Актуальность темы
исследования.
С конца 1980;х гг. российское общество вступило в этап глубокой системной трансформации. Причем политическое реформирование, смена политического режима опережали изменения, происходящие в других сферах. Если рыночные отношения, преодолевая инерцию командно-административной системы, патерналистского сознания населения и препоны криминально-коррупционной экономики, с трудом завоевывали свои позиции в обществе, то изменение политического облика страны произошло стремительно, хотя и не безболезненно.
Вектор этой политической трансформации был задан масштабным проектом демократизации общества, реализация которого началась во второй половине 80-х гг. В этих условиях возрастает интерес к факторам устойчивости демократических традиций, апробированных как в России, так и в других государствах. Учреждение местного самоуправления представлялось необходимым условием реформирования общества на демократических принципах, поскольку это позволяет актуализировать человеческий фактор политических преобразований и граждане, включаясь в реальный процесс принятия общественно значимых решений, формируются как политические акторы. К тому же происходит становление демократической культуры населения необходимой для успеха либеральных реформ. В связи с этим известный американский политолог Р. Даль отмечал: «Чем меньше демократическая единица, тем выше потенциал участия граждан в управлении"1. Правомерно считать, что именно создание института местного самоуправления позволит политически и экономически активной части населения включиться в проведение реформ на местах. При этом.
1 Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 108. муниципальные ораны власти воспринимаются как гарант основных демократических ценностей, так как они, во-первых, наиболее доступны и отзывчивы для населенияво-вторых, наиболее приспособлены учитывать местные потребности и использовать ресурсы для их удовлетворенияв-третьих, укрепляют отношения власти на местном уровне. Поэтому именно на этом уровне политика освобождается от негативного имиджа, связанного с подковерной борьбой, заговорами, государственными переворотами, достижением клановых, групповых интересов, и приобретает свой подлинный и изначальный смысл, который заключается в регулировании отношений между людьми и социальными группами, а также в создании наиболее оптимальных условий жизни для человека1. Таким образом, местное самоуправление в проектах демократического переустройства общества выступает своеобразным имплантантом, инициирующим «изнутри» перестройку всего общественного организма и обусловливающим постепенное «врастание» России в демократический политический режим. Это определяет актуальность исследования политических аспектов местного самоуправления. Можно предположить, что ее изучение будет углубляться по мере дальнейшей демократизации общества.
Интерес к анализу политических аспектов становления института местного самоуправления проявился далеко не сразу. Первоначально казалось, что для успеха трансформации политического режима из тоталитарного в демократический достаточно ликвидировать наиболее одиозные структуры прежней системы. Однако на деле этот процесс растянулся на весьма.
См.: Будовская О. В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского общества: (Политологический анализ). Дисс.канд. полит, наук. Орел, 2001. С. 183- Емельянов H.A. Реформа местной власти. Тула, 1996. С. 3- Он же: Местное самоуправление: современный опыт. Тула, 1996. С. 3- Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С. 3- Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад. М., 1998. С. 8 и др. длительный период, приобрел характер многопланового, противоречивого, не подчиняющегося геометрии простой линейной политической эволюции. Множественность и взаимообусловленность экономических, политических, социокультурных проблем, разрешаемых обществом и властью с разной степенью успеха, генерировало тем не менее постоянную опасность кризисных ситуаций. На этом фоне процесс становления местного самоуправления представлялся вторичным, зависящим от решения первоочередных экономических и социальных задач. Но в конце десятилетия реформ, когда стало более прогнозируемым поведение политических институтов и относительно стабилизировалась экономическая система, выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (это и создание финансово-экономической базы местного самоуправления, и достижение реального участия населения в решении местных дел, и появление ответственной муниципальной элиты и т. д.) общество почти не продвинулось.
Говоря о значении изучения становления института местного самоуправления в системе демократических преобразований, отметим важность выявления степени динамичности этого процесса. Согласно одной из концепций, сформулированной в конце 80-х годов XX в. А. Миграняном и Б. Капустиным, переход от тоталитарной модели управления к демократической должен осуществляться постепенно посредством использования, по примеру стран Латинской Америки, авторитарного режима в качестве промежуточного этапа. Процесс демократизации порождает отмеченные Р. Далем риски в виде возможности сговора политических и бюрократических элит, опасности вырождения демократии в необузданную охлократическую свободу в форме бунта, анархического расхищения собственности, криминализации общества. Известно, что трансформация политического режима в России осуществлялась форсированно, без промежуточных этапов. Поэтому все эти риски возрастали многократно. В итоге по прошествии десятка лет с начала реформирования системы местного управления результат не оправдал ожиданий. Было учреждено огромное количество муниципалитетов, наделенных правами, но не подкрепленных ресурсами для их реализации. Бесконтрольность и анархия в системе местной власти, ее бессистемное нормотворчество, неспособность справиться с текущими вопросами, а также сохранение отчуждения муниципальной власти от населения — таково общее впечатление от результатов реформирования власти на местах.
Таким образом, становление местного самоуправления, явилось необходимым условием демократических преобразований, одновременно несет в себе и все издержки данного процесса. Изучение рисков в процессе становления института местного самоуправления в связи с форсированной трансформацией политического режима в России — еще одна причина, обусловливающая актуальность проблемы.
Важной предпосылкой актуализации исследуемой темы является и то, что на переломных, кризисных этапах истории, к числу которых, несомненно, относится и последнее десятилетие истории российского общества, существенно обостряется проблема управленческой функции власти. Структурные подвижки в общественных отношениях требуют изменения системы политического управления. Фундаментальной проблемой здесь становится соотношение централизации и децентрализации. Смена политического режима и связанная с этим перестройка политического управления ведет к нарушению сложившихся в нем алгоритмов и может спровоцировать как усиление тенденции к неоправданной централизации, так и тенденцию к возрастанию сепаратизма. Поэтому распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы и политического режима. Причем это распределение зависит от расклада политических сил в обществе, что политизирует соотношение централизации и децентрализации и, соответственно, роль местного самоуправления в политической системе в целом, делая исследование этого вопроса особенно актуальным.
Наконец, существует еще одна причина обращения к политическим проблемам, сопровождающим становление и развитие местного самоуправления на современном этапе. Становится очевидным, что не только тип политического режима определяет соотношение централизации и децентрализации и способ управления на местах, но и система организации местной власти, в свою очередь, выступает критерием, по которому можно точнее определить сущность политического режима. Особенно это относится к современной России, где формирующийся демократический режим подчас девальвируется практикой его недемократических укладов на местах. Исследование содержания политических процессов, происходящих на местном уровне, и особенностей местных политических институтов может стать критерием типологизации политического режима в целом, «лакмусовой бумажкой» его сущности. Оказалось, что политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят матрицу общей политической системы и одновременно обладают собственной внутренней логикой, особенностями и динамикой. Без описания этих особенностей невозможно получить адекватное представление о современной российской политической системе. Это важно учитывать как при оценке перспектив развития самого муниципализма в России, так и в более широком аспекте — для понимания природы политического режима в стране.
Непредсказуемость развития общей политической ситуации в постсоветской России лишь способствует сохранению актуальности этой проблемы. Продолжающиеся и сегодня процессы перманентного реформирования системы местного самоуправления объясняются не столько потребностями самой организации власти на местах, сколько конъюнктурой политической ситуации и неопределенностью позиции федеральной власти, так и не выработавшей четкой позиции к определению муниципальной организации в политической системе и социальных отношениях в современном российском обществе. Ни у власти, ни у населения так и не сложилось единого понимания роли и назначения данного института в обществе.
Все это обусловило актуальность исследования роли местного самоуправления в политической системе России.
Степень научной разработанности проблемы.
Изучение местного самоуправления в нашей стране имеет давнюю традицию, связанную, в первую очередь, с подготовкой и осуществлением земской реформы 1864 г. Однако, справедливости ради стоит отметить, что к этому времени теоретические разработки проблемы местного самоуправления уже существовали в Европе и оттуда проникли в Россию. Одной из первых концепций стала теория «свободной общины», возникшая под влиянием идеалов Великой Французской революции. В начале XIX в. ее разрабатывали представители французской и бельгийской правовых школ Турэ, Токвиль, Гербер, Арене, рассматривавшие общественную власть в качестве четвертой власти и не допускавшие никакого вмешательства государства в дела общества. Община считалась первичной по отношению к государству, отношение которого к ней ограничивалось лишь ее признанием. Основным принципом данной теории местного самоуправления было то, что органы местного самоуправления не являлись государственными и управляли собственными делами общины, негосударственными по своей природе. Государственные органы, по мнению авторов теории, не имели права вмешиваться в дела общины. В то же время, теория допускала возможность ведения общиной дел, передаваемых государством в управление.
Обоснование теории «свободной общины» носило не столько политологический, сколько идеологический характер. Право общины на занятие собственными делами вытекало из либеральной концепции первичности неотъемлемых прав человека, определяющих функциональную роль государства по их обеспечению. Политические аспекты местного самоуправления заключались в создании оптимальных условий для вовлечения граждан в управление делами общины, воспитания их в духе гражданской активности. По словам А. Токвиля, «общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для наукиони открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создавать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появятся на поверхности"1. Однако, вопросы о том, насколько связаны модели местного самоуправления с типами политических систем и политических режимов, насколько они обусловлены социальными интересами конкретных слоев населения и обеспечен ли политической поддержкой именно такой способ устройства местной власти, в то время не ставились. Соответственно не рассматривалась и возможность его применения в других странах с иными политическими режимами и политическими системами.
Появившаяся несколько позже «общественно-хозяйственная» теория развивала основные идеи теории «свободной общины (пашни)». Например, с точки зрения авторов этой теории, община должна была заниматься только собственными делами. В России эти теории активно поддерживали А. И. Васильчиков, В.Н. Пешков2.
1 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.
2 См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3-х т. СПб., 1869−1871- Пешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению 1864 г. января первого». М., 1865- Он же: О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.
А.И. Васильчиков первым из отечественных исследователей дал общее понятие о самоуправлении, рассмотрел различия между приказной и земской системами управления, раскрыл отношение народного представительства к местному самоуправлению. Согласно определению автора, самоуправлениеэто «участие народа в местном внутреннем управлении своего Отечества. Такое участие в известной мере допускается во всех государственных организацияхи при самых централизованных формах правлениях местным жителям предоставляется, все-таки, весьма обширный и многосложный круг действий, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления, чтобы сохранить государственный бюджет и снизить некоторую часть расходов"1. Для подкрепления своей концепции автор использует многочисленные описания способов организации местной власти в Англии, Франции и Германии. Особое внимание в этих описаниях А. И. Васильчиков уделяет предметам ведения земских учреждений, среди которых выделяет народное образование, дорожное дело, народное продовольствие, народное здравоохранение, общественное благоустройствоприводит примеры смет земских учреждений. Характерно, что, кроме городского общественного самоуправления, в работе описывается устройство крестьянского быта в России, Франции, Англии, Германии. Выводы автора достаточно однозначны: местное самоуправление имеет неполитическую природуу государства и самоуправления разная компетенция, поэтому учреждение местного самоуправления государству выгодно, так как снимает с него часть забот.
