Актуальность темы
исследования. Переход от административно управляемой экономики к экономике рыночного типа сопровождается в нашей стране резким снижением уровня жизни народа, что неизбежно ставит на первый план вопросы проведения целенаправленной социальной политики и, прежде всего, обеспечения социальной защиты тех слоев населения, которые в силу ряда обстоятельств оказываются в наиболее тяжелом положении. Переориентация социальной политики на новые модели, отвечающие рыночным условиям хозяйствования, требует глубокого изучения и систематизации опыта, накопленного в данной области развитыми странами со смешанной экономикой.
Во избежание необдуманного заимствования западных достижений в сфере социальной политики, не обеспечивающего их рациональной интеграции в единую систему государственного регулирования социально-экономических процессов, данная сфера не должна рассматриваться изолированно от налоговой системы. Необходимыми условиями эффективной реализации социальной политики являются, с одной стороны, наличие достаточных финансовых ресурсов у государства и, с другой — обеспечение соответствующих материальных возможностей для проведения социальных программ другими экономическими агентами, в частности, фирмами. Только при рассмотрении налоговой системы как инструмента осуществления социальной и экономической политики возможна выработка таких подходов к ее реформированию, которые позволят избежать в будущем нестабильности этой системы.
Наибольший интерес в рамках настоящего исследования представляют меры прямого государственного вмешательства в рыночный процесс распределения доходов. Основной формой государственного регулирования в данной области являются трансфертные платежи, обеспечивающие пособия лицам, имеющим недостаточные доходы, или вообще не имеющим их в рамках рыночной системы. Рассмотрению взаимосвязи данного направления социальной политики со структурой обязательных отчислений в экономике следует уделить особое внимание. Указанные обстоятельства послужили основанием для выбора темы диссертационной работы.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является научное обоснование принципов взаимосвязи системы социального обеспечения как основного элемента социальной политики с источниками ее финансирования и разработка практического инструментария для взаимного согласования решений в области социальной защиты населения, принимаемых на государственном уровне, и структуры обязательных платежей в экономике.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе поставлены и решены следующие задачи:
1. анализ опыта построения систем социального обеспечения, накопленного в развитых странах смешанной экономики, и выработка на этой основе направлений развития данной системы в Российской Федерации;
2. выявление взаимосвязи между существующими моделями социальной политики и механизмами их финансирования;
3. разработка подходов к количественной оценке воздействия уровня обязательных отчислений в бюджет на степень социальной защищенности населения;
4. выработка рекомендаций по совершенствованию социальной и налоговой политики в Российской Федерации на основе выявленных принципов их взаимного согласования.
Объектом исследования настоящей работы является государственная политика в области социальной защиты населения и налогообложения физических и юридических лиц.
Предмет исследования — механизм взаимного согласования структуры налоговой системы с принципами, положенными в основу построения социальной политики государстваметоды поддержания сбалансированности между доходами и расходами основных институтов социального обеспечения.
Теоретической и методологической основой диссертации послужили работы зарубежных и российских авторов в области исследования принципов построения налоговой и социальной политики государства, опыта практического применения инструментов налогообложения и социальной защиты в развитых странах смешанной экономики и России, методов эконометрического моделирования взаимосвязи процессов дифференциации доходов в обществе с уровнем и структурой платежей обязательного характера. Автором широко использованы результаты исследований возможных направлений совершенствования системы социального обеспечения в Российской Федерации, проведенных в рамках программы Tacis, материалы отечественной и зарубежной периодической печати, официальные публикации Евростата и Комиссии Европейских Сообществ.
