В мировом развитии все большее распространение получает тенденция регионализации государств, которая предъявляет принципиально новые требования к политической системе власти и управления. В России, как в государстве, устроенном на федеративных началах, региональный фактор играет чрезвычайно важную роль в государственно-политическом устройстве и социально-экономическом развитии страны. В настоящее время в России формируется принципиально новое, не имеющее аналогов ни за рубежом, ни в еще недавнем отечественном прошлом, региональное устройство, характеризующееся уникальным по числу, содержанию и остроте проблем, среди которых особенно выделяются аномально высокий уровень территориальной дифференциации, кардинальное изменение условий экономической деятельности и углубление социальной поляризации.1.
Предметная сфера региональной тематики в современной России выдвигает задачу институционализации новой отрасли знанийполитической регионалистики.2 Включение в региональные исследования представителей разных дисциплин и научных школ до сих пор не привело к формированию нового уровня междисциплинарных подходов. Напротив, даже при их взаимодействии в основном отмечается стремление каждого ученого оставаться на «своем» поле, а диалог и.
1 Региональное измерение государственной экономической политики России / Под общей редакцией A.C. Малчинова. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. М.: Научный эксперт, 2007. С. 7.
См.: Лексин В. Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. — М.: ИНФРА-М, 2008; Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2003; Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М.: Издат. дом ГУ ВШЭ, 2006 и др. сегодня зачастую ведется на разных языках. Среди причин этого — прежде всего институциональный кризис, охвативший исследовательские учреждения и систему научных коммуникаций, а также отсутствие четко сформулированной потребности в прикладных региональных разработках. Современной российской регионалистике присущи эклектичность, отсутствие устоявшихся понятий и терминологии, размытость подходов, сочетание подчас противоположных взглядов у представителей разных дисциплин. Кроме того, российскую политическую регионалистику отличает и то, что ее развитие происходит как бы параллельно на столичном и региональном уровнях. Разрыв между столицей и периферией' в общественных (в том числе и исторических) науках — по степени материального обеспечения, технической оснащенности, возможностей внешних связей, доступа к информационным ресурсам и т. д. — существовал и в 1970;80-е годы, но в настоящее время он превратился в пропасть, преодолеть которую в ближайшем будущем представляется нереальным. Причины этого явления (характерного для. российской науки в целом) — не только в элементарной нехватке средств, но также в общей неразвитости инфраструктуры межрегиональных контактов, гиперцентрализации общественной жизни страны, отсутствии во многих регионах серьезных традиций научных исследований вообще и исторических в частности.3.
Объективное исследование процессов функционирования механизма власти, выявление его потенциальных возможностей, тупиковых и нежелательных направлений развития невозможно без использования исторического опыта. Пересмотр сложившихся позиций, трактовок и теорий требует отказаться от идеологизированных исследовательских подходов. Концептуально сформулировать 5.
Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика России: история и современное развитие // Факультет политологии МГИМО МИД России, 1999 г. http://mgimofp.narod.ru/302.htm современное понимание исторических и политических явлений и процессов Советской России невозможно, полагаясь только на изучение общесистемных закономерностей. Российская провинциальная история не сводится к автоматическому следованию событиям в столице. Сложность и противоречивость исторических процессов заставляет переходить к исследованию региональной истории не только для выявления общих закономерностей, но и для выделения и осмысления региональных особенностей. Особенно это относится к политической истории 1917 — 1937 гг. Выявление закономерностей процессов создания и преобразования региональной организации советской власти, реорганизации и реформирования административно-территориального деления, реализации и смены государственной политики — нацеливают исследователей на системное изучение механизма власти в российских регионах.
Данная работа представляет изучение процесса формирования и развития региональной организации власти советского типа. Исследуется региональный уровень данного механизма — областное объединение, область, губернии и взаимодействие региональной власти, как с центральными органами власти, так и с органами местной власти в уездах, округах, районах. Анализ советской системы управления позволяет рассматривать Западный регион как модель общих региональных процессов, происходящих по всей стране. В то же время существующие отличия придают значительную специфику Западному региону России, в том числе с учетом внешнеполитических факторов. Историческое своеобразие регионального механизма власти определяется его особой подвижностью и противоречивостью развития в сравнении с системой центральной власти.
Властными органами в советской модели власти выступали партийные и советские органы, сращивание которых и позволило сформировать и реализовать особый (административно-командный) тип политического режима. В основе всего механизма власти находится система партийных органов — это и стержень, и руководящая и направляющая сила, и источник власти, и проведение политического курса и, наконец, кадры. Однопартийная власть все свое развитие связывала с административно — государственным подчинением экономики. Поэтому в исследовании анализируется система организации управления региональной экономики. Если негативные стороны и последствия процесса огосударствления экономики в настоящее время известны, то изучение факторов и самого механизма управления процесса экономической модернизации требует специального исследования. К сожалению, профессиональное историческое исследование этого сложного и противоречивого периода до сих пор рассматривается в политической, а то и идеологической плоскости.
