Оценка эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации: На примере Красноярского края

Актуальность темы

исследования. В настоящее время, минерально-сырьевой комплекс (МСК) Красноярского края, имея большой потенциал, накопленный к началу 90-х годов, оказался во многом в критическом состоянии. Истощение сырьевых баз действующих предприятий, выбытие добывающих мощностей до 2000 г. и особенно в 2005—2010 гг., низкие темпы ввода в эксплуатацию новых месторождений, отставание с развитием новых горнодобывающих мощностей взамен выбывающих и ряд других факторов на фоне обвального сокращения объемов геологоразведочных работ в 90-х годах — все это в ближайшей перспективе может привести к существенному сбою в работе минерально-сырьевого комплекса — основы экономической безопасности региона.

В условиях ограниченности бюджетных средств, направляемых на развитие регионального минерально-сырьевого комплекса, одним из направлений организации расширенного воспроизводства является построение эффективной системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом региона, способной решать текущие и перспективные задачи развития производительных сил региона на основе эксплуатации его минерально-сырьевых ресурсов. Создание подобной системы позволит решить целый комплекс социально-экономических проблем региона и организовать новые направления развития экономики региона.

Настоящая диссертация посвящена разработке системы оценки эффективности существующей системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом региона. Потребность в таком исследовании диктуется произошедшей радикальной перестройкой всей системы производственных, финансовых и коммерческих отношений в минерально-сырьевом комплексе, который в настоящее время находится в кризисном состоянии. В то же время на территории Красноярского края существует значительное количество уникальных по своим количественным и качественным характеристикам месторождений полезных ископаемых, вовлечение которых в хозяйственный оборот позволит придать новый импульс развитию экономики региона. Отсюда актуальность научного обоснования системы оценки эффективности государственного управления региональным минерально-сырьевым комплексом с целью выявления возможностей более эффективного использования ограниченных бюджетных средств, направляемых на развитие ресурсного и промышленного потенциала мине-рально-сырьевого комплекса Красноярского края.

Степень разработанности проблемы. В трудах зарубежных авторов глубоко и всесторонне исследованы проблемы оценки эффективности деятельности государственных служб. В работах таких зарубежных исследователей, как Г. Хантри, Д. Фиска, П. Эпштейна, Т. Гойстера, Д. Миллера и др. глубоко раскрыты такие понятия, как «эффективность государственного управления», «экономическая эффективность», «техническая эффективность».

В современной отечественной экономической науке вопросы государственного управления широко отражены в работах В. В. Котилко, Жолкова A.C., Адамеску А. А., Позднякова A.M. и др, посвященных проблемам формирования и реализации региональной экономической политики, роли государства в развитии отраслей промышленности и предпринимательства.

Вопросы эффективности государственного управления менее изучены и отражены лишь в контексте формирования системы управления в тех или иных отраслях промышленности в условиях рыночной экономики. В отраслях минерально-сырьевого комплекса частные вопросы построения системы управления в рамках Министерства природных ресурсов РФ и оценки ее эффективности рассматривались в научных работах Орлова В. П., Артюхова В. Г. и сводились к общим организационным проблемам построения системы управления, формированию ее целей и задач.

Более подробно анализ системы управления минерально-сырьевым комплексом в условиях плановой экономики освещалась в трудах таких советских ученых как С. Г. Струмилин, Н. П. Федоренко, Т. С. Хачатуров, М. И. Агошков, Т. А. Гатов, Г. Д. Зильберт, С. Я. Каганович, Е. Д. Кантор, JI. П. Кобахидзе, С. Р. Кодин, В. А. Перваго, Г. Погребицкий, Е. А. Соловьева, Н. А. Хрущов, В. К. Шкатов, К. X. Сапонджян, Ю. В. Яковец и др.