Информационная база. В процессе исследования были использованы законодательные акты Европейского Союза, отдельных стран-членов ЕС и Российской Федерации в области налогообложения и социальной политики, официальные статистаческие данные Евростата, государственной статистики европейских стран и Госкомстата РФ, материалы Министерства труда и социального развития РФ, а также публикации по результатам исследований, проведенных экспертами научно-исследовательских организаций и специализированных средств массовой информации как в России, так и за рубежом.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
1. выявлены принципы классификации моделей социальной и налоговой политики государства. Предложена классификация моделей социальной политики исходя из принципов ее финансирования, позволяющая увязать структуру системы обязательных отчислений в консолидированный бюджет с принципами предоставления социальных гарантий;
2. установлено наличие взаимосвязи между моделями социальной защиты и ее налогового обеспечениявыявлены основные характеристики этой взаимосвязи, обеспечивающие возможность гармоничного сочетания указанных направлений государственной политики в рамках единого комплекса методов регулирования национальной экономики и социального развития;
3. разработана эконометрическая модель, увязывающая уровень дифференциации конечных доходов населения с уровнем и структурой основных налоговых платежей в экономике и предполагающая возможность проведения модельных расчетов, основанных на использовании различных исходных и результативных показателей;
4. на основе разработанной модели предложена методология оптимизационных расчетов, позволяющая не только установить соотношение основных видов обязательных платежей физических лиц, обеспечивающее наиболее эффективный уровень неравномерности распределения доходов в стране, но и обосновать оптимальные параметры данного соотношения.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в разработке возможных путей совершенствования налоговой и социальной политики государства как составных элементов комплекса мероприятий в области регулирования национальной экономики и развития социального обеспечения. Предложенная в диссертации методология практических модельных расчетов может быть использована для нахождения оптимальной структуры налогового бремени населения, отвечающей требованиям обеспечения заданного уровня жизни, социальной защищенности и имущественной дифференциации граждан. На основании официальных данных Госкомстата РФ автором проведены расчеты, отражающие возможные пути оптимизации налогообложения физических лиц в Российской Федерации. Разработанная эконометрическая модель может послужить основой для создания инструментария макроэкономического прогнозирования и планирования, охватывающего широкий спектр вопросов налогообложения и регулирования развития социальной сферы.
Материалы диссертации могут оказать помощь в подготовке специалистов в области макроэкономического регулирования, налоговой и социальной политики.
Апробация работы. Положения настоящего исследования использованы при разработке проекта «Основных направлений государственной политики в интересах семьи на среднесрочный период», на основании которого был подготовлен Указ Президента Российской Федерации № 712 от 14 мая 1996 г. «Об основных направлениях государственной семейной политики». Результаты исследования доложены автором на Международной научной конференции «Ленинские горы — 95» (апрель 1995 г.), Всероссийской научной конференции «Государственное регулирование национальной экономики» (май 1996 г.), Международной научной конференции «Ломоносов — 97» (апрель 1997 г.).
Положения диссертации опубликованы в 4 работах общим объемом 1,8 усл. печ. листа.
Логика и структура работы. В соответствии с предметом, целью и задачами диссертационной работы была принята следующая логика исследования.
В 1 главе работы проанализирован опыт построения социальной политики в ведущих странах ЕС, определены возможные пути его применения в условиях Российской Федерации, предложена классификация моделей социальной защиты исходя из принципов ее финансирования.
Во 2 главе на основе исследования особенностей налоговых систем стран-членов ЕС построена классификация моделей налоговой политики, проанализирована ее взаимосвязь с классификацией систем социальной защиты Эспринг-Андерсена и предложенной в настоящей работе. Проведен анализ тенденций изменения социальной и налоговой политики РФ с точки зрения их принадлежности к соответствующим классификационным группам, и на этой основе выработаны предложения по их дальнейшему совершенствованию.
В 3 главе работы представлена эконометрическая модель, описывающая взаимосвязь уровня налогообложения и дифференциации доходов населения, изложена методика проведения конкретных планово-прогнозных расчетов с использованием. данной модели.
В заключении содержатся основные выводы, сделанные на основе проведенного исследования.
Заключение
j ~ | Между различными элементами государственной налоговой политики и.
— 1 проводимыми социальными программами существует достаточно четкая взаимосвязь, которая позволяет построить взаимосвязанную классификацию их моделей. Сочетание данных моделей в каждой из рассматриваемых стран формируется не случайным образом. Оно определяется объективными закономерностями, лежащими в основе механизмов построения доходной и расходной части бюджетов субъектов финансирования социальных программ. Применение той или иной модели социальной политики требует приведения в соответствие с ней налогового инструментария, применяемого в стране.