Особенности регионального механизма власти выявляются в изучении практики управления в конкретных исторических ситуациях, ее соотношения с политической стратегией советского государства, а также сущностью взаимоотношений региональных органов с центральными и местными органами власти. Особое внимание обращено на детальное описание всех структурных преобразований государственной власти и управления. Основнойпроблемой исследования является процесс формирования, и функционирования единой партийно-советской и хозяйственной системы власти в региональном масштабе. Понятие «механизм власти» в настоящем исследовании определяется как устойчивая, и единая система региональных и местных органов власти и управления, которые в своем взаимодействии осуществляли проведение государственной политики в Западном регионе Советской России. Партийный аппарат выступил структурообразующим стержнем для всей системы Советов. Огосударствление экономики создало условия для реализации принципиально новой государственной политики. Сращивание партийного, советского и хозяйственного аппарата в единое целое обеспечило развитие регионального механизма власти.
Репрессивно-карательные и правоохранительные органы рассматриваются по-преимуществу как инструмент политики партии большевиков по управлению регионом. Только в период 1934;1938 гг. органы НКВД были поставлены высшей партийной властью над партией и Советами для проведения специальной кампании по уничтожению части партийно-советской номенклатуры. Роль НКВД носила характер исполнителя верховных органов власти по чистке партийно-советского аппарата и поддержания контроля над населением. По-существу такая власть воплощалась в осуществлении санкционированных репрессий. Исследование не ставит специальной проблемой изучение практики репрессий и организационную, структуру правоохранительных и репрессивных органов.
Регион понимается в современной науке как устойчивая форма административно-территориальной организации, с отличием географического положения, своеобразием экономики и особой системой государственных органов власти.4 Западный регион. Советской России как отдельная административно-территориальная единица существовал только отдельные исторические периоды. Первоначально, до 1917 года в этом регионе существовала унитарная административно-территориальная организация губерний. Выделяя своеобразие этой части Российской империи — Минскую, Смоленскую, Могилевскую, Витебскую и Виленскую губернии, в практике государственного управления и в статистике эти губернии рассматривались как белорусские.
Только в течение в 1918 году вся территория региона была объединена в Западную область (Коммуну). Выделение Белорусской.
4 См.: Алехнович С. О. Регионы России: современный ракурс и перспективы. — М.: РАЕН, 2007. советской республики, затем Белорусско-литовской советской республики, восстановление Белорусской республики в 1920 г. привели к разграничению западной и восточной части региона. На протяжении 20.
— х годов регион продолжали рассматривать как нечто целое в проекте создания Западной области СССР (проект Госплана) или объединения всего региона в рамках БССР (проект национально-государственного строительства). Проведение реформы районирования в 1929 году окончательно разделило эти две часть западных российских территорий на самостоятельные регионы. Таким образом, процесс структурирования территории западных губерний России выявил два основных центра региона — Минск и Минская губерния и Смоленск и Смоленская губерния. Их разделение и дальнейшее развитие происходило в разных парадигмах — национально-государственной и административно-территориальной. Изучение воздействия фактора национально-государственного строительства в исторической судьбе Западного региона сначала Советской России, а затем СССР представляет собой одну из проблем данного исследования.
Реформа 1929 года объединила территорию Западного региона Советской России, включив территории, ранее не входивших в состав Западного региона (Брянская губерния, Велико-Лукский округ, части Тверской и Калужской губерний). Реформа 1934 года вывела из состава Западной области ее северную часть. Реформа 1937 года вывела из Западной области южную часть. Необходимо отметить особую подвижность территории и границ с 1917 по 1937 гг. Но при смене форм.
— областное объединение, Коммуна, губернии, область — в основе и в центре всех территориальных трансформаций региона оставалась Смоленская губерния. Все административно-государственные реорганизации основывались на принципиальном отказе от дореволюционного губернско-уездного типа власти. Свое научное обоснование и практическую форму реализации система представлений о новом государственном устройстве воплотилась в виде реформы районирования. Под знаком теории районирования проходили все реформы административно-территориального деления 20−30 годов.
Провести четкое разграничение между осуществлением региональной политики и организацией региональной власти невозможно, так как это две стороны политического устройства советской власти. Термин «районированная организация власти» в наиболее полном виде отражает явление сращивания административно-территориальной организации государственной власти и экономики региона в 30-х годах в рамках проведения реформы районирования и процессов трансформации системы власти, которая завершилась огосударствлением всех сторон жизнедеятельности советского общества.
Понятие сталинизма применяется к определению сущностных черт того политического режима, который утвердился как в центре, так и в регионах СССР к концу 30-х годов. Эти черты определяются как административно-командная система руководства, однопартийная система власти, огосударствление всей социально-экономической сферы, проведение жесткой репрессивной политики, беспощадной по отношению ко всем слоям общества, процесс сверхцентрализации и бюрократизации власти, утвердивший единовластие И. В. Сталина. В настоящее время он, как и близкий ему по смыслу термин «тоталитаризм», являются утвердившимися в исторических и политических науках.
Актуальность темы
исследования. Изучение советской модели власти ее сущности, закономерностей и особенностей развития имеет не только российское, но и мировое значение. Эта система власти оказала воздействие на весь ход истории XX века. И в то же время это явление вызывает непрекращающиеся споры в научной и общественной сфере. История советской государственности является постоянной сферой научного интереса и анализа.
