Анализ проблем и направления совершенствования управления системой общего образования в Челябинской области

Глава 1. Организационно-правовые основы управления системой общего образования

1.1 Характеристика современной системы общего образования в Российской Федерации

1.2 Нормативно-правовые основы управления системой общего образования

1.3. Структура управления региональной системой общего образования в Челябинской области

Глава 2. Анализ проблем и направления совершенствования управления системой общего образования в Челябинской области

2.1 Практика работы Министерства образования и науки Челябинской области по управлению системой общего образования

2.2 Ключевые проблемы финансирования общего образования в Челябинской области

2.3 Рекомендации по совершенствованию управления системой общего образования в Челябинской области

Заключение

Список использованных источников и литературы

Проблемы системы общего образования волнуют почти все российское общество. Эти проблемы обсуждаются не только учеными и чиновниками от системы образования, но и педагогами и родителями. Причина состоит в том, что образование все чаще рассматривается как населением, так и правительствами большинства стран мира как важный экономический ресурс, обеспечивающий успешную самореализацию, социальную мобильность и материальное благосостояние индивида в современном мире.

Актуальность темы

исследования обусловлена наличие в системе общего образования ряда проблем.

Во-первых, несмотря на конституционное право каждого на получение бесплатного общего образования на сегодняшний день наблюдается неравенство в предоставлении общеобразовательных услуг. Требования, которые предъявляются к желающим получить образование не всегда одинаковы, что создает проблему, связанную с доступностью образования и его качества для людей различного социально-экономического статуса, национальности, пола, физических способностей, материального положения и т. д.

Во-вторых, одна из актуальных проблем — необходимость реконструкции основных фондов образовательных учреждений, особенно муниципальных. Большинство школ не только не отвечают требованиям надзорных органов, но и элементарным функциональным и эстетическим требованиям, много ограниченно пригодных к эксплуатации и даже ветхоаварийных зданий.

В-третьих, на сегодняшний день в системе общего образования преобладают учителя предпенсионного возраста, для молодых специалистов работа в школе является непривлекательной.

В-четвертых, с 2010 года на федеральном уровне разработан проект модернизации системы образования, которым предполагается решение различных задач от изменения системы оплаты труда педагогов и улучшения материально-технического обеспечения до изменения образовательных стандартов и требований к качеству образования. Наряду с этим изменяется статус образовательных учреждений, появляется финансовая свобода. Проект модернизации образования предполагает федеральное субсидирование. В свою очередь субъекты РФ должны эффективно распределить предоставленные средства. Появление новых правовых актов, новых задач и ряда показателей, которых необходимо достигнуть, требует от органов государственной власти, а в особенности от органа исполнительной власти по управлению системой образования, принятия эффективных управленческих решений. Практика работы Министерства образования и науки Челябинской области свидетельствует о наличии ряда проблем, среди которых и правовые, и организационные, и финансовые. Кроме того, любые нововведения вызывают как положительную, так и отрицательную реакцию у руководителей местных управлений образования и самих общеобразовательных учреждений. В данной ситуации именно специалисты органа исполнительной власти по управлению образованием должны провести разъяснительную работу, разработать необходимые методические материалы и т. д.

Анализ научной литературы по проблемам управления системой образования и правового регулирования деятельности образовательных учреждений свидетельствует о том, что в меньшей степени изучен региональный опыт управления системой общего образования в современных условиях модернизации; проблемы взаимоотношения государственных органов власти в области образования; особенности реализации нормативно-правовых актов, регулирующих сферу образования; деятельность организаторов и руководителей образования. Недостаточное исследование опыта образования в целом и его управления в частности является одной из причин негативных тенденций в развитии системы образования и управления.

В связи с вышеизложенным, целью работы является — на основе анализа практики и проблем в управлении системой общего образования Челябинской области сформулировать рекомендации по их устранению.

Объект исследования — Министерство образования и науки Челябинской области.

