации не менее (а порой и более) значимо, чем при органах власти законодательной.
Органы общественного контроля существуют также и. при других органах государственной власти, не относящихся к законодательной и исполнительной ветвям власти. При судебных, контрольно-счетных, гуманитарных органах государственной власти, в субъектах Российской Федерации, находящихся— в. пределах Северо-Кавказского федерального округа, созданы научно-консультативные (экспертные) советы, а также распространено учреждение общественных приемных, помощников, уполномоченных.
Кроме того, общественный контроль граждане Российской Федерации осуществляют участвуя в качестве независимых экспертов в деятельности аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению служебной этики и т. п.
На основе проведенного исследования можно сделать вывод о том, что развитие институтов общественного контроля является непременным условием развития демократических начал в государственном управлении, служит важным инструментом согласования общественных интересов и эффективным механизмом принятия общественно значимых решений органами государственной власти и их должностными лицами.
