Актуальность темы
исследования обусловлена рядом факторов. Прежде всего, это небывалый по интенсивности нормотворческий процесс, идущий в настоящее время в Российской Федерации. Если за период с 1999 по 2003 год было рассмотрено 2152 законопроекта и принят 781 закон, то количество рассмотренных законопроектов за период с 2003 по сентябрь 2007 года составляет уже 2492, а принятых законов — 975 С увеличением количества принимаемых правовых актов приобретает особое значение проблема их качества и эффективности.
Вместе с тем, как отмечается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации», задача создания согласованного и непротиворечивого законодательного комплекса на сегодняшний момент решается недостаточно эффективно, что напрямую связано с несовершенством тех процессуальных форм, в рамках которых осуществляется деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Важнейшими правовыми актами, определяющими процедуру осуществления Советом Федерации и Государственной Думой законодательной функции, порядок реализации ими своих конституционных полномочий, являются принимаемые на основании Конституции РФ самостоятельно палатами парламента Регламенты. Значение парламентского регламента, огромное воздействие его формально-процессуальных норм на принимаемые парламентом законодательные решения, на эффективность самого законотворческого процесса зачастую недооценивается. Между тем,.
1 См.: Статистические данные о ходе и результатах законодательного процесса за третий и четвертые созывы // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации .
2 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. — М.: Совет Федерации, 2006. как отмечал в начале XX века Ж. Бартелеми, «. в известной степени именно от качества регламента зависит действенность или бесплодность законодательных работ"3.
Совершенствование регламентного нормотворчества невозможно без научного осмысления сущности самого регламента, значимости его формы и ее специфики, предметной сферы его регулятивного воздействия. Уровень научной разработки проблематики, связанной с парламентским регламентом как правовой основой деятельности парламентских учреждений, на сегодняшний день недостаточен и не отвечает в полной мере потребностям юридической практики. Прежде всего, это связано с тем, что до сих пор ни среди теоретиков права, ни среди конституционалистов нет единодушного подхода в понимании регламента и формировании соответствующего представления о нем. Отсутствует определенность относительно его особой юридической природы, спорным является вопрос обязательности регламентных норм для иных участников законотворческого процесса, неоднозначно оценивается роль и назначение этого политико-правового феномена.
Для понимания и оценки действующих регламентов необходимо знать историю возникновения и развития этого уникального правового явления, в противном случае все наши суждения лишены будут прочного основания. Между тем исторический аспект, процессы формирования и развития парламентского регламента на европейском континенте и в России, анализ нормативного содержания регламента на различных этапах его развития остаются пока вне сферы специальных конституционно-правовых исследований.
Изложенными обстоятельствами и обусловлена актуальность исследуемой темы.
Очень важным условием научной обоснованности процесса совершенствования регламента является также учет опыта правового.
3 Бартелеми Ж. Государственный строй Франции. — М.: [б.и.], 1936. — С. 66. оформления порядка деятельности представительных органов власти в зарубежных странах. Задача правовой науки — провести соответствующие обобщения и сделать рекомендации для практики.
Другим фактором, определяющим актуальность исследуемой темы, является инициированная в 2006 году Советом Федерации разработка проектов федеральных законов «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов"4, которые предлагается принять наряду с действующими регламентами палат, внеся в них лишь некоторые изменения. Необходимость оценки целесообразности, а в первую очередь согласованности данных законодательных инициатив с Конституцией РФ также подтверждает актуальность избранной диссертантом темы для исследования.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа диссертации. В отечественной юридической литературе вопросы, связанные с парламентским регламентом как правовой формой регулирования деятельности представительного органа государственной власти, практически не исследованы. Специальные монографические работы по этой проблеме отсутствуют.
Отдельные аспекты данной проблематики рассматриваются в рамках исследований, посвященных источникам конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, парламентским процедурам, законодательному процессу.
В российской дореволюционной науке конституционного права вопросам парламентского производства и его правовой регламентации посвящено небольшое количество публикаций. Авторы в основном.