В целом теоретические и методические аспекты развития методов оценки эффективности государственной системы управления минерально-сырьевым комплексом на федеральном и региональном уровнях остаются малоизученными, а имеющийся зарубежный опыт в области создания таких систем и их дальнейшего внедрения не может быть применен в российской практике в полной мере из-за специфики отраслей, входящих в минерально-сырьевой комплекс и складывающейся в нем системы экономических отношений.

Цель исследования. Разработка теоретических и методологических предложений по оценке эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации.

Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:

— Провести анализ понятия «Минерально-сырьевой комплекс» субъекта РФ;

— провести анализ современных подходов к оценке эффективности государственного управления МСК.

— разработать методику оценки эффективности органов государственного управления минерально-сырьевым комплексом с учетом достижения совокупности экономических, социальных и экологических целей;

— провести апробацию и верификацию предложенной методики при оценке эффективности деятельности органов государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края.

Объектом исследования является система управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Российской Федерации (на примере Красноярского края).

Предметом исследования являются методы и инструменты оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования являются исследования отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области экономической теории, теории государственного управления, проблем недропользования. Использованы законодательные акты СССР и Российской Федерации, постановления правительства СССР, нормативные акты субъектов Федерации, Администрации Красноярского края, отраслевые методики МПР РФ, материалы научно-практических конференций и семинаров по вопросам управления минерально-сырьевым комплексом.

Методологическую базу исследования составил системный анализ исследуемого комплекса проблем. При решении конкретных вопросов использовались методы сравнительного анализа, синтеза, наблюдения, построения группировок и классификаций, экспертных оценок.

Эмпирической базой диссертационного исследования явились статистические данные Госкомстата России, Краевого комитета государственной статистики Красноярского края, официальные статистические данные о работе предприятий минерально-сырьевого комплекса Красноярского края, ведомственные отчеты, аналитические отчеты Красноярского НИИ геологии и минерального сырья.

Основные научные и практические результаты, полученные лично автором:

— Уточнено понятие «минерально — сырьевой комплекс», позволяющее объединить в единую систему все отрасли промышленности, которые технологически, организационно и хозяйственно соприкасаются в сфере производства и потребления минерального сырья;

— предложен подход к оценке эффективности системы государственного управления МСК субъекта Федерации;

— разработана система показателей эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки реализации целей управления;

— предложена методика оценки экономической эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации;

— разработаны предложения по построению системы мониторинга эффективности реализации программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы субъекта РФ;

— проведена апробация и верификация предложенной методики на примере Красноярского Края.

В результате проведенного научного исследования получены следующие результаты, содержащие пункты научной новизны:

— Уточнено понятие «минерально — сырьевой комплекс», сформулированное на основе учета общности технологических, хозяйственных процессов и организационных механизмов управления в отраслях промышленности, основанных на добыче и переработке минерального сырья (п.п. 15.15);

— предложен принципиальный подход к рассмотрению эффективности системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки ее производительности (п.п. 15.15);

— разработана методика оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки степени реализации целей управления и экономической эффективности полученных результатов (п.п. 15.13);

— разработаны предложения по построению системы мониторинга эффективности реализации программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы, основанной на использовании разработанных показателей технической и экономической эффективности (п. п. 15.17).

Научная и практическая значимость диссертационной работы. Предложенная в работе методика оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Российской Федерации может рассматриваться как новый инструмент повышения эффективности управления государственных органов власти в этой области.

Результаты исследования могут быть использованы государственными органами власти в качестве инструмента при формировании региональных программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы и оценки социально-экономических показателей их реализации.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные результаты работы были представлены на научно-практических конференциях, в том числе: «Золото Сибири: геология, геохимия, технология, экономика» (2001), «Роль минерально-сырьевой базы Сибири в устойчивом функционировании плодородия почв» (2001), «Состояние и проблемы геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы Красноярского края» (2003).

Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в отчетах о проведенных научно-исследовательских работах, в том числе: «Конъюнктура рынков минерального сырья», «Оценка стоимости недр Красноярского края с целью обоснования основных направления использования минерально-сырьевой базы», в которых автор принимал участие, а также в аналитических материалах и отчетах представленных в Комитет природных ресурсов Красноярского края для целей оперативного управления и перспективного развития минерально-сырьевого комплекса региона.