По мнению сторонников «общественно-хозяйственной» теории, для ее применения в России существовали объективные предпосылки, поскольку сохранились крестьянская община («мир»), а вместе с ней и традиции крестьянского общинного самоуправления. Однако вопрос о модели местного.
1 Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.1. СПб., 1869. С. I. самоуправления, построенной на основе этой теории, рассматривался абстрактно, безотносительно к реальному политическому устройству России, без анализа проблемы ее политической поддержки.
Общественно-хозяйственная теория" задала тенденцию трактовки самоуправления имеющую и сегодня сторонников, которая определяет сущность самоуправления, как универсального способа объединения людей под эгидой, в первую очередь, совместных производственных занятий вне связи с тем или иным политическим режимом. Однако эти идеи, привлекательные в теории, выглядят достаточно умозрительно на практике, на что указывал в свое время JI.A. Велихов: «Вообще провести строгую грань между делами общественного или делами только местного самоуправления невозможно, что сильно умаляет убедительность приведенных аргументов"1. Тем более, что взгляды сторонников теории «свободной общины» не учитывали особенности политической системы России. В условиях авторитарного режима любая попытка создания самостоятельной, неподконтрольной государству организации граждан представляла для него угрозу и была изначально обречена. Отстраненность от реалий политической жизни России обусловила утопичность подобных проектов.
Абстрактность вышеизложенных подходов является неслучайной. В целом «общественно-хозяйственная» теория и теория «свободной пашни», жестко разделяя местную (самоуправленческую) и политическую (государственную) сферу, закрывали саму эвристическую возможность рассмотрения политических аспектов местного самоуправления. При попытках хотя бы гипотетически применить их к российским реалиям возникали утопические фантомы, примером которых являются взгляды, развиваемые П. А. Кропоткиным и J1.A. Тихомировым.
1 Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 111.
Местное самоуправление П. А. Кропоткин рассматривал как догосударственный и естественный способ организации жизни людей, и задача, по мнению автора, заключалась в освобождении самоуправления от государственного давления, что и должно быть достигнуто с переходом к анархическому устройству общества1.
Рассматривая самоуправление с совершенно иных, монархических позиций, к тем же утопическим выводам о возможности использования местного самоуправления в качестве базисной ячейки организации общества и альтернативы бюрократии пришел Л. А. Тихомиров. Он полагал, что самоуправление в России не только возможно, но даже более органично присуще ей по сравнению с Западом. Из предлагаемой им концепции единства самодержавия и народа действительно следовало, что «всё государство есть не что иное, как окончательно довершенная форма организация национального самоуправления. Здесь нет противоположения, есть лишь дополнение. Самоуправление, то есть предоставление верховною властью общественным группам непосредственно заведовать делами в пределах их компетенции, прямо вытекает из монархической идеи"2.
Поскольку факты российской действительности, мягко говоря, не всегда подтверждали подобное единство самодержавия и общества, Л. А. Тихомиров нашел выход в различении, в духе Аристотеля, «правильной» формы самодержавия, которую он именует монархией, и «неправильной», называемой им абсолютизмом. Монархия тоже может заболеть недугом абсолютизма, что и становится причиной пресловутого разрыва государственной власти и местного самоуправления, поскольку верховная власть абсолютизма создает противоположность между государством и обществом. Причиной этого перерождения, считал автор, является излишнее развитие бюрократии, которая.
1 См.: Кропоткин П. А. Современная наука и анархия. Пг.- М., 1920.
2 Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 549. присвоила себе функции посредника между монархией и народом. Вот здесь и должно было сказать своё слово местное самоуправление. Его значение автор видит в том, что оно способно создать для центральной власти еще одну опору, кроме бюрократии: более чем где-либо, в самодержавной монархии необходимо сочетание бюрократии и общественного управлении. Монарх мог бы все государство поручить общественному управлению, и от этого не перестает быть верховной властью. Это монархическая утопия местного самоуправления. Автор совершенно не считается с отсутствием реальных политических сил, способных оказать проекту необходимую поддержку, за исключением ссылки на добрую волю монарха и спекулятивную веру в единство царя и народа.
Утопичность и «анархических», и «монархических» проектов местного самоуправления не мешала, а скорее способствовала использованию их в качестве идеологических средств влияния на общественное мнение. Однако она имела мало общего с анализом объективных политических условий становления данного института.
Альтернативой вышеизложенным концепциям местного самоуправления являлась «государственная» теория, разработанная немецкими юристами JL Штейном (1815−1890 гг.) Р. Гнейстом (1816−1895 гг.). Русскими идеологами «государственной» школы стали В. П. Безобразов, И. Д. Беляев, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, М. Н. Свешников, Б. Н. Чичерин и др.1.
По мнению указанных авторов, самоуправление — это возложение на общество решение задач государственного управления на местном уровне. При.
1 См.: Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882- Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888- Градовский А. Д. История местного самоуправления в России. Собр. соч. Т. 2. СПб., 1899- Он же: Общество и государство. Теоретические очерки. Собр. соч. Т. 3. СПб., 1899- Он же: Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. T. V, VII. СПб., 1883- Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909; Т. 2. СПб., 1893- Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. СПб., 1910; Он же: О самоуправлении // Мелкая земская единица. СПб., 1903; Свешников М. Н. Основы и пределы самоуправления. Ч. 2. СПб., 1892- Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856- Он же: О народном представительстве. М., 1866 и др. этом государство сохраняет полный контроль над деятельностью общественного управления. А. Д. Градовский подчеркивал, что «самоуправление предполагает существование сильной и единой государственной власти, которая является главным условием для сохранения политической и национальной целостности страны"1.
С точки зрения сторонников этой концепции, сила самоуправления должна заключаться отнюдь не в отделении его от государства, а в служении интересам последнего. Особых местных дел, отличных от государственных, не существует. Задача самоуправления сводилась к выполнению местным сообществом государственных функций. Академик В. П. Безобразов писал, что «самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которых имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое управлениеучреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти"2.
Для темы нашего исследования важно отметить тот факт, что «государственная» теория впервые обозначила политический аспект самоуправления. Он был связан с поисками критерия отличия муниципальной власти от государственной. Различия в трактовке этих критериев послужили основанием в выделении в рамках «государственной» теории двух направлений.
Представители первого («политического») направления, которое начал разрабатывать Р. Гнейст, видели специфику природы муниципальных^ органов власти в особенностях их формирования. Они отмечали, что выборные на местах осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе, в отличие от.
1 Градовский А. Д. История местного самоуправления в России. Соч. Т. 2. С. 75.
2 Безобразов В. П. Государство и общество. Статьи. СПб., 1882. С. 46 работающих в государственных органах местного управления на платной основе. В России эту точку зрения поддерживали М. И. Свешников, Н. И. Лазаревский, Б. Е. Нольде, Л. А. Велихов. Однако в дальнейшем выяснилась условность подобного разграничения государственной и муниципальной власти.
Второе направление в рамках «государственной» теории («юридическое»), обоснованное Л. Штейном, имело также своих сторонников в России, наиболее известным среди которых был Н. М. Коркунов. Специфика местного самоуправления усматривалась ими как возможность участия граждан посредством самоуправления в решении некоторых государственных дел, выделенных в его компетенцию. Такой способ участия населения в решении государственных дел, действительно, можно было считать политическим занятием, но, главным образом, с формально-юридической точки зрения, отождествляющей политическую сферу с государственным управлением.
В большей мере собственно политические аспекты местного самоуправления рассматривались отечественными авторами в связи с особенностями взаимодействия центральной и местной власти и возникающими на этой основе административно-управленческими моделями. Данные модели были впервые изучены Л. Штейном и изложены для русского читателя в упомянутой книге А. И. Васильчикова. Главными из них были три: в Англиисамоуправление в классическом варианте, во Франции — «административная централизация», в Германии — самоуправление сословных учреждений1. С некоторыми модификациями эти модели сохранили свое значение и в наши дни.
В основе английской модели лежало четкое разграничение сферы деятельности центральных и местных учреждений. Высшая администрация контролировала, но не управляла, так как чиновников на местах не полагалось. Все дела провинции — хозяйственные, судебные, частично административные.
1 См.: Васильчиков А. И. Указ. соч. Т. 1. С. УШ-ХХУ1. находились в ведении жителей прихода. Должностные лица (они могли как избираться, так и назначаться высшей администрацией из числа местных жителей) заведовали местным управлением, составляя отдельные управы по каждому ведомству — врачебному, дорожному и т. д. Мировые суды во главе с лорд-наместником утверждали местные бюджеты. Позже влияние центральной власти на органы местного управления заметно усилилось, английская система стала напоминать континентальную.
Французскую модель часто называют мнимым самоуправлением или административной централизацией, так как она не предполагала проведения четкой грани между делами центральных и местных учреждений. На местах действовали выборные советы (генеральные — в департаментах, окружные и муниципальные — в общинах), члены которых избирались из числа местных граждан, достигших совершеннолетия, путем всеобщей подачи голосов. Советы ничего не решали без ведома администрации. Они не имели исполнительной власти и все их постановления исполняли правительственные органы. По ироничному замечанию А. И. Васильчикова, «народ, облеченный всеми правами верховной власти, казнивший даже своего короля, не может достигнуть права построить мост или чинить сельские дороги без дозволения центрального правительства"1.
Немецкая система оказала наибольшее влияние на русское законодательство. В местном управлении Пруссии участвовали не приходы или граждане вообще, а сословия дворян-землевладельцев, крестьян и горожан. Каждое сословие имело свое отдельное управление (вотчина, общество, город). Представители трех сословных организаций входили в состав областных собраний, представлявшее общеземское самоуправление.
Первые теоретики местного самоуправления 60−80-х гг. XIX в. внесли определенный вклад и в изучение политических аспектов функционирования.
1 Васильчиков А. И. Указ. соч. Т. 1. С. 9. данного института. В частности, в поле зрения оказались модели взаимодействия государства и местного самоуправления, была предпринята попытка выделить критерии отличия муниципальной природы власти от государственной. Однако ни в теории «свободной общины», ни в «государственной теории» проблема функционирования института местного самоуправления не была связана с анализом реалий российской политической системы, определением возможного места института самоуправления в этой системе, а также выявлением политических сил, заинтересованных в его становлении.
Политические аспекты местного самоуправления актуализировались на фоне обострения внутренних противоречий в стране на рубеже Х1Х-ХХ вв. В анализе роли и перспектив данного института в этот период наметились два основных подхода: либерально-реформаторский и консервативный.
Исследователи либерального направления отдавали предпочтение «общественно-хозяйственной» теории. Однако она не была копией теории, родившейся в Европе. Это был ее русский вариант. В работах авторов либерального направления речь шла не просто о выполнении органами самоуправления функций организации населения на местах. Для отечественных либералов особый смысл приобретала другая, скрытая тенденциявозможность влияния на центральное правительство через местное самоуправление. Эта идея была следствием общей либеральной установки просвещенного российского общества того периода и веры в возможность разумного и постепенного его реформирования.
