Проблемы становления государственных образований Южного федерального округа: конституционно-правовые аспекты

Актуальность темы

исследования.

Проблемы федеративного устройства всегда находились в центре пристального внимания отечественной науки конституционного права. При этом актуальность их не снижается. Напротив, события последних лет свидетельствуют о возрастании их фундаментальной значимости благодаря появлению новых аспектов, нуждающихся в углубленном, системном исследовании. К ним относится, в частности, вопрос о структуре Российской Федерации и особенностях ее совершенствования в контексте специфики тех или иных регионов.

Формирование на основе Федеративного договора 1992 года и в соответствии с Конституцией 1993 года России как федерации, состоящей из 89 субъектов, вызвало неоднозначную реакцию в науке и политической практике. Создание в соответствии с Указом Президента РФ в 2000 году семи федеральных округов и наметившаяся затем тенденция укрупнения субъектов РФ также получила различную оценку. Прогнозы о дальнейшем укрупнении Федерации и охвате этим процессом всех федеральных округов заставляют исследователя поставить вопрос об обоснованности и объективности таких «предсказаний».

В свете последних событий особую значимость приобретают работы, анализирующие особенности образования, становления субъектов РФ, входящих в состав того или иного федерального округа.

Среди составных частей России, анализируемых в структуре федеральных округов, особой спецификой обладают государственные образования Южного федерального округа с точки зрения и истории их формирования, и современного состояния.

Южный Федеральный округ (ЮФО) в данном диссертационном исследовании рассматривается как территориальное образование, сформированное по геополитическому принципу в соответствии с Указами Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 и от 21 июня 2000 г. № 1149 с целью укрепления вертикали государственной власти. В состав округа входят 13 субъектов Российской Федерации (8 республик, 2 края и 3 области): республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия — Алания, КалмыкияКабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чеченская республикиКраснодарский и Ставропольский краяАстраханская, Волгоградская и Ростовская области. Центром ЮФО является Ростов-на-Дону (административно-политический центр-столица Ростовской области).

Общая площадь округа — 589,2 тыс. кв. км, что почти соответствует территории Украины. В округе выделяются три экономических, культурноисторических района: Волго-Каспийский (Волгоград, Астрахань, Калмыкия), Азово-Черноморский (Ростов, Краснодар, Адыгея), Северо-Кавказский (Ставрополь, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания, Ингушетия, Чечня, Дагестан). Названные районы расположены в трех почвенно-климатических зонах.

Велико геополитическое и географическое значение Южного федерального округа. Он занимает самую южную территорию европейской России и находится на стыке четырех государств: Украины, Грузии, Азербайджана и Казахстана. В связи с потерей ряда важных портов на Украине и на побережье Каспия возрастает роль субъектов РФ Южного федерального округа как важных связующих звеньев во внешнеэкономических и внешнеторговых отношениях России.

Особенностью Южного федерального округа является также охват самой проблемной в геополитическом и государственно-правовом смысле территории — Северного Кавказа. Этот регион исторически оказался одним из наиболее конфликтных территориальных зон России, что обусловлено наличием здесь критического уровня противоречий в сфере национально-государственного устройства и межэтнических отношений. В основе этих противоречий лежит конкурентная борьба политических, религиозных и этнических сил за перераспределение ресурсов — земли, производственных мощностей, власти, источников финансовых поступлений. Свое выражение это противостояние находит в разнообразных движениях народов Северного Кавказа: начиная от борьбы за реабилитацию репрессированных народов, за повышение статуса народа-национальности в иерархии национально-государственных образований и заканчивая сепаратистским движением за выход из состава Российской Федерации.

Наряду с политическими и экономическими интересами, факторами, обуславливающими высокую конфликтность, можно назвать проживание на территории ЮФО народов различных социокультурных и расовых типов, а также представителей четырех мировых религий — христианства, ислама, буддизма и иудаизма, тесно контактирующих между собой. Именно в ЮФО ярче всего проявляются национально-религиозные проблемы российского федерализма. Здесь проживает около 200 наций и народностей, которые относятся к различным этно-языковым и религиозным группам.

Нестабильность в южном регионе во второй половине — конце 1990;х годов проявилась в целом ряде социально-политических событий: осетино-ингушский территориальный конфликтсепаратизм в Чечне и затянувшееся сопротивление боевиковпротивостояние между Южной Осетией и Грузией, создавшее внешний фактор. роста числа беженцев и др. В последние годы усилилось влияние в регионе внешних сил, использующих идеи исламского фундаментализма для подрывной деятельности. Это заставляет ставить вопрос об особой актуальности проблемы обеспечения стабильности государственности в ЮФО.

Необходимо отметить, что большинство указанных противоречий являются не только порождением современного этапа развития Российского государства, они унаследованы от царско-имперской политики дореволюционной России и административно-командной системы бывшего СССР. Тем не менее, особенности государственного и административно-политического обустройства российских окраин, и в том числе, Кавказа, остаются до сих пор слабо изученными. Это обуславливает важность историко-правового анализа формирования и изменения территориальной структуры на территории ЮФО.

Другой актуальный аспект исследования структуры государственных образований Южного федерального округа связан с анализом правовых условий и перспектив образования новых составных частей России на юге страны. Конституция Российской Федерации предусмотрела три возможности изменения субъектного состава России (ст. 65, ч. 1 ст. 137): в результате принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ, а также изменения конституционно-правового статуса субъекта. Конституционное закрепление этих положений, принятие на их основе нового Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (в редакции от 31 октября 2005 г. № 7-ФКЗ) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"1 (далее Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.), а также образование к осени 2007 года пяти новых субъектов РФ в результате объединения (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область и Забайкальский край) обуславливают важность изучения правовых возможностей и перспектив реализации.

1 Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 52. — Ст.4916- 2005. № 45. Ст. 4581.

2 См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа» с изменениями и дополнениями (в ред. 12.04.2006 г.) // Собрание законодательства РФ.- 2004. — № 13. -Ст. 1110: 2006. № 16. Ст. 1644- Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства РФ.-2006.-№ 29.-Ст. 8077- Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ.-2007.-№ 1 (ч.1).-Ст. 17- Федеральный конституционный закон от 27 июля 2007 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ.-2007.-№ .30.-Ст.3745. структурно-субъектных преобразований в различных регионах страны, включая Южный федеральный округ.

