Актуальность темы
исследования. Еще в 1820 году выдающийся государственный деятель Михаил Михайлович Сперанский, впервые внедривший в отечественную политическую мысль понятие «народное представительство», обращаясь к законодателям будущего, писал, что им надлежит прежде всего иметь в виду то, что представительный образ правления не «есть какая-то машина, которая может идти сама собой везде, где ее пустят».
Будучи одним из первых представителей российской политической науки, Сперанский еще в начале XIX века обращал особое внимание на необходимость следования традициям представительного осуществления власти, веками складывавшимся в нашей стране. Вслед за ним эту мысль неоднократно повторяли выдающиеся русские мыслители — братья К.С. и И. С. Аксаковы, А. С. Хомяков, C.JI. Франк, И. А. Ильин и многие другие. Не меньшее значение придавали российским традициям народного представительства и дореволюционные государственные деятели, которым приходилось вытаскивать Россию из очередной «революционной ситуации» (речь, прежде всего, идет о Н. П. Игнатьеве, С. Ю. Витте и П.А. Столыпине).
Самобытные российские традиции народного представительства представляют собой один из краеугольных камней, на которых веками держалось общественное и государственное единство нашей страны и ее народа. Отрицаемые «ортодоксальными большевиками» начала XX века и «либеральными большевиками» конца XX века, эти традиции, несмотря ни на что, красной нитью проходят сквозь всю отечественную историю. В силу этого российским историкам, юристам, политологам и государствоведам, выражаясь словами Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б. В. Грызлова, есть «что рассказать о русской традиции представительной власти"1.
Говорить об этой традиции особенно необходимо в условиях, когда начавшемуся в 2000 году процессу восстановления государственного (в том числе.
1 Грызлов Б. В. Становление российского парламентаризма, его современный этап и перспективы развития //. и идейно-мировоззренческого) суверенитета России по-прежнему противостоит слаженная машина антироссийской пропаганды. Стройный хор голосов зарубежных «защитников свободы» и российских «либеральных революционеров» по-прежнему стремится внедрить в сознание россиян искаженные представления о реальности. Многие отечественные и зарубежные политики и политологи как нечто само собой разумеющееся повторяют стандартный набор фраз о том, что до 1991 года наша страна-де практически не имела опыта организации государственной жизни, основанной на принципах народного представительства. Недоброжелатели России не устают твердить, что сама история будто бы подтверждает чуть ли не органическую чуждость для нашего народа какого бы то ни было представительного народовластия. Необходимость опровержения подобного рода измышлений путем противопоставления им реальной картины возникновения, становления и развития традиций народного представительства в России определяет высокую актуальность избранной для исследования темы.
Цель исследования. Целью исследования является, прежде всего, построение научно обоснованной, фактически достоверной и логически непротиворечивой общей картины истории, современного состояния и перспектив развития самобытных российских традиций народного представительства. При этом на основе собранных и обработанных в соответствии с методологией исследования материалов в работе выдвигаются предложения по совершенствованию механизмов народного представительства в современной России.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникавшие, возникающие или способные возникнуть в процессе функционирования в нашей стране институтов народного представительства (то есть такого политического участия народа в осуществлении государственной власти, при котором его волю и интересы выражают избираемые гражданами органы и должностные лица публичной власти).
Предмет исследования. Предметом исследования являются отражающие указанные выше общественные отношения политические, исторические, юридические и государствоведческие источники, а также политические процессы, протекавшие и протекающие в России.
Методология исследования. В основу методологического подхода к исследованию были положены политико-юридический, историко-политический, сравнительно-исторический, формально-логический, системный, структурно-функциональный и традиционные для гуманитарных наук методы научного познания.
Научная база исследования. При проведении исследования опора была сделана на труды таких отечественных и зарубежных политологов, философов, юристов, историков, государствоведов и политических деятелей, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, К.С. и И. С. Аксаковы, В.Н. и А. В. Белоновские, И. Д. Беляев, И. Бентам, Ж. Бешлер, О. фон Бисмарк, О. Е. Булаков, М. Вебер, М.Ф. Владимирский-Буданов, Д. де Вильпен, С. Ю. Витте, А. Гамильтон, Г. Ф. В. Гегель, Ш. де Голль, И. В. Гранкин, Б. Д. Греков, Б. В. Грызлов, Р. Даль, Дж. Джей, Дж. Дьюи, Г. Еллинек, М. Дюверже, Л. Дюги, И. А. Ильин,.
