Анализ практики регулирования естественных монополий на примере энергетической отрасли

В экономической системе существуют случаи, когда монополия становится более эффективной, чем конкуренция. Такой случай получил название естественной монополии, т. е. когда одна фирма может осуществлять выпуск товара, достаточный для обеспечения всего рынка, с более низкими издержками, чем смогли бы две или более фирм. Эта концепция содержит противоречие, разрешение которого является задачей государственной социально-экономической политики. Действительно, с одной стороны, признается существование таких товаров, производство которых наиболее эффективно в условиях монопольного рынка, а, с другой стороны, — в отсутствии конкуренции единственный производитель может злоупотреблять своим положением на рынке с целью максимизации своей прибыли. Причем, как показано в теории, цена реализации продукции, выбираемая монополией для максимизации своей прибыли, всегда выше, чем конкурентная цена, и общество в целом несет при этом потери. В этой ситуации государство должно таким образом регулировать деятельность естественной монополии, чтобы, не позволяя монополисту диктовать свои условия потребителям, дать ему при этом возможность успешно функционировать и развиваться.

Большую актуальность проблема регулирования естественных монополий приобретает в связи с проведением реформ в данной области (реструктуризация РАО «ЕЭС», реформа железнодорожной отрасли).

Объектом исследования в дипломной работе являются хозяйствующие субъекты естественных монополий. Предметом же являются организационно-правовые, экономические и социальные отношения, возникающие в результате действия естественной монополии.

Подробное рассмотрение всех естественно-монопольных сфер российской экономики невозможно уместить в заданный объем дипломной работы, поэтому мною было принято решение провести исследование проблем естественных монополий на примере энергетического комплекса. Такой выбор был сделан по причине чрезвычайной важности энергетики в экономике страны, а так же в повседневной жизни ее граждан. Важной причиной так же стала проведенная совсем недавно реформа этой отрасли.

Целью дипломной работы является исследование теоретико-методологических и прикладных аспектов функционирования естественных монополий и контроля за их деятельностью со стороны антимонопольных органов. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

рассмотреть модели естественной монополии и причины ее возникновения;

определить преимущества и недостатки естественной монополии;

изучить методы регулирования естественных монополий;

рассмотреть нормативно-правовую базу регулирования естественных монополий;

провести анализ практики регулирования;

изучить функционирование естественных монополий в условиях проведения реформ.

Для решения поставленных задач применялись различные литературные источники. Так, для рассмотрения общей теории естественных монополий применялось учебное пособие И. В. Князевой «Антимонопольная политика в России» 2008 г. Данное пособие является достаточно полным и затрагивает все основные аспекты в рассматриваемой области. Кроме того, дата издания говорит о свежести и актуальности всей предоставляемой информации. Так же использовались учебные пособия «Политика поддержки конкуренции: антимонопольное регулирование и реструктуризация в отраслях естественных монополий» автор С. Б. Авдашева, «Экономика» автор И. В. Липсиц.

При изучении вопросов Российского законодательства использовались Федеральные законы «О естественных монополиях», «О защите конкуренции», «Об электроэнергетике». Детальному рассмотрению подвергся Федеральный закон «О естественных монополиях» с изменениями на 31 декабря 2008 г.

При написании 3-й главы, посвященной рассмотрению и анализу практики регулирования естественных монополий на примере энергетической отрасли, использовались материалы сайтов энергетических компаний, международных институтов и энергетических журналов. Множество информации, мнений, экспертных оценок и статистических показателей позволило создать достаточно ясную картину о состоянии дел в Российской энергетике, а так же о ходе и возможных последствиях реформы энергетического комплекса страны. Кроме того, технические аспекты данного раздела позволил подробно изучить учебник Л. Д. Рожковой «Электрооборудование электрических станций и подстанций».

Решение поставленных задач позволит составить достаточно полное впечатление о таком явлении, как естественная монополия, его значимости и роли в современных экономических условиях. Кроме того, детальное рассмотрение исследуемого вопроса на примере одной из отраслей поможет сделать вывод о том стоит, или нет проводить реформы в области естественных монополий, какие существуют предпосылки к этому и к каким положительным и отрицательным последствиям могут привести данные реформы.

Глава 1. Теоретические и прикладные аспекты регулирования естественных монополий

1.1 Модель естественной монополии и причины ее возникновения

Прежде чем приступить к рассмотрению обозначенной темы, необходимо выяснить, что такое естественная монополия. Для этого рассмотрим модель чистой монополии.

Монополия существует, когда одна фирма является единственным производителем продукта, у которого нет близких заменителей. Чистый монополист — это отрасль, состоящая из одной фирмы, которая является производителем данного товара либо поставщиком услуги и обладает исключительным правом на продажу. Поскольку монополист контролирует общий объем предложения товара, он «диктует цену». При нисходящей кривой спроса на свой продукт монополист может изменить его цену, манипулируя количеством предложенного товара, т. е. не имеет кривой предложения (только точку, соответствующую оптимальному для фирмы объему выпуска). Цель фирмы — максимизировать прибыль — достигается при условии МС=MR. Из рис. 1 видно, что MC>P.

Рисунок 1 — Определение чистых потерь в благосостоянии от монополизации рынка

Также из рисунка 1 видно, что фирма-монополист производит продукции меньше, чем в конкурентной отрасли, и устанавливает цену выше конкурентной. Это говорит о том, что общество несет определенные потери. А монополист получает сверхприбыль, присваивая себе часть потребительского излишка (к тому же есть возможность экономить на рекламе).

