Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Последние годы явились для Российской Федерации временем серьезных преобразований, которые обусловили изменение роли и значения многих областей деятельности, составляющих фундаментальные основы жизни общества. Проводимая в стране правовая реформа, провозгласила курс на формирование гражданского общества и окончательное построение правового государства, процесс развития которого неразрывно связан с укреплением демократических принципов, установлением приоритета права в общественном сознании. Происходящие в Российской Федерации перемены не могли не затронуть своим воздействием основные государственные институты, в том числе и прокуратуру.

Актуальность темы

исследования определяется тем обстоятельством, что современное положение и дальнейшая законодательная судьба системы органов прокуратуры Российской Федерации являются объектом постоянных дискуссий.

Отмеченные обстоятельства актуализируют комплексное познание, а также изучение нормативных источников правового регулирования организации и деятельности прокурорский системы РФ, установление, анализ противоречий, выявление пробелов действующего законодательства о прокуратуре РФ, осуществление научного поиска путей их разрешения.

Необходимость осмысления обозначенной проблемы, определение способов разрешения вопросов, связанных с правовым регулированием организации и деятельности изучаемого правоохранительного элемента государства, обусловили выбор темы данной работы.

Цели и задачи исследования. В качестве главных целей диссертационного исследования выступают: анализ правовых критериев, обусловливающих наличие в отечественной системе права комплексной отрасли права — прокурорского (прокурорско-надзорного) — исследование конституционно-правового статуса органов прокуратуры Российской Федерациианалитическое осмысление действующего Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», системно-гносеологическое познание процессуального законодательства Российской Федерации, международных правовых актов в части регулирования ими деятельности прокуратуры Российской Федерацииобоснование необходимости изменения российского законодательства о прокуратуре, внесение общих предложений по его совершенствованию.

Исходя из этих целей, в диссертации ставятся и решаются следующие задачи: провести системный анализ нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, установить их связь с отечественной системой праваизучить особенности прокурорских правоотношенийисследовать конституционные нормы, регулирующие основы организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерациивыявить и проанализировать пробелы Основного закона РФ в части регулирования конституционно — правового статуса органов прокуратуры РФопределить место прокуратуры в системе органов государственной властипровести исследование Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации" — проанализировать различные мнения относительно путей реформирования законодательной базы, регулирующей организацию и деятельность органов прокуратуры Российской Федерацииразработать научно — обоснованные предложения по совершенствованию нормативноправовой базы, регулирующей организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации, в целях усиления эффективности работы данного государственного органа.

Объект исследования — взаимосвязи, пробелы и коллизии материального и процессуального законодательства, регулирующего организацию и порядок деятельности органов прокуратуры РФ, как феномен правовой действительности.

Предмет исследованиянормы международного права, Конституции РФ, федеральных конституционных законов РФ, федеральных законов РФ. Методологическая база диссертационного исследования. В качестве основного, при написании диссертации использован общий диалектический метод познания, с помощью которого было исследовано российское законодательство о прокуратуре. Кроме того, в работе использовались и частные методы: исторический, позволивший проанализировать этапы развития данного законодательства, метод сравнительного правоведения, послуживший базой для сопоставления законодательства о прокуратуре РФ с аналогичным законодательством зарубежных стран, метод системного анализа, применяемый для обшей характеристики нормативных источников правового регулирования организации и деятельности прокуратуры России, статистический, логический и иные.

Сочетание общенаучного и частнонаучных методов познания позволило всесторонне исследовать и изучить нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры РФ и, внести конкретные предложения по их совершенствованию.