A.А. Кизевиттер, В. О. Ключевский, М. М. Ковалевский, Ж. Кондорсе, Б. Констан, Е. И. Козлова, А. И Кошелев, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, Н. И. Лазаревский,.
B.Н. Латкин, Дж. Локк, В. В. Маклаков, С. В. Масленникова, О. В. Мартышин, Дж. С. Милль, Г. Моска, Дж. Мэдисон, О. де Мирабо, Ш.-Л. Монтескье, Н. И. Муравьев, Н. И. Панин, П. И. Пестель, И. Т. Посошков, Б. А. Рыбаков,.
B.И. Сергеевич, Э. Ж. Сийес, Р. Г Скрынников, М. М. Сперанский, П. А. Столыпин, А. Тойнби, А. де Токвиль, А. С. Хомяков, Л. В. Черепнин, З. М. Черниловский, Б. Н. Чичерин, Ж.-П. Жакке, А. Шайо, Г. Ф. Шершеневич, И. Я. Фроянов, А. Эсмен,.
C.Ф. Юшков, В. Л. Янин и целый ряд других исследователей, затрагивавших различные аспекты тематики, близкой по содержанию к диссертации.
Научная новизна исследования. В современной российской политической науке, так же как и в политологических исследованиях большинства постсоветских государств, народное представительство рассматривается, как правило, лишь в качестве одной из форм косвенного (опосредованного) олитического участия1. Политические традиции народного представительства, ак правило, становятся предметом специальных исследований лишь политологов дальнего зарубежья". Разумеется, эти исследования практически не затрагивают обственно российских традиций представительства. Предлагаемая работа ризвана отчасти восполнить этот пробел.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Народное представительство есть такой порядок участия народа в существлении государственной власти, при котором его волю и интересы >ыражают избираемые граиеданами органы и должностные лица публичной шасти.
2. К указанным лицам относятся прямо или косвенно, (непосредственно или >посредованно) избираемые народом: а) члены коллегиальных представительных органов (на)бщегосударственном, региональном и местном уровнях) — б) судьи (в основном мировые и иные судьи низового звена), а также удебные (народные, арбитражные и т. п.) заседателив) главы государств, их политико-территориальных и административно-ерриториальных образований.
3. В силу характера наделения властными полномочиями органы и [олжностные лица, осуществляющие народное представительство, с точки зрения горизонтального" и «вертикального» разделения властей могут подразделяться, а законодательные, исполнительные и судебные, а также общегосударственные национальные), субнациональные (субфедеральные, региональные) и местные редставительные органы и должностные лица.
При этом само народное представительство можно подразделять, в астности, на: а) общее и специальное (специализированное) народное редставительство, критерием разграничения которых становится то, выступают и народные представители от имени всего народа в целом либо они считаются.
См., например: Политология. Энциклопедический словарь. М.: Изд-во Московского >ммерческого университета. С. 305- Политология. Курс лекций. Белорусский государственный шверситет. Минск: НТООО «Тетра-Системс». С. 324−325. представителями определенных социальных (сословных, корпоративных, профессиональных, этнических и тому подобных) групп1- б) коллективное (коллегиальное) и единоличное народное представительство (основанием деления при этом выступает то, осуществляются ли функции народного представительства коллегиальным органом или должностным лицом единолично)2- в) прямое (непосредственное) и косвенное (опосредованное) народное представительство (критерием классификации в данном случае является то, выбираются ли народные представители напрямую населением или же они избираются косвенным путем)3- г) народное представительство по должности и народное представительство в силу исполнения обязанностей другого должностного лица (различие в том, является ли представительство воли и интересов народа функцией, закрепленной именно за данным должностным лицом, либо такое лицо становится народным представителем в силу занятия им другой должности4) — д) народное представительство с правом решающего голоса (решающее народное представительство) и народное представительство с правом совещательного голоса (совещательное народное представительство), разделяемые по признаку того, обладает ли орган народного представительства правом принимать обязательные для кого-либо, кроме самого себя, решения или же он лишен такого права, и его решения имеют лишь рекомендательный характер5- е) выборное (действительное) и приравненное к выборному (номинальное) народное представительство (различие между ними.
1 К первой категории, например, можно отнести представительство в рамках Государственной Думы, ко второй — представительство в рамках Государственного Совета Российской империи.
