Институционально-правовой анализ российского федерализма

Актуальность темы

исследования обусловлена спецификой становления и политико-правового развития российского федерализма, который является важнейшим принципом и особой формой организации постсоветского властного пространства. Модернизационные изменения, продолжающиеся в России уже два десятилетия, охватили все сферы отечественной государственности, внесли существенные коррективы в теоретико-методологическую сферу политико-правового познания. Современные исследователи чаще всего стремятся преодолеть методологический монизм и перейти к анализу современной государственно-правовой действительности во всем многообразии и разнообразии аспектов.

Институт федерализма рассматривается в качестве инструментальной ценности, позволяющей эффективно сочетать интересы публичные, интересы государства в целом и составляющих его территорий. Федеративное государство имеет несколько различных уровней организации единой государственной власти на основе разделения властей или сложившегося административно-территориального деления. В этом плане федерализм есть частный случай проявления универсального принципа, политико-правовая институционализация которого всегда связана с национальной и геополитической конкретикой, сложившимися в ходе исторического развития того или иного государства традициями в системе властных отношений. Отсутствие же политико-правовой модели российского федерализма, естественно, осложняет формирование адекватного отечественным реалиям политико-правового механизма, обеспечивающего эффективное функционирование всей системы федеративных институтов, что особенно важно в условиях демократической транзитивности в контексте затянувшегося переходного периода развития современной России.

Следует отметить и то, что российский проект федеративной организации государственной власти на базе сочетания двух принципов — этнонационального и территориального — одно из проявлений его уникальности и наиболее целесообразный вариант отражения полиэтнического характера общества. Поэтому исследование процесса политико-правовой институционализации российского федерализма, выявление его сущностных признаков, определение содержания и взаимосвязей основных этапов становления, закономерностей и противоречий в процессе формирования различных политических и правовых институтов будут востребованными и в связи с необходимостью обеспечения устойчивости развития многонациональной государственности.

Институционально-правовой анализ особенностей российского федерализма позволит определить первоочередные задачи, приоритеты государственного и муниципально-правового строительства, разработать модельные варианты формирования сбалансированной и эффективной правовой политики в области федеративных отношений, позволяющей обеспечить единство и целостность, стабильность и нормальное функционирование важнейших институтов демократического государства.

Степень научной разработанности темы. Федерализм как политико-правовой институт всегда привлекал внимание многих отечественных и зарубежных исследователей (юристов, политологов, философов и др.), в связи с чем сформировались следующие направления методологического и теоретико-правового осмысления феномена федерализма:

— определение содержания федерализма и его сущностных признаков представили в своих работах Р. Г. Абдулатипов, Н. М. Добрынин, JI.M. Карапе-тян, Н. М. Марченко, Н. А. Михеев, А. В. Нестеренко, В. Б. Пастухов, Э.В. Таде-восян, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин, У. Бек, И. Дачасек, В. Остром, К. Росс, А. То-квель, Д. Элазар и др.;

— исследования в области правового институционализма, институционально-правовой теории и институционально-правовых процессов касаются труды отечественных и зарубежных ученых А. С. Автономова, А. А. Белова, Б. П. Елисеева, Д. А. Керимова, Г. В. Клейнера, А. В. Нестеренко, B.C. Нерсесян-ца, А. И. Овчинникова, А. Олейника, С. А. Пашинина, А. Е. Тилле, Г. В. Швекова, М. Вебера, Р. Даля, Д. Дьермейера, К. Кребила, Д. Норта, Г. Пимерса, Р. Тейлора, Р. Халла. и др.;

— политико-правовой анализ современного состояния федеративных отношений, процессов трансформации и правовой институционализации ративной государственности даны в работах С. А. Авакяна, П. П. Баранова, Н. М. Добрынина, Р. Галиссо, Б. П, Елесеева, А. А. Захарова, М. И. Карасева, Е. П Кас-теля, JI.M. Карапетяна, Н. Ф. Кознева, А. Ю. Мордовцева, В. Н. Сергеева, И. А. Умновой, Б. С. Эбзеева, Д. Элазара;

