Международно-правовое регулирование борьбы с финансированием терроризма на универсальном уровне

Актуальность темы

исследования. Международный терроризм стал глобальной проблемой международной безопасности, заняв в XXI веке то место, которое в прошлом веке занимала проблема противостояния СССРСША и угроза конфликта с применением ядерного оружия.

Серьезное влияние на развитие международного терроризма оказывают следующие факторы:

— растущий разрыв в уровне благосостояния между государствами;

— дефицит природных ресурсов, в частности нефти, газа, пресной воды;

— столкновение интересов крупных компаний, оказывающих влияние на внешнюю политику государств;

— рост миграции и формирование в европейских странах значительных этнических диаспор выходцев из арабских стран1;

— прозрачные границы в ряде регионов мира, в частности Европейский Союз и Содружество Независимых Государств;

— длительные вооруженные конфликты как международного, так и немеждународного характера.

Длящиеся много лет вооруженные конфликты, начавшись в силу объективных причин, постепенно перерастают в конфликты субъективного характера. У участников конфликта, которые потеряли родных и близких, формируется устойчивая ненависть к противной стороне. Целью конфликтующих сторон становится физическое уничтожение другой стороны. Особенно это характерно для народов, у которых существует обычай кровной мести. В результате любые переговоры, уступки и компромиссы по вопросам, из-за которых начался конфликт, не приводят к разрешению конфликта. Вооруженные конфликты ведут к появлению в отдельных регионах мира значительных групп людей, не имеющих других.

1 См.: Степанова Е. Противодействие финансированию терроризма. // Международные процессы. Том № 7. № 1 (19) 2009. навыков, кроме участия в боевых действиях, а также концентрации значительных неконтролируемых объемов оружия.

Поддержка террористических организаций со стороны отдельных государств, обладающих значительной экономической мощью, остро ставит проблему возникновения угрозы ядерного терроризма.

Еще несколько лет назад Б. Нетаньяху писал: «не исключено, что у Ирана может возникнуть искушение применить ядерное оружие против Израиля или кого-то из соседних арабских государств, а затем, чтобы обезопасить себя от реакции Запада, пригрозить активизировать своих заранее вооруженных боевиков в западных странах"2.

Борьба с терроризмом, которая сегодня ведется во многих странах, вынужденно приводит к существенным ограничениям гражданских свобод населения и связана с постоянным ростом бюджетных расходов.

При этом государства часто отстают от террористов на шаг и даже несколько шагов. Они вынуждены реагировать на совершаемые или уже совершенные террористические акты, используя последний, наиболее высокопрофессиональный ресурс — специальные антитеррористические подразделения.

На наш взгляд, государства должны сконцентрировать усилия на международном и национальном уровне на устранении условий, необходимых для деятельности террористических организаций. К таким обязательным условиям следует отнести финансирование терроризма.

Настоящая работа посвящена одному из эффективных направлений борьбы с терроризмом — созданию на международном уровне системы противодействия финансированию терроризма.

До настоящего времени в российской науке международного права не проводилось комплексных исследований, посвященных международно-правовому регулированию борьбы с финансированием терроризма. Авторы затрагивали лишь отдельные аспекты, не охватывая проблему в целом.

2 Б. Нетаньяху Война с терроризмом. М., Альпина паблишер, 2002, с. 170−171. 5.

В этой связи, проведенное исследование представляется весьма актуальным и своевременным.

Объектом диссертационного исследования являются международные отношения между государствами и иными субъектами международного права в области борьбы с финансированием терроризма.

Предмет исследования — система международно-правового регулирования на универсальном уровне борьбы с финансированием терроризма.

Цель диссертационного исследования состоит в решении актуальной научной проблемы — на основе комплексного и всестороннего исследования международно-правового регулирования борьбы с финансированием терроризма на универсальном уровне определить структуру системы международно-правовых норм, регулирующих сотрудничество в борьбе с финансированием терроризма, существующие проблемы и перспективы развития.

Достижение цели исследования потребовало решения следующих частных научных задач: провести анализ современного финансирования терроризма, основных типологий финансирования, в том числе характерных для России;

— провести анализ сложившейся системы международно-правовых норм, регулирующих сотрудничество государств в борьбе с финансированием терроризма на универсальном уровне;

— исследовать роль ООН, ФАТФ и Интерпола в борьбе с финансированием терроризмарассмотреть отдельные проблемы международно-правового регулирования борьбы с финансированием терроризма, существенно влияющие на эффективности сотрудничества;

— рассмотреть участие России в международном сотрудничестве в борьбе с финансированием терроризма на универсальном уровне, в том числе провести сравнительный анализ международно-правовых норм и российского законодательства в сфере борьбы с финансированием терроризма.