Вопросы приобретают все большую остроту из-за начавшейся повсеместно кампании по выдвижению инициатив о слиянии субъектов РФ. Такие инициативы, появившиеся и в ЮФО, вызвали весьма острую реакцию среди общественности и населения отдельных субъектов РФ данного региона. Установившийся к началу 2000;х годов относительно мирный период в ЮФО и соответственно на Северном Кавказе (диссертант использует в данном случае выражение «относительно мирный», имея в виду сохраняющуюся напряженность в связи с непрекращающимися террористическими актами боевиков, ведущих в регионе подрывную деятельность) может быть нарушен необдуманной политикой навязывания воли сверху по укрупнению и иному преобразованию субъектов РФ и разрушению их устоявшейся государственности.

Вышеизложенное свидетельствует об актуальности анализа теоретических, историко-правовых и конституционно-правовых аспектов специфики становления государственных образований Южного федерального округа, позволяющих не только оценить уровень объективности сложившегося в настоящее время субъектного состава ЮФО, но определить целесообразность структурных преобразований южного региона России.

Степень научной разработанности темы.

В отечественной юридической науке системный анализ теоретических, историко-правовых и конституционно-правовых аспектов специфики становления государственных образований Южного федерального округа является сравнительно новым и неразработанным в полной мере направлением.

Дискуссия по поводу структурных преобразований Российской Федерации и их целесообразности в определенных регионах приобрела еще большую остроту в последние годы в связи с начавшимся процессом укрупнения субъектов Федерации.

Следует отметить, что специальному анализу института образования, становления субъектов Российской Федерации посвящено не так много работ на современном этапе. Как правило, этот вопрос исследуется во взаимодействии с другими аспектами федеративного устройства России.1.

Существует еще много проблем в разработке понятийного аппарата и совершенствовании конституционно-правового регулирования института образования субъектов Российской Федерации. Недостаточна теоретическая разработанность таких понятий как «субъект Российской Федерации», «конституционно-правовой статус субъекта РФ», «образование субъекта Российской Федерации», «критерии образования нового субъекта РФ». Действующее федеральное конституционное законодательство не проводит четких различий между такими формами реструктуризации Федерации как «образование нового субъекта РФ» и «присоединение одного субъекта РФ к другому субъекту РФ», не определяет понятие и формы изменения.

1 Среди работ, посвященных данной проблематике или отдельным ее аспектам можно назвать, в частности: Авакьян С. А. Изменение статуса субъекта РФ: проблемы и пути их решения // Вестник МГУ, 2003. — № 2- Безруков А. В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право.- 2005. № 5- Елканова Ф. С. Некоторые аспекты взаимоотношения РФ и субъектов Северного Кавказа: Дисс. канд. юрид. наук. — М., 2006; Кутафин О. Е. Российская автономия. — М., 2006; Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития.- М, 2004; Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика).- М., 1999; Ливеровский АА. Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации // Изв. вузов. Правоведение.- 2001. № 1- Мотякова О. А., Ваганов Ю. Н. К вопросу об объединении субъектов Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период: Материалы Всероссийской научной конференции, — М., Т.1 — 2003; Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. — Хабаровск, 2001; Некрасов С. И. Федеральные округа — новое звено в вертикали российской власти // Журн. рос. права. -М., 2001. -№ 11- Разделит ли Россия участь СССР? (Кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика). — М., 1993; Царахов К. Б. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. — Владикавказ, 2001; Усс А. В., Безруков А. В., Кондрашев, А А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. — 2004, — № 7. — С. 23- Юсупов Э. С. Объединение субъектов РФ, как новая модель развития федеративных отношений // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сборник статей / Ред. Волович В. Ф. — Томск, 2005 и другие. конституционно-правового статуса субъекта Федерации.

Юридические научные учреждения и вузы страны выпускают монографии, сборники научных трудов, в которых поднимаются как общие вопросы, так и отдельные проблемы, касающиеся особенностей образования, становления субъектов Российской Федерации.

Прежде всего следует отметить фундаментальный труд академика РАН Кутафина О. Е. «Российская автономия», в котором наиболее последовательно и полно представлена идея автономии, показано развитие ее содержания и выявлены формы воплощения в российской практике. В данной работе, в полной мере анализирующей научные взгляды об автономии в тот или иной период истории и тем самым выполняющей функцию своего рода хрестоматии конституционно-правовой мысли об автономии, последовательно рассмотрены вопросы автономии в Российской Империи и в Советской России, национальнотерриториальной и национально-культурной автономии в Российской Федерации.

Существенный вклад в разработке фундаментальных проблем состояния и тенденций развития современного российского федерализма сыграли монографии профессора Конюховой (Умновой) И.А. «Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития» и профессора Нарутто С. В. «Федерализм и единство государственно-правовой системы». В своей работе Конюхова И. А. рассматривает вопросы о состоянии и тенденциях развития современного российского федерализма, комплексно освещает проблемы становления и совершенствования конституционно-правовых основ федеративных отношений сквозь призму отечественного и мирового опыта, подробно исследует особенности структуры Российской Федерации и перспективы ее совершенствования на современном этапе. Монография же Нарутто С. В. является результатом комплексного системного анализа государственно-правовой системы России в федеративном срезе. В ней рассматриваются теоретические и практические проблемы российской федеративной государственно-правовой системы, выявляются конфликтные федеративные связи, механизмы предупреждения и разрешения компетенционных коллизий, формулируются теоретические положения и практические рекомендации о совершенствовании федерального и регионального законодательства, а также практики его применения.

Нельзя не отметить также монографию, изданную под общей редакцией Кряжкова В. А. «Конституционное право субъектов Российской Федерации». В общей части коллектив авторов комплексно рассматривает вопросы конституционного права субъектов Российской Федерации на основе анализа региональных конституций (уставов) и законодательства в соотношении с федеральным законодательством, выделяет общее и особенное конституционно-правовых институтов в субъектах РФ. В особенной части же дается краткая государственно-правовая характеристика каждого из субъектов Российской Федерации.

По проблемам развития и совершенствования федеративных отношений в последнее время защищено ряд диссертаций. В частности, это диссертации кандидатов юридических наук Авершина В. В. «Автономный округ в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование», Дирсанова А. В. «Административно-территориальное устройство субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа», Дорохина С. М. «Национально — государственные образования в системе российского федерализма», Елкановой Ф. С. «Некоторые аспекты взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Северного Кавказа», Нагаева С. В. «Конституционноправовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации» и другие.

Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку избранной автором проблематики, вместе с тем нельзя не отметить, что потенциал конституционно-правовых исследований в этой сфере далеко не исчерпан. И в этом смысле отсутствует, прежде всего, комплексный анализ проблем формирования и перспектив структурного преобразования субъектного состава ЮФО. Кроме того, предстоит обобщить и систематизировать законодательную и правоприменительную практику в исследуемой сфере как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Таким образом, выбранная тема диссертационного исследования нуждается в углубленной комплексной разработке.

Цели и задачи исследования.

Целями данного диссертационного исследования является осмысление и обоснование на основе общетеоретических положений российской юридической науки, а также анализа существующей практики конституционно-правовых аспектов становления государственных образований Южного федерального округа.

Для достижения поставленных целей в работе решались следующие задачи:

— определение понятия, содержания и основных государственно-правовых форм образования субъекта Российской Федерации;

— изучение сложившихся конституционно-правовых основ порядка образования субъектов Российской Федерации;

— анализ общих предпосылок и особенностей становления субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа, в предреволюционный, советский и современный периоды;

— рассмотрение права народов на самоопределение в Российской Федерации как основополагающего конституционного принципа образования субъектов Российской Федерации и особенностей его реализации в Южном федеральном округе;

— исследование общей тенденции укрупнения субъектов РФ и перспектив ее дальнейшего развития;

— оценка перспектив изменения субъектного состава Южного федерального округа в условиях современной федеративной государственности;

— изучение состояния и проблем совершенствования государственно-правового механизма взаимодействия субъектов Южного федерального округа.

Объектом исследования являются конституционно-правовые основы, закрепляющие структуру Российской Федерации и порядок ее изменения, а также правоотношения, складывающиеся в процессе формирования и развития субъектного состава Южного федерального округа, тенденций совершенствования структуры и механизмов взаимодействия субъектов РФ, обеспечивающих стабильность государственно-территориального устройства южного региона.

Предметом исследования настоящей работы выступают общие теоретические основы и научные воззрения, а также законодательство и судебная практика в Российской Федерации. Диссертант стремился системно исследовать положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерацииконституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерациирешений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

В дополнение к национальному законодательству диссертант ознакомился с конституциями некоторых зарубежных стран и их законодательной практикой, а также международно-правовыми документами в указанной сфере с целью выявления прогрессивного опыта, а также установления уровня применения международно-правовых стандартов в Российской Федерации относительно исследуемого вопроса.

Теоретическая основа исследования.

Диссертация базируется на использовании современных научных концепций федерализма, конституционно-правовых доктрин государственного устройства.

Общетеоретической основой исследования послужили труды таких современных отечественных ученых-правоведов как: С. А. Авакьян, А. С. Автономов, JI.B. Андриченко, К. В. Арановский, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, Л. Ф. Болтенкова, Н. С. Бондарь, Н. А. Варлаамова, В. И. Васильев, Н. В. Витрук, Г. А. Гаджиев, М. В. Золотарева, Т. Д. Зражевская, В. В. Иванов, В. Т. Кабышев, JI.M. Карапетян, А. Н. Кокотов, И. А. Конюхова (Умнова), Е. И. Козлова, К. Д. Коркмасова, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, В. О. Лучин, А. В. Малько, М. А. Митюков, Н. А. Михалева, Н. И. Матузов, В. В. Невинский, С. И. Некрасов, Ж. И. Овсепян, М. А. Садыкин, Б. А. Страшун, Э. В. Тадевосян, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, Т. Я. Хабриева, В. А. Черепанов, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай, Б. С. Эбзеев и др.

Автор опирался также на работы государствоведов советского периода. Известными учеными этого периода, участвующими в разработке теории отечественного федерализма, являются, в частности, Д. Л. Златопольский, И. П. Ильинский, А. И. Ким, М. Г. Кириченко, Н. Я. Куприц, И. Д. Левин, А. И. Лепешкин, B.C. Основин, В. А. Ржевский, Ю. Г. Судницын, Я. Н. Уманский, И. Е. Фарбер, М. А. Шафир, Б. В. Щетинин и др.

Автор обратился также к трудам В. И. Ленина и И. В. Сталина, посвященным решению в России национального вопроса, которые не потеряли актуальности и по настоящее время.

Определяясь по таким ключевым теоретическим вопросам, как понятие субъекта Федерации и его конституционно-правового статусапонятие и содержание образования нового субъекта Российской Федерации диссертант использовал изданные в последние годы научные работы таких ученых, как С. А. Авакьян, А. В. Безруков, Ю. Н. Ваганов, А. А. Кондрашев, И. А. Конюхова (Умнова), С. В. Королев, О. Е. Кутафин, А. Н. Лебедев, А. А. Ливеровский, О. А. Мотякова, С. В. Нарутто, С. П. Сергевнин, А. В. Усс, К. Б. Царахов, Э. С. Юсупов и др.

Существенное значение для понимания объективности процессов, происходящих как в прошлом, так и в настоящее время, имело изучение работ историков, политологов и экономистов, в той или иной мере специализирующихся в своих исследованиях по избранной диссертантом тематике. К их числу относятся Р. Г. Абдулатипов, А. Н. Аринин, С. Д. Валентей, М. С. Джунусов, К. Кульчицкий, В. Н. Лысенко, А. В. Малашенко, В. А. Матвеев, А. А. Сенцов, JI.B. Смирнягин, В. А. Тишков, О. И. Чистяков и др.

Методологическая основа диссертационного исследования.

Исследование особенностей становления государственных образований Южного федерального округа осуществлялось в соответствии с научно обоснованной методологией, обеспечивающей, по возможности, выбор наиболее целесообразных и результативных методик.

Диссертант исходил из того, что рассматриваемое в диссертации правовое явление — совокупность материально-правовых и процессуальных характеристик, имеет комплексный, многоуровневый характер.

При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования, при анализе российского законодательства и законодательства субъектов РФ, формировании определений, предложений и выводов применялись метод системного анализа, диалектический, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический и статистический методы исследования. Автор проводил анализ на основе таких научных принципов как единство абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Используемые в работе общетеоретическая и монографическая литература, обзоры судебной практики, материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические и социологические данные позволили выявить главные проблемы, связанные с объектом исследования, и обозначить пути их решения.

Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании неразработанной в отечественной науке темы — проблемы становления государственных образований Южного федерального округа. Глубина и всесторонность исследования обеспечены использованием общетеоретических посылок и выводов, формулированием научно-практических предложений, определением перспектив и прогнозированием ситуации в будущем.