2 В этом случае примером коллегиального народного представительства является парламент, а единоличного — избираемый народом президент.
3 Данное различие убедительно иллюстрирует, к примеру, различный порядок формирования верхней и нижней палат французского парламента.
4 Например, при занятии Председателем Правительства Российской Федерации поста исполняющего обязанности Президента России.
5 Так, первоначально Государственная Дума Российской Империи проектировалась именно как законосовещательный орган (наподобие «Уложенной Комиссии» 1760-х годов), а в конечном итоге стала законодательным органом. заключается в том, что выборное народное представительство (например, палата общин британского парламента) действительно объединяет в своем составе избранных народом членов, тогда как остальные составляющие парламента (палата лордов и монарх) являются народными представителями лишь номинально, в силу самого факта вхождения в парламент, большинство которого составляют представители, действительно избранные народом) — ж) реальное и формальное народное представительство (критерием классификации в данном случае выступает то, являются ли представительные учреждения действительными властными выразителями воли и интересов народа или они выполняют эту функцию только номинально, лишь оформляя властные решения, принимаемые другими политическими структурами)1- з) легитимное и нелегитимное народное представительство. Критерием классификации в данном случае выступает то, признает или не признает население право тех или иных народных представителей на представление их воли и интересов.
4. Народное представительство не является изобретением западной цивилизации. Его проявления во все исторические эпохи присущи всем известным культурам и цивилизациям. Как показывает история, в той или иной форме представительство народа присуще любой государственности.
5. Россия обладает богатейшими самобытными традициями народного представительства, которые никогда не прерывались на протяжении всей отечественной истории. В период Древней Руси представительный характер носила и княжеская власть, и боярские советы в большинстве русских земель, и вечевые собрания крупных городов (кроме того, представителями народа были и должностные лица, избираемые на региональном и местном уровнях, а также некоторые лица, участвовавшие в осуществлении правосудия). В период Русского централизованного государства на местах в качестве представителей населения.
— у выступали члены губных, земских и иных органов местного самоуправления, а также выборные «от земли» — участники Земских Соборов, которые в XVI-XVII.
1 При этом одни и те же органы (например, Советы в нашей стране) в различные исторические периоды могли быть как реально, так и формально представительными органами.
2 Наделенные, в том числе и судебными функциями. веках выполняли функции высшего органа государственной власти1. В эпоху расцвета абсолютизма представительные органы населения сохраняются л преимущественно на местном уровне (магистраты, городские собрания и городские думы, местные суды с выборными сословными заседателями). Лишь в эпоху «великих реформ» 60−70-х годов XIX века они распространяются и на региональный уровень (в лице земских собраний, функционировавших не только на уровне уездов, но и на уровне губерний), а также дополняются участием в суде новой категории представителей народа — присяжных заседателей. В начале XX века был создан первый российский парламент — Государственная Дума Российской Империи (1906;1917 гг.). В 1917 году в России на основе подлинно всеобщего, прямого и равного избирательного права (введенного раньше, чем во многих странах Европы) при тайном голосовании было избрано Учредительное собрание (которое, однако, было сметено Советской властью). Несмотря на то что Советы из реальных выразителей нужд и чаяний народа довольно быстро превратились в лишь формально представительные органы, само их закрепление в качестве политической основы всей государственной системы позволило в 19 851 993 годах осуществить достаточно безболезненный и относительно бескровный переход к современной демократической системе народного представительства. В этой системе к числу народных представителей в настоящее время относятся глава Российского государства — Президент России (являющийся прямым непосредственным верховным представителем всего народа России), Федеральное Собрание Российской Федерации (состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы), представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации, избираемые населением органы и должностные лица местного самоуправления (к представителям народа также могут относиться и некоторые должностные лица, наделенные судебной властью, в частности, выборные мировые судьи).
1 См.: История государства и права СССР. Ч. 1. / Под ред. О. Е. Чистякова и М. М. Мартысевича. М.: 1985. С. 101.
Исключение составляет широчайший по своему составу законосовещательный орган народного представительства — Комиссия по составлению нового Уложения (уложенная комиссия), созванная Екатериной II в 1768—1769 году, но формально продолжавшая свою деятельность до 1796 года.