Сложность и противоречивость процессов развития советской системы власти требует изучения политической истории не только в общегосударственном, но и в региональном масштабе. Регион как область политического пространства, отличающийся особой политической организацией власти, определяет актуальность изучения региональных проблем в сопоставлении с общегосударственной проблематикой. При этом региональные исторические исследования формируют ряд специфических требований, требующих учета географического положения, экономических особенностей, своеобразия взаимодействия «центр — регион», межрегионального взаимодействия, отношений региональной и местной власти, подвижности административно-территориальной деления. Проблема исследования процесса становления и развития региональной власти приобретает особую актуальность в силу междисциплинарного характера политической регионалистики.
Необходимость изучения процессов становления и трансформации советской власти на региональном уровне определяется отсутствием комплексного исследования Западного региона России. Системный подход к региональному механизму власти позволяет уяснить его роль и значение в процессе выработки принципов и механизмов функционирования советской государственности. После распада Российской Империи и создания советской государственности центральные и региональные органы власти находились в постоянном поиске оптимальных форм и правил взаимодействия между уровнями власти. На каждом из этапов становления и развития советской системы власти в период 1917 — 1937 гг. был достигнут значительный прогресс в решении существовавших проблем. В рамках осмысления региональной политической истории становится возможным понять и оценить роль государственной региональной политики, ее эффективности и значения для выработки и политики центральных органов власти.
В отечественной и зарубежной историографии в настоящее время преобладают сдержанные, а зачастую и негативные оценки процессов становления и развития советской системы власти. Зачастую такие оценки пытаются свести всю сложность исторической действительности к морально-этическому осуждению всей советской истории. Самый широкий спектр представлений о политической истории советского государства особенно характерен в отношении периода 1917 — 1937 гг. Это препятствует формированию комплексного научного осмысления истории советской власти и ее деятельности. Несостоятельность идеологизированных концепций истории требует выработки объективного, основанного на достижениях современной исторической науки подхода.
До сих пор не получил своей адекватной оценки опыт построения административно-территориального деления Советской России в 20 — 30-х годах XX века на основе выделения специализированных экономических районов. Проведение реформы районирования в 1929 году позволило создать областную организацию власти, 5 что в значительной мере обеспечило проведение модернизации СССР. Проходящий в настоящее время процесс укрупнения субъектов Российской Федерации определяется необходимостью совершенствования методов и основных положений современной региональной политики. Это требует учета в практике реформирования исторического опыта модернизации регионального устройства и функционирования региональных механизмов власти.
5 Областная организация власти — это целостная система партийных, советских и хозяйственных органов на областном (региональном), окружном и районном уровнях.
В этом контексте возникает необходимость формирования комплексной и последовательной региональной политики с правильным выявлением проблем регионального развитияпричин их возникновения с целью перехода к устойчивому и эффективному функционированию российских регионов.
Территориальные рамки исследования определяются историческим содержанием понятия «Западный регион России». В новейшей истории России дважды (в 1917;1918 гг. и в 1929;1937 гг.) организовывалась Западная область. В 1918 году Западная область (Коммуна) включала в свой состав территорию Смоленской губернии и часть Могилевской и Витебской губерний. Создание Белорусской советской республики привело к разделению западной и восточной частей Западной области на самостоятельные регионы. Западные губернии РСФСР превратились в особый регион с неустойчивой конфигурацией границ. На протяжении 1920 — х годов регион стремились объединить в единое целое. Объединение всего региона проводилось в рамках проекта Госплана по созданию Западной области СССР и в рамках национально-государственного строительства БССР. Минская губерния являлась ядром притяжения Могилевской и Гомельской губерний. Только завершение реформы районирования в 1929 году окончательно сформировало Западную область РСФСР.
В область были включены территории Смоленской, Брянской губерний, а также части Псковской, Тверской, Калужской губерний. Западная область просуществовала до 1937 года, когда ее территория была разделена и включена в состав Орловской, Курской и Смоленской областей. Но при смене форм — областное объединение, Коммуна, губернии, область — в основе и в центре всех территориальных трансформаций оставалась Смоленская губерния как устойчивое административно-территориальное ядро.
I Хронологические рамки исследования определяются в соответствии ч.
I с периодизацией процесса формирования и трансформации региональной модели советской власти. Начало процесса фиксируется этапом разрушения прежней формы российской государственности в ходе революции 1917 года и утверждения Советов в качестве органов государственной власти. Критерием выделения нижней хронологической границы является создание Западной области (Коммуны). Период 1917 — 1937 гг. можно определить как исторический цикл развития регионального механизма советской власти и построения советского социализма. Верхняя грань изучаемого периода определяется завершением структурализации системы советской власти. Отражением этой временной границы является упразднение Западной области РСФСР. Внутренние этапы определяются на основе критериев завершенности самостоятельных по своей промежуточной форме политических (и сопряженных с ними социально-экономических) процессов.
В советской истории социально-экономические процессы были производными от политических процессов. Выделение внутренних этапов характеризуется критерием смены курса государственной политики. Большевистская партия в условиях динамичного изменения исторической обстановки меняла не только политику, но и форму административно-территориального устройства. Для успешного проведения политики «военного коммунизма», новой экономической политики, политики построения социализма необходимы были особые формы административно-территориальной организации. Следовательно, главными критериями выделения этапов является переход к новому политическому курсу, который совмещался с территориальным реформированием. Воздействие внешней политики в качестве критерия периодизации существенно лишь в отношении этап создания Советской Социалистической Республики Белоруссии (ССРБ) в 1919 году и этапа расширения территории.