Научная новизна данного диссертационного исследования находит свое выражение в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту:

1. Диссертант понимает под образованием субъекта Российской Федерации формирование на легитимной основе государственно-территориальной единицы (государственного образования) с приданием ей соответствующего конституционно-правового статуса как составной части Российской Федерации, осуществляемое с учетом воли населения, имеющего непосредственный интерес к созданию данного субъекта РФ.

2. Допуская многовариантность модификации структуры Российской Федерации, диссертант выделяет допустимые в рамках Конституции РФ следующие формы образования субъекта РФ: 1) объединение двух и более субъектов в один субъект РФ- 2) разделение субъекта РФ на два и более субъекта Федерации- 3) размежевание субъектов РФ и образование из частей их территорий нового субъекта Федерации- 4) выделение одного субъекта РФ из состава другого- 5) преобразование субъекта РФ в виде его перехода из одной категории в другую (области в республику, автономного округа в автономную область и т. д.) — 6) преобразование административно-территориальной единицы в субъект РФ- 7) присоединение к Российской Федерации иностранного государства или его части на правах субъекта РФ. Последняя форма в действующем Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. выделяется в качестве самостоятельной и обозначается как принятие в Российскую Федерацию нового субъекта, что адекватно положениям ч.2 ст. 65 Конституции РФ.

3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. не предусматривает возможности образования нового субъекта РФ в результате разъединения субъектов РФ, хотя Конституцией РФ это не запрещено. В связи с этим диссертант предлагает внести соответствующие изменения в указанный Федеральный конституционный закон, так как необходимость в разделении субъекта РФ на два и более субъекта Федерации может возникнуть в потенциале.

Представляется целесообразным также внесение в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. дополнительных положений, предусматривающих право заинтересованных субъектов РФ на разработку проекта федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в случае положительных результатов референдумов на их территории.

4. Существуют определенные проблемы и нереализованные задачи дальнейшего совершенствования структуры Российской Федерации. Их решение должно быть основано не только на соответствующем совершенствовании Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г., но и его увязке с федеральным конституционным законом о порядке изменения статуса субъекта РФ.

В данном контексте диссертант считает необходимым принятие Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации», основные положения которого могли бы выглядеть следующим образом:

— В законе должно быть указано, что изменение статуса субъекта Российской Федерации может быть осуществлено путем перехода субъекта из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ст. 5 Конституции РФ.

— В случае поддержки инициативы Президентом РФ, вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ выносится на референдум заинтересованного субъекта.

— В случае принятия на референдуме заинтересованного субъекта проекта федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта, указанный законопроект вносится Президентом РФ в Государственную Думу. Федеральный конституционный закон об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции РФ.

5. На состав южного региона современной России оказали значительное влияние общие историко-правовые и идейно-теоретические предпосылки формирования РСФСР. Основной идеей государственно-территориального реформирования предреволюционного и советского периодов являлось разрешение национального вопроса с одновременным сохранением преемственности в территориальном устройстве Российского государства. Понимание. национальных корней российской государственности позволяет лучше осознать болезненность преобразований, связанных с непродуманной ликвидацией (модификацией) автономий. Глубокие традиции национальной государственности в составе России не могут не учитываться и в современный период.

6. Современный субъектный состав Южного федерального округаследствие длительного периода территориальных преобразований, обусловленных в конечном итоге реформами административно-территориального и федеративного устройства. Аналогично федеративной структуре России в целом состав юга сформировался по смешанному принципу. В его структуре в настоящее время находятся сформированные по национально-государственному принципу 8 республик и образованные по государственно-территориальному принципу 2 края и 3 области.

7. Особенностью структуризации южной части России в 1990;х годах явилось становление субъектов РФ на фоне серьезного противостояния федеральному центру со стороны радикально настроенной политической верхушки Чечено-Ингушской, а затем Чеченской Республики. Борьба за независимость Чечни обернулась общекавказским кризисом. В итоге не только судьба самой Чечни, но и будущее других субъектов РФ юга России было поставлено на карту противостояния между федеральной властью и сепаратистами-боевиками. Лишь с момента принятия Конституции Чеченской Республики, избрания Президента и Парламента Республики в 2003 году процесс образования Чеченской Республики как субъекта в составе России был фактически завершен. Соответствующим образом стабилизировался и в целом субъектный состав ЮФО.

8. В современный период для субъектов Федерации ЮФО характерны признание права народов на самоопределение как принцип федеративного устройства РФ и отказ от государственной суверенизации и сепаратизма. Кроме того, тенденция закрепления межнационального подхода к пониманию народа как носителя права на самоопределение прослеживается практически во всех конституциях республик ЮФО, упоминающих право народов на самоопределение и содержащих при этом соответствующую формулировку — «многонациональный народ».

9. Наиболее острую неприязнь по отношению к возможным процессам объединения проявляют республики в составе России. Исходя из концепции титульной нации, республики в лице их официальных лиц и общественности воспринимают слияние с другими субъектами РФ как нарушение права народов на самоопределение, уничтожение их национальной самобытности. Именно такое противостояние со стороны республик наблюдается в настоящее время на территории Южного федерального округа. Сторонники объединения в качестве главных аргументов выдвигают экономическую и политическую целесообразность. Эти доводы вступают, однако, в противоречие с национально-этническим принципом образования республик в составе России. В сложившихся условиях можно предположить, что все действия, ведущие к ликвидации национальных республик в итоге слияния с другими субъектами РФ под предлогом «укрепления государственности» или «экономической целесообразности» на деле приведут к дестабилизации, и в этом случае об укреплении государственности и экономическом подъеме не может быть и речи.

10. Анализ особенностей образования субъектов РФ, входящих в состав ЮФО, свидетельствует о непростой ситуации в отношениях между субъектами Федерации данного округа, сложившейся в результате непродуманной, антинародной государственной политики дореволюционного (царско-имперского) и советского периодов. Попытка в современный период наладить государственность в этом регионе, основанную на объективном учете всех политических, этно-национальных, социокультурных, религиозных и иных факторов, не должна тем не менее базироваться на признании необходимости пересмотра границ и образования новых субъектов РФ. Наиболее продуктивным видится путь создания стабилизационного периода в национально-государственной политике в ЮФО.