На рисунке 1:

МС — издержки фирмы монополиста;

Рм — цена, максимизирующая прибыль монополиста;

Qм — объем производства, максимизирующий прибыль монополиста;

Рк и Qк — соответственно цена и объем производства при наличии конкуренции;

D — кривая спроса;

MR — предельный доход.

В некоторых отраслях современная технология такова, что эффективное малозатратное производство может быть достигнуто за счет крупного размера предприятия. Это явление принято называть эффектом масштаба. Там, где он значителен, средние и предельные издержки фирмы будут понижаться. При данном рыночном спросе достижение низких затрат на 1 ед. продукции означает понижение цены для потребителей. Это возможно при небольшом количестве крупных фирм и, в конце концов, одной фирмы.

Монополия, возникающая под влиянием положительного эффекта масштаба, называется естественной монополией.

Естественная монополия — состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи, с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Отличительная черта естественной монополии — использование сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередачи, железнодорожные пути и т. д.). Подобная организация производства требует больших капитальных вложений, не доступных для мелких и средних инвесторов, и предусматривает значительные постоянные издержки. Поэтому необходимым условием их существования является возможность экономии на масштабах, достижение таких объемов производства, при которых происходит достаточное снижение удельных издержек на единицу продукции. Кроме того, активы, воплощенные в проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи, трубопроводах и т. п. исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть легко переориентированы на другие рынки. Это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя.

В случае рынка электрической и тепловой энергии это подразумевает, что энергоснабжение потребителей обеспечивается с достаточной степенью надежности. В электроэнергетике высокая отдача от масштабов производства связана с высокой фондоемкостью, уровнем концентрации мощностей и централизации управления технологическими процессами.

Основные характеристики рынка естественной монополии заключаются в следующем:

эффект масштаба выражается в существенном снижении издержек в расчете на единицу продукции по мере увеличения объемов ее производства;

неэластичный спрос. В обычных экономических отношениях при возрастании цены на товар или услугу спрос потребителей снижается. В условиях естественной монополии спрос неэластичен, т. е. при увеличении цены он подвержен незначительным изменениям.

Неэластичность спроса можно проиллюстрировать на следующем примере: При существенном увеличении цены на сливочное масло потребители могут использовать заменитель этого товара — масло растительное. Это приведет к резкому падению спроса на сливочное масло. При значительном повышении цены на электроэнергию потребители могут уменьшить объем ее потребления, но незначительно. Это обусловлено тем, что электроэнергия является практически безальтернативным источником энергии.

1.2 Преимущества и недостатки естественных монополий

Структура отраслей естественных монополий во многом обусловлена историей развития народного хозяйства бывшего СССР, централизацией и концентрацией производства и управления в условиях тотального планирования и преобладания государственной формы собственности.

Вместе с тем, данным секторам экономики внутренне присущи особенности, предопределяющие монопольную структуру рынка. Свобода потребителей их продукции ограничена организационно-технологически. Имеет место сетевой характер организации рынка, то есть наличие целостной системы протяженных в пространстве сетей (трубопроводы, линии электропередач, системы телекоммуникаций и др.), посредством эксплуатации которой производится оказание определенной услуги, в том числе наличие организованной сети, для которой необходима координация из единого центра в реальном масштабе времени. При этом конфигурация и пропускная способность распределительной сети, взаимосвязь процессов производства и потребления таковы, что каждому потребителю, как правило, соответствует единственный возможный поставщик, а развитие сети происходит дискретно (скачкообразно) с жесткой привязкой вновь вводимых мощностей к определенной территории. В данном случае действует так называемый «сетевой эффект» (например, в сфере информационных технологий и телекоммуникаций), когда не только оператор, но и потребитель заинтересован в присоединении к сети возможно большего масштаба с максимально широко применяемыми техническими стандартами и значительным количеством пользователей. Для сфер естественных монополий характерны высокие барьеры входа на рынок (не только структурные и институциональные, но и высокие первоначальные и текущие затраты). Фиксированные издержки, связанные со строительством и эксплуатацией объектов, обеспечивающих функционирование естественных монополий, столь высоки, что создание параллельной системы, выполняющей те же самые функции, вряд ли может быть экономически оправдано. В то же время текущие затраты на использование потребителем имеющейся инфраструктуры естественных монополий несопоставимо малы.

Существенная экономия на масштабах производства, то есть снижение удельных затрат на единицу продукции при росте объемов производства, объективно приводит к увеличению размера хозяйствующего субъекта и расширению зоны обслуживания. При этом в сферах естественных монополий производство продукции (оказание услуг) эффективнее в условиях отсутствия конкуренции, то есть при наличии на данном рынке единственного хозяйствующего субъекта, который способен удовлетворить спрос при меньших издержках, чем два или более хозяйствующих субъекта.

