Механизм формирования сбалансированной системы показателей стратегического развития муниципального образования

Актуальность темы

исследования обуславливается тем, что сегодня, когда органы управления муниципальными образованиями (далее по тексту также МО) не только успели перейти к стратегическому планированию своей деятельности, но и активно начали воплощать планы в жизнь, одной из наиболее острых проблем является поиск эффективного механизма их реализации. Бесспорно, выбор адекватной стратегии во многом обуславливает успех развития муниципальных образований. Однако наличие стратегии само по себе не имеет большой практической ценности. План стратегических преобразований должен быть осуществлен, и осуществлен в срок и с наилучшим соотношением результата и затрат.

Эффективное использование нормативно закрепленных в РФ систем показателей в целях реализации стратегии в большинстве случаев не возможно. Причиной этого является как чрезмерное количество элементов (иногда более тысячи), так и статистический характер данных инструментов, которые призваны только отражать результат происходящих изменений, и представляют собой простой перечень показателей, не привязанный к стратегии и плану действий вообще.

В тоже время в странах Западной Европы и США в значительном числе муниципалитетов успешно применяется система управления реализацией стратегии на базе методологии Сбалансированной системы показателей (далее по тексту также ССП), разработанной Д. Нортоном Р. Капланом, которая в исходном виде не применима для РФ.

Таким образом, на данном этапе развития не разработан эффективный инструмент реализации стратегии развития муниципального образования (а соответственно, и механизм его формирования), адаптированный к российской специфике, что определяет актуальность и своевременность исследования в рамках выбранной темы диссертации.

Степень разработанности проблемы. Среди наиболее значимых зарубежных ученых, внесших вклад в изучение общих вопросов стратегического управления в целом и реализации стратегии в частности, следует выделить Минцберга Г., Портера М., Лэмпела Дж., Мескона М. Х., Пирса Дж.А., Котлера Ф., Коллинза Дж., Ансоффа И., Стрикленда А. Исследования, обогатившие науку стратегического управления и отражающие отечественную специфику, проводят Виханский О. С., Наумов А. И., Зуб А. Т., Гапоненко A. JL, Лапыгин Ю. Н. и другие.

Вопросы стратегического управления муниципалитетов освещены в существенно более узком круге работ Гузова Ю. Н., Иванова В. Н., Чекалина B.C., в исследованиях представителей владимирской школы региональной экономики Гутмана Г. В., Илларионова А. Е., Лапыгина Ю. Н., Муратова А. И., Хартановича К. В. и др., а также в изданиях РАГС РФ и Академии наук социальных технологий и местного самоуправления.

Наиболее крупными работами, связанными с проблемами реализации стратегии на основе Сбалансированной системы показателей, остаются исследования авторов методологии Нортона Д. и Каплана Р., а также зарубежных практиков Ольве Н.-Г., Роя Ж., Веттера М., Нивена П. и Брауна М., однако они не отражают специфики функционирования муниципальных образований РФ. Также во всех работах за исключением «ССП наг за шагом: для некоммерческих и государственных организаций» Нивена П. особенности применения системы в МО занимают весьма незначительный объем в общем содержании и сводятся к советам по модификации некоторых аспектов традиционной модели системы.

Таким образом, исследование вопроса формирования Сбалансированной системы показателей стратегического развития для муниципалитетов находится в начальной стадии и не имеет подробной разработки, также не описаны аспекты учета российской специфики.

Объектом диссертационного исследования является совокупность муниципалитетов Владимирской области, а предметом исследования реализация стратегии развития на основе Сбалансированной системы показателей.

Цель диссертационного исследования — разработать механизм формирования Сбалансированной системы показателей стратегического развития муниципального образования.

Для реализации поставленной цели необходимо последовательно решить комплекс задач, наиболее общими из которых являются:

• определить методические подходы к формированию ССП стратегического развития муниципалитета;

• выявить проблемы перехода к сбалансированным показателям стратегического развития муниципальных образований;

• провести анализ факторов внешней и внутренней среды, в наибольшей степени влияющих на формирование ССП МО;

• построить механизм формирования ССП муниципального образования в составе модели системы и алгоритма ее построения;

• провести апробацию механизма формирования на общемуниципальном уровне Г. Владимира.