11. Создание эффективного механизма разрешения территориальных споров — серьезная проблема, которая не разрешена ни в науке, ни на практике. На федеральном уровне также до настоящего времени не осуществлен еще весь комплекс необходимых законодательных мер для успешного разрешения территориальных споров и конфликтов, подобных тем, что имеют место в ЮФО. Действия одного лишь Закона РФ о государственной границе Российской Федерации явно недостаточно. Диссертант считает целесообразным принятие Федерального закона о принципах и порядке разрешения территориальных споров, устанавливающего демократичные и гуманные правила, общие для всех субъектов РФ и отвечающие международно-правовым стандартам.

Согласно предложенного диссертантом подробного, законодательно обоснованного проекта Федерального закона о принципах и порядке разрешения территориальных споров, изменение границ между субъектами Российской Федерации допустимо только при взаимном согласии заинтересованных субъектов РФ на изменение границ, при утверждении указанных инициатив самой Федерацией. Согласие заинтересованных субъектов Российской Федерации должно быть выражено принятием на основе переговорного процесса соглашения об изменении границ между субъектами Российской Федерации. Данное соглашение после его согласования необходимо вынести на референдумы в заинтересованных субъектах. В случае положительных результатов референдумов в заинтересованных субъектах Российской Федерации, вопрос об утверждении изменения границ между субъектами должен быть вынесен на рассмотрение в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, роль которого, в данном случае сводится к санкционированию договоренностей соответствующих субъектов Федерации.

12. Становление, развитие и совершенствование государственно-правового механизма взаимодействия субъектов РФ может рассматриваться в качестве альтернативы необоснованному преобразованию субъектного состава ЮФО и одновременно условием, создающим возможность в перспективе образования новых субъектов РФ на основе объективно сложившихся обстоятельств и с учетом воли народов заинтересованных субъектов РФ.

Главная цель механизма взаимодействия субъектов РФ в ЮФО — это обеспечение мирного сосуществования и развития разнообразных форм сотрудничества при сохранении имеющегося субъектного состава в ЮФО. В этом направлении наметились определенные достижения в последнее десятилетие. Во-первых, удалось снять некоторую напряженность в отношении острых территориальных споров. Во-вторых, обозначились определенные перспективы использования негосударственных, то есть административно-территориальных и муниципальных форм решения национально-этнических вопросов. В-третьих, на юге страны интенсивно развиваются разнообразные формы межсубъектного сотрудничества, образованы и активно функционируют общественно-государственные координационные органы и организации.

Теоретико-практическая значимость результатов исследования.

Теоретико-правовые и научно-практические положения диссертации имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, могут быть использованы в законодательной и правоприменительной практике в области конституционного права, в осуществлении управленческой деятельности, а также для совершенствования федерального конституционного законодательства, регулирующего условия и порядок образования нового субъекта Российской Федерации.

Приводимая в работе аргументация и выводы диссертанта о нецелесообразности преобразований сложившегося в современный период субъектного состава Южного федерального округа и предложения по альтернативным мерам, связанным с развитием и совершенствованием государственно-правового механизма взаимодействия субъектов Южного федерального округа, носят целенаправленный практический характер.

Положения настоящего исследования могут применяться при разработке и чтении специальных курсов для студентов и слушателей государственных и муниципальных учреждений по специальности «Конституционное право Российской Федерации».

Апробация результатов исследования.

Основные научные и практические выводы диссертационного исследования изложены в его публикациях, в тезисах и научных сообщениях, докладах на всероссийских, региональных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах.

Структура диссертации определена объектом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

История формирования и современное состояние структуры Российской Федерации обусловлены специфическим развитием российскойгосударственности,-для-которой-характерны-смена-моделей-федеративного устройства от фактической (по некоторым оценкам) конфедерации, то есть распада на практически суверенные территории в начале 1990;х гг., к централизованной форме федеративного устройства в начале 2000;х гг.- сочетание центробежных и центростремительных тенденций в системе разделения власти по вертикали.

Оптимизация субъектного состава Российской Федерации, а именно сокращение численности субъектов, проявила себя в качестве новой стратегии развития федеративной государственности. Сегодняшний крен Федерации в сторону укрупнения и преобразования субъектов РФ — это процесс, предопределенный всем ходом предыдущего развития. Вместе с тем объективность этого процесса в отношении сложносоставных субъектов РФ не означает возможность механического распространения данного опыта на другие варианты преобразований в виде укрупнения субъектов РФ.

Базируясь на теоретических и правовых основах в понимании такого государственно-правового явления как «образование субъекта Российской Федерации» и исследуя общую тенденцию укрупнения субъектов РФ и перспектив ее дальнейшего развития, автор провел в данном диссертационном исследовании анализ особенностей становления субъектов Федерации, входящих в состав Южного федерального округа (предреволюционный, советский и современный периоды субъектов РФ), и попытался оценить перспективы изменения субъектного состава ЮФО в условиях современной федеративной государственности.

В контексте анализа общих теоретических и правовых основ диссертант пришел к выводу о том, что под образованием субъекта Российской Федерации следует считать формирование на легитимной основе государственно-территориальной единицы с приданием ей соответствующего конституционно-правового статуса составной части Российской Федерации, осуществляемое с учетом воли населения, имеющего непосредственный интерес к созданию данного субъекта РФ.

— G-точки-зрения-форм образования-субъекта-РФ-диссертант-предложил следующую их классификацию: 1) объединение двух и более субъектов в один субъект РФ- 2) разделение на двух и более субъектов РФ- 3) размежевание субъектов РФ и образование из частей их территорий нового субъекта РФ- 4) выделение одного субъекта РФ из состава другого- 5) преобразование субъекта РФ в виде его перехода из одной категории в другую (области в республику, автономного округа в автономную область и т. д.) — 6) преобразование административно-территориальной единицы (автономии) в субъект РФ- 7) присоединение к Российской Федерации иностранного государства или его части. Последняя форма в действующем Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. ««О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.) выделяется в качестве самостоятельной и обозначается как принятие в Российскую Федерацию нового субъекта, что адекватно положениям ч.2 ст. 65 Конституции РФ.

Наделение определенной территории признаками государственности как составной части федерации путем принятия закона является, по мнению диссертанта, так называемой, «конституционализацией» субъекта. На основе обобщения позиций ученых и опыта конституционно-правового регулирования статуса субъектов РФ, в работе выделяются следующие основные признаки государственности субъекта Федерации: 1) территория субъекта Российской Федерации- 2) наличие собственного основного закона.