— проблемам институционально-правового становления федеративных отношений на региональном уровне, соотношение регионализма и регионализации, предполагающие множественность уровней федерализации, посвящены исследования И. М. Бусыгиной, В. Г. Введенского, JI.B. Маркина, О. В. Суханова, Р. Ф. Туровского, Б. М. Штульберга, П. Щедровицкого, Е. Адлера, А. Маркусена, К. Муттола, А. Хасенклера;

— этнонациональное измерение федеративных отношений, связанное с этнокультурным самоопределением, языковыми правоотношениями и государственной национальной политикой институционально интерпретировано в публикациях Р. Г. Абдулатипова, С. В. Арутюняна, В. Ю. Верещагина, О. Бауэра, Е. М. Доровских, Г. Ермошина, В. Д. Карповича, О. Ю. Кузнецова, С. В. Лурье, JI.H. Мухаряновой, Н. А. Нагорного, Д. Смита, В. А. Тишкова, Т. А. Хабриевой, К. Х. Ханазарова;

— проблемами разрешения политико-правовых конфликтов и коллизий, систематизацией механизмов обеспечения правового консенсуса в сфере федеративных отношений занимаются П. П. Баранов, М. Т. Боймаханов, В. Ю. Верещагин, Н. А. Власенко, Д. П. Зеркин, Г. Зиммель, А. Коссер, И. П. Кожухарь, В. Н. Кудрявцев, Ю. А. Тихомиров, П. Шаран.

Недостаточная разработанность концептуально-правовых и теоретико-методологических подходов к институтам российского федерализма обусловили выбор темы исследования, постановку ее цели и формулирования задач.

Объектом диссертационного исследования является федерализм как политико-правовой феномен, а предметом исследования — современная российская федерализация в институционально-правовом измерении.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является институционально-правовой анализ современного российского федерализма.

В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании ставятся следующие задачи:

— выделить сущностные признаки российского федерализма в условиях переходного государства;

— показать методологическое преимущество и эвристическую ценность институционального подхода к исследованию процессов федерализации в современном политико-правовом пространстве;

— выявить особенности институционально-правовой модели современной российской федеративной государственности;

— представить регионализацию в качестве одного из важнейших процессов институционально-правового становления федеративных отношений в России;

— интерпретировать современные этнонациональные проблемы в контексте политико-правовой институционализации федеративных отношений;

— систематизировать основные способы разрешения институционально-правовых конфликтов и коллизий в сфере федеративных отношений.

Методологическая основа диссертационного исследования. Диссертационное исследование основано на методологических принципах теории неоин-ституционализма, согласно которой федерализм как политико-правовой институт интерпретируется в контексте взаимосвязи и взаимодополняемости формальных правовых норм и неформальных правил. В работе использованы также общенаучные методы исследования (конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический и институционально-правового моделирования). Применены методы диалектического познания, системно-структурный и логический подходы и иные научные приемы исследования, что позволило выявить закономерности, тенденции и особенности институционально-правового развития российского федерализма.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составля-ляют Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательство ектов РФ, договоры Российской Федерации и ее субъектов, международно-правовые нормы и законодательство зарубежных государств.

Научная новизна диссертационного исследования выражается в следующем:

1) выявлены сущностные признаки и особенности современного российского федерализма;

2) обоснована возможность применения институциональной теории для исследования процессов политико-правовой институционализации современных федеративных отношений;

3) определены основные политико-правовые противоречия современной институционально-правовой модели российской федеративной государственности;

4) выделены институционально-правовые особенности процессов регионализации российских федеративных отношений;

5) этнонациональные особенности российских федеративных отношений представлены в институционально-правовом измерении;

6) политико-правовой консенсус в сфере федеративных отношений интерпретирован в качестве способа разрешения конфликтов между федеральными, региональными институтами и институтами публичной власти.