Это особенно проявилось в работах видных либеральных земских деятелей конца XIX — начала XX вв. К. К. Арсеньева, И. П. Белолконского, А. И. Кошелева, В. А. Маклакова, В. Ю. Скалона, Д. И. Шаховского, Д. Н. Шилова и др.1. Секретарь полулегальной организации либералов «Беседа» В. А. Маклаков так выразил общую для земских либералов идею: «В России было зерно, из которого самотеком росла конституция. Это было местное самоуправление, то есть земство. Стоило постепенно развить это начало к низу и к верху, и конституция сама собой бы пришла"2. Несколько ранее А. И. Кошелев в изданных за рубежом брошюрах «Наше положение» и «Где мы? Куда и как идти?» обосновывал необходимость создания в России наряду с самодержавием Земской Думы, которая должна была формироваться из представителей земств3. Однако стремление либералов из земской среды использовать местное самоуправление в своих политических целях делало теорию местного самоуправления инструментом достижения этих целей, придавало ей «партийный» характер.
Разочарование в надеждах, возлагавшихся на развитие земского самоуправления, позже заставило исследователей либерального направления более внимательно рассмотреть причины появления данного института в России. Для темы исследования важно отметить работу И. П. Белоконского «Земство и Конституция», где он указал на отсутствие объективных предпосылок самоуправления в России, а его появление объяснял временным политическим интересом верховной власти. Известный либеральный земский деятель считал, что «земская реформа 1864 г. явилась продолжением тех великих реформ, которые осуществились вследствие несчастной Севастопольской войны. Обессиленное войной бюрократия стремилась.
1 См.: Арсеньев К. К. За четверть века (1871 — 1894 гг.): Сб. статей. Пг., 1915; Белоконский И. П. Земство и Конституция. М., 1910; Он же: Земское движение. СПб., 1910, Он же. Самоуправление и земство. Ростов-н/Д., 1905; Записки А. И. Кошелева // Русское общество 50 — 60-х гг. XIX века. 4.1. М., 1991; Маклаков В. А. Вторая Государственная Дума. Париж, (Б.д.) — Он же: Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1954; Скалон В. Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов. М., 1884- Шаховской Д. И. Пятидесятилетие земства // Очерки экономической деятельности земств. М., 1914; Шипов Д. Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918 и др.
2 Маклаков В. А. Вторая Государственная Дума. С. 140−141.
3 См.: Записки А. И. Кошелева. С. 170−172. предупредить «внутренние осложнения» выражением некоторого «доверия» населению впредь до того момента, когда, окрепнув, она сможет взять обратно все дарованное"1.
Консервативное направление исследования местного самоуправления, в большей мере придерживавшееся «государственной» теории, нашло отражение в работах А. Д. Градовского, Б. Н. Чичерина, С. Ю. Витте. Авторы впервые указали на связь становления и развития этого института с характером его политической поддержки и типом политического режима.
А.Д. Градовский прямо поставил вопрос: способно ли население, существующее в условиях административной политической системы и авторитарного режима, контролировать местные органы самоуправления? По его мнению, утверждения о необходимости самостоятельности местных органов и способности населения осуществлять ведение местных дел под свою ответственность выглядят умозрительно и не подкреплены социологическими фактами. Если же население не имеет возможности и готовности осуществлять местное самоуправление, создавать и контролировать местные органы власти, то ничего, кроме чиновничьего произвола, прикрытого идеологией самоуправления, в провинции сформироваться не может: «Сообщение самостоятельности правительственным органам в местностях необходимо предполагает организацию общественных сил, как противовес этой самостоятельности, противовес, без которого она легко может выродиться в произвол. Когда местный администратор не только должен отдавать отчет высшему правительству, но и разделять свою деятельность с органами общества, допущенными в правительственную сферукогда не только сознание долга удерживает его от правонарушений, но и возможность отпора со стороны общественных элементов, — лишь тогда самостоятельность местной.
1 Белоконский И. П. Земство и Конституция. М., 1910. С. 6. администрации может быть благоприятна. Напротив, действуя среди бесправной массы, администрация всегда выйдет из назначенных ей границ"1.
Против подобного утверждения — о неготовности общества к осуществлению местного самоуправления — обычно выдвигался тот аргумент, что именно учреждение этого института и должно способствовать привитию гражданам демократических навыков. А. Д. Градовский назвал этот аргумент избитой, но не доказанной истиной. Возражения против этого, по мысли автора, ясны сами собой: «Индивидуализм в деле управления делает администрацию орудием личных целей, эгоистических стремлений. Местные интересы по природе своей не способны образовать гражданина, община с ее узкими стремлениями мало чем отличается от личности, превосходный член общины может оказаться плохим гражданином, например, истинный гражданин иногда бывает принужден забыть свои местные интересы, принести их в жертву великим государственным целям и так далее"2. Вывод ученого однозначен: самоуправление должно выступать частью государственной власти и элементом общей политической системы. Противоположное же требование независимости местного самоуправления от государства А. Д. Градовский трактует как свидетельство неразвитости, отсталости общества, несовершенства его политического развития. Возникновение в рамках Российской империи самоуправления вне государственного управления, наподобие земства, он относит к историческому казусу, проявившемуся не вследствие необходимости исторического закона, а как «результат случайного, хотя и счастливого факта, о удачной комбинации законодательных сфер» .
Сходные «государственнические» идеи в отношении местного самоуправления развивал Б. Н. Чичерин. Он также обратился к аргументам.
1 Градовский А. Д. История местного управления в России // Собр. соч.: В 9 т. Т. 2. СПб., 1899. С. 22.
2 Там же. С. 102.
3 Градовский А. Д. Указ. соч. С. 6. конкретно-исторического характера и показал, что из-за особенностей общественно-государственного развития России в государстве не сформировались условия для самостоятельного (вне государственной системы) существования местного самоуправления, и подобные институты образовались «сверху», действиями правительства, а не самостоятельными усилиями граждан, в отличие от стран Западной Европы1. Особенности Российского государства, связанные с его огромной территорией, скудностью народонаселения, однообразием жизненных условий, земледельческим бытом и доступностью территории для нашествий из вне, затруднили объединение народа и затормозили развитие в нем самостоятельности. Отсюда ученый делал вывод, что «восполнить эти недостатки могла только крепкая власть, которая, стоя на вершине, давала единство государству и направляла общественные л силы». На основе этих размышлений у него сложилось следующее отношение к развитию в России представительных начал: «Не скрою, что я люблю народные учреждения, но я не считаю их приложимыми всегда и везде, и предпочитаю честное самодержавие несостоятельному представительству"3.
Идеи «государственной теории» с позиций бюрократии поддерживал С. Ю. Витте. Как опытный чиновник и трезвомыслящий политик он оценивал роль и перспективы местного самоуправления в России не с позиций абстрактных идей и принципов, а исходя из реальной политической ситуации в стране. С. Ю. Витте достаточно сочувственно относился к местному самоуправлению как этико-социальной идее. Но, анализируя политические аспекты деятельности земства, он делал вывод, что местное самоуправление несет в себе угрозу существующей государственной власти в России.
1 См.: Чичерин Б. Н. Собственность и государство. Ч. 1. СПб., 1881. С. 7. Он же: Философия права. М., 1900. С. 58- Он же: Опыты по истории русского права. М., 1858. С. 369.
2 Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 399.
3 Там же. С. X.
Признавая стесненное состояние земских учреждений, даже сочувствуя им, С. Ю. Витте категорически высказывался против их развития и расширения полномочий. «Наше местное управление находится в самом ненормальном, в самом печальном состоянии, — признает он в адресованной императору Николаю II Конфеденциальной записке. — У нас имеются земские учреждения, но деятельность этих учреждений все более стесняется. С другой стороны, наряду с этими учреждениями продолжает действовать старая администрация, всемогущая по простору своего произвола, но бессильная для живой активной деятельности. Таким образом, нет хорошей администрации, которая держала бы в своих руках все хозяйство и все управление губернии, ибо есть земство, нет и сколько-нибудь удовлетворяющего своему назначению самоуправления, так как оно подавлено в пользу правительственной администрации"1. В то же время, по мнению автора Записки, «нельзя дать правильной постановки земству потому, что такая постановка опасна в политическом отношении, и нельзя дать администрации живого, активного участия в делах местного хозяйства и управления, ибо это равносильно уничтожению самоуправления, сохранение которого признается необходимым"2.
С.Ю. Витте доказывал, что самоуправление в той форме, в какой оно выражается в российском земстве, то есть не в форме узкосословной или корпоративной, а в виде всесословного народного представительства в сфере местного государственного управления, не соответствует самодержавному строю государства, что в этом строе оно будет плохим средством управления. Допустить это в самодержавном государстве нельзя. Поэтому он предлагал оставить существующие земские учреждения, которые «стали свершившимся фактом», но не проектировать их дальнейшее расширение.
1 Витте С. Ю. Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка Министра финансов статс-секретаря С. Ю. Витге (1899 г.). Stuttgart. 1903. С. 184.
2 Там же.
Здесь важно отметить указанную С. Ю. Витте зависимость местного самоуправления от сущности политического режима, в рамках которого оно функционирует. При конституционном строе, по мнению автора записки, земства могут быть превосходным средством управления: там они составляют одно звено в цепи, скованной из одного металла. Там, впереди, в центральных органах есть их же представители, и потому к предначертаниям этих органов они всегда будут относиться с полным доверием, будут усердными исполнителями их распоряжений. В свою очередь, центральные представительные учреждения будут всегда чутко прислушиваться к желаниям органов местных. Совершенно в ином положении стоит и всегда будет стоять земство в государстве самодержавном. Здесь по своему строю такие учреждения резко отличаются от всего, что кругом их и что выше их. Правительство, бюрократия не доверяют земству, земство — правительству. Земство весьма естественно желает оказывать влияние на деятельность законодательную, которая так тесно связана с деятельностью местной. Правительство видит в этом поползновение на свои прерогативы. Поэтому, заключает С. Ю. Витте, «каждое учреждение хорошо в строе, ему соответствующем, и непригодно в строе, ему не отвечающем"1. Автор записки утверждал, что самодержавие может допускать самоуправление лишь в ограниченных пределах. Это могут быть союзы, корпорации, благотворительные общества, т. е. такие организации, которые имеют свои «частноправовые интересы».
Анализируя эту позицию, известный либеральный деятель П. Б. Струве отметил, что «Витте подверг убийственной критике. поэтическую мечту славянофилов об объединении царя с землей, о совместимости с самодержавием широкого самоуправления. Записка статс-секретаря Витте раскрыла глубокую.
1 Витге С. Ю. Указ. соч. С. 197. связь, существующую между культурными задачами земства и его политическим призванием"1.
Следует сказать, что достаточно пессимистично С. Ю. Витте оценивал и более отдаленные перспективы муниципализма в России. Он приводит в своей работе две точки зрения на эти перспективы. Первая — западная, суть которой сводится к тому, что каждое государство в своем развитии неизбежно придет к конституции как к более совершенной форме правления. Чем скорее это произойдет, тем лучше. Но сам С. Ю. Витте придерживался второй точки зрения: о чужеродности этой формы правления в России. Он писал, что конституция вообще великая ложь нашего времени и, в частности, к России эта форма правления неприменима без разложения государственного режима. С этой точки зрения дальнейшее расширение деятельности земству давать нельзя, поскольку нельзя создавать либеральные формы, не наполняя их соответствующим содержанием2.