Публикации. Основные положения диссертации отражены в восьми публикациях общим объемом 14,4 п.л. (лично автором — 4,9 п.л.).

Структура и объем диссертационной работы. Работа состоит из введения, трех глав. Основной содержание работы изложено на 149 страницах машинописного текста. Работа также включает 14 таблиц, 17 рисунков и список использованной литературы из 141 наименование.

Основные результаты оценки технической эффективности государственного управления МСК через достижение целей, структура которых представлена в разделе 2.3, приведены ниже.

Главная цель — повышение уровня жизни населения края. Оценка функции полезности этой главной цели основана на сочетании оценок трех узловых целей III уровня: поддержание социальных функций недр, обеспечение занятости, поддержание инфраструктуры горнодобывающих поселков.

Оценку узловой цели III уровня «Поддержание социальных функций недр» произвести не удалось поскольку, в настоящее время не представляется возможным выделить участки недр, выполняющие социальные функции (рекреационные, оборонные, научные).

Содержание следующей цели третьего уровня — «Обеспечение занятости населения» — сформулирована как сохранение существующих и создание новых рабочих мест. Оценка этой достижения этой цели — низкая. Это мнение большинства экспертов. Такая оценка подтверждается показателями динамики количества занятых в отраслях МСК, а также снижением доли МСК в общем обеспечении занятости экономики края. Снижение финансирования ГРР в последние годы привело к значительному сокращению проводимых работ и массовым увольнениям геологов. В горнодобывающей промышленности закрытие горных предприятий привело к массовым сокращениям работников (например, Артемовская ЗРК, ОАО «Разрез Бородинский», ОАО «Разрез Березовский»), которым в последующем не смогли обеспечить рабочие места с эквивалентным уровнем оплаты труда. Предпочтения руководителей горных предприятий при наборе работников в сторону привозной рабочей силы, как правило, из стран ближнего зарубежья, не позволяют достичь значительного снижения уровня безработицы в горнодобывающих административных районах Красноярского края.

Следующая цель III уровня — «Поддержание инфраструктуры горнодобывающих поселков» — представляет собой композицию двух подцелей: обеспечение поступления налогов в бюджет муниципальных образований и организация спонсорской помощи поселкам. По общему мнению экспертов обе подцели имеют низкую оценку. Соответственно, интегральная оценка цели — поддержание инфраструктуры горных поселков — низкая.

Необходимо отметить, что среди административных районов Красноярского края, единственным районом с бездефицитным бюджетом является Северо-Енисейский, на территории которого добываются основные объемы региональной добычи золота. В остальных горнодобывающих районах — Мо-тыгинский, Курагинский, Рыбинский и др. объем собственных доходов муниципальных бюджетов поступающих в результате хозяйственной деятельности горнодобывающих предприятий не в состоянии обеспечить минимальный объем социальных условий для населения муниципальных образований.

В настоящее время, в области поддержания социальной инфраструкту-Щ ры горных поселков основной тенденцией является стремление горных предприятий к минимизации своих расходов и передачи объектов социальной инфраструктуры (содержание медицинских учреждений, образовательных учреждений) на баланс муниципальных образований. С точки зрения субъекта РФ попытки предприятий сбросить с себя груз социальных издержек можно рассматривать в качестве отрицательных экстерналий — т. е. перекладывание своих издержек по воспроизводству трудового потенциала на плечи об* щества. Попытки органов местного самоуправления при лицензировании включить в условия эксплуатации месторождений расходы по поддержанию социальной инфраструктуры носят одномоментный характер и не позволяют полностью решить социальные проблемы.