4 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 8 февраля 2006 года № 36 — СФ «О Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. — М.: Совет Федерации, 2006. — С. 8. обращались к опыту организации европейских представительных учреждений, пытаясь извлечь из него образец для организации работы Государственной Думы. Отдельные страницы, редко главы, в трудах дореволюционных российских ученых содержат, как правило, описание конкретных парламентских процедур и правил, соблюдаемых европейскими законодательными собраниями, оставляя, как правило, за рамками вопросы, связанные с их правовым закреплением. Можно назвать работы В. В. Водовозова, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского, С. А. Муромцева. А также работы Б. А. Кистяковского, М. М. Ковалевского, С. А. Котляревского П.Г. Мижуева, К. Н. Соколова, Б. Н. Чичерина, исследовавших весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом.
Особое внимание уделяли организации представительных институтов государственной власти разрабатываемые в преддумский период многочисленные конституционные проекты, предусматривающие учреждение представительного органа в России, такие, как проекты М. М. Сперанского, Н. М. Муравьева, «Русская правда» П. И. Пестеля и др. В центре их внимания были принципиальные вопросы парламентских процедур и законодательного процесса, расширяющие или, наоборот, ограничивающие самостоятельность парламента. Наиболее демократически направленные из проектов предлагали создание полноправного органа народного представительства, обладающего, в том числе, процедурной самостоятельностью. Однако, вплоть до 1905 г. они не находили воплощения в нормах законодательства, но имеют вместе с тем большое научное и историческое значение.
Заметный вклад в научную разработку теоретических положений об организации деятельности парламента и ее правовой регламентации внесли зарубежные ученые конца XVIII — начала XX вв. J. Bentham, G. Ellinek, J. Hatschek, P. Laband, R. von Mohl, K. Perels, J. Redlich, монографии и статьи которых на иностранном языке были использованы в настоящем исследовании. Часть работ данных авторов вышла в переводе на русский язык, в частности, в 1907 г. имеющее мировую известность сочинение английского юриста И. Бентама «Тактика законодательных собраний», в 1912 г. труд Ю. Гачека «Общее государственное право на основе сравнительного правоведения».
В начале XX века появилась работа отечественного исследователя А. Пиленко «Русские парламентские прецеденты» (1908), в которой автор на основе стенографических отчетов Государственной Думы изложил прецеденты, имевшие место в практике I и II Думы.
Советский период развития науки конституционного права характеризуется отсутствием должного внимания к проблематике парламентского регламента представительных органов власти. Во многом, это обусловлено крайне негативным отношением со стороны утвердившейся советской власти к самим парламентским учреждениям, с искажением основополагающих идей парламентаризма, с присущим советскому тоталитаризму отрицанием его политико-юридических ценностей5.
В советский период «парламент» как самостоятельный научный термин был изъят из арсенала юридической лексики. «Парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития"6.
Вопрос о регламенте законодательного органа в годы тоталитарного режима в стране вообще не стоял. В Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. о регламенте Верховного Совета даже не упоминалось.
Как отмечает видный российский исследователь профессор С. А. Авакьян: «не было реальной почвы для рассуждений о парламентских процедурах, так как не имелось самих этих процедур, во-вторых, даже в.
5 См.: Степанов И. М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования. // Государство и право. — 1994. — № 11. С. 3 — 5.
6 Бацев Ю. Н. Парламентаризм в России: теоретико-правовые аспекты: Автореферат дисс. .канд. юрид. наук. — Москва, 1998. — С. 3. теоретическом плане разговор о процессуальных правилах не всеми воспринимался"7.
Тем не менее, представительная система советского государства, особенности ее функционирования, вопросы статуса, компетенции и организации порядка деятельности советских представительных органов были предметом пристального изучения таких отечественных ученых как С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, И. Т. Беспалов, Н. А. Богданова, Д. Л. Златопольский, В. Т. Кабышев, М. Г. Кириченко, Е. И. Козлова, Д. А. Ковачев, JI.T. Кривенко, В. А. Кряжков, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, А. И. Лукьянов, Е. А. Лукьянова, А. Х. Махненко, Н. А. Михалева, Н. Г. Старовойтов, Б. А. Страшун, К. Ф. Шеремет.