Границы исследования определены областью международного сотрудничества государств и иных субъектов международного права на универсальном уровне в сфере борьбы с финансированием терроризма. Такой подход обусловлен тем, что деятельность международных террористических организаций не знает государственных границ. Сотрудничество на двустороннем и региональном уровне безусловно важно, но не достаточно для эффективного решения существующих проблем в борьбе с финансированием терроризма.

Новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в науке международного права для научного исследования выбраны указанные задачи.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем, состоят в том, что в данном исследовании разработана концепция международно-правового регулирования борьбы с финансированием терроризма на универсальном уровне, выявлены существующие проблемы в международном праве, а также в применении международно-правовых норм Российской Федерацией и даны предложения по их решению.

На защиту выносятся следующие сформулированные и обоснованные новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:

1.Вывод о том, что в международном праве сформировалась система норм, регулирующих сотрудничество в борьбе с финансированием терроризма на универсальном уровне. Основными направлениями сотрудничества, закрепленными в международно-правовых нормах, являются: признание финансирования терроризма в любых формах преступлениемзакрепление в национальном законодательстве государств обязанностей финансовых учреждений и отдельных профессий по противодействию финансированию терроризму, аналогичных обязанностям в сфере борьбы с отмыванием денег: идентификации клиентов, хранения документов, создания системы внутреннего контроля, сообщения о подозрительных операциях, подготовки персонала, приостановления операцийсоздание перечней лиц, групп и организаций, финансовые активы которых должны быть замороженызамораживание государствами активов и счетов лиц, групп и организаций, включенных в перечнисотрудничество в сфере оперативно-розыскной деятельности, в том числе информационный обмен между уполномоченными органами государствоказание правовой помощивыдача преступников.

2. Предложение разработать на уровне ООН рекомендательное типовое положение о порядке реализации государствами санкций в отношении лиц и организаций, включенных в перечни Совета Безопасности ООН.

3. Предложение в целях более эффективной реализации государствами резолюций Совета Безопасности ООН, направленных на борьбу с финансированием терроризма, закрепить в национальном законодательстве государств административный порядок замораживания в сжатые сроки любых активов лиц, включенных в соответствующие перечни Совета Безопасности ООНзакрепить меры ответственности должностных лиц государственных органов и финансовых учреждений за непринятие или несвоевременное принятие мер по замораживанию активовопределить правовые основания и процедуру отнесения организаций к числу находящихся под контролем лиц или организаций, включенных в перечни СБ ООН.

4. Предложение разработать на уровне Совета Безопасности ООН либо ФАТФ международно-правовой механизм формирования перечня стран и территорий, не участвующих в международном сотрудничестве в борьбе с терроризмом.

5. Предложение разработать и утвердить резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН типовой договор о взаимном признании национальных перечней лиц и организаций, причастных к террористической деятельности.

6. Предложение в целях исполнения международных обязательств Российской Федерации и повышения эффективности правового регулирования борьбы с финансированием терроризма внести в российское законодательство следующие изменения и дополнения:

— создать процедуру наложения в административном порядке ареста на имущество лиц и организаций, включенных в официальный перечень причастных к террористической деятельности;

— создать правовой механизм исключения из перечня лиц и организаций, причастных к террористической деятельности;

— разработать правовой механизм формирования российского перечня стран и территорий, эффективно сотрудничающих либо не участвующих в сотрудничестве в борьбе с финансированием терроризмаразработать на основе исследований типологий финансирования терроризма, проведенных ФАТФ и ЕАГ, рекомендации для организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, по выявлению операций (сделок), которые могут быть связаны с финансированием терроризма.

Методологическую основу диссертации составляет диалектический метод познания с применением принципов развития, целостности и системности. В работе применялись общенаучные и специальные юридические методы: сравнительный, системно-структурный, теоретико-методологический и др.

Нормативная и теоретическая основа работы. Предпринимая настоящее исследование, диссертант опирался, прежде всего, на документальные материалы в области развития международного сотрудничества в сфере борьбы с финансированием терроризма, международное уголовное право и международное право в целом, российское и зарубежное национальное законодательство и правоприменительную практику, опыт работы Федеральной службы по финансовому мониторингу, и зарубежных подразделений финансовой разведки, правоохранительных и надзорных органов, российских и зарубежных кредитных организаций, личный опыт диссертанта по руководству департаментом финансового мониторинга Внешэкономбанка.

При написании диссертации автор опирается на труды ведущих российских и зарубежных ученых в области международного права: Блищенко И. П., Галенской JI.H., Зибера У., Иванова Э. А., Каламкаряна Р. А., Каюмовой А. Р., Кибальника А. Г., Костенко Н. И., Лукашука И. И., Ляхова Е. Г., Мартенса Ф. Ф., Мосеева Е. Г., Осипова С. К., Панова В. П., Родионова К. С., Ромашева Ю. С., Хаминского Я. М., Уильямса П.