Предмет работы — деятельность Министерства образования и науки Челябинской области по управлению системой общего образования региона.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Охарактеризовать современную систему общего образования в Российской Федерации и выявить существующие проблемы;

2. Проанализировать нормативно-правовые основы управления системой общего образования;

3. Рассмотреть структуру управления системой общего образования в Челябинской области;

4. Провести анализ практики работы Министерства образования и науки Челябинской области по управлению системой общего образования;

5. Выявить проблемы финансирования системы общего образования в Челябинской области;

6. На основе проведенного анализа сформулировать рекомендации по совершенствованию управления системой общего образования в Российской Федерации и Челябинской области.

В выпускной квалификационной работе использованы следующие методы исследования: анализ и синтез, обобщение, индукция и дедукция, сравнение, статистический метод и др.

Метод анализа позволил рассмотреть отдельные части системы общего образования. При помощи метода индукции установлены причинно-следственные связи. Использование метода сравнения позволило проанализировать зарубежный опыт управления системой общего образования.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, основной части, заключения и списка использованных источников и литературы.

Во введении обоснована актуальность исследования и степень изученности проблемы, поставлена цель, задачи, сформулирован объект и предмет.

Основная часть включает в себя две главы. В первой главе рассматриваются организационно-правовые вопросы управления системой общего образования. Вторая глава содержит анализ практики и проблем управления системой общего образования в Челябинской области. На основе чего предлагается ряд рекомендаций по совершенствованию деятельности Министерства образования и науки по управлению системой общего образования Челябинской области.

Заключение

содержит обобщенные выводы и рекомендации.

Список использованных источников и литературы

включает как нормативно-правовые акты, так и публикации периодических изданий и интернет-источники.

Глава 1. Организационно-правовые основы управления системой общего образования

1.1 Характеристика современной системы общего образования в Российской Федерации

Результаты анализа современного состояния российского образования свидетельствуют о том, что отечественная образовательная система, демонстрируя внешнюю целостность, сохраняет внутри себя проблемы и противоречия.

Важным фактором, влияющим на развитие российского образования, продолжает оставаться демографическая ситуация.

В ближайшие годы последствия демографического спада будут по-прежнему заметны для различных уровней системы образования.

Актуальным, особенно в дошкольном образовании, остается неравный доступ к качественному образованию, являющийся одним из факторов, усугубляющих складывающееся социальное неравенство.

Результаты исследований (включая международные сравнительные исследования) свидетельствуют о наличии определенных проблем в достижении качества общего и дополнительного образования.

Особого внимания требует ситуация, связанная с обеспечением успешной социализации детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В России не сформирована система целенаправленной работы с одаренными детьми и талантливой молодежью.

Для современного российского образования характерно несогласование номенклатуры предоставляемых образовательных услуг и требований к качеству и содержанию образования со стороны рынка труда. Наиболее явно это выражено в профессиональном и непрерывном образовании.

Использование в образовании информационных коммуникационных технологий и электронных образовательных ресурсов носит сегодня большей частью эпизодический характер. Целостная электронная образовательная среда как фактор повышения качества образования пока не создана.

Таким образом, на сегодняшний день система общего образования имеет следующие проблемы.

1. В системе образования сохраняется большое число преподавателей пенсионного возраста.

2. Особого внимания требует ситуация, связанная с обеспечением успешной социализации детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

3. В России не сформирована система целенаправленной работы с одаренными детьми и талантливой молодежью.

4. Для современного российского образования характерно несогласование номенклатуры предоставляемых образовательных услуг и требований к качеству и содержанию образования со стороны рынка труда. Наиболее явно это выражено в профессиональном и непрерывном образовании.

5. Использование в образовании информационных коммуникационных технологий и электронных образовательных ресурсов носит сегодня большей частью эпизодический характер. Целостная электронная образовательная среда как фактор повышения качества образования пока не создана.

На решение вышеназванных проблем направлена федеральная целевая программа развития образования Российской Федерации на 2011;2015 годы.

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р (в ред. от 8 августа 2009 г. № 1120-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 48. Ст. 5639., приоритетными направлениями в сфере образования определены приведение содержания и структуры профессиональной подготовки кадров в соответствие с современными потребностями рынка труда и повышение доступности качественных образовательных услуг.

Цель и задачи Программы О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 — 2015 годы: Постановление Правительства РФ от 07.02.2011 N 61 (ред. от 20.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1377., учитывая сроки ее реализации (до 2015 года), соответствуют Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489. года и Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.