Белорусской Советской Социалистической Республики (БССР) в 19 241 926 гг.
Объектом исследования является региональная организация государственной власти Советской России в 1917;1937 гг.
Предметом исследования является процесс создания, функционирования и трансформации советской региональной системы власти и управления.
Основная цель исследования — комплексное изучение закономерностей и особенностей создания, функционирования и трансформации механизма власти и управления в Западном регионе Советской России в период 1917 — 1937 гг.
Проведение исследования предполагает решение следующих задач:
1) Изучение процесса формирования и изменений советской региональной системы власти.
2) Анализ структуры и функций региональных органов власти и управления.
3) Исследование роли органов местной власти в функционировании регионального механизма советской власти.
4) Выявление процессов взаимодействия региональных и центральных органов власти при осуществлении государственной политики.
5) Установление и анализ взаимозависимости преобразований административно-территориального деления и процессов структурализации советской власти.
6) Определение сущности и содержания государственной региональной политики на протяжении 1917;1937 гг.
7) Воссоздание биографий партийных и государственных руководителей региональных органов власти.
Исследование основано на принципах историзма, объективности и системности.
Методологической основой исследования является теория модернизации, в соответствии с которой механизм советской власти рассматривается как форма целенаправленного управления форсированного перехода к принципиально новому типу общества. Догоняющий характер модернизации достигался массовым применением насилия и репрессий. Сама система органов власти и управления подвергалась непрерывным реорганизациям. Именно такая динамичная система советской власти оказывалась способной инициировать и реализовывать политические нововведения, которые становились основой социально-экономических преобразований. В ходе процессов структуризации советская политическая система приобретала устойчивый характер.
Крайне противоречивые исторические условия и конкретные обстоятельства, в которых действовали люди, сформировали особую организацию власти. Деятельность советского механизмавласти определялась мотивацией глубокого переустройства всего общества и каждого человека. Воплощение социальных идеалов равенства и справедливости, как правило, трагически сказалось на судьбах партийных и государственных руководителей и работников органов власти.
В работе использовались структурно-функциональный метод, метод системного анализа и проблемно-хронологический подход. Проведенный анализ позволил отразить произошедшие изменения в виде схем системы органов власти и карт административно-территориального деления. Сравнения и сопоставления статистических данных представлены в табличной форме. Полученные результаты имеют самостоятельное научное значение.
Научная новизна исследования. В диссертации^ впервые комплексно исследован процесс становления, функционирования и трансформации механизма власти и управления Западного региона.
Советской России. На основе введения новых документальных источников подробно изучается история формирования и развития Западной области (Коммуны). Показана главенствующая роль областных объединений в возрождении институтов государственности.
Впервые в научной практике детально прослеживаются процессы реорганизации структурно-функционального устройства региональной власти. Детально проанализирована структура партийно-государственной и хозяйственной власти на региональном и местном (уездном, окружном и районном) уровнях. Существенно расширены представления о формах и методах региональной политики, а также изучен вопрос о степени соответствия региональной и общегосударственной политики.
Впервые проводится анализ механизма смены руководящих кадров на региональном и местном уровне. Изучение процесса сращивания партийного и советского аппарата позволило выявить закономерности и особенности утверждения в регионе административно-командной системы власти.
Впервые исследована роль административно-территориальных преобразований в региональном масштабе. На этой основе проведено переосмысление значения реформы районирования 1920;1930;х годов в формировании индустриально-аграрного облика западного российского региона.
Заключение
.
Октябрьская революция 1917 года. развязала стихию регионализации, образования республик и автономий. Распад прежней государственности во всех своих основных формах был частью общего кризиса всего российского общества. Большевистская партия оказалась настолько радикальной, что была готова отказаться от всех остатков прежней политической системы, и, в то же время оказалась способной структурировать новую, используя форму Советов как классовой политической организации власти.
Сам политический процесс утверждения советской государственности обеспечила именно партия большевиков. Партия нуждалась в Советах в качестве формы легитимации своей власти" и обеспечения массовой поддержки при проведении своего политического курса. Но и советская власть вне власти большевиков оказывалась слаба и несостоятельна. Однопартийная система позволила состояться Советам как организации государственной власти. Жесткая^ установка большевиков на удержание власти заставляла их идти на последовательную структурализацию политического режима вплоть до самой его жестокой формы — сталинизма.
Такой партийно-государственный механизм власти качественно отличается от предшествующего состояния государственности (как в форме Российской империи, так и в форме демократической республики. 1917 года), так как соединяет в единую целостность политическую, экономическую и социальную сферы.
Большевистская партия, являясь порождением хаоса революционного распада, как никакая другая политическая структура соответствовала естественным процессам самоорганизации новой политической системы России. Существующие альтернативы в виде политической деятельности других политических сил и движений (в часности, беспартийного крестьянства) продемонстрировали крайне низ кий потенци ал развития и адаптации к динамичной ситуации.
Большевизм устойчив там, где другим политическим силам требуется элементарный порядок. В этом сила и слабость большевистского режима. Фанатичная вера и неимоверная политическая воля большевизма придали животворные импульсы самоорганизации попавшей в системный кризис российской государственности, что позволило реализовать огромный творческий потенциал созидания нового мира.