Огромную роль в изучении процессуальной составляющей конституционного права сыграла фундаментальная работа о процессуальных нормах в конституционном праве профессора В. О. Лучина.
Конкретно вопросам, связанным непосредственно с регламентом представительного органа власти, посвящены сравнительно немногочисленные публикации. Можно назвать таких авторов как П. П. Гуреев, А. В. Зиновьев, Е. И. Козлова, Л. В. Лазарев, В. А. Мамаев, Н. А. Михалева, Б. А. Страшун.
Особо необходимо отметить вызвавший дисскусию в научных кругах доклад д.ю.н. Д. А. Ковачева на заседании Ученого Совета ВНИИСЗ в 1966 г. по проблеме соотношения конституционных и регламентных норм в регулировании деятельности представительного учреждения, в котором автор теоретически обосновал и сформулировал принцип разграничения правовых предписаний между конституцией и регламентом.
В постсоветский период развития конституционного права, с учреждением в 1993 г. постоянно действующего представительного и.
7 Авакьян С. А. Парламентские процедуры: конституционно-правовое регулирование и практика // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 — 23 марта 2002 г. / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. — М.: Изд-во МГУ, 2003.-С. 10. законодательного органа — Федерального Собрания РФ, появились новые монографические и диссертационные исследования института представительства таких авторов как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, О. Н. Булаков, В. Д. Горобец, И. В. Гранкин, А. П. Любимов, М. А. Могунова, И. М. Степанов, P.M. Романов, Т. Я. Хабриева.
Возросла роль, и в полной мере проявилось функциональное назначение регламента как основополагающего акта, закрепляющего процедурные правила реализации парламентом конституционно закрепленных полномочий.
Появились публикации в научных изданиях, рассматривающие отдельные теоретические аспекты, связанные с парламентским регламентом О. Н. Булакова, И. В. Гранкина, Ю. А. Дмитриева, О. Д. Ковачева, Е. И. Козловой.
Некоторые вопросы содержания регламента, его функциональной характеристики, места в иерархии источников конституционного права затрагиваются в монографиях об источниках конституционного права РФ О. Е. Кутафина, Е. В. Колесникова, в диссертационных работах, посвященных парламентским процедурам О. В. Кленкиной, И. Н. Рязанцева.
Тем не менее, даже отдельные общетеоретические аспекты, связанные с парламентским регламентом как правовым явлением, не являются на сегодняшний день в достаточной мере разработанными, многие из них имеют дискуссионный характер. Как следствие, не определен ряд важных для науки вопросов, имеющих не только теоретическое, но и прикладное значение.
Характер исследования потребовал изучения трудов по теории и истории права и государства, политологии. Для полноты исследования автор также обращался к непереведенным на русский язык монографиям и статьям зарубежных авторов K.-F. Arndt, Н. Dreier, W. Giith, G. Kretschmer, N. Lammert, Т. Maunz, R. Zippelius, T. Schwerin, H.-A. Roll, Graf v. Westphalen.
Наряду с этим в работе использовались: ежегодные Доклады Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации" — материалы четвертой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», проведенной Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Советом законодателей) 20 июня 2006 года в городе Москвематериалы научно-практических конференцийматериалы парламентских слушаний «Развитие парламентского права Российской Федерации в свете совершенствования законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации», состоявшихся в ноябре 2001 годапубликации в официальных изданиях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и в Российской газетеофициальные статистические данные.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования порядка деятельности представительного органа государственной власти.
Предметом выступает парламентский регламент как правовое явление, модели правовой формализации норм, регулирующих порядок деятельности представительного органа, а также регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и зарубежных парламентов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основополагающей целью при написании диссертационной работы является комплексное правовое исследование парламентского регламента как своеобразного юридического феномена с точки зрения его правовой сущности, особенностей его юридической природы, предмета его регулятивного воздействия, его соотношения с иными моделями регламентациианализ его конституционно-правового содержания и значения. Основной целью является также выявление основных проблемных аспектов регламентного регулирования деятельности Совета Федерации Федерального Собрания и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерациивыявление проблем, возникающих при реализации отдельных регламентных норм палатами Федерального Собрания РФпредложение возможных путей их решения.