Теоретическая основа диссертационного исследования. Комплексный характер исследования обусловил обращение к различным областям знаний: теории права, философии, истории, а также к различным отраслям права. Разносторонний анализ деятельности прокуратуры, включающий ретроспективное осмысление современной проблематики, явились предпосылкой для изучения ряда трудов таких ученых как: Алексеев С. С., Березовская С. Г., Бобылев А. И., Васильев A.M., Звирбуль В. К., Иоффе О. С., Керимов Д. А., Кожевников О. А., Козлов А. Ф., Корельский В. М., Леуннш В. И., Ломовский В. Д., Маршунов М. Н., Мелкумов В. Г., Николаева Л. А., Рохлин В. И., Семенов В. М., Скворцов К. Ф., Скуратов Ю. И., Сорокин В. Д., Тадевосян В. Н., Халфина P.O., Шинд В. И., Явич Л. С. и других.

Анализ концептуальных вопросов функционирования современной российской прокуратуры, выявил необходимость обратиться к работам: Бессарабова В. Г., Бойкова А. Д., Власова А. А., Клочкова В. В., Рябцева В. П., Шалумова М. С., Ястребова В. Б. и т. д.

Нормативную базу исследования составили: нормы международного права, положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации.

Основное внимание уделялось нормам, закрепленным в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Нормативным фундаментом работы явились также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Генерального прокурора Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем обстоятельством, что комплексно тема: «Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации» была изучена и проанализирована впервые. Все научные работы, посвященные обозначенной проблеме, написанные ранее, относятся к дореформенному периоду, когда прокуратура была носителем более широкой компетенции. 30 Данная диссертация является новым комплексным исследованием законодательства о прокуратуре РФ, вместе с тем, новизной отличаются и конкретные предложения по.

30 См. Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. — СПб.: 1991. совершенствованию правового фундамента, определяющего организацию и деятельность органов прокуратуры РФ.

Определенной научной новизной также отличается попытка провести аналитическое сопоставление общетеоретических вопросов, в частности, лежащих в плоскости теории права и прокурорского надзора, с исследованием системы законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры РФ и, формулированием конкретных законодательных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового фундамента прокурорской системы через изучение и разрешение именно общеправовых вопросов.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Сформулирован вывод о разделении единого прокурорского правоотношения, сложного по своей структуре, на две взаимосвязанных его составляющих части, каждая из которых предопределяет существование другой: А. прокурорско-охранительное правоотношениевозникает в связи с осуществлением деятельности прокурора, не связанной с реализацией надзорных полномочийБ. собственно надзорноеформирующееся в процессе осуществления надзорной деятельности.

Предложенное деление весьма условно, поскольку обозначенное правоотношение обладает качеством единства и неразрывной связи, одна его часть всегда предопределяет и предопределяет существование другой, единство и целостность их также обусловлены обшей областью их применения — сферой реализации полномочий прокуроров, а также единой целью их формирования, производной от общей цели деятельности органов прокуратуры РФ вообще.

2. Исследование «базовых» отраслей отечественной системы права, анализ предмета и метода правового регулирования в качестве основных классификационных критериев отраслевой дифференциации системы права, изучение многочисленных научных позиций, отмеченных в научной литературе в разное время, позволили сделать вывод о целесообразности изучения прокурорского права в качестве комплексной отрасли отечественной системы права.

3. Конституция Российской Федерации, в части регламентирования организации и деятельности органов российской прокуратуры, остро нуждается в реформировании. В работе проведен анализ конституционноправового статуса органов прокуратуры Российской Федерации, сформулировано определение конституционноправового положения органов прокуратуры Российской Федерации, которое выведено через исследование общего правового статуса органов прокуратуры, определяемого как правовое положение органов прокуратуры РФ, наделенных совокупностью прав и обязанностей, необходимых для реализации, возложенных на них функций, реализуемых в конкретных направлениях деятельности, обусловленное необходимостью достижения поставленной (Законом) цели, посредством решения ряда задач, отражающее роль органов прокуратуры в структуре государственного механизма.