Таким образом, оценка функции полезности главной цели — «Повышение уровня жизни населения» — как композиции оценок двух узловых целей (обеспечение занятости населения, поддержание инфраструктуры горных поселков) представляет собой результат интеграции следующих значений оценок: низкая, низкая. С точки зрения экспертов эти две узловые цели равнозначны (обладают одинаковым весом). Итоговая оценка функции полезности главной цели — повышение уровня жизни населения — низкая.

Главная цель — развитие экономики Красноярского края. Оценка данной цели представляет собой композицию оценок трех узловых целей III уровня: удовлетворение потребностей экономики в продуктах МСК, развитие сопряженных производствобеспечение налоговых поступлений в федеральный, региональный и местный бюджеты.

Цель III уровня — «Удовлетворение потребностей экономики в продуктах МСК», в свою очередь разворачивается в следующие подцели IV уровня: поддержание сырьевых функций недр, производство конкурентоспособной продукции.

Поддержание сырьевых функций недр осуществляется по ряду направлений: организация ГГР и управление использованием недр. Оценка реализации функций полезности последних рассматривается экспертами как средняя.

Оценка полезности цели IV уровня — «Производство конкурентоспособной продукции» — представляет собой сложное сочетание оценок целого ряда подцелей: минимизация затрат на производствомаксимизация доходов горных предприятийорганизация снабжения и сбыта продукции, повышение качества продукции.

Оценка цели V уровня — «Минимизация затрат на производство» -представляет собой, по сути дела, оценку регулирующего влияния краевых органов государственного управления на политику издержек производства горных предприятий. Большинство экспертов оценили как низкую роль краевых властей в оптимизации структуры затрат в отраслях МСК.

Цель V уровня — «Максимизация прибыли». С точки зрения финансовой рентабельности основной массы предприятий МСК эта цель заслуживает оценки средняя. Однако особой роли в достижении этой цели органы государственного управления не играют. Высокий уровень рентабельности отдельных предприятий достигается за счет природного фактора — эксплуатация месторождений с высоким уровнем содержания полезного компонента позволяет предприятиям получать незаработанную ими прибыль (рента), которая при отсутствии у государственных органов управления механизмов ее изъятия или справедливого раздела между собственником недр и горным предприятием остается в полном объеме у последнего.

Узловая цель V уровня — повышение качества продукции является композицией четырех целей более низкого уровня: совершенствование ассортимента продукции МСКформирование эффективной отраслевой структуры МСКсовершенствование технологий добычи и переработки. Считая, что выше названные подцели оказывают на повышение качества продукции большое влияние, большинство экспертов оценивают их практическую реализацию на низком уровне.

Наибольшее влияние оказывает цель VI «Совершенствование технологий добычи и переработки», т. е. внедрение новых прогрессивных технологий по добыче и переработке полезных ископаемых на основе использования современной техники. Оценка экспертов функции полезности этой цели — низкая. Такая оценка основана на знании состояния материальной базы большинства горнодобывающих предприятий. Использование физически и морально устаревшего оборудования, технологий ведет к снижению конкурентоспособности продукции МСК.

Цель управления VI уровня «Совершенствование ассортимента минерально-сырьевой продукции» реализуется, по оценкам экспертов на низком уровне. Данная цель предполагает расширения перечня добываемых на территории края видов полезных ископаемых, поскольку современная монопродуктовая структура производства, где основными в стоимостном выражении продуктами являются золото, цветные металлы и уголь, при существующих конъюнктурных флуктуациях не может обеспечить устойчивого функционирования МСК и экономической системы Красноярского края в целом. За последние годы на территории края не организовано ни одного горнодобывающего производства, расширяющего ассортимент выпускаемой продукции МСК, что в последующие годы, при существующих прогнозах конъюнктуры рынков минерального сырья может создать в обозримой перспективе существенную угрозу экономической безопасности края.

Цель VI уровня «Формирование эффективной отраслевой структуры МСК» воспринималась экспертами как повышение доли перерабатывающих производств с более высокими уровнями технологических переделов для извлечения максимальной добавленной стоимости. По мнению большинства экспертов, цель имеет низкую степень реализации. Это обусловлено тем, что значительное количество продуктов МСК не имеют спроса за пределами Красноярска — основным ограничивающим фактором является высокий удельный вес транспортных издержек в стоимости продуктов при низком уровне добавленной стоимости.