Спрос на продукцию или услуги, производимые субъектами естественной монополии, характеризуется низкой эластичностью, в меньшей степени зависит от изменения цены, чем спрос на другие виды продукции (услуг), поскольку продукция (услуги), производимая субъектами естественных монополий, не может быть заменена в потреблении другими товарами. Данная продукция удовлетворяет важнейшие потребности населения или является незаменимой для других отраслей промышленности. Кроме того, сферы естественных монополий выполняют значимую социальную функцию (в широком смысле слова), предоставляя как хозяйствующим субъектам, так и всем без исключения жителям страны важнейшие виды услуг — телефонную, телеграфную и почтовую связь, перевозки пассажиров и багажа, отопление и освещение, газоснабжение. При этом данные услуги по своей природе оказываются каждому, кто за ними обращается, а тарифы на них для населения формируются исходя из платежеспособного спроса и, как правило, не покрывают фактических затрат на их оказание. С данной характеристикой естественных монополий связана такая проблема, как «горизонтальное» перекрестное субсидирование, когда убытки от оказания услуг населению (включая льготные категории граждан) покрываются за счет установления более высоких тарифов на те же услуги для других категорий пользователей, в первую очередь — для коммерческих организаций. Тем самым цены в данном (коммерческом) сегменте рынка искусственно поддерживаются на уровне, превышающем тот, который бы сформировался в условиях конкуренции исходя из реальных издержек.

Важнейшее отличие отраслей, относящихся к естественным монополиям, состоит в том, что конкурентные механизмы в них не действуют или практически не развиты. Баланс интересов производителей и потребителей не может быть установлен «невидимой рукой рынка» в процессе конкуренции различных производителей за право удовлетворять спрос потребителей, поскольку производителем (поставщиком) на данном рынке является, как правило, единственная коммерческая организация. Отсутствие конкуренции означает, что хозяйствующие субъекты, действующие в сфере естественных монополий, могут злоупотреблять своим доминирующим положением на рынке, навязывать потребителям невыгодные условия предпринимательской деятельности, перераспределять общественное богатство и получать монопольную прибыль. Возможность такого поведения субъектов естественных монополий усугубляется и тем, что в данном случае крупным и крупнейшим предприятиям противостоят существенно более мелкие и гораздо менее организованные потребители, то есть рыночная власть естественных монополий и потребителей несопоставима. Все эти обстоятельства предопределили необходимость государственного регулирования в сферах естественных монополий в целях создания таких экономических и правовых условий, при которых соблюдается баланс интересов потребителей и производителей товаров (услуг).

Попытаемся выделить все плюсы и минусы естественных монополий.

Плюсы:

возможность максимально использовать эффект от масштаба производства, что приводит к снижению издержек на производство единицы продукции,

возможность мобилизации значительных финансовых ресурсов для поддержания средств производства на должном уровне,

возможность использования достижений научно-технического прогресса,

возможность следования единым стандартам на производимую продукцию и предоставляемые услуги,

возможность замены рыночного механизма, т. е. рыночной экономической организации, внутрифирменной иерархией и системой контрактных отношений, что позволит сократить потери, связанные с риском и неопределенностью.

Минусы:

возможность определять уровень продажной цены, создавать искушение переложить издержки в значительной мере на конечного потребителя, который не в состоянии оказывать обратного влияния на производителя,

возможность блокировать технический прогресс,

возможность экономить за счет снижения качества производимой продукции и предоставляемых услуг,

возможность принимать форму административного диктата, подменяющего экономический механизм.

1.3 Необходимость и методы регулирования естественных монополий

В странах с развитыми рыночными экономиками современная концепция регулирования естественных монополий предполагает, что применение государственного регулирования считается оправданным в тех случаях, когда определенный товар (услуга) производятся единственным экономическим субъектом при условии, что конкуренция между аналогичными предприятиями невозможна по технологическим и или экономическим причинам, и рост объема производства единственного субъекта сопровождается снижением удельных издержек (экономия на масштабах).

В экономике СССР все цены устанавливались в плановом порядке, а ресурсы распределялись централизованно, поэтому практически не производилось специальное выделение отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость применения определенных методов регулирования естественных монополий. Эта необходимость вызвана рядом причин.

Несмотря на наличие технической эффективности концентрации производства в руках одного предприятия, практика рынка выявляет немало фактов злоупотребления монопольным положением в форме завышения издержек или вздувания прибыли, что сводит на нет социальный эффект от экономии на масштабе из-за диктата неоправданно высоких цен. При этом подобные злоупотребления зачастую чрезвычайно трудно распознать извне в силу того, что реальное положение дел монополиста является, как правило, тщательно скрываемой информацией.

Ввиду того, что естественные монополии, как правило, производят продукцию, необходимую для нормального функционирования большинства предприятий и составляющую значительную часть потребляемых ими ресурсов, неплатежи за продукцию естественных монополий выливаются в кризис неплатежей в масштабах экономики государства. Распространение неплатежей — результат ценовой дискриминации естественных монополий и других экономических структур, обладающих влиянием на рынке и не стесненных в своей деятельности регулирующим воздействием государства.

Необходимость регулирования цен в естественных монополиях обусловлена не только отрицательными последствиями монопольного поведения. Существует и обратная сторона медали: разумная дифференциация цен на продукцию естественных монополий может служить мощным инструментом экономической политики государства, позволяющим регулировать хозяйственную активность различных отраслей и сглаживать ее сезонные колебания. Иными словами, механизм воздействия на экономику через систему регулируемых цен является эффективным дополнением к фискальной макроэкономической политике.

Ценовое (тарифное) регулирование.

Ценовое регулирование деятельности компаний непосредственно на рынках естественной монополии осуществляется на основе двух различных моделей. Одна из них базируется на регулировании нормы прибыли, а другая — тарифов.

Принципы регулирования отличаются в зависимости от выбора ключевого контрольного параметра, способа его задания, периодичности пересмотра и многих других факторов.