С.Ю. Витте, во-первых, показал противоречивость и несовместимость параллельного существования авторитарного режима и общественного самоуправления. Во-вторых, он считал, что в политических условиях России последовательное развитие местных представительных органов неизбежно приведет к выдвижению со стороны общества требования создать также высший представительный орган, то есть введения в стране конституции и, следовательно, ликвидации основы государственного строя — самодержавия. Работа С. Ю. Витте интересна тем, что в ней нашли отражение взгляды верховной власти и бюрократии на местное самоуправление.
Следующий этап в исследовании политических аспектов местного самоуправления был связан со значительным всплеском интереса к этим.
1 См.: Витте С. Ю. Указ. соч. С.Ю.
2 Там же. С. 212. проблемам в предреволюционные годы1. Однако в теоретическом плане эти работы оказались малопродуктивными. Причины этого кроются в политической ангажированности авторов этого периода, поскольку «большая часть книг и статей, написанных в предреволюционные годы, когда интерес к самоуправлению был особенно велик, носит не столько научный, сколько публицистический характер. Злободневность темы обусловила некоторую предвзятость авторов в оценке современной им организации местного самоуправления, рассматриваемой с позиций программ различных политических партий"2.
Послереволюционные исследования, касающиеся роли местного самоуправления в политической системе России, оказались немногочисленны, а главное, не отличались научной беспристрастностью. Общим местом в работах историков советского периода стало утверждение, что в условиях эксплуататорского общества реальное самоуправление невозможно и является способом обмана трудящихся. Подлинно народным самоуправлением была объявлена советская система. Участие в работе советских органов стало рассматриваться как подготовка к переходу к коммунистическому самоуправлению. Таким образом, тенденция использования идей местного самоуправления в контексте политической идеологии и вне связи с реальным типом политического режима сохранилась и после революции.
1 См.: Ачадов (Данилов) Ф. А. Третий элемент. Его значение и организация. М., 1906; Голубев B.C. Роль земства в общественном движении. Ростов-н/Д., 1905; Зак С. С. Демократизация земств. М., 1906; Сватиков С. Г. Общественное движение в России (1700−1899 гг.). Ростов-н/Д., 1905; Он же: Государственная власть и местное самоуправление. М., 1907 и др.
2 См.: Л. Ф. Писарькова. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинности, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 3.
3 См., например: Болтенкова Л. Ф. Упразднение органов местного управления и создание Советов. М., 1988;
В период НЭПа оживился интерес к муниципальному типу местного самоуправления. Появились работы Л.А. Велихова1, в которых под прикрытием коммунистической фразеологии автор пытался развивать идеи муниципализма. Упор делался на изучении хозяйственной функции местного самоуправления, обусловленной процессами урбанизации, и поиске путей оптимальной организации городского хозяйства. Автор пытался связать идею о необходимости развития муниципализма с идеологическими требованиями представить его в качестве инструмента социалистического обустройства общества: «Экономическая политика СССР будет еще долго вращаться вокруг муниципальных задач, если не идеологически, то реально, и должна быть в значительной степени направлена на развитие и усиление городов, как пролетарских центров и очагов культуры. По общему правилу, ток аккумулированной социальной энергии движется от центра к периферии, то есть от города к деревне, а не наоборот. Поэтому вне прогресса городов немыслим никакой прогресс страны в ее целом, и тем более невозможен ее переход к высшим, социалистическим формам хозяйства». Однако демократические аспекты учения о диктатуре пролетариата в практической деятельности большевизма все больше уступали место усилению командно-административных рычагов управления государством.
В конечном счете, развитие советской системы управления, заменившей муниципальную, привело к свертыванию тематики, связанной с проблемами изучения местного самоуправления. В какой-то мере эта лакуна оказалась заполнена работами, в которых в основном рассматривались проблемы организации советских органов власти на местах. Исследователи советского.
1 См.: Велихов Л. А. Опыт муниципальной программы. М.- Л., 1926; Он же: Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.- Л., 1928.
2 Велихов Л. А. Опыт муниципальной программы. С. 2. периода местного самоуправления И. Ф. Шеремет, O.E. Кутафин1 и другие рассматривали функции, компетенцию Советов. Однако советская система по типу управления была далека от действительно муниципальной системы власти. Поэтому важным направлением исследований советских ученых в рамках разрабатываемой теории местного самоуправления явилось изучение опыта муниципализма в зарубежных странах. Здесь следует, в первую очередь, выделить работы Г. В. Барабашева .
Проблемы местного самоуправления вновь актуализируются в начале 1990;х годов в связи с формированием в России политической системы демократического типа. Они стали предметом внимания, в первую очередь, правоведов. Юридические аспекты формирования системы местного самоуправления рассмотрены в работах A.C. Автономова, H.A. Емельянова, М. А. Краснова, O.E. Кутафина, А. Н. Писарева, В. В. Пылина, В. И. Фадеева П.И. Шлемина, Е. С. Шургиной и др3.
1 См.: Кутафин O.E., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986; Карлов A.A. Местные Советы депутатов трудящихся: Вопросы организации и деятельности. М., 1975; Лепешкин А. И. Советы — власть народа. 1936;1967 гг. М., 1967; Лютова Т. И. Инициатива и самодеятельность местных Советов. Л., 1968; Местные Советы — органы народовластия: Сб. науч. трудов / Отв. ред. А. Н. Ракицкий. М., 1983; Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Щиглик А. И. Самоуправление в условиях развитого социализма. М., 1985 и др.
2 См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971; Он же. Местное самоуправление. М., 1996. (Эта книга представляет собой, вышедший уже после смерти автора, сборник трудов разных лет). См. также: Куфакова H.A. Местное самоуправление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости: Учебное пособие. М., 1969; Современный буржуазный федерализм / Отв. ред. И. Д. Левин, И. М. Вайль. М., 1978; Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982 и др.
3 См.: Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998; Государственная власть и местное самоуправление. М., 1997; Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула 1997; Еремян В. В., Федоров М. В. История местного самоуправления в России (ХПначало XX вв.). М., 1998; Костюков А. Н., Копысова С. Г Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001; Краснов М. А.
Введение
в муниципальное право. М., 1993; Куликова С. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994; Кутафин O.E. Муниципальное право. М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М. 1998; Организация государственной власти и местного.
Одновременно в исследованиях В. В. Бакушева, А. Г. Воронина, В. А. Иванковского, В. И. Голованова, А. Т. Когута, Н. И. Кулина, В. А. Лапина, Р. П. Мигирова, П. О. Ореховского, О. М. Роя, А. И. Шилова, Г. Ф. Шиловой и др. обобщается опыт организации городского управления, муниципального менеджмента в различных регионах России'.
Юридический и экономический аспекты являются сегодня основными в трактовке проблем местного самоуправления. Согласно формально-юридическому подходу, сущность самоуправления определяется возможностью участия граждан в управлении, а согласно экономическому — участием в совместном производстве. Это, в свою очередь, позволяет подвести под понятие самоуправления любые формы самоорганизации населения, начиная с крестьянской общины, производственной артели и так далее.
В результате, отрицание самой возможности существования самоуправления в дооктябрьский период, характерное, в частности, для историков советского периода, сегодня сменилось утверждением, что в России самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционные основы, практика. М., 1996; Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999; Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1996; Пылин В. В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998; Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994. Фадеев В. И. Муниципальное право в Российской Федерации. М., 1997; Шлемин П. И., Фадеев В. И. Местное самоуправление. Российский вариант. Л., 1993; Шургина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995 и др.
1 См.: Бакушев В. В., Иванковский В. А., Молчанова Л. А. Городское управление и самоуправления в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996; Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М., 2002; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение: становление местного самоуправления в России. М., 1998; Голованов В. И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1998; Когут А. Т. Система местного самоуправления: основа разработки и применения в городах России. СПб., 1995; Кулин Н. И. Местное самоуправление (система, теории и практика). Екатеринбург, 1996; Местное самоуправление: основы системного подхода СПб., 1997; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993; Мигиров Р. П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. М., 1998; О. М. Рой. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003; Шилов А. И., Шилова Г. Ф. Город на пути к самоуправлению. М., 1991 и др. оно имеет глубокие исторические корни и существовало всегда. Современные научные исследования института самоуправления в древний и средневековый периоды российской истории отличаются определенной модернизацией.
Примером может служить работа Н. В. Постового, который фактически реанимирует теорию «свободной общины» XIX в., предполагающую производственную основу местного самоуправления, его универсальность и независимость этого института от существующего политического режима1. Для подкрепления идеи об «укорененности» традиций самоуправления в российском обществе автор обращается за аргументами к отечественной истории, но при этом использует формально-юридический подход, определяющий самоуправление через участие населения в управлении. В итоге местное, общинное и производственное самоуправление выглядят тождественными. Историю местного самоуправления Н. В. Постовой разделяет на два периода. Первый охватывает время становления и развития общественного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси. Автор считает, что самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившиеся в границах определенной территории на основе экономических и политических интересов. В работе доказывается, что основу самоуправления и местного самоуправления составляет производство. Так, объединение славян в общины было обусловлено экономическими интересами. Общественное самоуправление начиналось с производства. Общины имели в собственности землю и иное имущество. Наличие собственности являлось главным признаком самостоятельности и властных полномочий, ибо всякая.
1 См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. власть основывается на собственности. Наиболее распространенной на Руси была сельская община. Затем формируется городская община. Общины размещались в разных концах города. Таким образом, самоуправление определяется как соединение территориальных и производственных общин1. Само развитие самоуправления в России с этих позиций представляется перманентным процессом, который не прерывался даже в период татаро-монгольского ига.
Подобная неисторическая трактовка местного самоуправления в форме производственного самоуправления в духе «хозяйственной теории» позволяет Н. В. Постовому легко перейти к утверждению, что оно зависит не от существующего политического режима, а только от инициативы самих людей2. Поэтому, с точки зрения автора, сегодня «самоуправление в России возможно в его исконно русском варианте через развитие мелкого и среднего производства, через интерес людей, через становление народного представительства для достижения единой цели — повышения благосостояния жизни людей"3. В качестве образца решения данной проблемы Н. В. Постовой указывает на успешный опыт работы лечебной корпорации Святослава Федорова, организованной на основе принципов самоуправления. Однако следует отметить, что речь в данном случае идет не о местном, а о производственном самоуправлении. К тому же успех деятельности С. Федорова — скорее исключение, чем правило в современной России. Подобные утверждения о существовании традиции, укорененности местного самоуправления в далеком прошлом России противоречит данным исторической науки, указывающей на отсутствие условий для существования института местного самоуправления на российской почве на всем протяжении ее существования.
1 См.: Постовой. Н. В. Указ. соч. С. 8−10.
2 См.: Там же. С. 162.
3 Постовой. Н. В. Указ. соч. С. 162.
Таким образом, слабая теоретическая разработанность роли института местного самоуправления в политической системе обуславливает его неисторическую, подчас осовремененную трактовку и облегченные представления о перспективах развития его в современной России.