Направление, сформулированное властями, — повышение качества общего образования. В первую очередь это конкретные плановые показатели, достижение которых и будет, по мнению властей, свидетельствовать о качественном системном улучшении. Поэтому сегодня особо важной видится задача подготовки эффективных управленцев в образовательной профессиональной среде.

Минобрнауки сформулировало основные направления деятельности, предполагающие модернизацию образовательной системы страны. К особо важным задачам относится подготовка профессиональных кадров для управления образовательными учреждениями. Более того, речь идет о новом качестве менеджмента, новых компетенциях управленческих кадров, позволяющих видеть перспективу развития и образовательной организации, и рынка образовательных услуг в целом. Видеть перспективу, оперативно подстраивать под нее стратегию деятельности и искать альтернативные пути развития. Об этом говорилось в выступлении Материалы к выступлению Министра А. Фурсенко в Совете Федерации Российской Федерации 12 октября 2011 года по вопросу о подготовке педагогических кадров в условиях модернизации страны URL.: http://mon.gov.ru (дата обращения: 08.04.2012) главы Минобрнауки Андрея Фурсенко на 303-м заседании Совета Федерации.

Проектом модернизации предполагается рост заработной платы учителей системы общего образования, социальная поддержка.

Руководство Министерства образования и науки Российской Федерации предполагает следующую причинно-следственную связь: повышение зарплаты учителей (при выдержанном соотношении в структуре оплаты труда базовой и стимулирующей частей) — моральное и материальное стимулирование педагогов — рост заинтересованности педагогов в качестве результатов их обучающей деятельности — рост престижа профессии учителя. В свою очередь, за этим планируется приток в школы молодых кадров.

Программа будет реализована в 2011 — 2015 годах в 2 этапа.

На первом этапе (2011 — 2013 годы) в соответствии с мероприятиями Программы будут сформированы стратегические проекты развития образования, включающие в себя ряд новых взаимоувязанных направлений. Эти проекты будут реализованы субъектами Российской Федерации, образовательными и иными учреждениями и организациями при федеральной поддержке с участием профессионального педагогического сообщества.

В результате выполнения первого этапа будут получены устойчивые модели для дальнейшего массового внедрения преобразований и оценки их результативности, разработаны сценарии для различных типов образовательных учреждений, регионов и социально-экономических условий.

На втором этапе (2014 — 2015 годы) предстоит завершить начатые на первом этапе стратегические проекты, обеспечив последовательные изменения в сфере образования на всей территории Российской Федерации. На этом этапе будут сформированы новые модели управления образованием в условиях широкомасштабного использования информационно-телекоммуникационных технологий, а также определены основные позиции по целям и задачам федеральной целевой программы развития образования на следующий период.

На сегодняшний день уже реализуется часть проектов модернизации общего образования.

Наиболее эффективными среди них является разработка и внедрение федеральных государственных образовательных стандартов. С сентября 2011 года все начальные классы обучаются в соответствии со стандартом второго поколения.

Активно ведется федеральное субсидирование регионов.

Средства федеральной субсидии направляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации комплекса мер по модернизации региональных систем общего образования.

Комплекс мер включает одно или несколько из следующих мероприятий:

а) приобретение оборудования (учебно-лабораторное, учебно-производственное, спортивное и компьютерное оборудование, оборудование для организации медицинского обслуживания обучающихся, оборудование для школьных столовых);

б) приобретение транспортных средств для перевозки обучающихся;

в) пополнение фондов школьных библиотек;

г) развитие школьной инфраструктуры (текущий ремонт с целью обеспечения выполнения требований к санитарно-бытовым условиям и охране здоровья обучающихся, а также с целью подготовки помещений для установки оборудования);

д) повышение квалификации, профессиональная переподготовка руководителей общеобразовательных учреждений и учителей;

е) модернизация общеобразовательных учреждений путем организации в них дистанционного обучения для обучающихся (увеличение пропускной способности и оплата интернет-трафика, обновление программного обеспечения и приобретение электронных образовательных ресурсов);

ж) осуществление мер, направленных на энергосбережение в системе общего образования Справка по вопросу «О реализации проекта по модернизации региональных систем общего образования и повышению заработной платы учителей URL.: http://мрсо.рф/ (дата обращения: 11.04.2012).