6. Основной чертой, присущей российским традициям народного представительства, является соборность1. Это черта прежде всего выражалась и выражается в том, что в нормальных условиях органы народного представительства в России всегда стремились и стремятся к организационному, функциональному и политико-мировоззренческому единству преяаде всего с главой государства, а затем как между собой, так и с иными государственными органами2 (на основе осознания общности стоящих перед всеми институтами государства целей и задач)3.
Разделение властей в его истинном смысле распределения полномочий между различными органами власти (distribution of powers) никогда не исключало и не исключает единство государственной власти (особенно верховной власти главы государства и его высших представительных органов). Идеалом представительного собрания в России всегда считались такие учреждения, которые в своей организации, своем составе и своей деятельности стремились: во-первых, объединить наиболее компетентных лиц4- во-вторых, в максимально полной мере выразить и воплотить в жизнь общие интересы всех экономических, этнических, территориальных и иных социальных группв-третьих, сформировать на этой основе единство государственной воли народа, состоящего в конечном итоге из указанных выше групп и их членов1.
1 Соборность, по выражению автора этого термина А. С. Хомякова, представляет собой «собрание по разумению всех в их единстве» (см.: А. С. Хомяков. Сочинения богословские. М.: Наука. 1995. С. 273−280.). Современные исследователи определяют соборность как порядок, основанный на стремлении к нахождению объективной истины, в соответствии с которой свободной волей большинства принимается сформулированное элитой (ведущим слоем, лучшими людьми) правильное решение. Иными словами, по их мнению, в условиях политического режима соборности важнейшие политические решения принимаются народом (населением) или уполномоченными им представителями после того, как проекты соответствующих решений получили консолидированное одобрение представителей элиты (ведущего слоя, «лучших людей») общества.
Народное представительство" по словам В. О. Ключевского, «возникло у нас не для ограничения власти, а чтобы найти и укрепить власть: в этом его отличие от западноевропейского.». (Ключевский В. О. Сочинения. Т. III. М.: 1957. С. 21).
3 В конечном итоге производных от общих целей и общих интересов народа России.
4 Это всегда выражалось в установленных правовыми нормами или электоральной традицией тех или иных «цензов компетентности».
Отход от описанной выше парадигмы на протяжении всей российской истории приводил к существенному ущербу для народного представительства, а зачастую и к ликвидации целых классов представительных органов.
7. На современном этапе развития народного представительства наиболее перспективными направлениями совершенствования порядка формирования, организации и деятельности народных представителей могли бы стать приведенные ниже предложения, которые разделяются на две группы:
7.1. Предложения, не требующие изменения Конституции Российской Федерации: а) целесообразно несколько изменить порядок формирования Совета Федерации в целях возвращения ему реального статуса специализированного органа народного представительства субъектов Российской Федерации. Для решения наиболее важных вопросов, предусмотренных статьей 106 Конституции Российской Федерации (войны и мира, государственной границы России, границ между субъектами Российской Федерации, ратификации и денонсации международных договоров, финансового, валютного, кредитного, таможенного, налогового регулирования, а также денежной эмиссии), было бы логичным вернуть руководителей субъектов Российской Федерации и руководителей их законодательных органов в верхнюю палату парламента. Вместе с тем при решении иных вопросов регионы России могли бы представлять лица, избираемые для этого соответственно их высшими представительными и высшими исполнительными органами государственной властиб) желательна также дальнейшая модернизация избирательного законодательства и переход на полностью пропорциональную систему избрания нижних палат законодательных (представительных) органов не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом одновременно было бы целесообразным развивать существующие тенденции регионализации федеральных партийных списков.
1 Отсюда, кстати, вытекает и естественная для русской традиции представительства обязательность участия граждан в выборах своих представителей, равно как и обязательность участия народных представителей в работе выборных органов, в состав которых они входят.
Одним из направлений такого развития могло бы стать образование региональных групп партийных списков на выборах в Государственную Думу исключительно в рамках конкретных субъектов Российской Федерациив) представляется весьма перспективным переход к формированию верхних палат представительных органов в субъектах Российской Федерации на принципах представительства различных профессиональных групп1 (как это имело место в дореволюционном Государственном Совете Российской Империи, нынешнем Государственном Совете Словении2 и ряде других парламентов мира) — г) целесообразно усовершенствовать порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В него можно было бы вновь включить определенный элемент выборности (и тем самым вернуть главам субъектов статус народных представителей). С учетом существующей тенденции развития законодательства право выдвижения кандидатур на выборы могло бы быть предоставлено политическим партиям, имеющим определенное количество мест в региональных парламентах (допустим, не менее 25 процентов мест)3. Выдвинутые лица, получившие одобрение регионального законодательного органа и, главное, предварительно заручившиеся доверием Президента Российской Федерации (который легко сможет отсеять всех, не обладающих необходимыми морально-деловыми качествами), могли бы получить статус кандидатов на выборах, а население региона — избрать из них наиболее достойного. Таким образом, удавалось бы избежать как избрания неугодных федеральному центру глав субъектов Российской Федерации, так и.