Собственно политологический подход к описанию становления института местного самоуправления в постсоветской России так и не сложился. В тех случаях, когда политологическая терминология используется, она, опять-таки, наполняется юридическим или экономическим содержанием. Под политической сущностью местного самоуправления в этом случае понимается лишь предоставление гражданам возможности участия в государственном управлении, если таковая компетенция местному самоуправлению предоставлена. Так, специфику политического подхода C.B. Королев объясняет следующим образом: «Местное самоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях: политическом и юридическом. В политическом смысле самоуправление совпадает с почетным правом граждан соучаствовать в государственном управлении и, следовательно, оказывать некоторое влияние на управленческие решения муниципалитета. Важный аспект самоуправления в политическом смысле заключается в том, что речь идет о почетной функции всех полноправных граждан данного муниципального образования. Другими словами, самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственного управления на местном уровне"1. В данном случае собственная политическая природа местного самоуправления, фактически, отрицается. Оно выполняет политические функции только в той части компетенции, если таковая поручается ему государством и граждане получают доступ к частице государственного управления на местном уровне. Отождествление политической сущности местного самоуправления с участием.
1 Королев C.B. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 9. граждан в государственном управлении, верное для формально-юридического подхода, является недостаточным для политологического анализа.
Объектом такого исследования местное самоуправление выступает достаточно редко. Здесь можно назвать, пожалуй, лишь исследования Ф. М. Бородкина, Ю. Н. Ковалева, А.Н. Широкова1. Однако и в этом случае политическая сущность муниципальной власти в основном выводится из её формально-юридических полномочий, а не из природы политического.
Так, с точки зрения А. Н. Широкова, местное самоуправление выступает политическим институтом, поскольку выполняет функции государственной власти. Это даёт возможность автору сделать вполне обоснованный вывод о том, что хотя органы местного самоуправления организационно и обособлены от органов государственной власти, они составляют вместе с ними единую л политическую систему. К особенностям муниципальной власти А. Н. Широков относит возможность более активного и непосредственного влияния граждан на принимаемые на местах решения по сравнению с государственным уровнем, а также максимальную отстраненность местного самоуправления от участия в общенациональных политических конфликтах, что происходит благодаря его автономизации и социальной направленности деятельности3. Однако, определение политической сущности местного самоуправления и в этом случае осуществляется автором с формально-юридических позиций. «Под местным.
1 См.: Бородкин Ф. М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994; Ковалев Ю. Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона. (Социологический аспект). Саратов, 1996; Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.
2 К признакам местного самоуправления, как политического института, он относит: во-первых, право принятия и издания правовых актов, обязательных для исполнения всеми субъектами, расположенными на территории муниципального образования (Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ст. 19, 44) — во-вторых, несение ответственности субъектами за неисполнение этих актов (ст. 7, 8, 44) — в третьих, право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления (ст. 6, 24). См.: Широков А. Н. Указ. соч. С. 12.
3 Широков А. Н. Указ. соч. С. 13−15. самоуправлением, — указывает А. Н. Широков, — мы будем понимать форму народовластия (форму публичной власти), позволяющую территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке установленном законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива"1.
Своеобразно, в духе социально-классовой теории, пытается трактовать политологические аспекты местного самоуправления Ю. Н. Ковалев. Он видит в данном институте способ объединения неимущих слоев в противостоянии обеспеченным группам населения2.
Ф.М. Бородкин рассматривает становление местного самоуправления в связи с вопросами развития политической культуры и политических традиций общества. В поле его зрения находятся, главным образом, аксиологические проблемы становления местного самоуправления, влияние ценностных установок на формирование политического сознания населения на местном уровне3.
В целом следует отметить, что до сих пор в исследованиях по проблемам местного самоуправления нет работ, дающих комплексное представление о месте и роли этого института в политической системе общества. И в общественном, и в научном мнении преобладает взгляд на местное самоуправление как на сугубо административно-хозяйственный способ организации местной жизни. Фактически оно не выступало в качестве объекта политологического исследования.
1 Широков А. Н. Указ. соч. С. 11.
2 См.: Ковалев Ю. Н. Указ. соч. С. 12.
3 См.: Бородкин Ф. М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994.
Исследовательская гипотеза. Автор диссертации исходил из научного предположения, что местное самоуправление, предполагая изыскание, использование местных ресурсов, контроль над ними и локализуя политическое пространство и политических субъектов в рамках муниципальной политической системы, обладает тем самым, в соответствии с определением сущности политики, всеми признаками политического устройства, и должно являться объектом политологического анализа. Политологический подход с позиций конкретно-исторического метода, в свою очередь, позволяет оценить местное самоуправление во взаимосвязи с политическим режимом и в качестве элемента политической системы.
Объектом данного диссертационного исследования является местное самоуправление как институт политической системы России.
Предмет исследования выступает политическая сущность местного самоуправленияроль данного института в политической системе, взаимосвязь с политическим режимом и характер его политической поддержки.
Цель исследования.
Цель исследования заключается в разработке теоретической концепции места и роли самоуправления в политической системе России и определении тенденций развития этого института на современном этапе. Цель предопределила решение следующих задач:
1. анализ сущности местного самоуправления как политического института в процессе становления современного гражданского общества и демократической политической системы;
2. изучение взаимосвязи местного самоуправления с типом политического режима и политической системы;
3. исследование моделей взаимодействия муниципальных и государственных органов власти в политической системе общества;
4. рассмотрение особенностей политогенеза института местного самоуправления в условиях западной цивилизации и российского общества;
5. выявление политических предпосылок спорадического появления местного самоуправления в политической системе России;
6. исследование подходов относительно местного самоуправления, содержащихся в программных документах различных политических сил России в период трансформации общественной системы;
7. оценка роли политической элиты в формировании современной модели местного самоуправления;
8. определение сущности сложившихся на современном этапе локальных политических систем;
9. анализ основных векторов интересов политических сил в рамках этих систем;
10. оценка особенностей становления института местного самоуправления в сельской местности и на территориях с полиэтническим составом населения;
11. исследование отношения населения к принципам и практике местного самоуправления;
12. анализ характера политической поддержки местного самоуправления и его социальной базы.
Теоретико-методологическая основа исследования Методологической основой исследования является синтез современных теорий анализа социально-политических явлений, основывающихся на принципах историцизма объективности, системности, институциональности, гносеологии.
Общим методологическим подходом стало сочетание структурно-функционального и конфликтологического подходов. Первый подход дал возможность изучения местного самоуправления в его многоаспектном социально-экономическом многообразии как динамичной целостной подсистемы в совокупности общественных связей. Второй подход позволил объяснить особенности, специфику становления самоуправления как политического института в системе российских политических отношений, проанализировать объект научного познания как в его исторической ретроспективе, так и в сопоставлении особенностей функционирования в различных политических системах.
Теоретическими основами исследования стали идеи и разработки отечественных и зарубежных ученых по конституционному, муниципальному праву, политическим и социальным наукам, по теории и истории государства и права. Особое место в их ряду занимают теории политической модернизации и трансформации политических режимов, служащие методологической базой разработки политических реформ, направленных на достижение устойчивого развития общества.
В основу мировоззренческой установки автора положены идеи выдающихся отечественных и зарубежных ученых — А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Б. Н. Чичерина, Н. М. Коркунова, А. Токвиля, Т. Парсонсонса, Р. Даля и др.
В ходе исследования применялись такие общенаучные методы, как диалектический, исторической, сравнительный, институциональный, а также специальные — формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, социологический. Акцент на использование компаративных методов исследования объясняется необходимостью изучения института местного самоуправления как в его исторической ретроспективе, так и в сравнительном сопоставлении особенностей функционирования местного самоуправления различных политических систем современности. Использование совокупности методов обусловлено комплексностью темы политической роли местного самоуправления, изучение которой возможно только на стыке ряда научных дисциплин: политологии, истории, правоведении, теории муниципального управления.
Эмпирическая база.
К эмпирической основе исследования относятся результаты анализа электоральной статистики, контент-анализ прессы и нормативно-правовой базы местного самоуправления в Костромской, Ярославской, Нижегородской, Тюменской областях, Коми Республике, Ханты-Мансийском автономном округе и ряде других субъектов Федерации.
Кроме того, использованы результаты социологических исследований проблем становления местного самоуправления в Костромской области, проведенных в соответствии с методологией и методическим инструментарием, разработанным автором и под его непосредственным руководством в 1994;1996 гг. В частности, представлены результаты социологического мониторинга «Динамика политической поддержки местного самоуправления в Костромской области» и опроса «Социальная адаптация населения и направления муниципальной экономической политики». Автор опирался также на личные наблюдения в качестве депутата Думы г. Костромы первого созыва.
Использованы также данные опросов фокус-групп муниципальных служащих Костромской области и результаты формализованного интервьюирования муниципальных служащих г. Оттава (Канада).
В работе также представлены результаты исследований организации территориального общественного самоуправления и самоуправления в национальных общинах Ханты-Мансийского автономного округа, полученные в ходе социологических опросов, проведенных под руководством автора в 19 992 002 гг., результаты опросов в Коми Республике в 2000 г. и научно-исследовательских работ по проблемам оптимизации структуры органов власти в Ханты-Мансийском автономном округе, осуществленных в 2002;2003 гг. по заказу правительства округа.
Научная новизна работы, состоит в следующем:
1. представлена концепция местного самоуправления в аспекте соотношения централизации и децентрализации государственного управления, объективной необходимости взаимодействия государственных и самоуправленческих начал на местном уровне, условий переноса акцента в решении местных вопросов на уровень муниципальной власти.
2. обоснованы место и роль местного самоуправления в политической системе гражданского общества как самодостаточного, самоуправляющегося, непосредственно контролируемого населением института власти и являющегося основным проводником его интересов. Дано политологическое определение понятия «местное самоуправление».
3. раскрыты закономерности эволюции института местного самоуправления в России. Показано, что его формирование, осуществлявшееся на условиях политического компромисса, заключенного центральной властью с местным чиновничеством в обмен на поддержку в борьбе с Советами, обусловило развитие муниципальной политической системы по бюрократическому, а не демократическому варианту. Описано каким образом в результате политики «бонапартизма» затем произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в ее отношениях с главами субъектов Федерации.
4. доказано, что местное самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не изменило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные, по сути, единицы муниципальной власти, каждая из которых воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней политической модели в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась.
5. описаны закономерности формирования на территориях муниципальных образований клановых политических систем. Раскрыты их структура, ядро которой составляют местные органы власти, где сосредоточена сложившаяся еще в советский период муниципальная элита, контролирующая представительный орган и органы территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации.
6. дано объяснение трудностей формирования социально-экономической базы политической поддержки местного самоуправления, связанных с существующей хозяйственно-экономической моделью местного самоуправления, направленной не столько на решение общих местных дел, сколько на перераспределение бюджета с целью обеспечения населения минимумом социальных услуг. Ни уровень, ни структура доходов, ни стереотипы экономического поведения членов местного сообщества в современной России не соответствуют муниципальному способу организации жизни на местах.