Структура тарифа должна разрабатываться таким образом, чтобы дискриминация исключалась. Поэтому тариф устанавливается по каждому виду продажи или характеру услуги, что, как правило, требует разбивки издержек на основе определенного параметра, например объемов производства и продаж, величины прямых издержек, получаемых прибылей и т. п. Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пересмотре, что обычно происходит, когда норма прибыли становится недостаточной. Причем предприятия должны получать разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение.

Процедура определения тарифа состоит из трех этапов: выявления текущих издержек, определения инвестиций и задания нормы прибыли на последние. Допустимая прибыль компании исчисляется на весь капитал независимо от того, используется он или нет, при условии эффективного задействования трудовых ресурсов, методов производства и принципов ценообразования.

Основное преимущество применения такой модели регулирования состоит в том, что она позволяет защищать интересы потребителей и производителей, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату услуг. Иными словами, создаются препятствия масштабным и наиболее очевидным злоупотреблениям монопольным положением в виде неоправданно высоких издержек и завышения прибылей.

Однако, по мнению ряда экспертов, данная модель поощряет режим затратного ценообразования, так как установление тарифов происходит на базе фактических издержек, что позволяет перекладывать затраты на потребителей. Основные недостатки этой модели регулирования по принципу «затраты плюс прибыль» состоят в нарушении стимулов к эффективным капиталовложениям, поощрении переложения издержек с рынка с большей конкурентностью на рынок с большей монополизацией, недостаточности стимулов для расширения круга оказываемых услуг. При определенных условиях, когда допустимая норма прибыли на капитал превышает его цену, появляется стимул для сверхинвестирования. В связи с указанными недостатками в последнее время данная модель регулирования применяется все реже.

Модель регулирования верхнего предела тарифа заключается в установлении согласованной сроком на четыре — пять лет формулы расчета ежегодного тарифа, которая содержит дефлятор и так называемый фактор повышения производительности. При структурировании формулы учитывают следующее: объект регулирования, задание ценового ограничения (срок, абсолютная или относительная величина), фактор повышения производительности, возможность перекладывания издержек.

Существует два основных подхода в установлении объекта регулирования цен. В отраслях с широким спектром выпускаемой продукции регулируется тариф не каждого из них, а их комбинация — корзина. Это упрощает процедуру расчета (не надо исчислять фактические издержки на производство каждого вида продукции) и облегчает перекрестное субсидирование. Возможность последнего особенно важна в тех случаях, когда цены существенно отклоняются от относительных издержек, а их оптимальные уровни установить вследствие недостаточной изученности издержек и спроса нельзя. Особая проблема возникает при определении принципов агрегирования цен, входящих в корзину товаров и услуг, а также масштабов их относительных изменений.

В условиях инфляции, которая в современной экономике имеет хронический характер, устанавливать абсолютную величину тарифа нецелесообразно с точки зрения и потребителей, и производителей, поэтому тариф фиксируется не в абсолютных, а в относительных величинах. Возможные расхождения между динамикой дефлятора и уровня цен должны учитываться при установлении величины фактора повышения производительности, которая определяется на основе оценок перспективного спроса, объема капиталовложений, прибылей от прочей (нерегулируемой) деятельности, вероятности снижения издержек, а также потребностей в инвестициях. Возможность перекладывания производителями издержек зависит от того, являются ли они «контролируемыми», связанными с действиями компании, или нет.

Данная модель регулирования деятельности естественных монополий имеет ряд достоинств:

установление наиболее важного для потребителей параметра — уровня цен;

прозрачность и, следовательно, простота отслеживания и принятия решений;

упрощение процесса регулирования для компаний и регулирующих органов. Компания может изменять уровень и структуру тарифов по заданной формуле, а регулятор не должен участвовать в изнурительных процедурах пересмотра цен и детального рассмотрения инвестиционной программы;

стимулирование эффективности. Производителям гарантируется сохранение выгод от повышения эффективности в период между пересмотром фактора повышения производительности.

Данная модель менее подвержена затратной неэффективности и тенденции к завышению капиталоемкости. Поскольку компания имеет право присваивать все прибыли и добиваться неограниченной максимизации, то у нее возникают стимулы для повышения эффективности производства. При правильном определении величины фактора повышения производительности часть предполагаемой возросшей эффективности будет передаваться потребителям в виде более низких цен.

Рассматриваемая модель действительно стимулирует эффективность, поскольку фирма присваивает (по крайней мере в краткосрочном периоде) всю экономию на издержках. Однако стимулирующий эффект в значительной степени зависит от характера пересмотра цен (в частности, точного соблюдения его сроков) и жесткости фактора повышения производительности. При фиксировании величины последнего повышение эффективности компании становится не добровольным, а принудительным. Рассчитывать на ее собственную инициативу здесь уже не приходится, так как краткосрочные выгоды могут быть перекрыты более жестким значением фактора повышения производительности и тем самым более низкими ценами в последующем периоде, и даже спровоцировать их снижение в текущем периоде.

Кроме того, стимулирующий эффект такого регулирования относительно велик, когда до пересмотра тарифа остается еще значительный период времени, но с приближением этого момента он падает до нуля. Иными словами, по мере приближения срока пересмотра тарифа у компании возникают основания для занижения результатов своей деятельности, чтобы добиться более «щадящего» режима ценообразования.