Система социальной защиты каждой страны строится в соответствии с одним из трех основных критериев предоставления пособий: проверка нуждаемости («что ты имеешь»), проверка выполнения установленных обязательств («что ты сделал») или факт принадлежности к установленной группе или категории населения («кто ты есть»). В зависимости от критериев промышленно развитые страны могут быть разделены на три типа:
1. «либеральный», который действует на основе принципа «что ты имеешь». Для него характерно отделение социальной защиты от свободного рынка путем предоставления «адресной» помощи лицам, не имеющим других доходов. К этому типу относятся все англоговорящие страны, в том числе Великобритания;
2. «консервативный», основанный на принципе «что ты сделал «. Главной целью его является не перераспределение доходов, а сохранение жизненного уровня, достигнутого в период трудовой деятельности, при наступлении нетрудоспособности. К этому типу относится большая часть стран Западной Европы. В системах социальной защиты этих стран доминируют бисмарковские классические системы социального страхования;
3. «социал-демократический», в основу которого положен принцип «кто ты есть «. Данный тип социальной защиты существует только в Скандинавских странах. Он характеризуется преобладанием уравнительной тенденции, проявляющейся в стандартных денежных или натуральных пособиях или услугах, предоставляемых независимо от наличия других доходов и трудового статуса получателей.
Почти все европейские страны используют одновременно все три принципа. Различия состоят в относительных размерах и масштабах использования каждого из них.
— На основе данной классификации выделим некоторые варианты развития.
— системы социальной защиты в Российской Федерации.
Обеспечить эффективное функционирование системы социального обеспечения, основанной на проверке нуждаемости, трудно даже в небольших странах. Неоднородность и большие размеры Российской Федерации делают эту задачу неразрешимой. Не следует пессимистически относиться к возможностям таких систем, но следует учитывать, что они не смогут нести на себе основную тяжесть социальной защиты в нашей стране. Некоторые их элементы могут рассматриваться только в качестве компонентов дополнительной социальной защиты.
Консервативная система социального обеспечения уже сложилась в России, и ее развитие будет продолжаться на этой основе. Данный путь наиболее приемлем для России, поскольку дает возможность широко использовать достижения и опыт западноевропейских стран при сохранении накопленных в нашей стране традиций социального обеспечения в зависимости от трудового стажа человека.
Система социальной защиты в целом может нормально функционировать только в том случае, если налажены все ее элементы, основанные на трех указанных принципах.
— Предложенная Эспринг-Андерсеном классификация позволяет систематизи.
— ровать основные принципы построения социальной политики. Однако, она не является единственно возможной. При изучении взаимосвязи налоговой и социальной политики в качестве основного классификационного признака должен выступать характер финансирования системы социальной защиты. Указанный признак положен нами в основу предлагаемой в диссертации классификации моделей социальной политики, цель которой состоит в том, чтобы выделить основные источники предоставления пособий и уточнить классификацию Эспринг-Андерсена исходя из сложившегося распределения социальных функций между различными экономическими агентами. В рамках ЕС можно выделить три основные модели социальной политики:
1. «британская» модель, которая характеризуется примерно равным распределением расходов на проведение социальных программ между частным сектором, основными элементами которого являются предприятия и домашние хозяйства, и государством в лице центрального правительства и местных органов власти;
2. «франко-германская» модель, основной характеристикой которой является заметное превышение доли негосударственного сектора в общем объеме расходов на социальные цели. По состоянию на 1992 г. данная система имела место в 5 из 12 стран.
Европейского Сообщества, что объясняется широким распространением социального страхования как основного источника социальных выплат;
3. «североевропейская» модель социальной политики, характерная для стран Северной Европы, имеющих наиболее высокий удельный вес государства в проведении социальных мероприятий. Главные направления социальной политики и социальной инфраструктуры финансируются в этих странах через механизм налогообложения, уровень которого весьма высок.
2 | Выделение моделей социальной политики исходя из механизма их фиi.
— 1 нансирования предполагает необходимость рассмотрения процесса формирования ресурсов экономических агентов, используемых для осуществления социальной защиты населения. Важная роль в данном процессе принадлежит налоговой системе.
Налоговая система — это один из основных инструментов не только экономической, но и социальной политики, проводимой в развитых странах смешанной экономики. Между налоговой и социальной политикой существует тесная взаимосвязь. Если социальная защита граждан является одной из первоочередных функций современного государства, то налоговая система — это основа формирования доходов госбюджета.