1 Представляется целесообразным выделить и законодательно закрепить семь указанных групп: работники промышленности, строительства, энергетики, транспорта и связи, работники сельского хозяйства и агропроизводственного комплекса, работники сферы услуг, работники социальной сферы (образования, здравоохранения и социального обслуживания населения), работники культуры, государственные служащие, деятели науки (то есть лица, обладающие учеными званиями или степенями). От каждой из этих групп (состав которых будет отчасти пересекаться, что предполагает предоставление некоторым лицам нескольких голосов) можно было бы избирать равное число представителей.
2 Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 3. М.: Издательство «НОРМА». 2001. С. 165, 186— 187.
3 При этом, учитывая опыт дореволюционной России и ряда современных стран Азии и Латинской Америки, партии могли бы при необходимости выдвигать нескольких кандидатов. формализации существующего порядка их «наделения полномочиями» (который даже многие российские политики открыто именуют «назначением»).
7.2. Предложения, реализация которых потребует изменения Конституции Российской Федерации1: д) представляется необходимым изучить проблему целесообразности создания в Российской Федерации трехпалатного парламента2, средняя палата которого была бы основана на принципах представительства различных социальных групп3. Разумеется, указанные принципы не должны иметь ничего общего с идеями «корпоративного государства». е) не менее тщательного рассмотрения требуют, на взгляд автора, предложения по созданию возглавляемого Президентом Российской Федерации Государственного Собрания — единого государственного органа, объединявшего бы в своем составе представителей всех высших органов государственной власти России — членов правительства, всех палат парламента и всех высших судебных органов страны. Указанный орган мог бы квалифицированным большинством голосов в две трети своих членов (включая президента) осуществлять некоторые наиболее важные функции государства. К ним можно было бы отнести выполнение роли Конституционного собрания, осуществление официального общеобязательного толкования Конституции, принятие ежегодных и более долгосрочных единых планов совместной деятельности всех высших федеральных органов государственной власти и тому подобные важнейшие политические решения. Прецеденты создания и.
1 Указанные изменения не затрагивают глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, и, следовательно, не требуют принятия новой Конституции.
2 Прецеденты функционирования трехпалатных органов народного представительства известны французской истории, кроме того, трехпалатные парламенты существовали в Югославии в период правления Иосипа Броз Тито, а также в ЮАР в период перехода от апартеида к нынешнему режиму.
3 Аналогичную модель можно было бы затем создать и на региональном уровне (то есть в субъектах Российской Федерации). Впрочем, возможен и обратный процесс — сначала апробация указанной модели в региональном масштабе (это не потребует совершенствования Конституции), а затем проведение соответствующей реформы системы общероссийских органов законодательной власти. В последнем случае над предложенной в подпункте «в» пункта 7.1 палатой региональных парламентов необходимо будет надстроить палату, состоящую из представителей территориальных единиц субъектов Российской Федерации. Разумеется, групповое представительство в федеральном и региональных парламентах имеет смысл строить на одинаковых принципах. функционирования подобного рода государственных органов в XX веке были закреплены в конституциях целого ряда стран, различающихся как уровнем экономического, так и направлением политического развития (Венесуэла1, КНР2, Тайвань3, Индонезия4 и т. д.) — ж) думается, было бы желательным установление так называемого обязательного вотума, то есть обязательного (при наличии объективной возможности) участия граждан в выборах народных представителей (под угрозой наложения весомого штрафа). Данный институт с успехом используется более чем в 50 государствах Европы5, Азии6 и Латинской Америки (в последней почти повсеместно) — з) представляется весьма своевременным и введение образовательного «ценза компетентности» для кандидатов на все выборные должности. В условиях постиндустриального информационного общества самым объективным критерием в данном случае может быть именно образовательный уровень. На местном уровне необходимо как минимум полное среднее (или среднее специальное) образование, на уровне субъектов Федерации — высшее образование, на общегосударственном, думается, было бы целесообразно установить в качестве критерия наличие не только высшего образования, но и, что гораздо лучше, ученой степени. Подобного рода критерии уже применяются в некоторых странах (в частности, во Франции и Таиланде) к членам верхних палат законодательных органов.