7. рассмотрены такие важные в теоретико-прикладном отношении проблемы, как легитимизация местного самоуправления в качестве субъекта локального политического пространства, формирование клиентальной политической модели, противоречия, трудности и перспективы развития муниципальной власти, механизмы ее более рационального и эффективного функционирования.
8. предложен альтернативный наметившемуся огосударствлению местного самоуправления путь его развития, соответствующий интересам не элиты, а большинства общества.
На защиту выносятся следующие положения и выводы: следует различать самоуправление в широком смысле как один из способов социальной саморегуляции, действительно универсального и присущего любой общественной организации, и местное самоуправление в узком, политологическом смысле, как специфического политического института, возникающего в конкретно-исторических условиях. Предпосылки для самоуправления складываются лишь на определённом этапе развития политических систем, когда субъектом политических отношений наряду с государством становится населениеисторически социальной опорой местного самоуправления выступали экономически самостоятельные субъекты, обладающие частной собственностью, не относящейся ни к коллективной, ни к государственной. Поэтому институт самоуправления возникал в рамках генезиса буржуазных отношений, выступая в роли инструмента экономической и политической эмансипации так называемого «третьего сословия" — в истории России, в силу отсутствия поля относительной политической свободы и жесткой иерархии власти, а главное, отсутствия социальной опоры в лице самостоятельного «третьего сословия», а также неразвитости института частной собственности, происходило «блокирование» местного самоуправления. До сих пор в нашем обществе не сложились условия для его массовой политической поддержкипричины спорадического появления местного самоуправления в России носили ситуативно-политический характер. Всегда требовалась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, заставляющая государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для нее в тот или иной момент инструмента;
РОССИЙСКАЯ.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА к началу девяностых годов в эпоху Перестройки и последующих демократических реформ ни либеральная, ни социалистическая мысль не смогли выработать реалистического проекта переустройства власти на местах и сделать его сколько-нибудь значимым для общественного сознанияполитической силой, обеспечившей политическую поддержку местного самоуправления в постсоветский период, явились руководители исполнительных городских советских органов власти, сформировавшие основу муниципальной элитыпоявление местного самоуправления в современной политической системе России явилось уступкой местному чиновничеству за его поддержку федеральной власти в период конфликта с Советами в ходе сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г.- формирование сегодняшнего местного самоуправления на условиях политического компромисса, заключенного центральной властью с советским чиновничеством в обмен на поддержку в борьбе с Советами, обусловили развитие муниципальной политической системы по бюрократическому, а не демократическому вариантув результате политики «бонапартизма» произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в её отношениях с главами субъектов Федерациисамоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не изменило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные, по сути, единицы муниципальной власти, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней политической модели в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не измениласьна территориях муниципальных образований проявилась тенденция формирования клановой политической системы. Ее ядром выступила муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях, контролирующая представительный орган и органы территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации. Муниципальные органы власти стали эффективным средством политической борьбы на региональном уровнев России не проявилась тенденция обратной зависимости степени самостоятельности местного самоуправления от объема исполняемых им функций, свойственной западным странам. Для местного самоуправления России последнего десятилетия оказался характерным резкий переход от советской тоталитарной модели с ее низким уровнем самостоятельности и компетентности к максимальной самостоятельности и компетентности, что стимулируют превращение этого института в потенциально активного участника политического процессаосновной формой политического участия населения в решении местных дел выступает, главным образом, возможность формирования органов местной власти посредством муниципальных выборов. Однако пока что политическая поддержка местного самоуправления носит не массовый характер, а осуществляется частью активно-конструктивной муниципальной элитымуниципальная власть выступает не столько каналом рекрутирования элиты для более высоких уровней, сколько вполне самостоятельной политической группой, осознающей свои интересы, обладающей собственной корпоративной этикой и играющей активную роль в российском политическом процессесохранился прежний патерналистский тип поведения населения, подкрепляемый существующей хозяйственно-экономической моделью местного самоуправления, направленной не столько на решение общих местных дел, сколько на перераспределение бюджета с целью обеспечения населения минимумом социальных услуг. Ни уровень и структура доходов, ни стереотипы экономического поведения членов местного сообщества в современной России не соответствуют муниципальному способу организации жизни на местах;
• экономическая несостоятельность населения, выражающаяся в невозможности для большинства людей удовлетворять самостоятельно свои социальные потребности, делает их зависимыми от бюджетов разных уровней, в том числе муниципальных. В условиях, когда не муниципальный бюджет зависит от населения, а население зависит от него, это население никогда не было и не будет социальной опорой местного самоуправления. Вопрос о перспективах местного самоуправления в России необходимо рассматривать в связи с изменениями в социально-экономическом положении населения;
• эволюция, совершённая местным самоуправлением в политической системе современной России, в более широком смысле может использоваться для описания судьбы демократических институтов в постсоветский период. Начав свой путь в качестве политического инструмента демократизации и уничтожения советской системы, местное самоуправление заканчивает его в качестве такого же политического инструмента, но уже в руках группировок, борющихся за власть в регионах.
• на протяжении своей новейшей истории в постсоветской России местное самоуправление являло собой, таким образом, не столько точку приложения сил населения, сколько предмет борьбы или торга во взаимоотношениях элит. Методологической основой выработки практических рекомендаций по развитию местного самоуправления в политической системе России, в связи с этим, выступает понятие «интерес». Это делает возможным постановку вопроса о включении органов местной власти в государственную региональную систему политического управления в границах политического пространства не субъекта Федерации, а федерального административного округа;
• в настоящее время государственная власть использует местное самоуправление как удобный инструмент уравнительно-перераспределительной экономической политики, направленной на минимальное социальное обеспечение населения. Поэтому взят курс на огосударствление местного самоуправления.
• альтернативным путем развития местного самоуправления, соответствующим интересам не элиты, а большинства общества может явится его формирование параллельно местным органам государственной власти.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются:
• теоретико-методологическим обоснованием процедур изучения политических процессов и явлений;
• применением научных методов анализа эмпирических материалов.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы: в развитии теории политических системв качестве концептуальной основы изучения политических процессов на местном уровнев роли методологического подхода к анализу закономерностей развития демократии и гражданского общества в России.
Выводы и рекомендации могут быть применены в практике государственного и муниципального строительства, а также учитываться при се разработке федерального и регионального законодательства местного самоуправления.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в выработке механизмов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в процессе формирования стабильных в политическом отношении региональных систем, при разработке структурно-функциональной модели взаимодействия политических агентов в рамках локальной политической системы, в выработке рекомендаций по формированию политической поддержки местного самоуправления населениемв создании программ подготовки муниципальных служащих и формирования муниципальной политической элиты.
Апробация работы.
Результаты исследования нашли наиболее полное отражение в монографии «Местное самоуправление в политической системе России"1. Основные выводы и рекомендации диссертации опубликованы в 33 научных работах. Ряд из них был изложен на научно-практических и научно-теоретических конференциях, в том числе: «Российская государственность: этапы становления и развития». Кострома, 1993; «Человек и реформы в российском обществе». Москва, 1995; «Социокультурная динамика ХМАО сегодня и в перспективе XXI века: федеральный и региональный аспекты». Сургут, 1999; «Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической социокультурной среде». Туапсе, 1999 и др.
Материалы диссертации применялись при чтении учебных курсов «Теория местного самоуправления и муниципального управления», «История местного самоуправления в России», «Государственное и муниципальное управление».
Подготовленная диссертантом концепция муниципальной политической системы получила практическое внедрение при разработке в 1995 г. Устава г.
1 См.: Мартынов М. Ю. Местное самоуправление в политической системе России. Сургут. 2003.
Костромы при участии автора исследования в качестве депутата Думы первого созыва и члена комитета по развитию местного самоуправления.
Рекомендации, предложенные диссертантом по результатам исследования «Оптимизация структуры органов власти Ханты-Мансийского автономного округа» в 2002;2003 гг., были реализованы в процессе структурной перестройки модели управления, включая уточнение компетенции государственных и муниципальных органов власти, в Ханты-Мансийском автономном округе.
Результаты исследования показали, что доход семьи, как и раньше, тратился главным образом на продукты питания. У 52% опрошенных на это тратилось почти все доходы семьи. Еще у 3% на продукты питания уходило две трети доходов. У 27% респондентов затраты на продукты питания составляли половину дохода. Лишь у 5% опрошенных на питание используется меньше половины дохода. Более половины опрошенных (51%) отметили, что качество питания в их семье не изменилось по сравнению с дореформенной эпохой. Однако каждый третий респондент (33%) заявил, что качество питания ухудшилось, а улучшилось оно для каждого десятого (11%).
Планку" бедности определяли по существовавшей в то время денежной оценке прожиточного минимума. Она составляла в целом по России 93 тыс. руб., а по Центральному району, в который входила Костромская область, — 90 тыс. руб. Судя по результатам опроса, почти половина населения области (45%) по уровню жизни не достигала даже прожиточного минимума. В том числе с доходом менее 20 тыс. руб. оказалось 2% респондентов, от 20 до 40 тыс. руб. -6%, от 40 до 60 тыс. руб. — 15%, от 60 до 90 тыс. руб. — 22%.
Что касается средних реальных доходов, рассчитываемых по количеству наборов прожиточного минимума, приходящихся на среднедушевой денежный доход, то в среднем по России они составляли 2,42 набора. В Центральном районе этот показатель оказался чуть выше — 3,16, но он был достигнут благодаря «вкладу» Москвы с 4,41 наборами. В Костромской области стоимость ежемесячного набора из 19 основных продуктов питания равнялась 65 тыс. руб. (с небольшими колебаниями по области — от наименее низкой стоимости в г. Нерехта, до максимальной в г. Шарья).
С учетом этих показателей и в зависимости от степени дохода в ходе исследования была осуществлена стратификация опрошенных по уровню жизни. «Беднейшую» часть составили 23% респондентов, отметивших средний доход на одного члена семьи в месяц (включая зарплаты, приработки, стипендии, компенсации) менее 50 тыс. руб. Следующая группа населения, назовем ее также условно — «бедная», судя по результатам опроса, составляет 34%. Это те, кто имел доход в 50−100 тыс. руб., обеспечивающий семью только продуктами питания. Далее следовал «средний слой», приблизительно 20% респондентов, с показателями, позволяющими приобретать не только продукты питания, но и другие товары. Затем располагались 20% «зажиточных» граждан с доходом 100−250 тыс. руб., позволяющим приобретать не только предметы первой необходимости, но и делать накопления. Наконец, «богатые» с доходом 250−500 тыс. руб. (лиц с более высокими доходами в числе респондентов не оказалось) составили 3% от числа опрошенных.
При этом подавляющее число опрошенных (79%) были не удовлетворены материальным положением своей семьи. Поскольку оно зависит в первую очередь от заработка, то естественно, что им большинство и было недовольно. Так, лишь 12% респондентов считали, что они «зарабатывают достаточно денег для покрытия расходов на своей постоянной работе», но 88% с этим были категорически не согласны. Причем 74% опрошенных полагали, что их заработок «неадекватен прилагаемым усилиям и квалификации».