— конституции (устава) и законодательства субъекта РФ- 3) предметы ведения и полномочия субъекта РФ- 4) право устанавливать собственную структуру и виды органов государственной власти, определять их компетенцию- 5) государственные символы и столица (административный центр) субъекта РФ- 6) право субъекта Федерации на решение вопроса о его наименовании- 7) обладание собственными материально-финансовыми ресурсами.

—Важным-условием-формирования-субъекта-федерации-является также соблюдение тех процедур, которые признаны в данной стране легитимными, то есть установленными законом и основанными на учете воли народа. Соблюдение этих условий можно назвать легитимизацией процесса образования составной части Федерации. Процесс образования субъекта Российской Федерации определен законодательно. В Российской Федерации сложилась логически завершенная конституционно-правовая основа образования субъектов в составе Российской Федерации, основными звеньями которой выступают Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г., федеральные конституционные законы об образовании конкретных субъектов Российской Федерации. Другие федеральные законы, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, играя в целом вспомогательную роль, завершают процесс образования полноценного субъекта РФ и конкретизируют те или иные элементы его статуса.

Анализируя содержание юридически установленного процесса образования нового субъекта Российской Федерации, диссертант полагает целесообразным обозначить следующие 5 основных стадий: 1) выдвижение инициативы об образовании нового субъекта РФ в составе России- 2) рассмотрение федеральными органами государственной власти инициативы- 3) проведение референдумов в заинтересованных субъектах РФ по вопросу об образовании нового субъекта РФ- 4) принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в случае положительных результатов проведенных референдумов- 5) переходный период по завершению образования субъектов РФ (формирование органов государственной власти, а также урегулирование иных вопросов, необходимых для признания новообразованного субъекта РФ полноценным с точки зрения присутствия у него всех необходимых элементов конституционно-правового статуса).

Среди принципов, на основе которых должно осуществлятьсяобразование-субъектов-Российской-Федерации-основополагающее~значени& имеет право народов на самоопределение в Российской Федерации. Этот принцип — условие существования и развития народов как многонациональных общностей, сформированных или формирующихся для самоопределения в рамках субъектов Федерации либо в иных внутригосударственных формах. Автор данного исследования присоединяется к тем ученым, кто считает, что Конституция РФ, закрепляя право на самоопределение народов как принцип российского федерализма, подразумевает межнациональный подход к пониманию «народы». Народ как политико-территориальная общность, представляющий территорию — субъект Федерации, — это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим, демографическим, экономическим, социальным и иным параметрам несет или способно нести бремя субъекта Федерации. *.

Наряду с образованием нового субъекта РФ, Конституция Российской Федерации предусматривает возможность изменения конституционно-правового статуса субъекта. Федеральный конституционный закон об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. ст. 66, часть 5 и 137, часть 1 Конституции РФ), предусматривающий формы, условия и порядок реализации такой юридической возможности в настоящее время пока еще не принят. Вместе с тем актуальность принятия указанного конституционного закона очевидна. С его появлением должна быть внесена ясность в соотношение понятий изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ и образование нового субъекта РФ.

По мнению автора данной работы, изменение конституционноправового статуса является более емким понятием, нежели образование нового субъекта РФ. В частности, изменение вида субъекта Федерации, то есть преобразование из одного вида в другой (например, преобразование из края в республику, из автономной области в область и т. п.), рассматриваемоедиссертантом-как-изменение-конституционно-правового-статуса-субъекта РФ, предполагает в итоге образование нового субъекта. Изменение статуса через слияние субъектов Федерации или их размежевание (например, объединение края и автономного округа, республики и области в один субъект Федерации, выход автономного округа из состава края или области и т. д.) также может повлечь за собой образование нового субъекта.

Другим общим аспектом исследования, результаты которого позволили автору затем перейти к анализу особенностей в Южном федеральном округе, явилось изучение общей тенденции укрупнения субъектов РФ и перспектив ее дальнейшего развития.

Проведенный анализ показал, что современная наука неоднозначно оценивает перспективы расширения наметившейся тенденции укрупнения субъектов РФ. Одни государствоведы целенаправленно выступают за совершенствование структуры Российской Федерации путем укрупнения субъектов РФ и считают целесообразным распространить этот процесс на все федеральные округа. Другие проявляют осторожность и настаивают на объективном учете факторов, препятствующих таким преобразованиям.

В плоскости реальной практики по объединению субъектов Федерации доминирует идея укрупнения территорий, входивших ранее с состав других субъектов Федерации. Начавшуюся тенденцию следует обозначить как позитивное явление. В государственно-правовом значении благодаря такому слиянию удается решить проблему «сложносоставных» субъектов Российской Федерации, вызывающую существенные трудности во взаимодействии и отдельном функционировании краев, областей и автономных округов, входящих в их состав. Вместе с тем основным двигателем слияния выступает экономическая заинтересованность субъектов.

РФ, стимулируемая федеральным центром. В контексте анализа данного процесса автор считает важным отметить, что укрупнение не должно стать предметом торга, порождения нового витка нарушения принципа неравенства, как это происходило в период подписания договоров о разграничении-предметовведенияи-полномочий^Социально-экономическая политика поддержки укрупняемых субъектов РФ должна проводиться на основе единых принципов и правил.

Наибольшую остроту в отечественной науке приобрела дискуссия о целесообразности слияния республик с другими субъектами РФ (в частности, с соседними краями, областями). Позиция ряда федералистов заключается в том, что многочисленные проблемы современной России объясняются именно наличием большого числа субъектов Федерации — национально-государственных образований. Представители республик придерживаются, как правило, другого мнения, подчеркивая особую историю формирования республик, олицетворяющих титульную нацию, и устоявшиеся традиции национальной государственности. По мнению диссертанта, следует принять во внимание аргументы о политической и экономической нецелесообразности слияния республик с другими субъектами РФ. Во-первых, слияние и разрушение тем самым национальной государственности республик вступает в противоречие с конституционным принципом равноправия и права народов на самоопределение. Во-вторых, все действия, ведущие к укрупнению субъектов Российской Федерации, особенно национальных республик, под предлогом «укрепления государственности» или «экономической целесообразности» на деле приведут к дестабилизации, и в этом случае о каком-либо экономическом подъеме не может быть и речи.

Автор данной работы считает, что сокращение численности субъектов Федерации путем их объединения не должно стать самоцелью государственно-правового строительства. Как показывает исторический опыт, формальное, механическое объединение субъектов Российской Федерации без учета сложившихся факторов и без научно-обоснованного прогноза его последствий способно нанести существенный ущерб государству и обществу.