Методологической и теоретической основой исследования являются общенаучные, специальные и диверсифицированные методы теоретического и эмпирического исследования: анализ и синтез, дедукция и индукция, аналогия, классификация, доказательство, моделирование, полемика, контент-анализ, логический метод, метод экспертных оценок, метод 8ЮТ-анализа, метод анкетирования, методы статистической обработки информации.

Информационной базой исследования стали публикации отечественных и зарубежных ученых в области экономики и управления в целом и муниципального управления в частностиприкладные работы по проблеме стратегического развития и системам показателейзаконодательные и нормативно-правовые акты, программы, концепции, касающиеся вопросов местного самоуправленияматериалы научно-практических конференций, совещаний, семинаров и тренингов, в которых автор принимал участие, а также данные отчетов о реализации стратегий во всех МО Владимирской области, предоставленные в Агентство муниципального развития (далее по тексту также АМуР).

Логика исследования отражает последовательность основных стадий исследования. На начальном этапе рассмотрены существующие подходы к объекту, предмету и методу исследования. Затем детерминированы основные факторы стратегического развития муниципалитетов. Далее проанализированы результаты анкетирования хода реализации стратегических изменений в муниципальных образованиях Владимирской области. Все данные этапы позволили разработать модель Сбалансированной системы показателей стратегического развития муниципалитета и алгоритм ее формирования.

Работа выполнена в соответствии с пп. 5.16 и 5.17 специальности 08.00.05 Паспорта специальностей ВАК Российской Федерации.

Научная новизна работы, выносимая на защиту состоит в следующем: 1. Определены характеристики Сбалансированной системы показателей, соответствующие свойствам эффективного инструмента реализации стратегии муниципального образования:

• широкая детализация стратегии — свойства ССП: детализация стратегии в 4 картах, включает адаптируемые к особенностям каждого конкретного муниципального образования элементы,.

• рациональное распределение имеющихся в распоряжении администрации муниципалитета ресурсов — привязка стратегических целей к конкретным программам действий, показателиимеют иерархию для рационального распределения ресурсов;

• эффективный контроль за работой подразделений и конкретных сотрудников, а также система мотивации на основе получаемых результатов — базируется на контролируемых, а значит, измеримых элементах — показателях, «встроенная» система мотивации на основе оценки достигнутых результатов по стратегически важным направлениям.

2. Классифицированы основные проблемы перехода к сбалансированным показателям стратегического развития муниципальных образований по 4 группам: неготовность к внедрению ССП, качество системы показателей, человеческий фактор, взаимодействие стейкхолдеров. Приведен анализ особенностей групп. Предложены рекомендации и конкретные примеры преодоления проблем.

3. Обоснована необходимость проведения анализа факторов внешней и внутренней среды муниципального образования при разработке модели Сбалансированной системы показателей стратегического развития с позиций разделения среды на внешнюю и внутреннюю по отношению не к МО в целом, а к органам местного самоуправления, которые являются ответственными за фактические шаги по реализации стратегии. Такой подход обусловлен тем, что внешняя среда МО не оказывает значительного прямого влияния на формирование ССП стратегического развития. Учет факторов внешней среды производится в процессе разработки и корректировки стратегии, являющейся в свою очередь частью уже внутренней среды, при этом ССП — механизм, реализуемый управляющей системой муниципалитета, воздействиям которой внешние факторы поддаются слабо.

Предлагается в анализ включить следующие группы факторов:

• относящиеся к внутренней среде органов МСУ (сильные и слабые стороны): стратегия МО, стратегическое управление в МО, работники органов МСУ, организационная структура МО, существующая система управленческого контроля, финансовые ресурсы МСУ, муниципальная собственность;

• относящиеся к внешней среде: местное сообщество, местный бизнес, социальное партнерство, инвестиционный климат, правовое поле, социально-экономическая инфраструктура, инженерно-техническая инфраструктура.