Итак, решение существующих проблем российского образования будет достигнуто с использованием программно-целевого метода, обеспечивающего взаимосвязь целей и задач, комплексный характер и единые подходы к решению имеющихся проблем. Программа, разработанная на основе программно-целевого метода, представляет собой комплекс различных мероприятий, направленных на достижение конкретной цели и решение задач, стоящих перед российским образованием в 2011 — 2015 годах.

1.2 Нормативно-правовые основы управления системой общего образования

образование управление финансирование фонд

Система правового регулирования образования сегодня включает в себя значительное число нормативных актов различного уровня и направленности. Как известно, основной из них — это специальный закон в сфере образования: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266−1 «Об образовании» Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266−1 (ред. от 28.02.2012) // Собрание законодательства РФ. 1992. № 3. Ст. 150.

Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации.

Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:

1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

2) единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

5) свобода и плюрализм в образовании;

6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений.

Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.

Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих:

— преемственных образовательных программ различных уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований;

— сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций;

— органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций;

— объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Образовательная программа определяет содержание образования определенных уровня и (или) направленности. В Российской Федерации реализуются следующие образовательные программы:

1) общеобразовательные (основные и дополнительные, в том числе дополнительные предпрофессиональные общеобразовательные программы в области искусств);

2) профессиональные (основные и дополнительные);

3) профессиональной подготовки.

Основные общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ.

К основным общеобразовательным относятся программы:

1) дошкольного образования;

2) начального общего образования;

3) основного общего образования;

4) среднего (полного) общего образования.

В соответствии со статьей 7 Закона РФ «Об образовании» Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266−1 (ред. от 28.02.2012) // Собрание законодательства РФ. 1992. № 3. Ст. 150. все общеобразовательные программы реализуются на основе федеральных государственных образовательных стандартов (далее — ФГОС).

Установление федерального государственного образовательного стандарта является конституционной нормой, поскольку направлено на реализацию положений статьи 43 Конституции РФ Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря., закрепляющей, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты и поддерживает различные формы образования и самообразования. Кроме того, основанием для введения ФГОС служит обеспечение развития образования на базе Закона РФ «Об образовании», где закреплены основные требования к ФГОС и иным образовательным стандартам.

Образовательные стандарты выступают как важнейший правовой акт Российской Федерации, устанавливающий систему норм и правил, обязательных для исполнения в любом образовательном учреждении, реализующем основные образовательные программы.

По своему юридическому статусу ФГОС общего образования представляют собой систему требований к результатам общего образования, его содержанию и условиям его осуществления на всей территории Российской Федерации, являясь, таким образом, механизмом реализации как конституционного права каждого ребенка на получение начального общего образования, так и ответственности всех субъектов национальной образовательной системы за соблюдением этого права. Одна из основных целей введения ФГОС — ориентация образования на достижение нового качества, адекватного современным, и прогнозируемым потребностям личности и общества.

На сегодняшний день разработаны стандарты второго поколения. В основу стандарта положены новые принципы его построения. Образовательный стандарт, являющийся отражением социального заказа, рассматривается разработчиками проекта как общественный договор, согласующий требования к образованию, предъявляемые семьей, обществом и государством, и представляет собой совокупность трех систем требований — к структуре основных образовательных программ, к результатам их освоения и условиям реализации, которые обеспечивают необходимое личностное и профессиональное развитие обучающихся. Шлыкова Е. В. Правовое обеспечение и основные аспекты реализации федеральных государственных образовательных стандартов начального общего образования в России и зарубежных государствах // Законодательство и экономика. 2011. № 1. С. 15−21.

В Челябинской области с 2011 года все первые классы образовательных учреждений обучаются на основе нового стандарта.

Сравнение учебного плана по новым и «старым» стандартам показывает, что количество предметов, учебных часов одинаковое. Принципиальная разница в том, что, помимо уроков, появляется вторая половина дня, регламентированная Министерством образования и науки РФ. Она состоит из шести основных направлений: спортивно-оздоровительное, художественно-эстетическое, научно-познавательное, военно-патриотическое, общественно полезная деятельность, проектная деятельность. Дополнительная — внеурочная — нагрузка на ребенка — не более 10 часов в неделю.