Апробация результатов исследования. Основные выводы, полученные автором в результате проведенного исследования, прошли апробацию на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в которых принимала участие диссертант, а также в публикациях автора по теме работы.
1 Конституции государств Америки. В З.т. -Т.З. Южная Америка. М.: 2006. С. 351−352.
2 Конституции зарубежных стран. М.: Издательство «Юрлитинформ». С. 407−429.
3 http://www.humanities.edu.rU/db/msg/81 535.
4 См.: Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник. / Ответ. Ред. докт. юрид. наук, проф. А. Я. Сухарев. 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство «НОРМА», 2003. С. 279 280.
5 В частности, в Бельгии, Греции, Италии и ряде других стран.
6 В частности, в Сингапуре.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (двенадцати параграфов) и заключения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Результатом исследования стал предлагаемый вариант построения научно обоснованной, фактически достоверной и логически непротиворечивой картины истории, современного состояния и перспектив развития самобытных российских традиций народного представительства. На основе собранных и обработанных в соответствии с методологией исследования материалов выдвинуты наиболее целесообразные, по мнению автора, предложения по совершенствованию механизмов народного представительства в современной России.
Самобытная российская традиция народного представительства представляет собой один из краеугольных камней, на которых веками держалось общественное и государственное единство народа России. Отрицаемая «либеральными строителями» конца прошлого века, эта традиция на деле красной нитью проходит сквозь всю отечественную историю.
Византийские хроники и древнерусские летописи сохранили свидетельства.
0 своеобычных механизмах народного представительства изначальной Руси. Их роль и значение наглядно проявлялись не только во внутренних, но и в межгосударственных отношениях (например, в вопросах заключения русско-византийских договоров)1.
История представительных органов государственной власти в различных русских землях (Киевской, Новгородской, Полоцкой, Псковской, Смоленской, Вятской, Владимирской) показывает, что «начала представительного строя» вовсе не были чужды нашему народу. Напротив, именно Северо-Восточная Русь, славная сильной княжеской властью, показала в 1211 году фактически первый на территории нынешней России пример созыва общеземельного представительного собрания2 (кстати, первый английский парламент был созван на полстолетия позже). В Новгороде XIV—XV вв.еков в политический процесс через различные формы многоуровневого представительства вовлекалось более половины взрослого самостоятельного мужского населения. Такой уровень участия горожан.
1 См., в частности: Карамзин Н. М. Предания веков. М.: Правда, 1987. С. 77−79.
2 Оценку летописных известий об этом см.: Черепнин JI.B. Земские соборы Русского государства в XVI—XVII вв.еках. М., 1978. С. 398. в политической жизни не был достигнут в ту эпоху ни одним из государств, граничивших с Новгородской землей1.
Эпоха Земских соборов без преувеличения вывела Россию в число стран, занимавших в эпоху Позднего Средневековья лидирующие позиции в области участия населения в управлении. В период расцвета соборного строя (конец XVIсередина XVII века) Земские соборы были фактически постоянно действующими органами с периодически обновлявшимся составом, четко установленными избирательными процедурами, представительством для всех свободных людей и правом решать все важнейшие государственные вопросы (включая вопросы избрания правящей династии, объявления войны, установления и вздымания налогов)2. Не забудем, что в тот же период в Испании фактически прекратили свою деятельность кортесы, а во Франции перестали созываться Генеральные штаты. Строго говоря, по уровню развития представительных органов власти Россия в тот период находилась на уровне Швеции, выше которой в тот период стояли лишь Англия и Нидерланды.
Стоит отметить, что и в эпоху Империи российские традиции формирования представительных органов не прерывались. Опыт созыва Екатериной Великой Уложенной комиссии (способ образования которой был почти скалькирован с порядка формирования Земских соборов), конституционные проекты как правительственных (эпохи Александра I и Александра II), так и оппозиционных (времен декабристов, славянофилов и «западников») политических сил в той или иной форме отсылает нас к традиционным для России механизмам представительства воли и интересов народа. Земская реформа 60-х годов позапрошлого века во многом следовала отечественным традициям в вопросах статуса органов земского самоуправления. Позднее, на рубеже в конце XIX века «соборная» модель формирования высшего представительного органа России (предусматривающая создание в качестве оного однопалатного Земского собора, формируемого на традиционных для нашей Родины началах) всерьез.