Центральной частью данного исследования явился основанный на общих посылках анализ особенностей образования субъектов РФ Южногофедерального-округа—и-перспектив-изменения-субъектного-состава-ЮФО-в условиях современной федеративной государственности.

По мнению диссертанта, на состав южного региона современной России повлияли общие историко-правовые и идейно-теоретические предпосылки формирования РСФСР. Основной идеей государственно-территориального реформирования предреволюционного и советского периодов являлось разрешение национального вопроса с одновременным сохранением преемственности в территориальном устройстве Российского государства. Понимание национальных корней российской государственности позволяет лучше осознать болезненность преобразований, связанных с непродуманной ликвидацией (модификацией) автономий и особенно, автономных республик. Глубокие традиции национальной государственности в составе России не могут не учитываться и в современный период.

Современный субъектный состав Южного федерального округаследствие длительного периода территориальных преобразований, обусловленных в конечном итоге реформами административно-территориального и федеративного устройства. Аналогично федеративной структуре России в целом, состав юга сформировался по смешанному принципу. В его структуре в настоящее время находятся 8 республикАдыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия — Алания, Чечня- 2 края — Краснодарский край и Ставропольский край и 3 области — Астраханская, Волгоградская и Ростовская области.

Особенностью структуризации южной части России в 1990;х годах явилось образование субъектов РФ на фоне серьезного противостояния федеральному центру со стороны радикально настроенной политической верхушки Чечено-Ингушской (Чеченской) Республики. Борьба за независимость Чечни обернулась общекавказским кризисом. В итоге не только судьба самой Чечни, но и будущее других субъектов РФ юга Россиибыли-поставленььна-картупротивостояния-между-федеральной-властью-и чеченскими (а в дальнейшем исламистски настроенными) боевиками. Лишь с момента принятия Конституции Чечни, избрания Президента и Парламента Республики в 2003 году процесс образования Чеченской Республики как субъекта в составе России был завершен. Соответствующим образом стабилизировался и в целом субъектный состав Южного федерального округа.

В настоящее время для субъектов Федерации ЮФО характерно признание межнационального подхода к пониманию народа как носителя права на самоопределение. Эта тенденция прослеживается практически во всех конституциях республик ЮФО, упоминающих право народов на самоопределение и содержащих при этом соответствующую формулировку -«многонациональный народ». Республики в составе РФ Южного федерального округа признают право народов на самоопределение как принцип федеративного устройства РФ. Можно констатировать, что политика государственной суверенизации и сепаратизма субъектов РФ данного региона ушла в историю. Единство нации, уважение российской государственности и отношение субъектов РФ ЮФО к Российской Федерации как Отечеству — это состояние федеративной государственности важно сберечь общими усилиями федерального центра и субъектов РФ.

Наряду с общим позитивным настроем субъектов южного региона, существует ряд проблем, учет которых необходим в современной политике российского государства. Одной из наиболее серьезных является напряженность, возникшая в результате открывшейся дискуссии о возможном преобразовании субъектного состава Южного федерального округа.

Анализ особенностей образования субъектов РФ, входящих в состав Южного федерального округа, свидетельствует действительно о непростой ситуации в отношениях между субъектами Федерации данного округа, сложившейся в результате непродуманной, антинародной государственной ГГолитики-дореволюционного~(царско*имперского)-и-советского-периодов.— Это дало основание некоторым исследователям связывать разрешение возникших проблем с реструктуризацией субъектного состава ЮФО. Изменение субъектного состава в ЮФО связывается сегодня с тремя основными вариантами преобразовании его структуры: 1) слияние (укрупнение) субъектов РФ и образование новых- 2) отделение территориальных анклавов, размежевание территорий субъектов РФ и образование новых субъектов РФ- 3) выход субъектов РФ из состава России, их территориальное размежевание и образование суверенного государства г (позиция исламских фундаменталистов).

Автор данной работы не видит перспектив в использовании ни одного из вышеназванных вариантов. Попытка в современный период наладить вэтом регионе государственность, основанную на объективном учете всех политических, этно-национальных, социо-культурных, религиозных и иных i факторов не должна тем не менее базироваться на признании необходимости пересмотра границ и образования новых субъектов РФ. Наиболее продуктивным видится путь создания стабилизационного периода в национально-государственной политике в ЮФО. Диссертант считает важным предложить принятие Президентом Российской Федерации специального Указа, объявляющего мораторий на пересмотр границ и образование новых субъектов РФ на территории ЮФО и определяющего комплексные меры альтернативного характера, направленные на снятие напряженности в регионе. Проект такого Указа необходимо подготовить при активном участии органов государственной власти субъектов РФ в ЮФО, реально учитывающих волю собственных народов.

Вносимое предложение основано на учете реальной ситуации, сложившейся в Южном федеральном округе. Исходя из концепции титульной нации, республики в лице их официальных лиц и общественности воспринимают слияние с другими субъектами РФ как нарушение права народов на самоопределение, уничтожение их национальной самобытности.

— Социологические—опросы—и—движения—на—местах—свидетельствуют—о неприятии народом республик Адыгея, Калмыкия, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии проектов слияния с другими субъектами РФ. Сторонники объединения в качестве главных аргументов выдвигают экономическую и политическую целесообразность: укрупненные субъекты станут экономически более мощными и политически более управляемыми со стороны федерального центра. Эти доводы вступают, однако, в противоречие с национально-этническим принципом образования республик в составе России.

Наряду с внутренними процессами, диссертант остановился и на внешних факторах возможного изменения структуры ЮФО. Это связано, в частности, с публично высказанным намерением Абхазии (Грузия) и Приднестровской Республики (Молдавия) войти в состав России на правах субъектов Российской Федерации, а также с проблемой воссоединения Северной и Южной Осетии в единую Республику в составе России. Реализации намерений препятствует в настоящее время отрицательная позиция Грузии и Молдавии в отношении отделения вышеназванных территорий. Россия, закрепившая в ст. 15 Конституции РФ принцип признания норм международного права составной частью ее правовой системы, урегулировала вопрос о вхождении в ее состав иностранного государства или его части на основе уважения принципов государственного суверенитета и территориальной целостности любого суверенного государства. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. вхождение в состав России территорий, признаваемых в настоящее время составными частями Грузии и Молдавии, возможно лишь при условии выражения добровольной воли этих государств.