Система образования отказывается от традиционного представления результатов обучения в виде знаний, умений и навыков, формулировки стандарта указывают реальные виды деятельности, которыми учащийся должен овладеть к концу начального обучения. Требования к результатам обучения сформулированы в виде личностных, метапредметных и предметных результатов.

Неотъемлемой частью ядра нового стандарта являются универсальные учебные действия (УУД). Под УУД понимают «общеучебные умения», «общие способы деятельности», «надпредметные действия» и т. п. Для УУД предусмотрена отдельная программа — программа формирования универсальных учебных действий (УУД). Все виды УУД рассматриваются в контексте содержания конкретных учебных предметов. Наличие этой программы в комплексе Основной образовательной программы начального общего образования задает деятельностный подход в образовательном процессе начальной школы.

Важным элементом формирования универсальных учебных действий обучающихся на ступени начального общего образования, обеспечивающим его результативность являются ориентировка младших школьников в информационных и коммуникативных технологиях (ИКТ) и формирование способности их грамотно применять (ИКТ-компетентность). Использование современных цифровых инструментов и коммуникационных сред указывается как наиболее естественный способ формирования УУД включена подпрограмма «Формирование ИКТ компетентности обучающихся».

Если в Российской Федерации одним из основных документов, направленных на создание единой системы образования, является Федеральный государственный образовательный стандарт, то в Германии этой цели служит Закон ФРГ от 25 февраля 1965 г. «О единой системе образования», состоящий из преамбулы и девяти частей, распределенных в 80 параграфах. Части посвящены таким вопросам, как:

— принципы и цели единой системы образования в ФРГ;

— обязательное бесплатное образование;

— система общеобразовательных школ;

— доступ к объектам науки и культуры (библиотеки, информационные базы данных и т. д.);,

— планирование и управление единой системой образования в ФРГ.

Кроме того, этим Законом установлена ответственность общества за нормальное функционирование единой системы образования в ФРГ Кананыкина Е. С. Разграничение полномочий в сфере управления образованием в Германии // Административное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 5−29. Закон, вступивший в силу в 1965 г., претерпел последние изменения 17 июня 1990 г. и в такой редакции действует и в настоящее время.

Система материального обеспечения школ и их информационно-технического оснащения в рамках введения и апробации федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования была воспринята как раз из немецкого опыта. Шлыкова Е. В. Правовое обеспечение и основные аспекты реализации федеральных государственных образовательных стандартов начального общего образования в России и зарубежных государствах // Законодательство и экономика. 2011. № 1. С. 15−21.

В США образовательные стандарты устанавливаются как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Федеральные образовательные стандарты регулируют общие положения относительно основного образования, а законодательство штатов закрепляет уже более подробные нормы. Нередко принимаются стандарты по конкретному предмету школьной программы. Следует обратить внимание также на то, что помимо стандартов, направленных на регулирование образовательного процесса, объема загруженности учащихся, в США на федеральном уровне действуют Национальные стандарты по программам вовлеченности родителей и семей в образовательный процесс.

В соответствии с положениями Национальных стандартов по программам вовлеченности родителей и семей в образовательный процесс семьи и родители активно участвуют в школьной жизни, сотрудничают с педагогическим коллективом школы, а также поддерживают связь между собой, с целью получения информации о качестве обученности учащихся и их занятий в школьное время. Национальными стандартами предусмотрено осуществление двустороннего сотрудничества педагогического коллектива и родителей учащихся в отношении повышения эффективности учебного процесса. В качестве одного из стандартов закреплено, что дома родители должны уделять внимание степени подготовки детей к школе, вместе с ними закреплять полученные в школе знания. Это имеет большое значение, поскольку, к сожалению, в настоящее время родители показывают недостаточную степень вовлеченности в образовательный процесс.

Определяя современное состояние образовательного законодательства, следует, на наш взгляд, отразить некоторые ключевые проблемы правового регулирования в образовании. Во-первых, системные свойства современного образовательного законодательства подтверждают отсутствие целостности системы правового регулирования.