Добиваясь преимущества, партия большевиков опрокидывала прежние правила и обязательства и создавали новую действительность, в которой уже не было места прежним подходам и нормам. Именно небольшие политические организации в чрезвычайных условиях создают и внедряют в. политическую практику новые политические технологии и методы борьбы за власть. Они привносят в содержание политики новый смысл и содержание. В то же время самоорганизация советского политического режима становилась возможной при усилении механизма централизации власти и перехода к преимущественно административно-командным методам управления.
Толчком к появлению нового механизма власти явилось утверждение большевиков у власти в столичных центрах и на фронтах действующей армии. Именно в центрах социальной конфликтности черпали свою силу и энергию большевики. Но политическая гибкость именно этой политической силы проявилась в немедленном переходе к преобразованию страны во всех сферах жизнедеятельности. Партийный аппарат выступил структурообразующим стержнем для всей системы Советов. Так же как и огосударствление экономики создавало новый тип возможностей политического режима. Сращивание партийного, советского и хозяйственного аппарата в единое целое создало синергетический эффект, который позволил у твердиться и состояться советскому механизму власти.
Дважды, в наиболее острые периоды советского политического режима, в Западном регионе Советской России создавались принципиально новые политико-территориальные организации — области (Западная область (коммуна) в 1917;1918 году и Западная область в 19 291 937 гг.). Эти региональные образования состояли из территорий нескольких прежних губерний и представляли собой чрезвычайный механизм власти по ускоренному преобразованию региона.
Регионализм исторически всегда выступал в качестве фактора дифференциации и структурирования общества. Однако регион, являясь относительно автономным и самодостаточным социально-экономическим образованием, — открытая система, так как является частью целого, выполняет и представляет интересы и потребности общества в целом, общенациональные функции и задачи. Большевики, придя к власти, сознательно отказались от прежнего губернско-уездного деления как не соответствующего задачам целенаправленного и форсированного социально-экономического развития. К административно-территориальной организации они применили системный подход. Теория систем получила обоснование в разработке комиссии Госплана по районированию и политическое одобрение комиссии ВЦИК по районированию.
Совокупность организационных изменений, происходящих в процессе политического управления позволила обеспечить процесс модернизации Западного региона Советской России. Весь период создания, распространения и использования нововведений рассматривается как определенный исторический цикл. Внедрение социализма в действительность обеспечивалось преимущественно административными методами и пользовалось социальной поддержкой российского общества, так как реализовывало его социальные ожидания.
Процессы регионализации, формирование и трансформация- - • - > / регионального механизма власти и управления позволяют выявить закономерности и особенности политических и социально-экономических процессов в 1917;1937 гг. в Советской России. В рамках программно-целевого и ситуационного режима управления данный механизм власти решал проблемы формирования и функционирования системы партийно-советских и хозяйственных органов, проведения социально-экономических преобразований, мобилизации всех имеющихся ресурсов и системного внедрения нововведений в политической, экономической и социальной сферах. Анализ функционирования региональной организации государственной власти России в сложнейших условиях 1917 — 1937 гг. позволил выявить механизм адаптации к внутренним и внешним факторам воздействия. Трансформация регионального механизма власти была обусловлена логикой исторического развития.
Областная организация власти оказалась способной создать единую и прочную структуру на местном уровне. Однопартийный механизм, власти адаптировался к чрезвычайным условиям и превратился в постоянный источник трансформации советского общества. Процесс автономизации России становился угрозой центральному аппарату власти, так как устанавливал ограничения тенденции сверхцентрализации. Ни для руководства Западной коммуны, ни для руководства Советской России создание Советской Социалистической-Белорусской Республики не являлось организацией белорусской государственности. Областничество оставило свой след в советской истории как реальный путь федерализации России. Западный регион в полной мере испытал и показал тождественность своих процессов с другими районами Советской России. Регион оказался разделен на две части: БССР во главе с центром в Минске и собственно Западный регион РСФСР во главе со Смоленском. Губернско-уездная система постоянно преобразовывалась под воздействием приоритетов текущего административного управления. Партийно-советская организация власти сама инициировала хаотичность этого процесса и, в то же время, искала выход из сложившегося положения в виде проведения реформы районирования.
Невозможность простого воспроизведения прежних форм государственного устройства подчеркивает значение роли большевиков в самоорганизации нового российского государства. В складывании и функционировании регионального механизма власти можно выделить два направления.
Первое — политическое новшество в своем развитии (жизненном цикле) меняет формы, продвигаясь от идеи до внедрения, т. е. концепция модернизационнного развития предусматривает реализацию стратегии. Протекание политического процесса, обусловлено сложным взаимодействием многих факторов. Марксистско-ленинская идеология являлась своего рода сверхидеей, призванной полностью изменить, окружающую действительность.
Второе — движение к механизму власти, т. е. «обратная связь». Советский режим создавал и активно использовал новые виды «обратной связи» от советского общества и тех его социальных групп, которые становились опорой проведения политики. В-рамках этого направления рассматриваются проблемы формирования новшеств, сопротивление нововведениям, распространение новшеств, адаптация к ним общества и приспособление их к человеческим потребностямповедение новых организаций и структур (в первую очередь органов «чрезвычайщины»), а также сложный процесс их рутинизации и бюрократизации. Сам процесс приобрел характер цикличности развития.