Заработная плата существенно зависела от сферы деятельности. Если принять в качестве низкого заработка уровень, свидетельствующий о бедности в 90 тыс. руб., то в эту группу попадают от общего числа опрошенных:
— пенсионеры — 42%;
— работники сельского хозяйства — 35%;
— работники здравоохранения — 33%;
— работники промышленности — 26%;
— работники образования и культуры — 23%;
— работники торговли — 12%;
— руководящие работники — 12%.
Заметны были различия и в оплате внутри самих производственных сфер. Наибольшая разница в оплате труда имеет место в промышленности. У 26% опрошенных здесь зарплата была в интервале 20−60 тыс. руб., а у 8% составляла 300−500 тыс. Столь же велика поляризация в торговле, где зарплату 20−60 тыс. руб. имели 20% респондентов, а 3% - до 1 млн руб. Наибольшая уравнительность в заработках наблюдалась у работников образования, здравоохранения, культуры, основная масса которых (73%) имела заработную плату в интервале 100−200 тыс. руб.
Но если не удовлетворяет доход, то, может быть, новые формы экономической деятельности, позволяя более гибко варьировать свое поведение на рынке труда, дали возможность людям попробовать себя в иных сферах занятости? Однако данные исследования показали, что найти новые источники дохода удалось лишь 12% населения. Из них 4% стали предпринимателями, остальные — собственниками, акционерами, пайщиками кооперативов. Большинство (88%) оказались не вовлечено в инновационные формы получения дохода. Только 1% из числа опрошенных хотел бы открыть собственное дело.
В целом, по итогам опроса, нельзя было сказать, что уровень жизни населения области существенно снизился по сравнению с «доперестроечным» периодом. Более того, по некоторым показателям он даже вырос. Например, практически все семьи, судя по результатам того же опроса, оказались обеспечены телевизорами (95%) и холодильниками (94%). Очень многие имели стиральные (89%) и швейные (75%) машины, пылесосы (72%). Большинство (79%) владело земельными участками. Каждый четвертый респондент (26%) имел акции и ценные бумаги. У 12% опрошенных, как оказалось, были вклады в банках.
Представлялось важным проанализировать не только объективный уровень доходов, но и субъективные установки населения относительно поведения в новой рыночной среде. Исследователи постсоветского массового сознания россиян неоднократно отмечали отсутствие психологической установки на приобретение самостоятельного социально-экономического статуса. В ходе нашего опроса была сделана попытка рассмотреть эти стереотипы мышления в преломлении проблем местного самоуправления.
В первую очередь, отметим весьма скромный уровень притязаний населения. Наибольшая доля опрошенных (22%) полагали, что им хватило бы минимального дохода в 100−150 тыс. руб. По нашей классификации это соответствует «среднему классу», доходы которого позволяют приобретать необходимые продукты и товары, но без «излишеств» и накоплений. Зато довольно большая группа (10%) согласилась удовлетвориться доходом от 50 до 100 тыс. руб. На противоположном полюсе находились люди с высокими запросами. Респонденты этой группы, составившие 19% опрошенных, заявили, что им нужно, как минимум, 250—400 тыс. руб. Еще 8% претендуют на доход более полумиллиона рублей.
Сопоставление реального и желаемого дохода дает следующую картину (табл. 16).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Российская общественно-политическая мысль всегда испытывала трудности, сталкиваясь с проблемой теоретического обоснования возможности совмещения института местного самоуправления с российской политической системой. В странах с развитыми демократическими традициями местное самоуправление, являясь необходимым элементом гражданского общества, наряду с хозяйственно-административной выполняет и важную политическую функцию, предоставляя гражданам возможность приобретать опыт демократического управления. Однако для России эта функция подготовки граждан к демократическому участию в управлении государством в условиях недемократического политического режима была невостребованной.
В целом опыт местного самоуправления конца XIX — начала XX вв. в России оказался важен не только практическими достижениями в обустройстве различных сторон местной жизни, но и тем, что в результате обозначилась эта основная проблема: невозможность использования европейских моделей самоуправления в условиях сверхцентрализованного Российского государства, неразвитости института частной собственности и резкой социальной поляризации общества. Отсюда — и столь широкий спектр теорий местного самоуправления и мнений о судьбах земства в России. Либеральные концепции местного самоуправления, сами по себе достаточно противоречивые, подвергались, в свою очередь, критике и «справа», со стороны проправительственных монархически настроенных идеологов, и «слева», со стороны радикальной социал-демократической интеллигенции. Но независимо от позиций все авторы так или иначе видели в местном самоуправлении не только способ хозяйственной организации местной жизни, а связывали решение его проблем с судьбой российской политической системы.
К сожалению, сложности политических аспектов становления самоуправления, ставшие камнем преткновения для авторов дореволюционной России, не были в должной мере оценены на современном этапе трансформации нашего общества. Между тем, поскольку политическую систему и политический режим в современной России и сегодня преждевременно назвать в полном смысле демократическими, то обозначенная еще в дореволюционную эпоху проблема политической роли местного самоуправления в условиях такой системы не потеряла своей актуальности.
Современная российская политическая система является переходной, трансформирующейся. Следовательно, нужна концепция и переходного типа местного самоуправления. Без понимания политической сущности местного самоуправления на этом этапе невозможен адекватный анализ его юридических или экономических аспектов. Политологическая концепция местного самоуправления должна являться методологической основой для юридических и экономических исследований.
Однако поскольку в настоящее время в ходу оказались облегченные представления об этом институте как проекции либо его зарубежного воплощения, либо российского дореволюционного земского опыта (в зависимости от мировоззренческих симпатий авторов), то проблемы местного самоуправления стали предметом исследования, главным образом, юридической и экономической наук, соответственно, в рамках теорий муниципального права и муниципального управления, а политологическим аспектам почти не уделяется внимания.
Причины этого, в первую очередь, связаны со стремлением современных российских исследователей и политических деятелей либерального направления увидеть в местном самоуправлении антипод государственной власти, вывести его из-под политического влияния государства, тоталитарный пресс которого по-прежнему памятен. Местное самоуправление несло в себе идею самоорганизации общества, воссоздания общественных связей вне рамок авторитарного государства, а также апелляции к независимой публичной сфере, минуя всякую официальную, контролируемую государством или партией коммуникацию. Поэтому в отличие от зарубежных коллег российские политики, публицисты, ученые подчеркивали не столько взаимосвязь и взаимозависимость государственной политической системы с организацией власти на местах, сколько, наоборот, их различие и даже противоположность. Характерным стало рассмотрение гражданского общества как области, отличной от государственной, и формирование мнения, что сами эти понятия — государство и местное самоуправление — отражают различные стороны жизни общества, противостоящие друг другу.
Следствием этого недостаточного внимания к местному самоуправлению стало то, что данный институт признаётся в основном хозяйствующим, а не политическим субъектом.
Однако лишь на первый взгляд функции местного самоуправления выглядят чисто хозяйственными, связанными, например, с обеспечением работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и т. д. На самом деле все эти задачи являются лишь вторичным проявлением основной функции муниципалитетов — распределительной. Очевидно, что местное самоуправление не является коммерческим предприятием или производственной организацией. В его задачу не входит получение прибыли как основной цели хозяйственной деятельности. Муниципальные органы власти избираются населением, которое доверяет им управление общими делами и выделяет необходимые для этого ресурсы из собственных средств. Поэтому главная функция муниципалитетаумелое распоряжение этими средствами, что, собственно, и составляет функцию органов власти. Но именно там, где есть возможность получить право распоряжаться ресурсами, где происходит конфликт интересов, и начинается политика и политическая борьба.
Муниципальные органы обладают всеми признаками политической власти. Они выступают властью публичной, контролируя местные ресурсы, имея право на осуществление воли от лица населения, а также право сбора налогов в границах определенной территории. В политической науке для описания территориального признака власти используется понятие «политическое пространство». То, что называется политической системой общества и привычно представляется самостоятельно существующим «левиафаном», на самом деле функционирует лишь в политической практике людей на локальных уровнях, приобретая весьма разнообразные пространственные очертания. Причем, геометрия политического пространства может иметь свой центр и совпадать с географическими границами как страны, так и региона. В первом случае роль центра политического пространства выполняет государство, во втором — субъект Федерации и местное самоуправление. Физическое пространство конвертируется в пространство политическое.
Местное самоуправление, обладая всеми признаками политического устройства (обозначенными границами и населением, правом сбора налогов, наличием публичной власти и осознанным местным интересом), структурирует тем самым локальное политическое пространство, выступая наиболее активным ее субъектом. Локальное политическое пространство определяется системой отношений, складывающихся по поводу местной власти между политическими субъектами в местном сообществе. Органы местного самоуправления выступают политическим центром этого пространства. Кроме органов самоуправления в него входят местные партийные и общественные организации, средства массовой информации, лоббистские группировки, политические лидеры.
В системе политических отношений государства и местной власти можно выделить два критерия для классификации моделей местного самоуправления.
Первый критерий — степень компетенции местного самоуправления, которая характеризуется объемом полномочий, передаваемых ему государством. Второй критерий — степень контроля над местными органами власти со стороны государства. Причем в практике местного самоуправления зарубежных стран прослеживается следующая тенденция: чем больше компетенция местных органов власти, тем меньше их самостоятельность, тем жестче контроль государства, и наоборот, чем больше самостоятельность и независимость местного самоуправления от государства, тем меньше компетенция. В случае же усиления самостоятельности местного самоуправления наблюдается пропорциональное уменьшение компетенции.
В России не проявилась тенденция обратной зависимости степени самостоятельности местного самоуправления от объема исполняемых им функций. Наоборот, органы местного самоуправления в России обладают максимальной политической независимостью, поскольку не включены в систему государственного управления, и в то же время они наделены исключительной ответственностью по обеспечению жизнедеятельности населения и исполнению местных дел. С одной стороны, они могут свободно распоряжаться местными ресурсами, поскольку в их отношении не существует форм контроля в виде инспектирования, административного или правового регулирования, механизмы которых созданы и достаточно успешно функционируют на Западе. С другой стороны, почти единоличная ответственность за состояние местных дел и положение населения объективно заставляет их вести борьбу с вышестоящей властью за ресурсы, обеспечивающие существование местного сообщества.
Эти особенности местного самоуправления в России вытекают из его места в политической системе. Политическая сущность местного самоуправления неразрывно связана с его природой и процессом политогенеза. Методологически правильно различать самоуправление в широком смысле, как один из способов социальной саморегуляции, — универсальный и присущий любой общественной организации (включая и общинное самоуправление), — и местное самоуправление в узком, политологическом смысле, как специфический политический институт, возникающий в конкретно-исторических условиях.
С этой точки зрения, основные предпосылки возникновения местного самоуправления лежат в социально-экономической сфере. Они связаны с развитием института собственности и появлением наряду с государственной или крупной феодальной собственностью частной собственности отдельных граждан. Следовательно, о возникновении местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда возникают условия для договорных отношений между населением, проживающим в определённой местности, и государственными органами власти.