4. Выявлены основные недостатки существующих моделей ССП в части их использования для управления стратегическим развитием муниципальных образований РФ на современном этапе, связанные со значительной спецификой в цепочке оказания услуг, присущей МО, и заключающиеся в неполноте охвата важнейших сфер деятельности органов МСУ и неверном распределении приоритетов карт.

5. Разработан механизм формирования Сбалансированной системы показателей стратегического развития муниципального образования, включающий оригинальную модель ССП и авторский алгоритм ее построения с учетом условий конкретного МО.

Предложенная модель Сбалансированной системы показателей стратегического развития муниципального образования отличается от ранее созданных составом и иерархией карт и включает:

• карту клиентов муниципалитета, содержащую результирующие показатели стратегического развития МО;

• карту взаимоотношений, содержащую показатели, отражающие непосредственно воздействующие на результат факторы;

• карту органов МСУ, также содержащую показатели, отражающие непосредственно воздействующие на результат факторы;

• карту финансов МО и его собственности, содержащую показатели, отражающие факторы, определяющие основы стратегического развития МО.

Поэтапный алгоритм формирования системы состоит из:

• фазы подготовки, содержащей этапы определения уровня подразделения разработки ССП, формирования команды разработчиков, составления календарного плана разработки;

• фазы реализации, включающей следующие этапы, определение ключевых сфер деятельности на основе стратегии, определение ключевых факторов успеха МО, декомпозиция стратегии и определение стратегических целей, определение связей между стратегическими целями, балансировка краткосрочных и долгосрочных целей, определение показателей результативности и целевых значений, выявление причинно-следственных связей показателей, разработка плана стратегических инициатив, формирование стратегической карты МО в целом, каскадирование стратегических карт. Данный механизм представляющий собой завершенный комплекс формирования системы общемуниципального уровня.

Практическая значимость работы состоит в том, что создан уникальный, отвечающая специфики современной России механизм перевода стратегии муниципалитета в детализированную систему управления ее реализацией, связывающую стратегию с конкретными стратегическими инициативами, выполнение которых может контролироваться по количественным показателям (с наличием ответственных за достижение запланированного уровня и включающая систему мотивации на основе оценки достигнутых результатов), позволяющую распределять ресурсы в соответствии со стратегическими приоритетами и способную адаптироваться к условиям функционирования каждого конкретного МО.

Выводы и обобщения, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в качестве материала для муниципального менеджмента не только Владимирской области, но и Российской Федерации в целом.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы в 2005;2006гг. в процессе подготовки перехода к стратегическому управлению в рамках реализации стратегии развития Г. Владимира на 2005;2010гг. Теоретические положения и практические результаты исследования, представленные автором докладывались и обсуждались на 5 международных и российских научно-практических конференциях. По отдельным направлениям диссертационного исследования опубликовано 14 научных работ общим объемом 23,35 п.л., в т. ч. 5 монографий и одно учебное пособие (доля автора — 21,22 п.л.), за три из которых автор признан лауреатом конкурса на лучшую научную книгу среди преподавателей вузов. Монографии «Государственное и муниципальное управление: разработка и реализация стратегии» (25,75 п.л.), одним из авторов которой является Лёшин А. Е. (доля автора 5,13 п.л.), присвоен гриф УМО, и она будет выпущена в центральном издательстве Академический проект в 2007 году.

Структура работы отражает логику исследования и соответствует направленности поставленных в работе задач и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка из 156 наименований и 6 приложений. Основной текст изложен на 149 машинописных страницах, содержит 14 рисунков и 19 таблиц. Ф.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги диссертационного исследования, необходимо выделить следующие основные результаты:

1. В рамках работы проведено обобщение особенностей муниципального образования с позиций системного подхода, в результате чего было показано, что муниципальное образование следует рассматривать как социально-экономическую систему, так как важнейшими отношениями в них выступают социальные и экономические. Социальные отношения связаны с присутствием среди элементов системы людей. Экономические — с деятельностью по получению благ, в т. ч. нематериальных, из ограниченных ресурсов.