Образовательная сфера сегодня не урегулирована полностью. Закон № 3266−1, а также ряд иных нормативных актов заложили правовые основы законодательства об образовании и начальном этапе, особенно в период кризисного состояния страны, имели позитивный эффект для становления и поддержания системы образования. Однако социальная функция законодательства периода становления образовательных институтов в современных условиях не отвечает требованиям социально-экономического развития государства и общества, реальным потребностям образовательной сферы.

Как системообразующий акт Закон об образовании, имея рамочный характер, подразумевал принятие на его основе специализированных нормативных актов, в том числе касающихся различных уровней образования. Однако в этой части образовательное законодательство не пошло по указанному направлению, за исключением, правда, сферы высшего образования, где все же был принят специальный закон. Многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне. Последствия данной ситуации вполне очевидны и объективно сказываются на состоянии современного образования в целом.

В образовательном законодательстве велик удельный вес подзаконных и инструктивных актов. Увеличение их числа вызывает существенные сложности для законодателя. Подзаконная нормативная база представлена большим массивом актов Правительства РФ, в основном постановлений, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законами № 3266−1 Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266−1 (ред. от 28.02.2012) // Собрание законодательства РФ. 1992. № 3. Ст. 150. и № 125-ФЗ О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст. 4135. Существенную долю в правовом регулировании составляют акты бывшего СССР, официально не отмененные и продолжающие действовать по вопросам, прямо не урегулированным в современных правовых актах.

Значительно усложняют правовое регулирование ведомственные акты, принимаемые различными органами исполнительной власти, в том числе нормативные правовые акты Минобрнауки России, Госкомвуза России, Минобразования России, Минтруда России, Минздравсоцразвития России. Только за период с 2006 по 2009 г. Рособразованием направлено порядка 50 писем различного содержания, а Рособрнадзором издано более 80 аналогичных документов, по большему счету, не имеющих нормативного характера, хотя подчас служащих единственным ориентиром в поиске необходимой правовой информации. Объемный удельный вес писем в практике регулирования деятельности образовательных учреждений (как разъяснительного, так и рекомендательного характера) обычно берется на вооружение в качестве нормативных актов.

Следует учесть постоянное внесение изменений в образовательные нормативные акты, неустойчивость норм федерального законодательства. Попытки обновления законодательства об образовании неоднократно предпринимались с начала 2000;х гг., а в последующем превратились в перманентный процесс. Только в период с 2002 по 2009 г. в Законы N 3266−1 и N 125-ФЗ было внесено более 200 законодательных инициатив, принято около 50 федеральных законов. Кирилловых А. А. Законодательство об образовании: современная действительность и концептуальное развитие // Законодательство и экономика. 2011. № 11. С. 7.

Эти факторы ведут к значительным трудностям в процессе правоприменения и, кроме того, способствуют нарушению прав граждан и образовательных организаций, что, в свою очередь, приводит к увеличению количества случаев обращений в судебные инстанции.

Корректировки образовательных законов весьма наглядно отражают проблемы не только его внутренней структуры, но и содержания правовых норм, процесс совершенствования которых завершится еще не скоро. Стабильность нормативного акта, как представляется, является лучшим подтверждением использования эффективных правовых конструкций, устоявшихся под действием времени и социальной практики.

Для решения этих проблем и реализации современной государственной образовательной политики требуется выбор адекватных форм обновления законодательства об образовании, учитывающих потребность сохранения традиционных, базовых институтов с возможностью их динамичного развития, а также современных инструментов, отвечающих вызовам тенденций образовательной деятельности.

Современная нормотворческая практика знает ряд способов модернизации законодательства, используя, как правило, традиционные подходы переработки нормативного материала или дополнение уже действующих системообразующих нормативных актов.

Среди возможных вариантов развития образовательного права Барабанова С. выделяет следующие основные подходы:

— внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты об образовании;

— разработка и принятие Образовательного кодекса РФ;

— разработка новой редакции Закона об образовании;

— разработка Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», включающего (интегрирующего) нормы законодательства по всем уровням и во всех подсистемах образования.