Отвечая революционнному духу времени: идеям переустройства общества сверху донизу, выравнивания уровней развития всех районов и окраин, целенаправленному и плановому развитию экономики, партия большевиков возглавила и стала направлять процесс преобразования регионального устройства страны. Придание пространственным формам организации территории целостности, устойчивости и самодостаточности превращало российские регионы в политико-административные образования.
В силу огромного пространства России, дифференциации природных условий и природно-ресурсного потенциала, неравномерного размещения хозяйства и расселения населения экономическое (хозяйственное) реформа районирования представляла собой комплексный научный подход в изучении и прогнозировании территориальной организации российского общества. Идеи экономического районирования как основы территориальной организации народного хозяйства страны получили свое воплощение в соединении с организацией государственной власти. Тем самым научные теории были соединены большевиками в политической практике с идеологией построения социализма. Теоретическое обоснование политических решений и, более того, научность выработки стратегии модернизационного обновления и развития заслуживает самого пристального исследования такого исторического опыта.
Модернизация происходила как сложный и противоречивый процесс, где правящая партия все больше брала на себя исполнение задач исторически необходимого развития. Отсюда поисковая роль коммунистической идеологии, теория вступала в противоречие с социальной, экономической и политической практикой. Привлечение к политической деятельности огромной массы населения формировало новый тип социальной мобильности, где отношение к личности нивелировано. Индустриализация и урбанизация, проводимые как стратегически оправданная политика сжали в короткий отрезок времени исторически необходимые преобразования и уничтожили социальную организацию традиционного дореволюционного и послереволюционного общества. Систематическое использование насилия и репрессий стали необходимой частью советского государства по реализации государственной политики. Решив проблемы модернизации прежней.
России, советская система власти создала новые, которые невозможно понять г и уж тем более решить, пользуясь, опытом и моделями западных обществ, хотя бы потому, что это иная версия модернизированного общества. Меньше всего здесь применимо в качестве ориентиров морализаторство и нигилистическое отношение. От того, что вы объявляете историческое прошлое ужасным, как показывает опыт большевиков, по отрицанию царской России, проблемы этого прошлого никуда не денутся.
Государственное регулирование рыночной экономики в форме новой экономической политики и губернско-уездная политическая система завершили существование традиционных социальных институтов. Советское государство утверждало модернистскую культуру и принципиально меняло общественные отношения в форме идеологизированного преобразования личности. Процесс административного внедрения нового общественного устройства в крестьянский мир уничтожал остатки общинных социальных институтов. Тем более, что в. Западном регионе России крестьянство совершило переход к хуторскому землевладению и землепользованию. Процесс коллективизации не являлся гражданской, войной с крестьянством, а представлял собой создание индустриализированного сельского хозяйства. Большая часть крестьянства приняла новый порядок и эта поддержка обеспечила ему жизнеспособность. Тем самым была достигнута однородность (гомогенность) социалистического индустриализированного общества1. Административно-командная, механистическая и зачастую бесчеловечная форма воплощения советской политики не должна скрывать фундаментальность и долгосрочный эффект реализации новых политических и экономических идей и технологий.
Пятилетнее планирование обеспечивало процесс преобразования, всей социально-экономической и духовно-культурной системы страны.
Плановый подход к реализации государственной политики утверждал территориальный принцип в региональном развитии. Роль планирования' обеспечивала преимущества экономии общественного труда, комплексным и развитием экономических районов и регионов, на основе их рациональной специализации, созданием новых оптимальных пропорций производства и распределения продукции. Разработка единого народо-хозяйственного плана потребовала совместимости системы экономических районов, общности методологических и практических подходов в формировании территориально-производственных комплексов, однородности системы административно-территориальных единиц.
Условием и формой социалистической модернизации 30-х годов была реформа районирования. Реформа районирования позволила отказаться от губернско — уездного деления и преобразовать административно-территориальное устройство в соответствии с выделенными крупными экономию) — географическими регионами. Укрупнение административно-территориальной схемы страны позволило придать процессу регионализации России характер управляёмого поиска оптимальной для социально-экономического скачка территориальной, организации.
Реформа районирования стала представлять собой соединение и преобразование революционного распада прежнего административно-территориального устройства с научными теориями формирования политико-экономического деления Советской России. Импульсы революционного распада проявлялись в подвижности и изменчивости территориальной организации и постоянной реорганизации административного аппарата. Поэтому столь хаотичен весь процесс административно-территориальных переделок как в Западном регионе, так и по всей территории Советской России и СССР в 1917;1937 гг. Это постоянные волны то сокращения территорий административных единиц, то их укрупнения. Это постоянная изменчивость в поиске устойчивых центров управления окружающего пространства. Это попытки совмещения национально-государственных проектов с административно-территориальным устройством.
Однопартийный политический режим позволил авторитарными методами преодолеть историческую ограниченность практики новой экономической политики, а также сопротивление бюрократизирующейся части центрального и местного партийно-советского аппарата. Данный механизм власти решал проблемы формирования эффективной системы партийно-советских и хозяйственных органов, динамичного развития интеграционных связей, преобразования социально-экономической действительности, текущего и перспективного планирования и прогнозирования хода развития, мобилизации всех имеющихся ресурсов и созданию принципиально новых на основе постоянных нововведений.