Исходя из законодательного определения, выделены следующие элементы категории «муниципальное образование»:

• поселение или поселения, объединенные общей территорией в пределах которых осуществляется местное самоуправление;

• выборные органы местного самоуправления (МСУ), действующие на территории данного поселения;

• муниципальная собственность и бюджет.

Эти элементы являются ключевыми при осуществлении муниципального управления, в том числе стратегического.

Отличительной чертой муниципального образования является его принадлежность к некоммерческим социально-экономическим системам, что проявляется в миссии МО, не связанной с максимизацией в долгосрочной перспективе приведенного денежного потока.

2. Определены две плоскости реализации процесса управления в муниципалитете.

Показано, что в МО самоорганизация проявляется через местное самоуправление, где население выступает как субъект управления. Объектом управления является в самом общем случае муниципальное образование в целом. Субъектом же муниципального управления являются органы муниципального управления. Вопрос об объекте муниципального управления в современной литературе не решен однозначно. Однако логичным является то, что если самоуправление реализуется через выборы органов муниципального управления, то объекты местного управления и самоуправления должны совпадать.

Таким образом, муниципальное самоуправление и муниципальное управление отличаются субъектом, но имеют общий объект — МО в целом.

3. Сформулировано определение стратегического развития как долгосрочного управляемого развития в соответствии с детально разработанным планом достижения целей системы. В стратегическом развитии ключевыми аспектами являются наличие стратегии и управление на ее основе.

4. Сформулировано определение стратегического управления муниципальным образованием как процесса управленческой деятельности органов местного самоуправления по обеспечению социально-экономического развития муниципального образования в долгосрочной перспективе.

Исходя из того, что развитие муниципалитета — многомерный и многоаспектный процесс, включающий рост производства и доходов, перемены в институциональной, социальной и административной сферах, перемены в общественном сознании и даже перемены в традициях и привычках, а также учитывая провозглашение основной целью развития улучшение качества жизни населения, устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования в рамках выделенной компетенции обеспечивается путем создания условий для оживления производственной сферы, для роста благосостояния граждан и т. д., а также оказанием качественных услуг населению с наибольшей эффективностью и результативностью.

Для успешности развития необходима сбалансированность прогресса по всем выше перечисленным направлениям.

5. Детерминированы критерии выбора механизма управления стратегическим развитием муниципалитета, к которым, прежде всего, следует отнести:

• удобство управления всеми ключевыми сферами выработанной стратегии,.

• базирование на показателях, детализирующих стратегию, т.к. невозможно эффективно управлять тем, что невозможно измерить (кроме того, степень развития муниципального образования, как и региона, и страны в целом, традиционно оценивается специальными показателями, включающими экономические характеристики и социальные параметры),.

• наличие механизма определения приоритетности распределения ресурсов,.

• включение подсистемы распределения ответственности и поощрений.

Таким механизмом, успешно используемым во многих странах Западной Европы и США, является Сбалансированная система показателей.

6. Определены основы Сбалансированной системы показателей, по результатам анализа подтверждено то, что это система стратегического управления организацией на основе измерения и оценки ее эффективности по набору сбалансированных показателей, обеспечивающих учет существенных с точки зрения стратегического развития аспектов деятельности.

Данный инструмент призван перевести общую стратегию организации через систему целей в систему взаимосвязанных показателей, которые возможно оценить количественно. Показатели привязаны к реальным действиям и конкретным ответственным лицам через план стратегических инициатив, что позволяет управлять развитием, отслеживая эффективность действий менеджмента в соотнесении с успешностью осуществления стратегии.

7. Классифицированы и охарактеризованы проблемы перехода к сбалансированным показателям стратегического развития муниципальных образований по 4 группам, связанным с неготовностью к внедрению ССП, качеством системы показателей, человеческим фактором и сложным взаимодействие стейкхолдеров. Также предложены рекомендации и конкретные примеры их преодоления.