Широкий подход к определению категории «правовой статус» позволил вскрыть и проанализировать, составляющие его элементы. В работе сделан вывод о том, что исследование конституционно-правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации должно осуществляться с учетом социально — политических особенностей функционирования прокуратуры Российской федерации, специфики национальной правовой культуры. Кроме того, необходимо принимать во внимание отсутствие единых мировых (европейских) стандартов в построении прокурорской системы.

4. Изучение широкого диапазона научных позиций относительно места прокуратуры в системе органов государственной власти позволило в рамках данного диссертационного исследования прийти к выводу о необходимости в современных условиях рассматривать прокуратуру как один из важнейших элементов системы «сдержек и противовесов», обеспечивающего своей деятельностью не только необходимый баланс ветвей государственной власти, но и их взаимодействие. Анализ существующих точек зрения дал возможность вывести положение о том, что прокуратура РФ осуществляет самостоятельную форму государственной деятельности и не является отдельной ветвыо власти и, в то же время выполняет в государственном механизме особую роль, обусловленную историческими традициями и опытом, уровнем функционирования правовых институтов и выполнения ими своих правоохранительных задач, потребностям развития общества в целом.

5. Исследование конституционных норм, регулирующих организацию и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, позволили сформулировать вывод о необходимости включения в Конституцию Российской Федерации самостоятельной главы, непосредственно посвященной прокурорской системе как одному из важнейших правоохранительных органов (системы органов) государства.

6. На сегодняшний день очевиден факт несовершенства (наличие пробелов и коллизий) Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обусловивший острую необходимость его реформирования, при этом диссертантом подчеркивается постепенный характер преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности прокуратуры. Формулируется вывод, что результатом намеченного процесса совершенствования должна стать разработка и принятие нового Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».

7. Процесс реформирования законодательства Российской Федерации о прокуратуре выявил необходимость изучения проблемы правового регулирования «общего» надзора. На основании аналитического осмысления истории развития прокуратуры в России сделан вывод о целесообразности подхода к ней как к многофункциональному правовому институту, чья деятельность должна связываться со всей системой государственной власти, обеспечением единого правового пространства страны, поэтому эффективное реформирование отечественной прокуратуры возможно лишь при условии априорного отношения к пей как к многофункциональному органу правоохранительной системы. Соответственно, в работе выводится заключение о важности сохранения «смешанного» (многофункционального) типа прокуратуры Российской Федерации.

8. Процесс системного гносеологического анализа процессуального законодательства Российской Федерации позволил провести исследование данной группы нормативных источников на предмет наличия пробелов и противоречий как внутри самого процессуального законодательства, так и между ним и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Диссертантом при изучении процессуального законодательства РФ взято за основу положение о том, что с 1992 года прокуратура РФ не осуществляет надзора за исполнением законов судами. Диссертантом обосновывается важность четкого определения характера взаимоотношений прокуратуры и суда, объясняется важность точного установления и закрепления в процессуальном законодательстве (элементов) правового статуса прокурора, участвующего в уголовном, гражданском и арбитражном процессах. В рамках данной работы обосновывается вывод о том, что правовой статус прокурора, участвующего при рассмотрении дел судами, является составляющим элементом общего правового положения прокуратуры РФ, целесообразным представляется закрепить правовое положение прокурора, участвующего при рассмотрении дел судами в отдельных статьях УПК, ГПК, АПК РФ, поскольку его правовой статус не только не исчерпывается правами и обязанностями, участвующих в деле лиц, а шире их. Вместе с тем подчеркивается, что закрепление особого правового положения прокурора в процессе обусловлено необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