Местное самоуправление исторически возникало как способ согласования интересов частных собственников в решении общих местных дел, консолидации ресурсов этих собственников для решения дел местного значения в их общих интересах. Это было поле частного по природе, но коллективно осуществляемого интереса, вполне в духе традиции «разумного эгоизма». Частная собственность не устраняла объективно существующего общего интереса территориально рядом проживающих собственников. Наоборот, её развитие потребовало специфического способа регулирования общих интересов её владельцев. В отличие от крестьянской общины, предоставляющей возможность использования общих (коллективных) владений в частных целях, местное самоуправление заключалось в прямо противоположной возможности консолидации частной собственности для решения общих (коллективных) дел. Происходит это на стадии формирования буржуазного общества. Поэтому о возникновении местного самоуправления можно говорить, начиная только с данного этапа. Самоуправление возникает как элемент гражданского общества, как следствие ограничения права государства регулировать некоторые виды деятельности и ресурсы тех или иных территориально локализованных групп населения буржуазного общества.
Таким образом, объектом местного самоуправления выступает распоряжение местными ресурсами, представляющими собой консолидированные частные ресурсы совместно проживающих собственников. Мнение, что объектом местного самоуправления является, как это записано, например, в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «решение вопросов местного значения», не совсем корректно. Решение вопросов местного значения вполне может осуществляться и представителями государственных органов власти, и судебными органами.
Социальной опорой местного самоуправления выступают, следовательно, экономически самостоятельные субъекты, обладающие частной собственностью, не относящейся к коллективной или государственной. Поэтому исторически этот институт возникал в рамках генезиса буржуазных отношений, выступая инструментом экономической и политической эмансипации так называемого «третьего сословия».
В России, где не сложились эти экономические и социальные предпосылки для местного самоуправления, основные причины его появления лежали в политической сфере. Спорадическое появление этого института носило ситуативно-политическое объяснение. Всегда требовалась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, заставляющая государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для неё в данный момент инструмента. Во-первых, это потребность использовать самоуправление в фискальных целях. Во-вторых, стремление государства в значительной мере уменьшить патерналистские обязанности, переложив основную часть забот о выживании подданных на них самих. Эта закономерность достаточно отчетливо прослеживается на всех предыдущих этапах развития данного института вплоть до современности.
В эпоху Перестройки и последующих демократических реформ ни либеральная, ни социалистическая мысль не смогли выработать реалистического проекта переустройства власти на местах и сделать его сколько-нибудь значимым для общественного сознания. Если начало 90-х гг. было отмечено определенным интересом населения к идее местного самоуправления, то с середины 90-х гг. наблюдается постепенное ослабление этого интереса. В результате фактор политической поддержки населением местного самоуправления не сложился. Эта поддержка приобрела не массовый, а элитный характер. Ее основой стали муниципальное чиновничество и периодически, в зависимости от ситуации, федеральная власть.
Местное сообщество как субъект политического процесса так и не сформировалось. Политическая роль населения в местном самоуправлении оказалась сведена к участию в голосовании на муниципальных выборах. Причем в условиях клиентальных политических отношений, сложившихся в муниципальных образованиях, успешно используется манипулирование общественным мнением. Демократия на местном уровне в России приобрела электоральный характер.
Это оказалось связано с тем, что трансформация политической и экономической сфер в России не изменила самого главного — экономического положения основной массы населения в системе общественного производства. Это положение по-прежнему носит патерналистский характер. Экономическая несостоятельность, выражающаяся в невозможности для большинства людей удовлетворять самостоятельно свои социальные потребности, делает их зависимыми от бюджетов разных уровней, в том числе муниципальных. В свою очередь, муниципалитеты, вынужденные удовлетворять эти основные потребности населения, обречены на постоянную нехватку средств, превращаясь в организации социальной помощи и поддержки, а не развития местных сообществ. Основной функцией местного самоуправления становится не развитие территории, а перераспределение скудных ресурсов и социальная поддержка населения.
В таких условиях, когда не муниципальный бюджет зависит от населения, а население зависит от него, такое население никогда не было и не будет социальной опорой местного самоуправления. Население муниципальных образований, лишенное экономической самостоятельности, зависящее от власти, не способно стать местным сообществом, субъектом гражданского общества.
Это объясняет характер политической поддержки местного самоуправления в период его становления в современной России. Ее составила местная элита, сложившаяся в исполнительных советских органах и заинтересованная в замене советской системы на муниципальную, что предоставляло ей максимальную самостоятельность, особенно в случае отделения органов местного самоуправления от государства. Однако обстоятельства, позволившие реализовать эти устремления, носили ситуативный характер, вызванный политическими конфликтами первой половины 1990;х гг., в частности острым столкновением исполнительной и представительной властей, достигшим апогея в октябре 1993 г. Обещание со стороны президентской власти предоставить максимальную свободу местному чиновничеству в обмен на поддержку в борьбе с политическими оппонентами сыграло значительную роль в исходе тогдашнего противостояния. Организация местного самоуправления, как нельзя лучше отвечавшая интересам и чаяниям провинциальных чиновников, стала политической платой за эту поддержку. Правда, в дальнейшем местное самоуправление из союзника исполнительной власти все больше превращалось в «разменную монету» в ее политических играх с региональными лидерами.
Подобный способ возникновения местного самоуправления в 1990;х гг. был продолжением российской традиции ситуативного учреждения самоуправления в России. Всегда требовалась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, игравшая роль толчка, заставляющего государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для нее в данный момент инструмента, и перевешивавшая противоестественность включения демократического элемента в авторитарную систему управления. Это позволяет объяснить факт спорадического появления местного самоуправления, когда власть время от времени, казалось бы, без видимых причин то создавала его, то ликвидировала.
Поддержка со стороны верховной исполнительной власти обеспечила не только плавное перемещение административных назначенцев из вертикали исполнительной власти в кресла руководителей местных органов после событий 1993 г., но и позволила создать большой задел по формированию местных представительных органов как придатка к администрациям.
Самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не устранило авторитарный характер местной власти. Прежняя «вертикаль» власти оказалась как бы разрезанной на отрезки, отданные под управление провинциальным элитам. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа не изменилась.
Такая особенность формирования местного самоуправления и элитный характер его политической поддержки предопределили его место в российской политической системе. Предоставленная местному самоуправлению максимальная самостоятельность вкупе с неподкрепленной экономическими возможностями населения максимальной ответственностью за состояние местных дел изначально обрекала муниципальные органы не столько на решение хозяйственных задач, сколько на роль активного политического субъекта в регионе в борьбе за ресурсы. Муниципалитеты крупных городов становятся плацдармами в борьбе за власть в субъектах Федерации. И наоборот, слабые и дотационные муниципалитеты мобилизуются действующей губернаторской властью для борьбы с политическими оппонентами.
В любом из этих случаев условием эффективной борьбы за ресурсы является консолидация политических сил муниципальной власти. Достигается это формированием клиентальной системы в локальном пространстве самого муниципального образования. В результате на территориях муниципальных образований проявилась тенденция формирования специфической политической системы. Ее ядром выступила муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях и управляющая представительным органом и органами территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации и контролирующая ход избирательных кампаний.
Для основной массы населения учреждение местного самоуправления — от включения соответствующей статьи в Конституцию Российской Федерации до принятия закона о местном самоуправлении в 1995 г. — носило характер дарения «сверху». Основной формой политического участия населения в решении местных дел стала, главным образом, возможность формирования органов местной власти посредством муниципальных выборов.
Население, не способное самостоятельно формировать необходимые ему политические институты, не может оказать реальной политической поддержки институтам, сформированным другими политическими субъектами. Учреждаемые «сверху», они могут быть столь же легко «сверху» и ликвидированы. Это главная причина, обусловившая слабость института местного самоуправления как политического субъекта, что стало проявляться уже во второй половине 90-х гг., когда вследствие политики «бонапартизма» произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в её политической игре с губернаторами.
Отсутствие реальной социальной базы местного самоуправления, обусловливающее отсутствие и его массовой поддержки, объясняет уязвимость, слабость позиций муниципальной элиты. На протяжении своей новейшей истории в постсоветской России местное самоуправление являло собой, таким образом, не столько точку приложения сил населения, сколько предмет борьбы или торга во взаимоотношениях элит. Вынужденное опираться на ограниченный круг политических субъектов, включенных в контур местного клиентального политического режима, муниципальное чиновничество, достигнув пика политического успеха к середине 1990;х гг., затем начинает постепенно сдавать свои позиции.
Основным субъектом, определяющим судьбу местного самоуправления в условиях неразвитости гражданского общества, остается государство. Свое отношение к этому институту оно выразило в новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Государство сохраняет местное самоуправление и использует его в качестве противовеса региональным властям. В то же время оно не предоставляет ему реальной самостоятельности. Местные органы власти являются для государства удобным инструментом уравнительно-перераспределительной экономической политики, направленной на минимальное социальное обеспечение населения. В этом смысл курса на огосударствление местного самоуправления.
В то же время это отвечает и общественным потребностям, поскольку сложившееся ныне местное самоуправление не сумело доказать свою состоятельность и стать более эффективным инструментом на местах, чем государственные органы власти. Однако и превращение его в фикцию является невосполнимой потерей, серьезным ударом для перспектив формирования гражданского общества.
Как сложится судьба местного самоуправления, будет зависеть от тенденций формирования политических субъектов. Особенность положения местного самоуправления в системе политической власти в России, связанная с неспособностью населения контролировать ее «снизу», наряду с отсутствием контроля «сверху», ввиду отделения от системы государственных органов, делает его исключительно привлекательным объектом политической борьбы. Оно может стать объектом притязаний на установление контроля над ним со стороны криминальных организаций или промышленно-финансовых групп регионов. Местное самоуправление интересует их не с точки зрения его собственных экономических ресурсов. Не менее важно использовать возможности местных органов власти в целях легализации капиталов, обеспечения личной правовой неприкосновенности, а главное — использовать их в качестве плацдарма, с которого удобно осуществлять давление на власть субъекта Федерации.
Эволюция, совершенная местным самоуправлением в политической системе современной России, в более широком смысле может использоваться для описания судьбы демократических институтов в постсоветский период. В зарубежной и отечественной политологии этот период описывается в рамках методологии «транзистологии», предполагающей последовательное движение политических институтов после краха авторитарной системы в сторону демократизации. Новейшая история местного самоуправления и его место в политической системе России заставляют усомниться в адекватности «транзистологических» рецептов при анализе российских политических процессов. Начав свой путь в качестве политического инструмента демократизации и уничтожения советской системы, местное самоуправление может закончить его в качестве такого же политического инструмента, но уже в руках группировок, борющихся за власть в регионах.
Альтернативным путем решения данной проблемы, соответствующим интересам не элиты, а большинства общества может явится развитие местного самоуправления параллельно местным органам государственной власти.
Местная государственная власть в этом случае образует ее третий нижний уровень, который наделяется «сверху» конкретными полномочиями, в том числе и передаваемыми государством, и ресурсами для их исполнения. При этом, за местным управлением следует сохранить максимально возможную для государственных органов самостоятельность, осуществив оптимизацию системы государственного управления на принципах деконцентрации власти.
Одновременно через использование механизма референдума формируются органы местного самоуправления. Подобное временное, хотя, возможно, и достаточно длительное, параллельное сосуществование государственных и самоуправленческих начал на местном уровне выступает наиболее приемлемым социально-политическим институтом на переходном этапе трансформации российского общества.