Основные положения, выносимые на защиту: 1. Российский федерализм имеет конституционно-договорную природу, характеризуется асимметричностью, сложным субъектным составом, полиэт-ничностью и другими признаками. Именно эта модель федеративных отношений является оптимальной в условиях переходного периода развития властных отношений, т.к. формирование правовой базы и институционально-субъектной составляющей, обеспечивающей реальное наполнение политико-правовых деклараций о федеративной природе российской государственности конкретным содержанием, характеризуется транзитивностью и конфликтогенностью;

2. Правовой институционализм в качестве методологии исследования российского федерализма позволяет выявить причины возникновения и трансформации его политических и правовых институтов, определить институциональные характеристики поведения правовых акторов, исследовать процесс ин-ституционализации федеративных отношений, решить вопросы устойчивости и эффективности политических и правовых институтов в условиях становления российского федеративного государства;

3. Институционально-правовая модель российской федеративной государственности включает в себя упорядоченный набор правовых институтов, создающих матрицы политико-правового поведения. В ней сочетаются признаки кооперативного и дуалистического федерализма, элементы правовой асимметрии статуса субъектов Федерации, централизация и субсидиарность, договорная и конституционная юридическая природа, унитарные тенденции и демократические принципы территориальной организации властных отношений, огромный разрыв между правовыми институтами и реальной жизнью, несформи-рованный механизм народовластия. Кроме этого, в постсоветском проекте политико-правовой институционализации федеративных отношений отсутствует оптимальный институциональный баланс базовых и комплиментарных институтов, социальные сети не способствуют минимизации трансакционных издержек, а значит, не обеспечивают гармоничную среду функционирования институтов публичной власти на общегосударственном, региональном и муниципальном уровнях;

4. Основная тенденция становления федеративных отношений между институциональными субъектами (по горизонтали) связана с формированием новой модели государственно-правового развития на базе региональных сообществ, что потребует разработки регионального законодательства, образующего правовое пространство каждого конкретного региона и обеспечивающего возможность правовой институционализации сотрудничества;

5. Политико-правовая перспектива российского федерализма определяется процессами деэтнизации субъектов Федерации, т. е. превращением республик в институциональные субъекты всех граждан, проживающих на их территориях, а не только по отношению к титульным нациям, т.к. существование феде-деративного государства само по себе еще не обеспечивает политико-правовой институционализации федерализма, на основе которой только и возможна взаимосвязь и взаимодействие генетически разнородных, ориентированных на сохранение своей автономии в рамках исторически сложившей российской государственности этносов;

6. Политико-правовой консенсус как средство гармонизации федеративных отношений представляет собой законодательно оформленное согласие институциональных субъектов федеративных отношений, направленное на поиск взаимоприемлемого результата, достигаемое для удовлетворения их прав и законных интересов, а также для устранения препятствий между ними. Основной функцией политико-правового консенсуса является нейтрализация коллизионных процессов в отношениях между субъектами российского федерализма, что позволит, с одной стороны, минимизировать конфликтную ситуацию в сфере межнациональных отношений, а с другой — в стратегическом плане признать пространство российского государства общим достоянием многонационального российского народа и на нормативно-правовом уровне закрепить положение о принципиальной неотчуждаемости никакой территории России, независимо от факта компактного проживания народов и их исторических традиций, признав это основой юридического и политического суверенитета отечественного государства.

Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования. Материалы и выводы диссертационной работы будут способствовать исследованию специфики институционально-правовых проблем российского федерализма. Полученные результаты дополняют и развивают соответствующие разделы общей теории государства и права, конституционного права, политологии и юридической конфликтологии.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности применения полученных результатов в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также они могут быть учтены в процессе постсоветского реформирования федеративных отно-ношений и использованы при чтении различных спецкурсов для студентов и аспирантов в рамках государственно-правовой специализации.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные выводы и положения диссертации отражены в 13 публикациях автора общим объемом 4,5 п.л., в том числе в двух статьях в журналах из Перечня ВАК Минобр-науки России, а также представлены в научных докладах и сообщениях на международных, всероссийских научно-практических конференциях и в межрегиональных научных изданиях: «Вопросы права и социологии» (Волгоград, 2004), «Проблемы современной правовой системы» (Таганрог, 2005), «Национальные основы государства и права» (Таганрог, 2006), «Современные научные исследования» (Кисловодск, 2006), «Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов» (Москва, 2006).