При этом необходимо отметить, что величина фактора повышения производительности во многом зависит от объекта информации, которым располагают власти. Если регулируемая компания имеет «монополию информации» в отрасли, то практически нельзя установить обоснованность понесенных ею затрат и полученной прибыли. Решается эта проблема путем получения информации на основе критериальной конкуренции, которая существует на локальных рынках обслуживаемых компаниями-монополистами. Это дает возможность использовать показатели деятельности одной фирмы в качестве критерия для оценки работы другой. Разумеется, чем больше схожесть характеристик компаний и условий их функционирования, тем содержательнее сравнение и слабее монополия информации.

Контраргументом тезиса о прозрачности и гибкости регулирования (при установлении тарифов корзины услуг) является возможность допуска перекрестного субсидирования, которое вызывает неэффективное распределение факторов производства, направленное на подавление конкурентов.

Описанные модели имеют много общего:

отражение в том и другом случае процесса торга между компанией и регулятором;

идентичность принципов построения систем регулирования, так как в обоих случаях за основу берется определение дохода компании, достаточного для ее развития.

Различие между этими моделями заключается в том, что в одном случае посредством тарифов контролируется норма прибыли, а в другом она фиксируется только на «входе» (т.е. стимулируется минимизация затрат, на которые исчисляется прибыль). В последние годы стали применять модель, совмещающую черты регулирования и нормы прибыли, и тарифа. При такой модели ошибки в определении тарифа в пользу компании не слишком важны, поскольку они корректируются ограничением нормы прибыли. Кроме того, для установления «справедливой» величины данного показателя все шире используются результаты критериальной конкуренции.

2. Ценовая дискриминация. Установление потребителям разных цен, в зависимости от их готовности платить, хотя издержки производства и предложения товаров и услуг одинаковы, демонстрирует возможность аллокативной эффективности. В этом методе информация о ценовой эластичности на различные товары должна быть доступной для эффективного ценообразования (чем выше ценовая эластичность, тем ближе необходимо установить цену к уровню предельных издержек). Наиболее часто встречается возражения, что ценообразование включает в себя перераспределение благосостояния от потребителя (потребительский излишек) производителю. Строгая ценовая дискриминация является эффективным методом подавления конкуренции.

В телефонной связи и электрических сетях деление осуществляется на юридические и физические лица, которые платят различные цены.

3. Пиковое ценообразование. Когда спрос следует периодическому циклу, в течение которого спрос может быть высоким в некоторые периоды времени и низким в другие, пиковое ценообразование может предлагать ценообразование по предельным издержкам. Когда предельные издержки обычно растут вместе с выпуском, изменение цены позволит отражать более высокие издержки. Установление более высоких цен в периоды пикового спроса может снизить его, в то время как низкие цены в периоды низкого спроса смогут поддержать использование мощности, которая в противном случае останется бездействующей.

4. Спорные рынки. На рынке, где вход и выход является абсолютно свободным и неограниченным, угроза потенциальной конкуренции может держать цену на уровне издержек. Когда потенциальные конкуренты, входящие в отрасль накладывают сильные ограничения на поведение монополиста, это приведет к ценообразованию по издержкам. Фирмы на спорном рынке будут не готовы к увеличению ценовых прибылей, которые превышают нормальную прибыль в конкурентном окружении, так как иначе другие фирмы проникнут на рынок с тем же объемом производства, реализовывая продукцию по более низкой цене, и захватят весь рынок, когда это будет выгодно. Когда вход на рынок открыт, новые фирмы будут готовы вторгнуться на рынок с более низкими ценами. Следовательно, когда природа рынка позволяет одной фирме обеспечивать совокупный спрос конкуренция может самоутверждаться, приняв решение о том, какая фирма получит рыночное лидерство.

Спорность рынка привела бы к чистым потерям регулирования, так же как без регулирования монополия будет вырабатывать ценовую эффективность. Эта теория дает возможность при определении надлежащей формы регулирования сокращать меры, препятствующие потенциальному входу, и создают окружающую среду, содействующую конкуренции. Другими словами, регулирующие органы должны поощрять больше, чем препятствовать входу на рынок естественной монополии.

5. Регулирование входа и аукцион. До 1968 года, неизбежность регулирования естественной монополии было широко распространено. Монопольное ценообразование предотвращается, когда конкуренция самоутверждается на аукционе. Другими словами, конкуренция на аукционе будет уменьшать цену до уровня ниже, чем тот, на котором монополия будет получать максимальную прибыль. Поэтому монопольная структура затрат не обязательно ведет к монопольному поведению. Предложение цены ведет к свободному и открытому праву предложения на рынке, где регулирующие органы объявляют о приеме предложений цены от всех фирм, которые желают поставлять товары. Каждая заявка может состоять из цены, которую фирма согласится назначить потребителям, когда присуждается франшиза. В таком процессе предложения цены, последняя будет окончательно установлена на уровне, на котором выигравшая фирма получит нулевую прибыль. Это будет результат повторяющегося процесса, где фирмы, которым дается выбор между нулевыми прибылями от проигрыша на аукционе и получением небольшой, но положительной прибыли путем предложения цены ниже наименьшей заявки, выберут последнее. Даже в случае, когда предложение цены будет проводиться, каждая фирма будет понимать, что она может выиграть, только если ее предложение цены будет вести к нулевой экономической прибыли. Эту форму предложения необходимо отличать от аукциона, где государство действует как монополист, пытаясь, достигнут высоких цен, например, распродажа прав на добычу нефти.