Исходя из поставленных целей, необходимо решить следующие задачи:
— исследовать вопросы происхождения регламентных норм на европейском континенте, мотивы и цели, обусловившие введение парламентского регламента как правовой формы регулирования деятельности представительных органов в правовую системуособенности становления и эволюции парламентского регламента в России;
— проанализировать, обобщить и критически оценить теоретические подходы к понятию «парламентский регламент», на их основе определить содержание этого понятияпроанализировать, обобщить и критически оценить существующие в отечественной и зарубежной доктрине научные взгляды на юридическую природу регламента;
— выявить и раскрыть основные отличительные признаки регламента как особого нормативного правового акта, определить его правовую природуисследовать зарубежные модели правовой формализации норм, регулирующих порядок деятельности палат парламента, определить формы их проявленияоценить на предмет соответствия Конституции РФ активно поддерживаемую в настоящее время Советом Федерации инициативу по принятию федеральных законов «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», дать оценку необходимости и целесообразности принятия данных законопроектов;
— проанализировать нормативное содержание Регламентов палат Федерального Собрания РФ;
— выявить основные проблемы, связанные с регламентным регулированием порядка деятельности палат Федерального Собрания РФ, предложить возможные пути их решения.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод познания. В ходе исследования были применены общенаучные методы исследования: сравнение и обобщениепереход от общего к особенному и конкретномусочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов и др. В неразрывном единстве с основными общенаучными методами использовался комплекс частноправовых методов: системно-правовой и функционально-правовой анализ, формально-логический метод, методы толкования права, сравнительной характеристики законодательства, историко-правовой анализ.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одной из первых специальных монографических работ в науке конституционного права, в которой проведен комплексный анализ парламентского регламента как правового явления. Это позволило выделить обязательные структурные элементы дефиниции парламентского регламентана основе их последовательного рассмотрения сформулировать понятие парламентского регламентаопределить исключительную предметную сферу его правового воздействияобозначить ее пределыразвить и углубить ряд теоретических положений по проблеме юридической природы этого правового феноменавыделить отличительные, наиболее характерные на взгляд диссертанта, признаки регламентасформировать и обосновать авторскую позицию относительно уникальной юридической природы регламента и его места в правовой системевыявить виды связи регламентных норм с нормами Конституции РФустановить вид и характер норм, составляющих содержание регламента.
Предложено различать регламентную и законодательную модели регулирования организации и порядка деятельности парламента (его палат). На основе анализа опыта правовой формализации парламентских правил и процедур в ряде европейских стран определены различные формы проявления регламентной и законодательной модели, показана их спецификаопределены факторы, обусловливающие выбор законодательной модели регулирования.
Результатом диссертационного исследование является углубление и уточнение ряда теоретических положений, а также дальнейшее развитие теоретических основ конституционного права.
В практической части работы дана оценка подготавливаемым в настоящее время рабочей группой Совета Федерации Федерального Собрания РФ законопроектам «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» на предмет согласованности данных законодательных инициатив с Конституцией РФ.
Научная новизна диссертации определяется помимо этого содержанием сформулированных на основе анализа регламентов палат Федерального Собрания РФ, регламентных норм зарубежных государств, научных рекомендаций и практических предложений по совершенствованию нормативного наполнения регламентов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Новизна проведенного исследования находит свое отражение в следующих положениях, выносимые на защиту:
1. Сделан вывод, что появление регламента как принципиально новой, особой правовой формы было обусловлено в большей степени конкретными историческими условиями и соотношением политических сил в обществе, чем внутренними потребностями урегулирования организации деятельности и процесса обсуждения и принятия решений.