При создании районированного областного устройства новые области получили возможность формировать и реализовывать самостоятельную региональную политику. Региональная политика является одним из самых сложных объектов государственного управления. С этой точки зрения региональный механизм власти являлся источником создания, распространения, использования новшеств в политической, социальной и экономической сфере Западной области. Но результативность советского механизма власти вступала в противоречие с эффективностью управленческой деятельности. Совокупность социальных, экономических, политических и организационных изменений, происходивших в процессе преобразований, постоянно усиливавшийся процесс централизации и бюрократизации системы власти ориентировал деятельность партийно-советской власти на результативность управления в интересах Центра. Решение проблем регионального развития теряло комплексный характер и деформировалось ведомственными интересами.
Достижение целей модернизации обеспечивалось за счет падения уровня жизни населения, в первую очередь крестьянства. Область утратила свою сельскохозяйственную специализацию и превратилась в типичный индустриально-аграрный регион. Коллективизациякрестьянства создала механизм внеэкономического перераспределения и обеспечила проведение индустриализации страны и региона. Полностью подчинив крестьянство требованиям политического курса, советское государство компенсировало потери сельского хозяйства, переведя его на индустриальные основы. Районированная область шаг за шагом лишалась своих прав и возможностей, а системное регулирование регионального развития заменялось ведомственным директивным планированием. Достижение социально-экономической* однородности стабилизировало политический режим. Государственная региональная^ политика постепенно выродилась в территориальную политику центральных органов власти и управления. Только система партийных органов сохранила-координирующую роль в увязывании ведомственных интересов.
Темпы процесса распространения политических нововведений были связаны с постоянной! реорганизацией партийно-советского механизма власти*. А сама радикальная’форма реализации требовала мобилизирующих условий и административно-командного стимулирования. Механизм постоянной смены руководящих кадров и обеспечивал распространение новшеств и был ведущей тенденцией сверхцентрализации' партийно-государственной власти. В деятельности руководящих кадров-утвердился стиль делать упор не на стандартные решения, а на способность находить единственно возможный подход, который является в конкретных условиях оптимальным. Как правило, правильность политических решений определялась идеологическими постулатами и догмами. В практике управления все больше утверждался порядок безусловного подчинения указаниям центральных органов власти и самого партийного вождя.
То, что в региональном управлении все больше преобладали административные, насильственные и репрессивные механизмы придавало ему деформированный характер. Ускоренное обновление не сопровождалось столь же стремительным развитием политической культуры регионального сообщества, не позволило ему приобрести характер целостности и привело к большой подвижности, многослойности и многомерности социума. Утвердился индустриальный тип общества, но с большим грузом традиционности. Партийно-советская бюрократия выступала как главная сила обновления, в то время как гражданское общество было вполне сознательно низведено до зародышевого состояния. А политическая активность общества насильственно ограничена окостенивающей идеологией. Достигнув своей высшей стадии развития — сталинизма — политический процесс растратил свой творческий потенциал. Большевистская партия, и в особенности, ее сросшийся партийногосударственный аппарат потеряли поисковый характер и заменили его бюрократическим охранительством.
Содержание проектного управления корректировалось в зависимости от задач оптимизации возраставших по объему функций управления. С этим был связан процесс преобразования районированной структуры области, вплоть до ее упразднения. Сильный «центр» использовал укрупнение административно-территориального деления для совершения модернизационного рывка, чтобы затем разукрупнить территориальные единицы. Политическая машина власти контролировала процессы изменения региональной элиты через систему чисток и перебросок и поэтому не боялась угрозы автономизации (в отличие от этапа областничества 1918 года).
Реализация власти была связана с радикальной перестройкой действующей организационной структуры, расширение и увеличение функций государственного управления. Впостоянно кризисной ситуации^' ч строительства социализма" управление процессами реструктуризации в механизме власти являлось решающим фактором успеха. Промедление и попытки обойтись без серьезных изменений в организационных структурах в тех условиях привели бы к распаду сложившейся системы. Центральные партийные органы направляли и контролировали весь процесс реорганизации регионального механизма власти, а через него системы местной власти, что и определило достижение стратегических целей. Утверждение полновластия советской бюрократии-номенклатуры стало сдерживать творческую активность регионального сообщества. Процесс институализации регионального механизма власти встраивал его в рамки исполнительной части сверхцентрализованного иерархического устройства.
Усложнение системы регионального управления, новый уровень взаимодействия всей системы партийно-советской и хозяйственной организации власти приводил к нарушению прежней устойчивости и кризису административно-территориальной схемы деления. На этой основе проводился поиск нового устойчивого равновесия, завершившийся созданием модели территориального деления, близкой к исходному положению. Укрупнение и разукрупнение административно-территориального деления в Западной области в 30-х годах носило циклический характер и, в конечном счете, отражало процесс практики административного управления. Необходимость покончить с постоянными трансформациями административно-территориальной системы в иерархическом устройстве потребовало от верховных органов жестко закрепить всю систему власти и придать ему окончательный вид. Можно подтвердить вывод С. А. Тархова: «Периодизация и описание процесса эволюции АТД (административно-территориального деления) России свидетельствуют о наличии попеременных волн укрупнения и разукрупнения единиц первого ранга иерархии. Этапы укрупнения и разукрупнения (измельчения), как правило, разделяются длительными фазами устойчивого равновесия. Резкие изменения в существующей структуре АТД происходили, главным образом, в связи с изменениями.