9. Исследование процессуального законодательства в качестве правовой основы организации и деятельности прокуратуры РФ послужило теоретической базой для формулирования вывода о необходимости усиления некоторых полномочии прокурора, участвующего при рассмотрении дел в суде, посредством расширения круга лиц, в защиту прав, свобод и интересов которых он может (обязан) обращаться в суд, предоставления ему возможности обращаться с заявлением в суд о признании граждан недееспособными, законодательно закрепить цель участия прокурора в судебном процессе (В ГПК РФ) — расширения перечня «общественно-важных споров», по которым прокурор вправе обращаться в суд с иском (заявлением) или вступать в дело, инициированное другими лицами, в частности, по делам, затрагивающим экономические интересы государства, касающиеся споров по сделкам о приватизации государственного и муниципального имуществапредоставления прокурору права обращаться в суд иском в целях защиты публичных интересов, когда правонарушение затрагивает публичные интересы и выходит за пределы компетенции отдельного контролирующего органа либо, когда данный органа уклоняется от возложенной на нег обязанности по обращению в судобосновывается необходимость переименования «апелляционной и кассационной жалобы» в соответствующее представление (в ЛПК РФ) — предлагается устранить дефинитивные пробелы действующего процессуального законодательства Российской Федерации.

10. Анализ международных договоров, регулирующих деятельность прокуратуры РФ, позволили обозначить предложение о необходимости рассматривать международное сотрудничество прокуратуры РФ в качестве одного из приоритетных направлений ее деятельности, с последующим усилением его значения.

Обосновывается предложение о законодательном (в договорах о правовой помощи, заключаемых с участием Российской Федерации) закреплении категории «правовая помощь» (поскольку ее оказание является одной из важнейших форм международного сотрудничества органов прокуратуры РФ), определяя ее как взаимодействие правоохранительных органов государств, с целью отправления правосудия и решению других правовых вопросов в рамках национальных правовых систем, защиты законных интересов граждан и юридических лиц, осуществляемое в соответствии с нормами международного и внутригосударственного права или в порядке, и на условиях взаимности. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке выводов по совершенствованию законодательной базы, регулирующей организацию и деятельность органов прокуратуры РФ.

Научные положения данной работы могут быть использовано в учебных целях. Кроме того, проведенное исследование, возможно, послужит отправной точкой для дальнейшего углубленного изучения указанной темы.

Диссертационная работа позволила сформулировать ряд рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование законодательства о прокуратуре Российской Федерации в целом.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской Государственной Юридической Академии. Выводы, сделанные автором, явились рабочим материалом и были использованы при проведении практических занятий в Уральской Государственной Юридической Академии.

Положения диссертации нашли отражение в опубликованных статьях, список которых прилагается.

Структура диссертации определена целями и задачами, соответствует логике построения научного исследования, состоит из введения, четырех глав с параграфами, заключения, приложения и библиографии.

Заключение

.

Правовая реформа, проводимая в Российской Федерации, одним из своих главных ориентиров наметила необходимость реформирования всей правоохранительной системы России в целом. Законодательный массив, служащий базисом для организации и определения порядка деятельности органов прокуратуры РФ, также стал объектом преобразований.

Одним из дискуссионных аспектов реформы является решение проблемы прокурорского надзора в правоохранительной системе, определение места и роли прокуратуры в структуре органов государственной власти, четкое закрепление ее принципов, функций и полномочий.

Проведенное комплексное исследование нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры РФ позволило выявить коллизии и пробелы, которые, как представляется, выступают существенным «правовым тормозом» на пути эффективной реализации возложенных на анализируемую систему государственных органов полномочий.

В этой связи отмечается целесообразность смещения акцентов в исследовании в сторону разрешения остро назревшей объективной необходимости совершенствования законодательства о прокуратуре РФ, вместе с тем обращается внимание на то, что реформирование — это весьма сложный и непрерывный процесс, его осуществление и развитие определяют множество факторов.

Диссертантом сформулирован аргументированный вывод о том, что дефекты (пробелы, противоречия) правового фундамента, на котором зиждется прокурорская система РФ во многом обусловлены недостаточно четко определенным положением правоотношений, формирующихся в сфере прокурорской (прокурорско-надзорной, прокурорско-надзорно-охранительной) деятельности, отсутствием четкой фиксации их места в отечественной системе права.