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги проведенных исследований в области институционально-правового анализа российского федерализма и в соответствии с поставленными задачами, целесообразно акцентировать внимание на ключевых выводах по исследуемой проблеме.

1. Федерализм — является многоплановым политико-правовым институтом, основанным на синтезе различных политических и правовых отношений, однако сущностные его проявления имеют государственно-правовую природу и связаны, прежде всего, с организацией и практической реализацией государственной власти. Федерализм в каждом конкретном государстве весьма специфичен и проявляется по разному.

В целом же в теоретических исследованиях и в политической практике наметилось три основных подхода к сущности федерализма. Сторонники первого рассматривали его как процесс образования федерации с помощью договора федерального центра и субъектов, с одной стороны, а с другой — договора между субъектами о создании федерации. Второй подход рассматривает суть федерализма как самоуправление субъектов Федерации. Благодаря ему они создают такую систему государственной власти по вертикали, при которой и центр, и его субъекты получили бы власть, адекватную их задачам и функциям. Третий подход, как нам представляется, адекватно отражает истинный смысл федерализма, трактуя его как самоуправление личности, а в конечном счете — образование самоуправляющегося гражданского общества, устанавливающего такую власть, которая адекватно потребностям граждан обеспечивает устойчивое развитие страны. Такой теоретический подход является, на наш взгляд, оптимальным для строительства подлинного федерализма в России.

Многообразие концептуальных версий федерализма не позволяет однозначно выделить его универсальные принципы, т.к. уникальность и особенность каждой федерации не отражает в полном объеме сущность и содержание этого политико-правового и социально-культурного явления. Федерализм — это не только форма организации институтов публичной власти, но и политикоправовой образ жизни сложноорганизованного и полиэтнического общества. Он представляет собой специфический принцип организации жизненного пространства, которое включает в себя территории, совокупность социальных связей, экономических отношений, культурных коммуникаций и т. д. Конкретная форма федерализма есть институционализация определенной модели общественных отношений, властно-правовой системы, адекватной конкретной среде.

2. Правовой институционализм рассматривается как метод познания государственно-правовых явлений и как методология исследования процессов эволюции федеративных отношений.

При раскрытии правовой сущности институционализма следует придерживаться следующего методологического принципа: изучение сущности правовых институтов предполагает раскрытие их внутренней структуры и свойстванализ сущности правовых институтов необходимо начинать с их генезиса, т. е. с определения причин и предпосылок их возникновения, эволюции и трансформации.

Обоснована возможность применения неоинституционального направления институционально-правовой теории для наиболее полного анализа и исследования проблем институционально-правового становления федерализма в России. Концептуализировано понятие «институционально-правовая теория» как универсальный подход в исследовании взаимодействия между правовыми институтами и правовыми акторами на макроуровне. Дано определение категории институционально-правовой теории как совокупности сведений, отражающих способ возникновения, существования и развития процессов правовой институ-ционализации, наиболее общие и существенные свойства, признаки, связи правовых отношений в реальной действительности. Уточнен понятийный аппарат институционально-правовой теории.

Современная институциональная теория базируется на системном, многоуровневом подходе к институтогенезу, который создает благоприятные предпосылки для взаимопроникновения методов институционального анализа различных по своей природе и функциональному назначению институтов. Такое взаимопроникновение методов анализа институциональных изменений способствует появлению нового знания в институциональной теории, а сама институционально-правовая теория является одним из способов исследования проблем становления российского федерализма.

Она в комплексе с другими методами исследования является действенным инструментарием для исследования проблем становления российского федерализма и дает подход к объяснению тех проблем институционализации, которые характерны для формирования федеративных отношений в России, позволяет анализировать последствия их проявления и выработать пути решения.