Кирилловых А.А. считает, что кодификация в рамках систематизации законодательства является одним из основных способов решения нормативных проблем правового регулирования Кирилловых А. А. Законодательство об образовании: современная действительность и концептуальное развитие // Законодательство и экономика. 2011. № 11. С. 9.

Кодексовая форма правовых актов в законодательстве России зарекомендовала себя как наиболее успешная и эффективная, прошедшая проверку временем и принятая на уровне государственно-общественных взаимоотношений. Это и Семейный кодекс, и Налоговый, и Уголовный, и др.

Кодекс призван возглавить систему законодательства об образовании, объединить и систематизировать юридические нормы разных отраслей права, не вступая в противоречие с идеологией и концепциями различных федеральных законов и законодательных актов. Обращение к Президенту РФ по «Кодексу Российской Федерации об образовании» URL.: http://www.juvenaljustice.ru (дата обращения: 25.03.2012)

1.3 Структура управления региональной системой общего образования в Челябинской области

Законом Челябинской области «Об образовании в Челябинской области» определены полномочия органов государственной власти в сфере образования. К ним относятся:

1) принятие законов Челябинской области и других нормативных правовых актов Челябинской области в сфере образования;

2) установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансового обеспечения областных государственных образовательных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) разработка и реализация областных целевых программ развития образования в Челябинской области с учетом национальных, социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей Челябинской области;

4) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами Челябинской области;

5) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) в соответствии с нормативами, установленными законами Челябинской области;

6) организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

7) организация предоставления дополнительного образования детям в областных государственных образовательных учреждениях;

8) создание, реорганизация и ликвидация областных государственных образовательных учреждений (за исключением создания высших учебных заведений);

9) установление нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности областных государственных образовательных учреждений, а также муниципальных образовательных учреждений

10) установление для образовательных учреждений, находящихся в ведении Челябинской области, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;

11) информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях;

12) организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников областных государственных и муниципальных образовательных учреждений;

13) обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, включая проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена в установленном порядке, формирование и ведение базы данных Челябинской области об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена;

14) иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации. Об образовании в Челябинской области: Закон Челябинской области от 30 ноября 2004 года N 322-ЗО (в ред. от 24.02.2011 N 77-ЗО)

В соответствии со статьей 7−1 закона Челябинской области «Об образовании» органы государственной власти Челябинской области осуществляют следующие переданные им полномочия Российской Федерации в сфере образования:

1) государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории Челябинской области образовательными учреждениями, иными осуществляющими образовательную деятельность организациями, а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям, организациям, их учредителям, органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, контроль за исполнением таких предписаний;

2) государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях, расположенных на территории Челябинской области, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, принятие мер по устранению нарушений данных стандартов и требований, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям, их учредителям, контроль за исполнением таких предписаний;

3) лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории Челябинской области, лицензирование образовательной деятельности организаций, которые расположены на территории Челябинской области и структурные подразделения которых осуществляют реализацию программ профессиональной подготовки, а также формирование, ведение и обеспечение использования региональных информационных систем государственной аккредитации, содержащих сведения о деятельности аккредитованных образовательных учреждений;

4) подтверждение документов государственного образца об образовании, ученых степенях и ученых званиях.

Органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим в Челябинской области государственную политику в сфере образования, науки, научно-технической деятельности является Министерство образования и науки Челябинской области.

Министерство осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, утвержденным Постановлением Губернатора Челябинской области от 9 августа 2004 года № 410.

В соответствии с возложенной задачей Министерство на основе Положения выполняет 30 функций. В сфере управления системой общего образования Министерство выполняет следующие функции:

1) участвует в разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, разрабатывает проект плана работы и прогнозных показателей деятельности Министерства;

2) участвует в разработке и реализации областных целевых программ по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;

3) осуществляет лицензирование образовательной деятельности и государственную аккредитацию образовательных учреждений системы общего образования, расположенных на территории Челябинской области.