Соответственно, опираясь на результаты детального анализа различных научных позиции, в рамках данной работы обосновано заключение о необходимости рассмотрения исследуемой группы правоотношений в качестве прокурорско-надзорно-охранительных, условно разделенных на две взаимосвязанных и взаимосогласованных части, каждая из которых предопределяет и обуславливает существование другой:

1. собственно надзорное, — возникающее при реализации надзорных полномочий прокурора- 2. прокурорско-охранительное, складывающееся в тех направлениях деятельности прокуратуры, которые не связаны непосредственно с надзорной функцией.

Кроме того, изучение представленных в работе научных концепций, позволило детально аргументировать позицию, отражающую взгляд па группу правовых норм, регулирующих общественные отношения, существующие в области прокурорской деятельности, как на комплексную отрасль отечественной системы нрава.

Исследование основ и содержательных компонентов конституционно-правового статуса органов прокуратуры РФ (проведенное, посредством анализа собственно общего правового статуса органов прокуратуры и, составляющих его элементов), основанное на анализе, преимущественно, ст. 129 Конституции РФ, позволило утверждать, что Основной Закон РФ оставил неразрешенными многие вопросы, связанные с проблемой четкого установления правового положения исследуемого органа (системы органов) в структуре государственного механизма.

Широкий подход к дефинитивному определению категории «правовой статус» органов прокуратуры позволил выявить и проанализировать его содержательно-структурные части, в качестве которых кроме собственно полномочий (традиционно образующих содержательную наполненность правового статуса) предложено рассматривать: цели, задачи, функции, направления деятельности, принципы, местоположение прокуратуры в системе органов государства.

Опираясь на положение о том, что мировое сообщество не оперирует едиными стандартами построения деятельности прокуратуры, сформулирован вывод о целесообразности исследования ее конституционно-правового статуса во взаимосвязи с социально-политическими условиями ее функционирования, национальными традициями, особенностями российской правовой культуры.

Автор пришел к мысли, что в каждой отдельной взятой стране роль, место и назначение органов прокуратуры в механизме институтов государственной власти, ее основные функции и полномочия определяются и обуславливаются историческими и национальными традициями, уровнем развития конкретного государства.

Осмысление роли и предназначения прокуратуры РФ позволило заключить, что данная система органов осуществляет самостоятельную форму государственной деятельности, доминантой в которой выступает надзорная функция (надзорные полномочия), не является отдельной ветвыо власти либо частью какой-то из ветвей единой государственной власти, вместе с тем отмечается, что прокурорская деятельность служит существенным и необходимым элементом системы «сдержек и противовесов», способствующим взаимодействию разделенных властей, в котором, как представляется, главное, собственно, не разделение ветвей власти, а их согласование. В силу этого сделан вывод, что органы прокуратуры должны выступать средством обеспечения функций Президента РФ как главы государства в процессе реализации им функции «по приведению к балансу» всех ветвей государственной власти.

Детальное рассмотрение ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» позволило выделить основные этапы в его существовании и развитии:

1. С 1991 года по 1992 год — начальный этап формирования непосредственно российской прокуратуры связан со 02.01.91., датой, обусловившей переход полномочий упраздненной прокуратуры СССР к прокуратуре РСФСР;

2. С 1992 года по 1995 год (важнейшим переломным моментом которого является принятие Конституции РФ 12.12.93.) — характерен процессами становления прокуратуры в условиях формирующейся, новой правовой действительности, этот этап олицетворяет собой завершение процесса перехода от советского законодательства о прокуратуре к российскому;

3. С 1995 года по 1999 год — на данном этапе происходит укрепление статуса прокуратуры РФ как многофункционального органа, важнейшей целью деятельности которого является обеспечение законности и правопорядка, окончательное смещение акцентов в сторону усиления правозащитного потенциала органов прокуратуры РФ, укрепление ее позиций как одного из основных элементов правоохранительной системы государства;

4. С 1999 года до момента вступления в силу Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации» -обусловлен нарастанием критической массы пробелов и противоречий законодательства о прокуратуре, требующих своего устранения, посредством соответствующего его реформирования.