3. Институционально-правовая структура — это определенный упорядоченный набор институтов, создающих матрицы правового поведения, определяющих ограничения для субъектов, взаимодействие которых формируется в рамках той или иной федеративной модели государственного устройства.

Конфигурация правового пространства современного федеративного государства обусловливается спецификой взаимодействия его институциональных матриц, являющихся совокупностью взаимосвязанных базовых институтов, определяющих иерархию институциональной структуры государственного устройства.

Российская модель федеративного устройства государства основана на базе сочетания двух принципов — этнонационального и территориального, что есть одно из проявлений ее уникальности, отражения полиэтнического характера общества в институциональных основах российского федерализма.

Модель российской федеративной государственности асимметрична, и асимметрии этой не избежать, т.к. единообразие невозможно из-за национальной самобытности, национальной культуры и религиозных особенностей российского общества. Важно при построении российской модели федеративной государственности превратить асимметричность из дестабилизирующего фактора в фактор объединяющий, укрепляющий многонациональное и многоконфессиональное российское общество.

На современном этапе развития институционально-правовой модели федеративных отношений асимметрия слабеет, права субъектов де-факто выравниваются по мере политического укрепления центра. Форсирование же исправления асимметрии опасно ростом национальной напряженности и сепаратистских тенденций. Однако взятие стратегического курса на исключение национальных факторов из политического процесса представляется совершенно необходимым.

Состояние федеративных отношений в России требует существенной модернизации. При этом институционально-правовая модель российской государственности не будет и не должна быть похожа на американскую или германскую модели. Осмысление зарубежного опыта необходимо лишь для того, чтобы на очередном витке саморазвития спродуцировать принципиально новую модель федеративных отношений, которую исследователи назовут впоследствии «российской моделью федерализма». Российское федеративное государство находится в «переходном» состоянии, в процессе трансформации формальных и неформальных институтов, что во многом объясняет выход за пределы традиционных интерпретаций институтов и структур государственной и региональной власти, местного самоуправления.

Российская институционально-правовая модель окончательно не сформировалась, имеет место взаимодействие двух противоположных векторов развития: с одной стороны, необходимость сохранения и укрепления государственного начала — усиление унитарных тенденций, с другой — стремление субъектов к расширению своих прав и обязанностей.

Нынешняя переходная институционально-правовая модель федеративных отношений в Российской Федерации представляет собой модель государственного устройства компромиссного характера. Ее цель заключается в сохранении и стабилизации российского общества и государства.

4. Рассмотрены различные подходы к определению понятия «регион», выявлены сущностные признаки «регионализма». Регионализацию следует понимать как процесс институционализации публично-правовых институтов, организующих и регулирующих общественные отношения в специфическом жизненном пространстве (регионе), а региональность — как качественную характеристику, отражающую степень интеграции, охватывающей все множество существующих (сосуществующих) между различными территориальным pi общностями сетей властно-правового, социально-культурного и экономического сотрудничества.

Версии регионализма трактуют регион не столько как территорию или административно-управленческую единицу, сколько как социально и интеллектуально конструируемое пространство. Его границы определяются не столько географическими категориями, сколько общей идентичностью («чувством принадлежности», набором добровольно разделяемых норм и ценностей, приверженностью определённым процедурам). В общем и целом такое «прочтение» соответствует концепции «культурно-экономических регионов», создаваемых на основе общности культурных ценностей.

При этом следует учитывать возможность того, что региональная граница может не совпадать с административной или государственной, а это, как правило, является утверждением того факта, что человечеству свойственно многообразие форм жизнедеятельности, которые не могут быть стандартизированы.

Особенности поведения потенциальной эффективности агентов институционализации в регионе зависят главным образом от институциональной среды. В свою очередь, потенциальная эффективность среды определяется несколькими факторами:

— наличием разнообразных институтов в регионе, включая региональные и местные власти, фирмы и предприятия, финансовые структуры, торговые ассоциации, инновационные центры и пр.;

— высоким уровнем взаимосвязей и контактов между различными институтами;

— способностью институтов к быстрому и согласованному реагированию, адаптации в ответ на изменяющиеся условия.