Суммарная оценка цели V уровня — повышение качества продукциинизкая.

Интегральная оценка цели III уровня — удовлетворение потребностей экономики продуктах минерально-сырьевого комплекса является комбинацией оценок подцелей «Поддержание сырьевых функций недр» (значение оценки средняя) и производство конкурентоспособной продукции (значение оценки — низкая). Поскольку, по мнению экспертов, вторая подцель имеет большой значимый удельный вес по сравнению с первой, то оценка второй подцели является определяющей. Таким образом, оценка цели — «Удовлетворение потребностей экономики в продуктах МСК» — низкая.

Узловая цель III уровня «Поддержание сопряженных производств» -реализуется через подцель IV уровня «Получение заказов от МСК», которая, в свою очередь, является композицией целей V уровня — «Увеличение объемов продукции МСК» и «Освоение новых рынков сбыта». По оценкам экспертов реализация цели по росту объемов производства продукции МСК находится на низком уровне. Уровень работы по освоению новых рынков сбыта большинство экспертов также оценивают как низкий. Интегральная оценка функции полезности цели «поддержание сопряженных производств» — низкая.

Оценка цели управления III уровня — «Обеспечение поступлений налогов в федеральный, региональный и местные бюджеты» представляет собой композицию оценок двух целей IV уровня: «Поступление налогов от производственной деятельности МСК» и «Поступление платежей за пользование недрами». В свою очередь, эти цели распадаются на несколько локальных целей.

Узловая цель «Поступление налогов от производственной деятельности» зависит от обеспечения «Поступления налогов с предприятий» и «Поступление налогов с физических лиц», занятых в МСК. Поскольку оценки обеих локальных подцелей были даны как низкие, то суммарная оценка узловой цели низкая.

Оценка цели IV уровня «Поступление платежей за пользование недрами» зависит от оценок целей V уровня «Совершенствование нормативной базы использования минеральных ресурсов», «Совершенствование условий для передачи недр в пользование» и от «Совершенствования налоговой политики». По мнению экспертов все три цели реализуются на низком уровне.

Интегральная оценка цели — «Обеспечение поступлений налогов в федеральный, региональный и местные бюджеты» — низкая.

В целом, оценка степени реализации главной цели — «Развитие экономики» — представляет сумму трех значений: низкая, низкая, низкая. Общий итог — низкая.

Главная цель — «Охрана окружающей среды». Попытка оценить степень реализации этой цели показала, что у специалистов в области управления МСК еще не сложилось четкого представления о результатах деятельности государственных органов управления в этой области. Тем не менее, большинство экспертов считают, что данная цель в крае не реализуется совсем или реализуется на низком уровне.

В таблице 3.9 изложены основные результаты оценки реализации целей управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края.

Оценка степени реализации генеральной цели «Удовлетворение потребностей общества в благах, получаемых за счет минерально-сырьевого комплекса на основе поддержании эффективных социально-эколого-экономических пропорций его развития» основана на оценках трех главных целей. Главные цели получили следующие оценки:

— Повышение уровня жизни населения — низкая;

— Развитие экономики — низкая;

— Сохранение окружающей природной среды — низкая.

Значение всех трех целей обусловило интегральную оценку функции генеральной полезности (степени реализации генеральной цели) как низкую. Следовательно, эффективность государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края оценивается как низкая.

По мнению экспертов основные причины низкой эффективности государственного управления МСК Красноярского края заключаются в следующем:

— Отсутствие концепции развития МСК края, на которой должна строиться краевая минерально-сырьевая политика;

— Слабая управляемость МСК;

— Отсутствие реальных мероприятий со стороны краевых властей по повышению конкурентоспособности продукции МСК;

— Низкая эффективность используемых экономических, организационных и нормативно-правовых механизмов использования недр;

— Ориентация руководителей предприятий МСК на экспорт за пределы региона сырья, а не переработанной продукции;

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В рамках поставленных цели и задач можно сделать следующие выводы.