Соотношение между поступлениями за счет прямых и косвенных налогов оказывает наиболее существенное влияние на способы формирования системы социальной защиты, поэтому оно служит основой для построения классификации систем налогообложения. Изучение особенностей налоговых систем стран, использующих различные модели финансирования социальной политики, позволило провести следующую их классификацию:
1. система налогообложения в странах «британской» модели характеризуется достаточно близкой к 50% долей поступлений за счет прямых и косвенных налогов. Высокие поступления от подоходного налога сочетаются с низкой долей взносов в фонды социального страхования, поскольку значительная часть социальных выплат носит нестраховой характер, либо система страхования широко субсидируется государством. Задача обеспечения высокого уровня поступлений в государственный бюджет решается путем повышения роли корпоративного налогообложения;
2. в странах «франко-германской» модели социальной политики в структуре обязательных отчислений доминируют страховые взносы. Для этих стран характерен высокий удельный вес основных косвенных налогов и умеренная доля подоходного налога. С увеличением значимости социального страхования происходит переориентация налогообложения на косвенные налоги;
3. для стран «североевропейской» модели социальной политики характерно превалирование подоходного налога с физических лиц в структуре доходов государственного бюджета при сравнительно низкой доле НДС. Поскольку основные социальные расходы в рамках данной модели осуществляются за счет бюджета центрального правительства, а социальное страхование не получило большого развития, то ведущим звеном системы обязательных отчислений становятся налоги. Социальные отчисления играют роль дополнения при формировании средств, направляемых на социальную защиту.
Несмотря на различия в налоговых системах европейских стран, взаимосвязь между отчислениями прямого и косвенного характера является достаточно устойчивой. g Россия относится к преобладающему в Европе «консервативному» типу — организации социальной защиты. Основная часть социальных выплат осуществляется из внебюджетных фондов, средства которых формируются за счет отчислений предприятий. «Консервативная» модель в нашей стране имеет ряд особенностей. Величина предоставляемых пособий увязывается с размером заработка путем законодательного определения размера социальных выплат.
С другой стороны, в нашей стране применяется «британская» модель финансирования социальной политики: в 1996 г. 47,5% социальных расходов финансировалась за счет внебюджетных фондов, и 52,5% - за счет государства. Это подтверждает вывод о том, что один и тот же принцип предоставления социальных пособий может сочетаться с различной структурой источников их выплаты.
Консервативная" модель социальной политики, возможность развития которой в России остается наиболее реальной, может сочетаться с «британской» структурой источников социальных расходов при условии высокого уровня государственных субсидий системе страхования. Кроме того, необходим ряд мер по приведению в соответствие с ней налогового инструментария.
I—-1 Закономерным продолжением исследования взаимозависимости налоговой.
6. J.
I-1 политики и системы социальной защиты служит построение модели, отражающей количественные аспекты данной взаимосвязи. Конечной целью исследования является разработка методологии количественной оценки влияния отдельных налоговых инструментов на степень неравенства доходов и выявление оптимальной структуры системы обязательных отчислений, обеспечивающей требуемый уровень перераспределения доходов при минимальной налоговой нагрузке.
Предложенная в работе модель позволяет количественно оценить взаимосвязь между степенью дифференциации конечных доходов в обществе, величиной отдельных компонентов первичных доходов населения и структурой налоговой системы. На этой основе возможен выбор такого сочетания налоговых ставок, при котором достигается оптимальный с точки зрения выбранных критериев уровень дифференциации доходов.
В качестве исходных показателей в модели используются: дисперсия доходов по труду и от собственности (до осуществления налоговых платежей) — средние их величиныпоказатели тесноты связи между компонентами первичных доходов населениядоля расходов на потребление в конечном доходе гражданпоказатели структуры доходов и расходов госбюджета (сумма поступлений в бюджет по основным налогам с предприятий, доля расходов на социальную политику в общей сумме бюджетных расходов, удельный вес прочих доходов госбюджета).
Оценка степени дифференциации доходов населения в рассматриваемой модели базируется на двух показателях — дисперсии доходов и коэффициенте их вариации. Задачей государственной политики перераспределения доходов является достижение такого уровня этих показателей, при котором сохраняется обоснованное неравенство доходов в зависимости от уровня образования, предпринимательских, творческих, интеллектуальных способностей людей, что в конечном итоге стимулирует приток рабочей силы в передовые отрасли и способствует повышению темпов экономического развития страны. При этом важно не только обеспечить оптимальный уровень показателей дифференциации доходов населения, но и возможно меньшее повышение налогового бремени при проведении соответствующих мероприятий.
Результаты модельных расчетов показывают, что при повышении налоговых ставок наблюдается очевидная тенденция к выравниванию доходов населения. Эластичность дисперсии среднедушевых доходов от ставок налогов тем выше, чем меньше уровень налогообложения. Эффективность влияния изменения параметров налоговой системы на степень дифференциации доходов определяется удельным весом базы исчисления каждого налога в структуре конечного дохода. ^ | По предложенной модели проведены две серии расчетов применительно к.