Однако эффективная погоня за экономическим благосостоянием через конкурентное присуждение лицензий на продажу, имеет свои трудности. Теория аукциона утверждает, что качество выигравшей заявки возрастает только когда возрастает количество подающих заявки. Также, фирмы получив однажды лицензию на конкретный период времени с эксклюзивной информацией об издержках, процесс производства и контроль над ресурсами, будущие лицензионные заявки будут неравными. Кроме того, необходимо заметить, что издержки и спрос изменяются на протяжении времени таким образом, что цена, зафиксированная в контракте на лицензию, может оказаться не оптимальной в более поздний период времени.

6. Государственная собственность. Другая возможная альтернатива регулированию — государственная собственность на предприятия, которые производят продукцию в условиях естественной монополии. Хотя мало кто согласится с тем, что регулирование совершается в полной форме в условиях государственной собственности, ее уникальные характеристики отличают ее от большого ряда традиционных регулирующих процессов. Вместо частной монополии, с акционерами, нацеленными на получение прибыли, можно учредить предприятие государственной собственности, меньше заботящееся о прибылях. Этот недостаток стимулов к максимизации прибыли государственных предприятий иногда считается благотворным, так как позволяет сосредотачивать внимание не только на финансовых вопросах и вопросах распределения. Институциональная система взглядов на государственную собственность будет способствовать наложению ограничений на цены и стандарты. Это позволит приравнять цены с предельными издержками, чтобы ликвидировать монопольные прибыли и так далее.

В данной главе был дан ответ на вопрос, что же такое естественная монополия. Основной причиной возникновения естественных монополий является эффект масштаба. Т. е. такое состояние технологического процесса, когда эффективное малозатратное производство может быть достигнуто за счет крупного размера предприятия. Там, где эффект масштаба велик, и наличие конкуренции просто неэффективно и невыгодно в этом случае возникает естественная монополия. Естественные монополии имеют как свои преимущества, так и недостатки. Роль и тех и других достаточно велика, поэтому для повышения эффективности деятельности хозяйствующих субъектов естественных монополий необходимо применять методы их регулирования. В настоящее время широкое распространение получили методы ценового (тарифного) регулирования, имеющие впрочем, свои недостатки. На практике применяется и ряд других методов регулирования, которые так же были рассмотрены в данной главе. Стоит заметить, что все методы разнятся между собой, и необходимость применения того или иного метода отдельно рассматривается в каждой конкретной ситуации.

Глава 2. Государственное регулирование естественных монополий в России

2.1 Нормативно-правовые основы регулирования деятельности естественных монополий

В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации России не только достаточно конкретно определился круг естественных монополий, но и был разработан проект Федерального закона «О естественных монополиях», который не принимался Государственной Думой в течение трех лет. Основные проблемы возникали при обсуждении вопросов о правомерности предоставления органам регулирования права контролировать инвестиционную деятельность компаний, о границах регулирования, о возможности сохранения функций регулирования у отраслевых министерств и т. д.

Но в 1994;1995 гг. цены на продукцию и услуги российских естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Сложившаяся на рынке асимметрия цен, непредсказуемость поведения и действий субъектов естественных монополий активизировали усилия по принятию закона, регулирующего их деятельность, и 19 июля 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон «О естественных монополиях»).

Закон содержит ряд норм, определяющих основные направления регулирования естественных монополий, в том числе устанавливает понятия «естественная монополия, «субъект естественной монополии», «сферы деятельности», на которые распространяется закон, методы регулирования естественных монополий, а также методы управления их деятельностью.

Кроме того, в четвертой статье Закона приведен перечень естественно-монопольных сфер экономики России, который после неоднократных изменений выглядит следующим образом:

транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

транспортировка газа по трубопроводам;

железнодорожные перевозки;

услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

услуги по передаче электрической энергии;

услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

услуги по передаче тепловой энергии;

услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Проанализировав Закон «О естественных монополиях», можно придти к выводу, что не все его положения соответствуют существующему состоянию дел и в целом закон нуждается в серьезной корректировке.

В настоящее время полномочия государства в отношении регулирования деятельности естественных монополий распределены между двумя федеральными органами исполнительной власти — Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по тарифам.

При этом в шестой статье Закона «О естественных монополиях» предусмотрено три метода регулирования:

Ценовое регулирование.

Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию.

Установление минимального уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме.

Исходя из общих условий построения нормы закона, можно сделать вывод, что, во-первых, Закон «О естественных монополиях» не предусматривает применение иных методов регулирования, кроме перечисленных, и, во-вторых, даже эти методы не являются обязательными к применению и могут использоваться по усмотрению соответствующих органов регулирования.

Как следует из названия ФСТ России и Положения о ней, этот орган наделен полномочиями по применению к субъектам естественных монополий только одного из трех методов регулирования — ценового. В свою очередь, ФАС России наделена полномочиями по использованию второго и третьего метода — антимонопольных.

За время, прошедшее с момента принятия Закона «О естественных монополиях», федеральные органы исполнительной власти претерпели не одну реорганизацию, в сам Закон неоднократно вносились изменения. Между тем, положение дел с государственным регулированием деятельности естественных монополий по-прежнему нельзя признать удовлетворительным.