Также использовались работы ученых в области банковского, финансового, уголовного права и криминологии, в частности: Авдеева Ю. И., Алиева В. М., Бернаскони П., Болотского Б. С., Викулина А. Ю., Волеводза А. Г., Волженкина Б. В., Долговой А. И., Драпкина Л. Я., Кайзера Г., Карпеца И. И., Кресса К., Ларичева В. Д., Лунеева В. В., Михайлова В. И., Мюллера К., Наумова А. В., Номоконова В. А., Овчинского B.C., Салимова К. Н., Тосуняна Г. А.

Реализация и апробация научных результатов. Диссертация подготовлена в Центре международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук, где проведено ее рецензирование и обсуждение.

Результаты настоящего исследования реализованы в деятельности Комитета по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма Ассоциации российских банков (АРБ).

Основные положения и выводы внедрены в учебный процесс в Институте банковского дела АРБ, а также в курсах лекций для подразделений финансовой разведки и кредитных организаций государств участников Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Основные теоретические выводы и практические заключения по диссертации были изложены в статьях, а также на заседании Центра международно-правовых исследований ИГП РАН.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных официальных материалов и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы:

1.Современный терроризм является одной из глобальных угроз международной безопасности, что требует от мирового сообщества выработки наиболее эффективных способов борьбы с этим явлением.

Важным направлением борьбы с терроризмом является борьба с его финансированием, имеющая целью подрыв экономической основы террористической деятельности.

Система финансирования терроризма включает три составляющих: источники финансирования, методы перемещения денежных средств или иного имущества и получателей денежных средств или иного имущества.

Международные террористические организации имеют более широкий круг источников финансирования по сравнению с локальными.

Финансирование терроризма имеет несколько отличительных характеристик: взаимосвязь источников финансирования с доходами от различных видов преступной деятельности, характерных для транснациональной организованной преступностивзаимосвязь источников финансирования с поддержкой террористических организаций со стороны отдельных государствмеждународный характер осуществляемых финансовых операцийзначительная доля наличных операций при осуществлении финансированияиспользование в схемах финансирования благотворительных и иных некоммерческих организацийиспользование неформальных систем, типа Хавалаосуществление финансовых операций через подставных лицсочетание использования для осуществления финансовых операций как кредитных организаций, расположенных, в мусульманских странах, так и кредитных организаций, расположенных в мировых финансовых центрах.

Финансирование терроризма включает не только финансирование конкретных террористических актов, но и в целом деятельности террористических организаций.

2.В конце 90-х годов XX века в международном праве начинает формироваться система международно-правовых норм, направленных на борьбу с финансированием терроризма.

Главными источниками международного права в сфере борьбы с финансированием терроризма являются Конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., Сорок рекомендация ФАТФ и Девять специальных рекомендаций ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма. Сорок рекомендаций ФАТФ и Девять специальных рекомендаций ФАТФ можно считать отраслевыми обычными нормами.

Основными направлениями сотрудничества в борьбе с финансированием терроризма, закрепленными в международно-правовых актах, являются: признание финансирования терроризма в любых формах преступлениемзакрепление в национальном законодательстве государств обязанностей финансовых учреждений и отдельных профессий по противодействию финансированию терроризму, аналогичных обязанностям в сфере борьбы с отмыванием денег: идентификации клиентов, хранения документов, создания системы внутреннего контроля, сообщения о подозрительных операциях, подготовки персонала, приостановления операцийсоздание перечней лиц, групп и организаций, финансовые активы которых должны быть замороженызамораживание государствами активов и счетов лиц, групп и организаций, включенных в перечнисотрудничество в сфере оперативно-розыскной деятельности, в том числе информационный обмен между уполномоченными органами государствоказание правовой помощивыдача преступников.

3.Важную роль в борьбе с финансированием терроризма играют резолюции Совета Безопасности ООН, принимаемы на основе Главы VII Устава ООН и предусматривающие замораживание активов террористов и террористических организаций.

Вместе с тем, исполнение государствами соответствующих резолюций сталкивается с рядом проблем и требует совершенствования международно-правового регулирования.

Представляется целесообразным разработать на уровне ООН рекомендательное типовое положение о порядке реализации государствами санкций в отношении лиц и организаций, включенных в перечни СБ ООН.