— 1 Российской Федерации. В простейшем случае предполагается, что оптимум является экзогенной константой. В усложненном варианте модели следует принять во внимание тот факт, что при различных уровнях налоговых ставок показатель среднего дохода также претерпевает изменение. По первому варианту проведен полный цикл модельных расчетов с последовательным использованием двух критериев оптимальности структуры налогов: исходя из минимума средней суммарной налоговой ставки («психологический» критерий) и минимума средних суммарных налоговых отчислений в расчете на душу населения («экономический» критерий).
Степень корректировки результатов исследования в зависимости от используемого критерия зависит от соотношения различных видов обязательных отчислений в рассматриваемой экономике. Если доходы по труду и от собственности имеют сопоставимый удельный вес в структуре доходов граждан, модель дает примерно одинаковые результаты. Напротив, применительно к условиям Российской Федерации ответ на вопрос о том, каким должно быть соотношение различных налогов с населения, напрямую зависит от того, какой критерий выбран в качестве исходной базы для анализа,.
В зависимости от того, какой критерий оптимальности использован, рекомендуемое значение ставки налога на доход от трудовой деятельности изменяется незначительно. Оптимальной признана величина средней ставки данного налога на уровне примерно 17,5% применительно к выборочной совокупности домашних хозяйств. Напротив, из-за несовершенства российской статистической информации при переходе от «психологического» к «экономическому» критерию оптимальная ставка налога на доход от собственности существенно растет. В подобном случае говорить о наличии оптимума, допустимого с точки зрения обоих критериев, не приходится. В рамках представленной модели применительно к специфическим условиям Российской Федерации следует признать целесообразным использование «психологического» критерия оптимальности структуры налоговой системы, с точки зрения которого налог на собственность с населения (применительно к выборочной совокупности) следует взимать по минимальной ставке.
Модельные расчеты показывают, что косвенные налоги являются эффективным инструментом фискальной политики. При ставке косвенных налогов, приблизительно равной 30%, за счет них достигается такой уровень налоговой нагрузки, который в целях обеспечения оптимального распределения доходов требует не взимания прямых налогов, а доплаты к доходам граждан за счет бюджета. В рамках модели это явление представлено как феномен отрицательной ставки налога на доход по труду. Достоинством предложенной модели является высокий уровень ее адаптив.
— ности к изменению числа и состава исходных и расчетных показателей. В качестве основы расчетов возможно использование различных показателей дифференциации доходов. Построение модели на основе не дисперсии доходов, а коэффициента вариации сопряжено с дополнительной трудностью, проистекающей из необходимости учета фактора изменения среднедушевого конечного дохода при изменении ставок налогообложения. Учет данного воздействия особенно важен при проведении среднеи долгосрочных планово-прогнозных расчетов.
К числу отличий этого варианта модели от предыдущего относятся:
1. более высокий рекомендуемый уровень налогообложения граждан;
2. более высокая эластичность уровня дифференциации доходов от налоговых ставок при высоком уровне последних.
При проведении практических расчетов на основе модели важно принять во внимание специфику, определяемую продолжительностью планового периода, а также особенности экономической системы рассматриваемого государства.
Несмотря на ряд ограничений, предложенная модель достигла возложенной на нее задачи. Она позволяет не только взаимно увязать характеристики проводимых государством налоговых мероприятий с уровнем дифференциации доходов населения страны, но и определить оптимальную структуру налогообложения, соответствующего целям проводимой политики доходов. Модель допускает использование различных исходных показателей дифференциации доходов, критериев оптимальности и может быть рассчитана применительно к различному кругу налогов. Модель изначально ориентирована на конкретные показатели, публикуемые отечественными статистическими органами, что повышает ее практическую ценность и делает возможным ее применение в ряде плановых и прогнозных расчетов. Даже в самом общем варианте она является гибким и адаптивным инструментом прогнозирования. Это открывает перед предложенной моделью широкие перспективы дальнейшего совершенствования.
Принципы взаимосвязи налоговой и социальной политики важно учитывать при проведении кардинальной реформы системы социальной защиты. Поскольку в настоящее время в России осуществляется широкомасштабное реформирование, затрагивающее все направления государственного вмешательства в социально-экономическую сферу, данный аспект должен быть обязательно учтен. Только комплексное рассмотрение различных элементов государственного регулирования социально-экономических процессов может обеспечить формирование эффективной стратегии рыночных преобразований в нашей стране.