По мнению многих аналитиков, выход из сложившейся ситуации видится в необходимости четкого законодательного решения вопросов о том, что такое естественная монополия и кто является субъектом естественной монополии, деятельность которой подлежит государственному регулированию.

Эти вопросы особенно актуальны в свете того, что российские естественные монополии в настоящее время находятся в процессе реформирования, в ходе которого происходит выделение из них некоторых видов деятельности.

На сегодняшний момент в большинстве стран мира либерализация затронула транспорт, связь, электроэнергетическую и газовую отрасли. Границы либерализации в конкретной отрасли во всех странах разные, как и ее результаты. В российском законодательстве естественно-монопольный сегмент сведен до минимума — инфраструктурная составляющая, однако, в реальности «границы рынка» в каждой из регулируемых отраслей разнятся. На мой взгляд, именно несовершенство выбора «границ» объекта регулирования, отсутствие методологии выделения естественно-монопольного сегмента приводят к несовершенству выбора инструментов регулирования инфраструктурных отраслей и непониманию четкого направления их реформирования.

В российском законодательстве ключевыми признаками естественной монополии как состояния товарного рынка являются:

наличие технологических особенностей производства товара, выражающихся в снижении издержек при увеличении объемов производства и делающих эффективным удовлетворение спроса на соответствующий товар в условиях отсутствия конкуренции;

отсутствие товаров, способных послужить заменителем для товаров, производимых субъектами естественной монополии, результатом чего является низкая степень влияния цены на спрос.

Это определение довольно часто подвергается критике, смысл которой сводится к следующему:

определение не отражает объективную необходимость государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

определение не отражает особую значимость для общества и государства отраслей экономики (видов деятельности), которые находятся в состоянии естественной монополии.

определение не отражает состояние естественной монополии как определенную отрасль экономики (вид или сферу экономической деятельности). Не возникает перехода от термина «состояние» к терминам «отрасль экономики», виды или «сферы» экономической деятельности. А ведь деятельность субъектов естественных монополий регулируется в определенных, названных здесь же в законе, сферах деятельности.

Более того, закрепленное в законодательстве понятие «естественная монополия» основано не на экономическом анализе, а исключительно на соображениях «целесообразности», что, конечно, недопустимо. Выделение именно тех отраслей, которые перечислены в Законе «О естественных монополиях», никак не обосновано, и в этот список часто вносятся изменения. А произвольность включения или исключения тех или иных отраслей из списка естественно-монопольных говорит о плохом понимании законодателем (и государством в целом) направления реформ соответствующих отраслей экономики.

Таким образом, закон принят вопреки нормальной логике юриспруденции. Вместо того чтобы сначала определить объект, а уже под него подвести нормативно-правовую базу, был написан закон под императивно выбранные сферы экономической деятельности. Другими словами, если убрать из закона определение естественной монополии, как объекта регулирования, то его юридическая суть не изменится.

Выделяя из какой-либо отрасли отдельные сферы деятельности и называя их естественно-монопольными, Закон «О естественных монополиях» «забывает» обо всей совокупности отношений, которые существуют в этой отрасли в целом. Не следует рассматривать и регулировать естественно-монопольное ядро (http://www.ipem.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=499:2008;12−17−07−58−26&catid=35:2008;08−13−11−18−35&Itemid=87 — _ftnref1под естественно-монопольным ядром подразумеваются сферы деятельности, где конкуренция принципиально невозможна) в отрыве от иных сфер деятельности, составляющих естественно-монопольную отрасль.

При этом в законодательстве наметилась именно эта тенденция — попытка считать естественной монополией только ядро соответствующей отрасли. Отсюда — и попытка «искусственно» ограничить сферу государственного регулирования отрасли целиком.

Например, в электроэнергетике, согласно Закону «О естественных монополиях», естественно-монопольными видами деятельности признаются только услуги по передаче электрической энергии, услуги по передаче тепловой энергии и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.

При этом практически весь массив нормативно-правовых актов в области электроэнергетики нацелен не на регулирование этих видов деятельности, а на регулирование взаимоотношений между различными сферами электроэнергетики: производством, передачей электроэнергии, оперативно-диспетчерскими услугами, оптовой и розничной торговлей электроэнергией и мощностью. Таким образом, государственное регулирование направлено на установление правил взаимодействия различных видов деятельности в рамках одной отрасли — электроэнергетики.

Необходимо конкретизировать положения Закона «О естественных монополиях»: действительно ли переход к конкуренции в рассматриваемых видах деятельности является «стратегической» целью государства. В этом случае концепцию данного закона следует изменить, закрепив конкретные шаги, которые бы позволили преобразовать состояние естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Однако обратим внимание на следующее. Т.к. состояние монополии на соответствующих товарных рынках рассматривается как естественное, вызванное объективными причинами, которые не устранимы в обозримом будущем, то представляется нелогичным включать в Закон «О естественных монополиях» нормы о переходе к конкуренции на данном рынке.

Таким образом, причиной несовершенства законодательства в данном случае являются не столько отдельные несогласованные моменты нормативно-правовой базы, сколько отсутствие единого подхода к определению естественных монополий и, как следствие, отсутствие понимания целей регулирования и реформирования.

2.2 Идентификация границ рынка и зон естественных монополий

Приведенный анализ российской законодательной базы иллюстрирует несовершенство определения естественных монополий, что приводит к неэффективности выбора инструментов государственного регулирования. По мнению многих специалистов, методология выделения естественных монополий должна быть основана на идентификации таких секторов в рамках многопродуктовой отрасли, где конкуренция невозможна и/или неэффективна. Назовем это границами рынка, среди которых выделим:

экономические;

технологические;

социальные (общественные);

стратегические.