1. Государственное регулирование процесса пользования недрами является неотъемлемой частью современной политики использования недр. Оно должно обеспечить формирование и реализацию социально, экологически и экономически эффективной модели минеральных ресурсов в интересах всех слоев общества. Сфера государственного управления предполагает решение следующих задач:

— Разработка правовой базы для минерально-сырьевого комплекса, в том числе регулирование отношений собственности на недра и права пользования ими;

— Обеспечение рационального использования минеральных ресурсов для соблюдения общественных интересов посредством применения правовых, административных и регулирующих экономических воздействий на процесс использования недр;

— Предупреждение и смягчение «сбоев» рынка в минерально-сырьевом комплексе;

— Содействие и частичное участие в развитии социальной и производственной инфраструктуры.

Соотношение задач, специфика возникающих при этом проблем могут меняться в регионах в зависимости от местной специфики, однако их общие перечень остается примерно одинаков.

2. Современная концепция использования недр в Российской Федерации основывается на следующих основополагающих принципах:

— государственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы;

— совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами;

— использование полезных свойств недр путем предоставления их только в пользование с регламентацией вида пользования, участка недр, предоставляемого в пользование, срока пользования, категории пользователей недр и т. п.;

— платность пользования недрами, включая введение специальных сборов и платежей.

3. Все многообразие понятия минерально-сырьевого комплекса как экономической системы базировалось на одной общей основе: установление экономически эффективного соотношениями между потребностями общества в продуктах МСК и его производственными возможностями. В зависимости от доминировавшей модели экономического развития, различных аспектов исследовательских задач формулировались понятия минерально-сырьевого комплекса, его состава и структуры. В работе под минерально-сырьевым комплексом понимается совокупность производственных единиц (организаций, предприятий), осуществляющих одинаковую или сходную экономическую деятельность, приводящую к получению товаров и услуг на основе минерального сырья. В настоящее время минерально-сырьевой комплекс приобрел как объект управления приобрел расширенные объем и структуру, в него входят три равнозначные составляющие: социальная, экологическая и экономическая. В соответствии с этим разработана схема минерально-сырьевого комплекса субъекта РФ, которая рассматривает комплекс как природно-экономическую систему и охватывает его основные составные элементы. Это предопределяет изменение взглядов на систему государственного управления минерально-сырьевым комплексом красноярского края, ее цели и задачи, а также пересмотр подходов к оценке ее эффективности.

4. Разработанная на основе интерпретации МСК Красноярского края в виде природно-экономической системы формально-логическая схема МСК носит универсальный характер. Тем не менее, существующий МСК Красноярского края покрывает все элементы этой схемы, что позволяет ее использовать для анализа системы государственного управления МСК края.

5. Примененный в работе интегральный подход к оценке эффективности государственной системы управления с использованием показателей технической и экономической эффективности позволил вовлечь в анализ эффективности всю систему целей управления МСК и провести количественную оценку основных результатов его деятельности.

6. На основе разработанной системы оценки эффективности государственного управления МСК с использованием показателей технической и экономической эффективности предложен комплекс организационных процедур, направленных на повышение эффективности государственного управления фондом недр. Предложена система планирования и контроля реализации программ геологоразведочных работ и лицензирования, основными функциями которой является целевое планирование, мониторинг и периодическая оценка ключевых показателей эффективности проводимых работ.

7. Данный анализ является исходной ступенью для совершенствования системы управления МСК, поскольку открывает возможность определить основные направления ее улучшения, для чего необходима разработка концепции развития МСК Красноярского края. При создании концепции мог бы быть использован представленный подход к оценке эффективности системы государственного управления региональным минерально-сырьевым комплексом и предложенный комплекс организационных процедур.