Предлагая установление стабилизационного периода по изменению субъектного состава ЮФО, диссертант не уходит от решения проблем совершенствования взаимоотношений между субъектами Федерации южного региона.—Альтернативой—необоснованному—преобразованию—субъектного состава ЮФО и одновременно условием, создающим возможность в перспективе образования новых субъектов РФ на основе объективно сложившихся обстоятельств и с учетом воли народов заинтересованных субъектов, может рассматриваться, по мнению автора, становление, развитие и совершенствование государственно-правового механизма взаимодействия субъектов РФ. Главная цель механизма взаимодействия субъектов РФ в ЮФО — это обеспечение мирного сосуществования и развития разнообразных форм сотрудничества при сохранении имеющегося субъектного состава в ЮФО. В этом направлении наметились определенные достижения в последнее десятилетие. В частности, удалось снять некоторую напряженность в отношении острых территориальных споров, обозначились определенные перспективы использования негосударственных, то есть административно-территориальных и муниципальных форм решения национально-этнических вопросов. Кроме того, на юге страны интенсивно развиваются разнообразные формы межсубъектного сотрудничества, образованы и активно функционируют общественно-государственные координационные органы и организации.

Специальное внимание в данной работе было уделено созданию эффективного механизма разрешения территориальных споров. Это ключевая проблема мирного сосуществования и сотрудничества субъектов РФ в ЮФО. В контексте анализа наиболее сложного в ЮФО осетино-ингушского территориального конфликта автор данной работы полагает, что принудительное, по воле федерального центра возвращение беженцев приведет лишь к осложнениям отношений. Думается, что нужна серьезная обоюдная политическая воля народов и властей двух республик. Осетиноингушский конфликт на грани новой вспышки, если федеральные власти неумело вмешаются в процесс урегулирования. Альтернативой послужило бы заключение специального соглашения между двумя республиками об урегулировании последствий конфликта. Работа над этим соглашением должна. бытьлриоритетным-делом;

Урегулированию территориальных вопросов мешают не только внутрирегиональные противоречия. На наш взгляд, на федеральном уровне не осуществлен еще весь комплекс необходимых законодательных мер для успешного разрешения территориальных споров и конфликтов, подобных тем, что имеют место в ЮФО. Действие одного лишь Закона РФ о государственной границе Российской Федерации явно недостаточно. Для рассматриваемых случаев целесообразно принятие Федерального закона о принципах и порядке разрешения территориальных споров, устанавливающего демократичные и гуманные правила, общие для всех субъектов РФ и отвечающие международно-правовым стандартам.

Наряду с образованием субъекта РФ, самоопределение может быть реализовано в форме создания автономной административно-территориальной единицы (автономного муниципального образования) в местах компактного проживания определенных народов (этнических общностей) или национально-культурной автономии. Этот вопрос является довольно актуальным для субъектов Федерации ЮФО. Речь идет, например, о казачьих районах Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Адыгеи и Чечнио лезгинской диаспоре в Дагестане и поселениях ногайцев в Ставропольском крае, Дагестане и Чеченской Республике. Для защиты прав и интересов этих национальных меньшинств не обязательно размежевание и создание новых субъектов РФ. Более эффективным во многих случаях видится путь образования административно-территориальных или муниципальных автономий, созданных на этно-национальной основе.

Одним из наиболее перспективных направлений гармоничного сосуществования субъектов РФ Южного федерального округа является развитие разнообразных форм и механизмов сотрудничества. Успех в этом позволит снять с повестки дня многие выдвигаемые сегодня идеи о преобразовании структуры ЮФО путем слияния или размежевания.

В современных условиях на юге России имеется немало проблем, -решение—которых—целесообразно— осуществлять-совместными—усилиями. Основные сферы сотрудничества в этом направлении — обеспечение национальной безопасности в регионе, координация миграционной политикиподготовка национальных кадровразвитие совместными усилиями экономики и социальной сферысоздание рекреационных и курортных зонохрана окружающей среды и обеспечение эффективного природопользования и др.

Рассматривая важную роль межсубъектного сотрудничества в современную эпоху, нельзя обойти стороной его значимость в связи с появлением, так называемых, новых вызовов человечеству. К таким вызовам, в частности, относятся возрастание угрозы терроризманарастающая опасность экологической катастрофырост миграции, криминального бизнеса и преступности, порождающих социально-экономическую и этнокультурную напряженность.

С учетом актуализации обозначенных проблем необходимо создание эффективного механизма кооперации деятельности в этом направлении. Такой механизм должен включать в себя, в частности: 1) заключение двусторонних договоров- 2) создание межрегиональных государственно-политических, экономических и общественных образований, формируемых с целью координации деятельности между органами государственной власти и общественности субъектов Федерации- 3) процедуры согласования позиций органов государственной власти при принятии решений и выработке основных направлений региональной политики, 4) подготовка совместных программ и осуществление совместных действий по актуальным региональным вопросам. Создание механизма, комплексно и всесторонне охватывающего все вышеназванные формы, находится еще только в самом зачаточном состоянии и в ЮФО, и в Российской Федерации в целом.

В формировании эффективного механизма сотрудничества важное значение имеет создание межрегиональных государственно-политических и общественных образований, формируемых с целью координациидеятельности-между-органами-государственной-власти-субъектов Федерации.-В ЮФО успешно функционирует, в частности, Южно-Российская Парламентская ассамблея, членом которой являются представители всех 13 субъектов РФ. Не исчерпан и потенциал ассоциаций экономического сотрудничества (например, межрегиональная Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа («Северный Кавказ»).

В работе обращено внимание на то, что механизм взаимодействия между субъектами РФ должен охватывать не только их деятельность внутри ЮФО, но и предполагать активность во взаимоотношениях с федеральным центром. К формам такого рода сотрудничества относятся, в частности, совместное внесение законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, защита своих интересов в Совете по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и в Государственном Совете при Президенте Российской Федерации.

Расширение регионального и межрегионального сотрудничества является одной из важнейших задач, связанных с совершенствованием российского федерализма. Решение проблем сегодня должно основывается на осознании взаимозависимости Федерации и ее субъектов. Объединение усилий и укрепление сотрудничества для упрочения государственности, более успешного экономического и социального развития субъектов Российской Федерациисовершенствование законодательства с целью перехода от общих положений к вопросам обеспечения реализации конституционно-правовых основ системы государственной властисоздание эффективного механизма взаимодействия субъектов Федерации между собой и с федеральным центром — таковы, по мнению диссертанта, ключевые задачи развития федеративных отношений в Южном федеральном округе. В этом видится главное условие для устойчивого развития и России в целом.