Анализ обозначенных периодов позволил прийти к мысли о существовании объективно-сложившейся необходимости разработки и принятия Федерального конституционного закона о прокуратуре РФ, который позволил бы поднять на качественно новый уровень осуществление прокурорской (прокурорско-надзорной, прокурореко-надзорно-охранительной) деятельности, кроме того, все приведенные в работе положения дали возможность сформулировать вывод о важности преобразования законодательного массива прокуратуры РФ с учетом всех потребностей и особенностей обозначенного государственного института, современных потребностей общества.

В диссертационном исследовании нашли свое отражение вопросы изучения проблемы «общего» надзора прокуратуры РФ. На основании изучения исторического опыта России, анализа различных точек зрения, сравнительного анализа деятельности прокуратуры РФ с деятельностью прокуратур зарубежных стран сделан вывод о целесообразности сохранения и дальнейшего укрепления «общенадзорных» полномочий прокуратуры РФ. Полее того, реформирование законодательства о прокуратуре РФ будет успешным только при априорном отношении к данному государственному органу (системе органов) как к многофункциональному, основной, законодательно закрепленной возможностью (обязанностью) которого, является надзорная функция, в большей степени проявляющаяся посредством реализации прав и обязанностей прокурора в области надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Осмысление различных позиций относительно проблемы сохранения / упразднения «общего» надзора прокуратуры РФ дало возможность вывести утверждение о том, что в современных экономических, политических, социально — нравственных условиях жизни нашего общества и государства ликвидация полномочий прокурора в обозначенной отрасли надзора может привести к уничтожению наиболее действенного способа защиты законности, а, по сути, к фактической ликвидации прокуратуры вообще.

Изучение процессуального законодательства, регулирующего (в большей степени) вопросы взаимоотношений прокуратуры и суда, послужили основой для обоснования положения о необходимости более четкого определения правового статуса прокурора, участвующего в различных формах судопроизводства, кроме того, в работе сделан акцент на том, что термин «участие» не охватывает в полной мере всю полноту полномочий прокурора именно как представителя государства. Диссертант пришел к заключению о важности устранения дефинитивных пробелов процессуального законодательства, наличие которых также мешает эффективной реализации, возложенных на прокурора полномочий по участию в судебном процессе.

Изучение особенностей участия прокурора в суде стало основой для формулирования следующих общих выводов:

1. Уголовно-процессуальное законодательство существенно ограничило нрава прокурора в уголовном процессе, между тем серьезность правовой ситуации в стране диктует необходимость максимально возможного использования, а также расширения правозащитного потенциала прокуратуры РФ. Соответственно, дальнейшее сужение полномочий прокурора в уголовном процессе рассматривается как крайне невыгодное для Российской Федерации в целом;

2. На сегодняшний день назрела острая потребность в надлежащем правовом регулировании гражданско-правовых отношений, при этом совершенствование системы гражданского судопроизводства состоит в неразрывной связи с совершенствованием деятельности прокуратуры в гражданском процессе;

3. Важным представляется сместить акценты в сторону необходимости изменения норм арбитражпо-процессуального законодательства в части норм, регулирующих порядок и особенности деятельности прокурора в арбитражном процессе, посредством предоставления ему большего объема полномочий.

Особое место в системе нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры РФ занимают международные договоры.

Исследование трех форм международного сотрудничества явилось предпосылкой для вывода о важности укрепления и расширения полномочий прокуратуры в области международного сотрудничества, выведения данного направления деятельности прокуратуры РФ на уровень приоритетного.

• Таким образом, проведенный анализ нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры РФ, отраженный в диссертационной работе, обусловил теоретическую возможность формулирования ряда законодательных предложении.