1 Об истории механизмов представительства в Новгородской земле см.: Мартышин О. В. Вольный Новгород. М.: Российское право, 1992.
2 Подробнее о статусе Земских соборов см.: Белоновский В. Н., Белоновский А. В. Представительство и выборы в России с древнейших времен до XVII века. М.: ПРИОР, 1999. С. 145−252. конкурировала в общественном сознании с западными моделями представительства.
В XX веке отношение нашего общества к российским традициям народного представительства прошло три этапа (примерно совпавших с основными периодами политического развития страны). До 1917 года об этих традициях много говорили и часто поднимали на щит (не особо пытаясь, впрочем, воплотить их в реальную политическую жизнь). В период Советской власти говорить о них было, как правило, не принято (что, однако, не мешало при необходимости использовать те или иные механизмы или институты традиционного представительства). Наконец, в 90-е годы XX века начал преобладать рожденный «великим незнанием России» миф об отсутствии у нашего народа традиций «представительного образа правления». Миф этот лишь в последнее время начал развенчиваться усилиями людей, не забывших историю своего государства1.
Между тем необходимо четко понимать, что народное представительство в России всегда функционировало на основе самобытных основополагающих начал.
Демократия в европейском понимании этого слова ставит во главу угла прежде всего выражение воли народа. А механизмы представительства в истории России всегда имели целью не столько отражение народной воли как таковой, сколько отбор лучших людей, наиболее пригодных для участия в управлении обществом и государством. Афинская (а также современная американская и западноевропейская) модель народного представительства делает основной упор именно на соотнесении воли и интересов электората с обещаниями и действиями его представителей, на адекватное отражение представителем «народных чаяний». Российская же традиция всегда акцентировала внимание главным образом на личных качествах представителя, на его жизненном опыте2, зачастую отраженным в соответствующем социальном статусе. Старейшинами и «градскими старцами» в Древней Руси, а позже (в Новгороде) — вечевыми.
1 В этой связи следует особо отметить деятельность выдающегося современного историка-евразийца В. В. Кожина, особенно его книгу «Правда против кривды» (М.: Алгоритм, Эксмо, 2006).
2 По этой причине российской традиции представительства, в частности, не свойственен императивный мандат. Об этом см.: Белоновский В. Н., Белоновский А. В. Указ. соч. С. 184−186.
150 представителями1 или членами боярского совета2 становились не в силу родства, возраста, состояния или поддержки той или иной «политической линии», а в силу, что называется, «личной компетентности». В состав Земского собора избирали «лучших людей» (даже если они принадлежали иному по отношению к избирателям сословию)3. Большинство живших в тот период помнят советскую практику выдвижения в депутаты уровня власти, соответствующего степени заслуг лица. Да и в нынешней Государственной Думе «записные болтуны» и «говорящие головы» 1990;х годов прошлого века в основном уступили места опытным государственным деятелям, крупным предпринимателям, видным деятелям культуры, ученым.
В России никогда не было сословно-представительного строя в его западноевропейском понимании. Земский собор не был органом, разделенным на сословные «палаты представителей» (как Кортесы или Генеральные штаты), хотя и включал в себя представителей самых разных социальных сил. Тем более никакое сословие не могло устами своих представителей наложить вето на решение «всея земли» (то есть всего Собора). Однако традиционные российские механизмы представительства не создавали и типичных для Запада эпохи Нового и Новейшего времени абстрактных «представителей народа». С их помощью отбирали выразителей интересов конкретных общественных группы. В Древней Руси это был род или племя. В Московской Руси — социальная группа, локализуемая в рамках определенной территориальной единицы (кстати, куриальный характер выборов в органы городского и земского самоуправления в XVIII — начале XX века во многом сохранял такой подход). Советская практика комплектования представительных органов на основе пропорционального соотношения социальных, этнических и профессиональных групп общеизвестна и говорит сама за себя. В Государственной Думе Российской Федерации и законодательных органах ее субъектов на протяжении всей новейшей истории активно функционируют депутатские объединения, создаваемые по.