Диссертант поддерживает предложения отдельных исследователей о формировании новой отрасли права — регионального права, т.к. специфика субъектов России определяет неизбежность регионально адаптированного законодательного обеспечения, а потому в регионах все больший удельный вес занимают «местные» законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие «местные» отношения с учетом своеобразия субъектов Федерации и в рамках компетенции региональных органов государственной власти.

5. Основным принципом демократизации российского федерализма должна стать постепенная деэтнизация государственности и разгосударствление этничности. Гражданская российская нация, образуемая реальным многообразием всех народов России, — вот подлинный субъект демократического и правового российского федерализма. При этом российская нация — не многонациональный народ, а полиэтническая нация как согражданство — отвечает не только требованиям современной теории национальных отношений, международным правовым нормам, но и мировой практике.

Федерализм не означает наделение этнических групп «своей» государственностью, а способствует приближению институтов власти государства к запросам и интересам культурно различных групп, живущих в одной стране.

Исходя из приоритета ценностей гражданского общества, автор поддерживает идею, смысл которой состоит в том, что «все народы, населяющие страну, признаются государствообразующими, и ни одна этническая группа не может и не должна обладать преимущественным правом на контроль над территорией, институтами власти и природными ресурсами».

Духу и принципам гражданского общества отвечают следующие положения: развитие национально-культурных автономий, способных сочетаться и дополнять национально-территориальные автономии, выступая гибкой формой самоопределения народовсовершенствование правовой базы для регулирования федеративных и национальных отношенийобъединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, утверждения принципа равноправия граждан различных национальностей и вероисповеданий, укрепления взаимопонимания между нимивыработка государственных мер раннего предупреждения межнациональных конфликтовразрешение возможных споров и конфликтов путем согласительных процедур на основе Конституции Российской Федерацииобеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональной рознирешительная борьба с любыми проявлениями агрессивного национализма.

Результатом институционализации межэтнических отношений должно стать образование новой системы правовых норм, институционально закрепляющих приоритет федерального компонента в формировании принципов этно-национальной политики в противовес региональному. При этом сам институт межэтнических отношений требует постоянной юридической модернизации, состоящей в институционализации этнонациональных аспектов и гармонизации федеративных отношений.

6. Правовой консенсус представляет собой основанное на нормах действующего законодательства согласие участников правовых отношений, выраженное в консенсуальном правовом акте, направленное на поиск взаимоприемлемого результата, достигаемого путем согласования воль правои дееспособных субъектов в целях удовлетворения их прав и законных интересов, а также устранения противоречий между ними.

Практическое воплощение правового консенсуса осуществляется посредством консенсуальных правоотношений, которые представляют собой урегулированные консенсуальными нормами различных отраслей российского права общественные отношения, связанные с достижением их субъектами правового согласия, направленного на удовлетворение возникающих у них потребностей. Именно в рамках правоотношений проявляется социальная ценность правового консенсуса.

На современном этапе институционально-правовой консенсус, как форма разрешения конфликтов и достижения компромиссов, не институционализирован и не имеет формы обязательной процедуры, по прохождении которой у её субъектов возникали бы права, обязанности и определялась ответственность, основанные на взаимном согласии.

Институционально-правовой консенсус в сфере федеративных отношений, понимаемый как достижение согласия субъектами федеративных отношений, представляет собой сложный феномен, обладающий соответствующей структурой и разнообразным содержанием.

Использование институционально-правового консенсуса в сфере федеративных отношений позволит укрепить институциональные связи Федерации и её субъектов, решить ряд вопросов, возникающих в сфере проходящих процессов регионализации и укрепления межнациональных отношений. Институционально-правовой «консенсус в сфере этнонациональных отношений позволяет не только стабилизировать, но и развивать сотрудничество на уровне как федеративных, так и местных региональных отношений».