4) обеспечивает и проводит государственную (итоговую) аттестацию обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, включая проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена в установленном порядке, формирование и ведение баз данных об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена;

5) создает экзаменационные комиссии для проведения государственной (итоговой) аттестации выпускников XI классов общеобразовательных учреждений, претендующих на получение золотой или серебряной медали, организует работу указанных комиссий, утверждает решение педагогического совета общеобразовательного учреждения о награждении выпускников XI классов золотыми медалями и решение совета учреждения начального профессионального образования о награждении выпускников золотыми или серебряными медалями;

6) проводит аттестацию педагогических работников областных государственных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений;

7) организует подготовку, переподготовку, повышение квалификации педагогических работников областных государственных и муниципальных образовательных учреждений;

8) определяет стратегию развития и координирует деятельность муниципальных образовательных систем, образовательных и научных учреждений и организаций всех типов и видов независимо от их ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы в целях обеспечения преемственности и непрерывности процесса образования, оказания государственных услуг в области образования, науки и научно-технической деятельности;

9) осуществляет государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории Челябинской области образовательными учреждениями;

10) осуществляет государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях, расположенных на территории Челябинской области;

11) осуществляет информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организовывает издание учебной литературы.

В соответствии с законом Челябинской области 23 августа 2007 года N 189-ЗО О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации предоставления дошкольного и общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи: Закон Челябинской области от 23.08.2007 N 189-ЗО (ред. от 26.05.2011) // Южноуральская панорама. 2007. 11 сентября. органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Челябинской области наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи.

Глава 2. Анализ проблем и направления совершенствования управления системой общего образования в Челябинской области

2.1 Практика работы Министерства образования и науки Челябинской области по управлению системой общего образования

По данным Министерства образования и науки в Челябинской области функционирует 940 общеобразовательных учреждений (в том числе негосударственные учреждения и учреждения, имеющие подчинение другим ведомствам). Из них государственных и муниципальных 912 общеобразовательных учреждений: 886 дневных и 26 вечерних (сменных) учреждений.

Типология общеобразовательных учреждений области представлена в таблице 1.

Таблица 1

Типология общеобразовательных учреждений Челябинской области Об утверждении комплекса мер по модернизации общего образования в Челябинской области: Постановление Правительства Челябинской области от 16 февраля 2012 г. N 53-П

Основные направления развития общего образования Челябинской области определены национальной образовательной инициативой «Наша новая школа», Планом действий по модернизации общего образования на 2011 — 2015 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1507-р План действий по модернизации общего образования на 2011 — 2015 годы: Распоряжение Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. N 1507-р (в ред. от 5 декабря 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 37. Ст. 4778.

В 2011 году Министерством образования и науки Челябинской области утверждена ведомственная целевая программа «Основные направления реализации государственной политики в системе общего образования Челябинской области на 2011 год».

Целью программы является обеспечение условий для удовлетворения потребностей граждан, общества в качественном доступном общем образовании и воспитании личности с активной жизненной, социальной, гражданской позицией.

В данном случае цель программы только частично совпадает с целью, поставленной в федеральной программе, и не содержит положения об инновационной и социальной направленности.

Ведомственной программой в сфере общего образования определены следующие задачи:

— реализация прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего и дополнительного образования;

— создание современных условий осуществления образовательного процесса в общеобразовательных учреждениях, в том числе и для детей с ограниченными возможностями здоровья;

— осуществление государственной поддержки лучших учителей;

— снижение числа необучающихся детей, несовершеннолетних, совершивших преступления и правонарушения. Об утверждении ведомственной целевой программы «Основные направления реализации государственной политики в системе общего образования Челябинской области на 2011 год (вместе с «Ведомственной целевой программой «Основные направления реализации государственной политики в системе общего образования Челябинской области на 2011 год»): Приказ Министерства образования и науки Челябинской области от 23.09.2011 N 01−1467 // Документ опубликован не был На сегодняшний день актуальной является проблема доступности качественного общего образования для лиц с ограниченными возможностями.

В 2011;2012 учебном году в области зарегистрировано 122 708 детей и подростков с ограниченными возможностями здоровья, что составляет 17,8% от общего количества детей.

В образовательных учреждениях обучается 44 684 человек (в 2010 г. — 46 037) детей и подростков с ограниченными возможностями здоровья по специальным программам. Таким образом, только 36% детей и подростков получают помощь специалистов в различных типах образовательных учреждений и на дому.