Парламентская регламентная автономия, предполагающая самостоятельность и независимость палат парламента от других государственных органов при установлении правил своей деятельности и принятии регламента, впервые возникла и получила конституционно-правовое оформление в тех европейских государствах, политические преобразования в которых происходили под влиянием революционных движений, при энергичном содействии демократических сил или династии которых не связаны с народом многовековыми узами;
2. Выявлено, что характерной чертой первых российских регламентов (Наказов) была высокая степень заимствования европейской модели правового регулирования деятельности представительных органов, в частности, ее французского и германского вариантов, что следует из проведенного сравнительно-правового анализа норм Наказов с регламентными нормами указанных стран того периода. Сделан вывод об обусловленности такого влияния, с одной стороны, родственностью задач российского парламента и европейских законодательных собраний, общностью принципов и форм их деятельности, с другой стороны, отсутствием собственного какого-либо опыта парламентской деятельности;
3.Сделан вывод, что содержание регламентных норм советских представительных органов власти было предопределено их функциями и спецификой их юридической природы.
Главной регулятивной направленностью советских регламентов была чисто техническая организация внутренней работы представительного органа, они не содержали качественно отличительных парламентских норм и принципов, не закрепляли традиционные парламентские формы работы, имели формальный характер.
4. Совершенствование регламентного нормотворчества и дальнейшее теоретическое изучение регламента невозможно без уточнения категориального аппарата науки и выработки единого определения парламентского регламента.
Обоснован вывод о нецелесообразности широкой интерпретации понятия «регламент». Несмотря на общность сферы регулирования, представляется неправильным объединять в одну группу и охватывать единым понятием «регламент» разноуровневые по своей юридической силе конституционно-правовые нормы и правовые установления. В строго юридическом смысле регламент есть нормативный правовой акт, обладающий специфическими, лишь ему присущими признаками. Как акт в целом регламент характеризуется рядом юридических свойств, которых нет у составляющих его элементов. Это свойство системности, согласованности, целостности. При широком подходе происходит смешение понятия «регламента» с понятием «нормы права»;
5. Предложено выделить в целях формирования единого подхода, как к самому определению понятия, так и к его содержанию следующие обязательные структурные элементы дефиниции «парламентский регламент»: предмет регулятивного воздействия, его особая правовая природа и его связь с Конституцией;
6. Обоснован вывод о нецелесообразности излишней конкретизации предмета регламентного регулирования путем перечисления в определении конкретных вопросов и отношений, которые опосредуются нормами регламента. Поскольку не только весьма трудно императивно определить и закрепить в дефиниции их исчерпывающий перечень, но и изменение, расширение либо сужение предмета регулирования регламента с неизбежностью потребует при такой позиции соответствующей постоянной корректировки его дефиниции. Предложено выделять лишь более широкие по объему предметные сферы, позволяющие охватить всю гамму отношений и действий, возникающих в ходе функционирования законодательного органа, а именно «организация и порядок деятельности».
7. Сформулировано положение о недопустимости рассмотрения правовой сущности регламента путем лишь формального определения юридической формы, посредством которой оформляется его принятие;
8. Обоснован вывод о нецелесообразности употребления по отношению к регламентам палат Федерального Собрания РФ общего понятия «подзаконные акты». Регламент не является подзаконным актом по отношению к закону. Подзаконные нормативные акты, как правило, принимаются на основании и во исполнение законов, развивая и конкретизируя их. Регламент — это автономный нормативный правовой акт, имеющий собственный конституционно установленный предмет правового регулирования, издаваемый непосредственно на основании Конституции, обладающий тем самым особой конституционно-правовой природой. Именно между Конституцией и регламентом устанавливаются и проявляются связи дополнения, конкретизации, детализации содержания, являющиеся определяющими при выявлении величины юридической силы правовых форм и их соотношения в иерархии источников права;
9. Выявлены, раскрыты и охарактеризованы следующие отличительные признаки регламента: издание регламента непосредственно на основании Конституции;
— особая органическая связь регламентных норм с Конституциейналичие в регламенте наряду с трансформированными нормами положений, имеющих конституирующий характер и осуществляющих первичное регулирование;
— особый порядок принятия регламента, внесения в него изменений и дополнений;
— совпадение субъекта нормообразователя и субъекта нормо-применителявступление в силу с момента принятия, а не с момента официального опубликованиясочетание гибкости регламента с его стабильностьюограниченный срок действия регламента сроком полномочий парламента конкретного созыва;
10. Сформулировано в результате последовательного рассмотрения структурных элементов дефиниции регламента, с учетом выявленных особенностей данного правового акта следующее его определение. Это принимаемый непосредственно на основании Конституции самостоятельно палатами парламента особый нормативный правовой акт, регулирующий организацию и порядок деятельности палат парламента, который может быть приравнен по своему уровню, значению и правовому содержанию только к закону.