Данное Типовое положение может включать следующие разделы: административный порядок замораживания в сжатые сроки любых активов лиц, включенных в соответствующие перечни СБ ООНзакрепить меры ответственности должностных лиц государственных органов и финансовых учреждений за непринятие или несвоевременное принятие мер по замораживанию активовопределить правовые основания и процедуру отнесения организаций к числу находящихся под контролем лиц или организаций, включенных в перечни СБ ООН.

Соответствующие нормы необходимо включить в национальное законодательство государств.

Серьезные сложности в практике государств вызывает идентификация лиц, входящих в перечень, формируемый в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН, в связи с отсутствием всех необходимых для идентификации персональных данных.

Необходимо предусмотреть обязанность государств, направляющих предложения о включении соответствующих лиц в перечень, представлять сведения, необходимые для их идентификации.

4. Принимаемые государствами в целях замораживания активов перечни физических лиц и организаций, причастных к террористической деятельности, как правило, состоят из двух частей. В первую часть лица и организации включаются во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН. Во вторую часть — на основании решений национальных судов либо уполномоченных государственных органов. При этом включение лица в национальную часть перечня не имеет никакого юридического значения для других государств. Данные лица могут спокойно совершать финансовые операции на территории иностранных государств, не имеющих правовых оснований для приостановления операций и замораживания активов.

Представляется необходимым разработать и утвердить резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН типовой договор о взаимном признании национальных перечней лиц и организаций, причастных к террористической деятельности. Принятие соответствующей резолюции Генеральной Ассамблеи ООН могло бы оказать серьезное стимулирующее воздействие на государства, подтолкнуть их к заключению двусторонних договоров о взаимном признании национальных перечней.

5. Международное сотрудничество в борьбе с терроризмом, в том числе с его финансированием, остается пока недостаточно эффективным в силу того, что ряд государств не заинтересован в сотрудничестве и не участвует в международных договорах в данной сфере.

На наш взгляд финансовые операции с участием физических лиц и организаций — резидентов таких государств должны являться объектом повышенного внимания со стороны всех государств, заинтересованных в развитии международного сотрудничества в борьбе с финансированием терроризма и укреплении международной безопасности.

Предлагается разработать на уровне Совета Безопасности ООН либо ФАТФ международно-правовой механизм формирования перечня стран и территорий, не участвующих в международном сотрудничестве в борьбе с терроризмом.

Самостоятельного изучения заслуживает вопрос о разработке механизма воздействия на такие государства со стороны международного сообщества.

6. Проведенный анализ международных договоров с участием Российской Федерации, направленных на борьбу с финансированием терроризма, и российского законодательства в данной сфере позволяет сделать вывод о том, что законодательство России в основном соответствует нормам международного права.

Вместе с тем, можно выделить ряд недостатков, влияющих на эффективность исполнения международных обязательств Российской Федерации.

Российское законодательство о противодействии финансированию терроризма предусматривает возможность приостановления операций лиц и организаций, причастных к террористической деятельности и включенных в соответствующий перечень. Процедура наложения ареста на их имущество отсутствует.

Также в законодательстве не предусмотрен механизм исключения лиц и организаций из перечня причастных к террористической деятельности.

В целях исполнения международных обязательств Российской Федерации и повышения эффективности правового регулирования борьбы с финансированием терроризма необходимо внести в российское законодательство следующие изменения и дополнения, предусматривающие процедуру наложения в административном порядке ареста на имущество лиц и организаций, включенных в официальный перечень причастных к террористической деятельности.

Также целесообразно создать правовой механизм исключения из перечня лиц и организаций, причастных к террористической деятельности.

Исполнение положений Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», предусматривающих обязательный контроль операций с денежными средствами или иным имуществом резидентов государств (территорий), не участвующих в международном сотрудничестве в борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма, основывалась только на перечне, принимавшемся ФАТФ. На сегодня все страны и территории исключены из перечня ФАТФ и норма российского закона не работает.

Представляется целесообразным разработать правовой механизм формирования российского перечня стран и территорий, эффективно сотрудничающих либо не участвующих в сотрудничестве в борьбе с финансированием терроризма.

Важным элементом системы борьбы с финансированием терроризма является сотрудничество уполномоченных государственных органов и финансовых учреждений. Международно-правовые нормы предусматривают обязательство государств включить в национальное законодательство положения, обязывающие финансовые учреждения выявлять финансовые операции, вызывающие подозрение в связи с финансированием терроризма, и сообщать о них в уполномоченный государственный орган. Соответствующие нормы включены в российское законодательство, однако до финансовых учреждений не доведены критерии отбора операций, которые могут быть связаны с финансированием терроризма.

Необходимо разработать на основе исследований типологий финансирования терроризма, проведенных ФАТФ и ЕАГ, рекомендации для организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, по выявлению операций (сделок), которые могут быть связаны с финансированием терроризма.