Рассмотрим экономические границы рынка. Экономическая теория принимает, что отрасль представляет собой естественную монополию, если при всех уровнях выпуска функция издержек

C (q) является субаддитивной, т. е. выполняется неравенство. Это означает, что если n фирм в сумме производят выпуск q, то их суммарные издержки по производству всего выпуска всегда будут выше, чем издержки одной единственной фирмы по производству всего выпуска q.

В строго теоретическом подходе экономические границы рынка очерчивают лишь инфраструктурный сегмент, что стало основой для либерального подхода к естественным монополиям и их реформированию. Сугубо экономический подход без учета специфики отрасли, на мой взгляд, не в полной мере отражает суть естественной монополии и ее роль в развитии общества. Подобная тотальная либерализация является такой же крайностью, как и плановая экономика. Чисто экономический принцип идентификации естественно-монопольного сектора является основным недостатком современной теоретической парадигмы в изучении и регулировании естественных монополий.

Необходимо выделить второй тип границ, не учитываемых в экономической теории, — это технологические границы рынка. Технологические границы определяются невозможностью существования конкуренции вследствие технико-производственных особенностей отрасли. В каждой инфраструктурной отрасли технологические границы рынка выделяются по-разному в силу технологических особенностей отраслей. Но именно идентификация технологических границ рынка позволяет сказать, должно ли прямое государственное регулирование ограничиваться инфраструктурным сегментом, как естественно-монопольным ядром, или границы свободного рынка должны быть сужены.

Рассмотрим противоречия экономического и технологического подходов к определению границ рынка на примере электроэнергетической отрасли.

Противоречие № 1 касается равновесной цены на электроэнергию. Несмотря на то, что в нашей нормативно-правовой базе цена, складывающая на рынке, называется равновесной, в реальности это маржинальная цена, т. е. цена самой дорогой станции. Это приводит к формированию цены для потребителей на уровне самой дорогой станции и получению более дешевыми производителями необоснованных сверхприбылей. Соответственно, цена на рынке, которая формируется по такому принципу, не может быть индикатором рынка. Поэтому, в случае полной либерализации прогнозируемое специалистами повышение цен на электроэнергию составит в Европейской части России 20−40%, а в Сибири (где 50% выработки обеспечивают ГЭС) — 60−130%! Причем, формирование на рынке электроэнергии немаржинальных цен без тарифного регулирования невозможно, т.к. разница в себестоимости выработки электроэнергии зависит не от эффективности работы, а от технологических особенностей различных электростанций (таких, как тип энергоблока, вид используемого топлива и т. д.). А наличие разных типов генерации обусловлено технологическими особенностями функционирования энергосистем. Более того, низкая цена не является показателем эффективности работы станции, т.к. почти все мощности были построены еще в СССР и полностью амортизированы, а вследствие высокого ценового барьера входа на рынок новые станции не будут конкурентоспособны на рынке, где цены складываются на основе издержек действующих электростанций.

Противоречие № 2 касается самого факта наличия конкуренции между производителями, т.к. электростанции различных типов не конкурируют, а дополняют друг друга в соответствии с графиком нагрузки. Возьмем крайние примеры: атомная и гидроаккумулирующая электростанции (далее — соответственно АЭС и ГАЭС). АЭС является базовым генератором с относительно равномерным графиком выдачи мощности, ГАЭС — пиковым, она берет ее из энергосистемы (в частности, у АЭС) в минимумы и выдает в пиковые часы. В условиях конкуренции ГАЭС может стать лучшим «спекулянтом» рынка, покупая электроэнергию по низким ценам, а продавая в пики по высоким, при этом ничего не производя, а аккумулируя и воспроизводя электроэнергию. С кем будет конкурировать ГАЭС? Функция ГАЭС в технологическом плане — регулирование энергосистемы. Таким образом, дальнейшая либерализация рынка может привести к неэффективной загрузке мощностей в энергосистеме. С учетом того, что разделение на энергокомпании в электроэнергетике России произошло именно по отраслевому признаку (ГидроОГК, тепловые ОГК, Росэнергоатом и др.), это делает конкуренцию на рынке электроэнергии в России абсолютно невозможной и даже вредной.

Противоречие № 3 касается числа участников рынка. С увеличением числа участников конкуренция на классических рынках возрастает, а в электроэнергетике это приведет к снижению надежности энергосистемы. В условиях либерализации Системный оператор фактически не сможет обеспечить в полной мере оптимальность режимов единой энергосистемы (ЕЭС). Именно с разделением диспетчерского управления был связан энергетический кризис в Московском регионе в 2005 г. и именно отсутствие единого диспетчерского управления привело к аварии в Европе в 2006 г. Единая энергосистема России, не имеющая аналогов в мире, и возможность создания которой во многом была обусловлена плановой экономикой, позволяла наиболее полно использовать эффект масштаба от объединения региональных энергосистем. Нарушение целостности энергосистемы в соответствии с текущей концепцией реформирования приведет к утрате эффектов, присущих ЕЭС, как единой системе, отсутствию централизованного управления развитием генерирующих мощностей, чрезвычайному усложнению оперативно-диспетчерского управления и общему снижению надежности электроснабжения.