1 О представительном характере новгородского веча см.: Кожинов В. В. Указ. соч. С. 340.
2 О представительном характере боярского совета в Новгороде см.: Ключевский В. О. Боярская дума Древней Руси. 3-е изд. М., 1902. С. 193−195.
3 О подобной практике см.: Беляев И. Д. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М., 1906. С. 97. корпоративному" (в основном — по отраслевому или территориальному) признаку1.
Высшей внутриполитической ценностью для России всегда было государственное единство. И российские традиции народного представительства всегда были направлены прежде всего именно на обеспечение этой задачи. В словах «весь Вольный Новгород», «все государство Русское», «весь советский народ» и «вся Россия» ключевой акцент делается именно на всеобщности, всеохватности представительства, на угашении партийной борьбы во имя единения. Отсюда — многоступенчатая система принятия решений в представительных органах Древней Руси, сложные механизмы согласования интересов различных социальных и территориальных групп на Земских соборах, стремление к консенсусному решению вопросов в представительных органах эпохи абсолютизма. Отсюда — многократно осмеянная традиция советского «единодушного одобрения», которая не всегда была столь формальной, как кажется2. Отсюда и создание в современных условиях конструктивного конституционного большинства здравых политических сил в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Итак, стремление различных политических сил к согласию во имя интересов общества и государства, комплексный и сбалансированный учет интересов всех социальных, профессиональных и этнических групп, выдвижение народных представителей на основе компетентности, личного опыта и реальных заслуг — вот три основополагающих начала функционирования российской традиции народного представительства. Именно на этих началах и должны строиться механизмы представительной власти в современной России.
При этом необходимо отметить, что указанные принципы не просто могут, но и должны иметь не только идейно-политическое, но и политико-институционное выражение и воплощение. Ведь в конечном итоге основной чертой, присущей российским системам народного представительства, является.
1 К таковым в частности, можно отнести межфракционные объединения депутатов Государственной Думы «Энергия России», «Север» и т. д.
2 Именно необходимость получения такого одобрения позволила остановить печально известный проект поворота северных рек. соборность1. Это черта, прежде всего, выражалась и выражается в том, что в нормальных условиях органы народного представительства в России всегда стремились и стремятся к организационному, функциональному и политико-мировоззренческому единству прежде всего с главой государства, а затем — как Л между собой, так и с иными государственными органами (на основе осознания общности стоящих перед всеми институтами государства целей и задач). Разделение властей в его истинном смысле распределения полномочий между различными органами власти (distribution of powers) никогда не исключала и не исключает единства государственной власти (особенно верховной власти главы государства и его высших представительных органов).
В силу изложенного, представляется целесообразным, в частности: а) изучить проблему целесообразности создания в Российской Федерации трехпалатного парламента3, средняя палата которого была бы основана на принципах представительства различных социальных группб) тщательно исследовать целесообразность предложений по созданию возглавляемого Президентом Российской Федерации единого государственного органа, который объединил бы в своем составе представителей всех высших представительных органов государственной власти Россиив) создавать систему актуальных в условиях информационного общества «цензов компетентности» народных представителей (в том числе научно-образовательных цензов).
1 Соборность, по выражению автора этого термина А. С. Хомякова, представляет собой «собрание по разумению всех в их единстве» (см.: Хомяков А. С. Сочинения богословские. М.: Наука, 1995. С. 273−280). Современные исследователи определяют соборность как порядок, основанный на стремлении к нахождению объективной истины, в соответствии с которой свободной волей большинства принимается сформулированное элитой (ведущим слоем, лучшими людьми) правильное решение. Иными словами, по их мнению, в условиях политического режима соборности важнейшие политические решения принимаются народом (населением) или уполномоченными им представителями после того, как проекты соответствующих решений получили консолидированное одобрение представителей элиты (ведущего слоя, «лучших людей») общества.
2 «Народное представительство», по словам В. О. Ключевского, «возникло у нас не для ограничения власти, а чтобы найти и укрепить власть: в этом его отличие от западноевропейского.». (Ключевский В. О. Сочинения. М., 1957. Т. III. С. 21).
3 Прецеденты функционирования трехпалатных органов народного представительства известны французской истории. Кроме того, трехпалатные парламенты существовали в Югославии в период правления Иосипа Броз Тито, а также в ЮАР периода перехода от апартеида к нынешнему режиму.