Переход к сбалансированным показателям стратегического развития муниципальных образований осложняется их особенностями как социально-экономических систем, в которых имеет место сложное сочетание интересов сообщества, власти и бизнеса, некоммерческий характер целей и отличный от корпоративного механизм принятия решений.

8. Установлено, что специфичность Сбалансированной системы показателей как механизма управления, обуславливает подавляющее преобладание факторов влияния на ее формирование, относящихся к внутренней среде муниципалитета. Учет факторов внешней среды производится косвенно, прежде всего, в процессе разработки и корректировки стратегии МО, что с необходимостью влечет соответствующие изменения в ССП.

Внешние факторы слабо поддаются воздействиям органов муниципального управления, которые осуществляют управление стратегическим развитием, соответственно анализ факторов внешней и внутренней среды МО должен быть проведен с позиций разделения среды на внешнюю и внутреннюю по отношению не к муниципальному образованию в целом, а к органам местного самоуправления.

9. Установлены, на базе анализа стратегических целей, сформированных муниципальными образованиями Владимирской области (в рамках программы «Стратегии развития муниципальных образований Владимирской области») ключевые аспекты внутренней среды МО, влияющие на ССП:

1) Комплексное развитие основных составных элементов муниципального образования: местного сообщества, местной власти, местного бизнеса, местной социально-экономической инфраструктуры, местной инженерно-технической инфраструктуры.

2) Налаживание позитивного партнерства всех стейкхолдеров внутри МО, а также шаги по укреплению взаимодействия с важнейшими группами внешней среды, в первую очередь в сфере инвестиций и законодательного регулирования.

3) Наращивание и совершенствование использования финансово-экономических ресурсов МО (бюджет, собственность и т. д.), находящихся под контролем исполнительных и законодательных органов местного самоуправления.

4) Повышение эффективности работы местных администраций на базе создания и совершенствования ключевых компетенций исполнительных органов МСУ.

10. Классифицированы с учетом приведенных в пп. 8 и 9 положений, факторы, влияющие на формирование ССП:

1) факторы внутренней среды органов МСУ (сильные и слабые стороны): стратегия МО, стратегическое управление в МО, работники органов МСУ, организационная структура МО, существующая система управленческого контроля, финансовые ресурсы МСУ, муниципальная собственность;

2) факторы внешней среды органов МСУ: местное сообщество, местный бизнес, социальное партнерство, инвестиционный климат, правовое поле, социально-экономическая инфраструктура, инженерно-техническая инфраструктура.

11. Проведен анализ факторов, влияющих на формирование ССП стратегического развития муниципалитета на примере Г. Владимира, по результатам которого наиболее сильными сторонами признаны качественно разработанная стратегия и активно внедряемый процесс стратегического управления МО. Среди слабых факторов выделены недостаточные финансовые ресурсы и невысокое качество значительной части трудовых ресурсов органов МСУ. К основным возможностям внешней среды, влияющим на формирование ССП, относятся повышающаяся активность местного сообщества и местные научные наработки в сфере стратегического развития муниципалитетов.

Основными угрозами следует считать недостаточно качественную инфраструктуру и нестабильное правовое поле.

Полученные результаты в целом характерны для большинства муниципалитетов как Владимирской области, так и ЦФО.

12. Проведен анализ существующих моделей Сбалансированной системы показателей для муниципального сектора. Выявлены их основные недостатки для построения Сбалансированной системы показателей стратегического развития муниципалитета РФ на современном этапе (связанные со значительной спецификой в цепочке оказания услуг, присущей МО), заключающиеся в неполноте охвата важнейших сфер деятельности органов МСУ и неверном распределении приоритетов карт.

Если для коммерческой организации поставщики и потребители четко отделены от внутренней среды компании и проблем с их идентификацией не возникает, то в ситуации с муниципалитетом многие потребители и поставщики муниципалитета относятся к внутренней среде. Кроме того, спорным является иерархичность стейкхолдеров, а, следовательно, и их роль в развитии МО, а также относительная важность их интересов. Кажущийся однозначным вывод о приоритете сообщества не является бесспорным по той причине, что группы влияния муниципалитета имеют сильное взаимопроникновение. Соответственно не существует ясности в конкретной роли того или иного конкретного гражданина МО. Более того, очевидно, что этих ролей несколько, и они с течением времени изменяются.