Г ' «566 политического режима государства, а также со сменой принципов региональной политики, политики хозяйственного освоения и управления территорией».775.
Реформа районирования получила свое воплощение не в децентрализации и укреплении самостоятельности каждого уровня власти (это оказалось заблуждением), а в соединении экономики, социума и власти в единое целое, получении на этой основе мощного социально-экономического и политического ресурса развития и построения партийно-государственного аппарата как механизма тотального (всеобщего) управления сверху вниз. Административные, экономические, идеологические и иные рычаги воплощения такой политики оказались весьма результативными, но потребовали централизации и унификации всего этого механизма власти. Достигнув своей стратегической цели, административно-территориальное деление оптимизировалось в урезанной форме районно-областного государственного устройства.
Принципиальной проблемой формирования и функционирования регионального механизма власти заключается в том, что те организационные особенности, которые приводили к внедрению политических новшеств, оказались неприемлимыми после их распространения. Оказалаось, что чем более диверсифицирована и усложнена организация административно-бюрократической региональной власти, тем меньше самостоятельных и творческих предложений в ней принимается. В диверсифицированной сложившейся организации власти процесс принятия и внедрения новшеств вызывает рост сопротивления. Сложившаяся политическая система сталинизма, как в масштабах страны, так и в региональном разрезе теряла потребность к.
775 Тархов С. А. Историческая эволюция административно-территориального и политического деления России // Регионализация-и развитие России: географические процессьги проблемы /Под редакцией А-И: Трейвиша и С. С. Артоболевского. М.: Эдиториал УРСС, 2001 С. 191−213 — '.-'' - /, :, 7 дальнейшему развитию. Если изменения и признавались необходимыми, то только высшее руководство имело право и обладало способностями руководить процессами структурных изменений и добиваться необходимый результат. Эффект модернизации оказался ограничен идеологическим уровнем высшего руководства и стал заложником его компетентности и профессионализма. Построение сталинского социализма привело к немедленному закрепощению всей творческой сущности советского общества.
В 20−30 гг. у советской номенклатуры был выработан и утвержден комплекс административно-ведомственных норм и правил поведения и механизм его передачи новым поколениям управленцев. Эти нормы и ценности были порождением партийно-советской модели власти. Сложившаяся в 30-е годы областная номенклатурная группировка, обеспечившая проведение тоталитарной модернизации западного региона, превратилась в препятствие для окончательного утверждения сталинизма. В новой политической системе не должно было существовать закрытых и властных кланов с особой претензией на власть (ленинская гвардия). Механизм постоянной смены руководящих кадров должен был распространиться на высший эшелон партийного аппарата и закрепить сверхцентрализацию партийно-государственной власти.
Партийная молодежь, выдвинувшаяся при Сталине, обладала свойством безграничной преданности своему вождю. Не имея практики политического творчества своих предшественников, сталинская элита ограничилась ролью исполнителя-технократа. Общей чертой политической культуры правящей элиты была нацеленность на административно-бюрократическую форму реализации политики, обращенность к практике чрезвычайных органов и методов управления, достижимость цели любой ценой и при любых потерях.
Можно выявить обшую закономерность процесса структурализации советской политической системы в Западном регионе Советской России в 1917;1937 гг. Только при условии ограничения разнообразия и самостоятельности нижестоящего уровня партийно-государственной власти можно формировать разнообразные функции и структуры вышестоящих органов власти. Как только политико-территориальная организация утверждалась в виде автономной структуры власти (1918, 1929;1937 гг.) разнообразие1 функциональных возможностей областей-регионов пугало высшие органы власти и те ограничивали использование потенциала политического творчества лишь достижением стратегических задач данного этапа. Иные потенциальные возможности советского государства и общества безжалостно уничтожались, зачастую вместе с целыми' социальными группами, политическими элитами, да и с таким потенциально опасным региональным устройством. Следовательно, советский режим представлял собой не исторический тупик какой-то «правильной» линии развития человечества, а являлся принципиально новым механизмом модернизации российского общества.'.
Сталинская модернизация позволила в кратчайший исторический срок найти оригинальный путь превращения' СССР в мощную индустриальную державу. Но ограничение самостоятельности региональных властей и местного населения минимизировали действительный экономический и социальный эффект такой модернизации. В ходе ее осуществления произошла необратимая централизация, унификация и бюрократизация аппарата власти и управления.
Советский механизм власти носил мобилизационный характер и был приспособлен исключительно к чрезвычайным условиям. Оправдать же свое чрезвычайно затратное и расточительное (особенно по отношению к человеческим ресурсам) существование в мирных условиях и соревнования в сфере уроня жизни общества этот механизм власти так и не смог.
Мне представляется, что в современной России неизбежно развитие экономической и политической самостоятельности регионов. Архаичное административно-территориальное устройство, доставшееся нам от советского прошлого, особенно в части национально-государственной организации, должно быть перестроено. Уверен, что объективная заинтересованность в модернизации современной России закономерно приведет к признанию теории районирования и исторического опыта ее осуществления. Будущее Российской Федерации за укрупненными, устойчивыми и эффективными политико-территориальными регионами, способными к проведению самостоятельной региональной политики.