Основные недостатки существующих моделей заключаются в неполноте охвата важнейших сфер деятельности органов МСУ и неверном распределении приоритетов карт.

13. На основе их достоинств и недостатков существующих моделей, а также результатов анализа факторов внешней и внутренней среды органов МСУ, синтезирована оригинальная модель ССП стратегического развития муниципалитета, включающая карты: клиентов, взаимодействий, органов МСУ, и местных финансов и собственности.

14. Проведена детализация ССП стратегического развития до уровня основных групп общемуниципальных целей по каждой карте системы:

1) карта клиентов, отражающая итоговые цели развития МО — развитие местного населения, местного бизнеса и некоммерческих организаций;

2) карта взаимодействий, связанная с усилением позитивного взаимодействия стейкхолдеров МО между собой и с субъектами внешней среды — инвестиционный климат, и социальное взаимодействие, и политико-правовая обстановка, и партнерские отношения;

3) карта органов МСУ, включающая задачи по обеспеченью роста квалификации персонала, совершенствованию процессов и структуры власти МО — кадры, процессы, структура, используемые технологии;

4) карта местных финансов и собственности, которые представляют собой базу будущего развития МО — финансы, прежде всего, бюджет, социальная инфраструктура, инженерная инфраструктура, прочая собственность.

15. Разработан поэтапный план формирования Сбалансированной системы показателей стратегического развития муниципалитета на основе оригинальной модели системы с учетом проблем перехода МО к сбалансированным показателям, включающий:

1) фазу подготовки, состоящую из этапов определения уровня подразделения разработки ССП, формирование команды разработчиков, составления календарного плана разработки;

2) фазу реализации, включающей следующие этапы-, определение ключевых сфер деятельности на основе стратегии, определение ключевых факторов успеха МО, декомпозиция стратегии и определение стратегических целей, определение связей между стратегическими целями, балансировка краткосрочных и долгосрочных целей, определение показателей результативности и целевых значений, выявление причинно-следственных связей показателей, разработка плана стратегических инициатив, формирование стратегической карты МО в целом, каскадирование стратегических карт.

Механизм формирования ССП стратегического развития муниципального образования, состоящий из оригинальной модели и поэтапного плана ее разработки, представляет собой завершенный комплекс формирования системы общемуниципального уровня, включающий в себя принципы и формализованные инструменты, например, методику выбора подразделения для разработки ССП, состав группы разработчиков разработки, календарный план фазы разработки, выполненный в MS Project и др., что дает возможность отслеживать ход выполнения разработки системы в режиме реального времени в интерактивной среде, учитывать все изменения задач, сроков и участников и планировать ресурсы в едином файле с привязкой к срокам и т. д.

16. Проведена апробация модели ССП стратегического развития МО и механизма ее формирования на общемуниципальном уровне Г. Владимира, что подтвердило практическую ценность их использования, т.к. система смогла полностью охватить все сферы деятельности, обозначенные в стратегии, систематизировать их и выявить приоритеты на основе причинно-следственных связей.

В завершение необходимо отметить, что за рамками диссертационного исследования остались вопросы формализации процедур внедрения и корректировки системы на различных типах муниципальных образований, а также отдельные аспекты и инструменты самого механизма формирования системы. К последним следует отнести, прежде всего, механизм создания подсистемы персональной мотивации по результатам, а также каскадирование системы с общемуниципального уровня на уровни управлений, отделов, служб и далее при необходимости до уровня каждого работника.

Основной результат проведенного исследования заключается в разработке и апробировании механизма формирования Сбалансированной системы показателей стратегического развития муниципального образования в составе оригинальной модели, а также поэтапного механизма ее формирования, которая может быть использована в качестве инструмента комплексного стратегического управления в муниципалитетах.