11. Предлагается различать регламентную и законодательную модели регулирования.
Регламентная модель имеет следующие проявления:
— каждая палата самостоятельно принимает регламент;
— наряду с отдельными регламентами палат принимается еще и общий для всего парламента регламент.
Законодательная модель может проявляться в следующих вариантах:
— один общий закон, регулирующий в комплексе все вопросы организации и деятельности парламента (его палат);
— каждая палата имеет свой закон о регламенте, принимаемый обеими палатами;
— каждая палата имеет свой закон о регламенте и одновременно наличие общего закона, регулирующего порядок осуществления совместных полномочий палат парламента.
Сочетание регламентной и законодательной модели регулирования наблюдается, когда:
— организация и порядок деятельности одной палаты регулируется законом, а второй — регламентом;
— деятельность парламента в целом регулируется общим для всего парламента законом и принятыми каждой палатой самостоятельно для себя на основании этого закона регламентами.
12. Определены факторы, обусловливающие выбор законодательной модели регулирования:
— структура парламента (однопалатный или двухпалатный),.
— одинаковые полномочия палат парламента,.
— исторические традиции государства,.
— социально-политические, национальные и иные особенности развития той или иной страны,.
— уровень развития юридической доктрины и научный потенциал конкретного государства.
13. Делается вывод о необходимости отказаться от идеи принятия законопроектов «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Регламентация механизма функционирования парламента посредством закона будет означать прямое нарушение части 4 ст. 101 Конституции РФ, в соответствии с которой каждая из палат самостоятельно принимает свой регламент и сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
Отношения внутренней организации и порядка деятельности палат парламента представляют конституционно установленную исключительную сферу регулятивного воздействия такого нормативного акта как парламентский регламент и не могут быть урегулированы в иной правовой форме, не означая одновременно вмешательства в предмет регулирования регламентов палат Федерального Собрания РФ и нарушения конституционного принципа парламентской регламентной автономии;
Обоснован вывод о необходимости сохранить гибкость правового регулирования парламентского механизма функционирования, что может быть обеспечено лишь при регламентной модели регулирования, которая обеспечивает определенное свободное правовое пространство для движения.
14. Предлагается изменить статью 220 Регламента Государственной Думы, установив принцип дисконтинуитета, согласно которому с окончанием срока полномочий конкретного созыва Государственной Думы прерывается преемственность законодательных работ.
Применение начала дисконтинуитета в большей степени соответствует принципу автономии палат парламента, предполагающему, в том числе, независимость (автономность) процесса формирования юридически значимых волевых велений палаты от решений предыдущего ее состава в процессе осуществления палатой своих законодательных полномочий.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы способствуют научному пониманию сущности парламентского регламента.
Соответствующие положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы парламентариями при совершенствовании регламентов, оптимизации процедур деятельности и в практике правотворчества.
Материалы диссертационного исследования развивают и дополняют теоретическую основу для дальнейших научных исследований в этом направлении, могут найти применение в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинаров, подготовки учебных программ и пособий по курсам конституционное право России, конституционное право зарубежных стран, теория и история права и государства.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Основные теоретические положения и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в научных статьях, опубликованных автором. Основные идеи исследования были обсуждены на научно-практических конференциях, в частности, на VI Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе российского права» в Московской государственной юридической академии (6−7 апреля 2007 года), а также на XIV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2007», проходившей в Московском государственном университете (11 — 13 апреля 2007 года).
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Характерной чертой первых российских регламентов (Наказов) была.
высокая степень заимствования европейской модели правового.
регулирования деятельности представительных учреждений, в частности ее.
французского и германского вариантов. Такое влияние было обусловлено, с.
одной стороны, родственностью задач российского парламента и.
европейских законодательных собраний, общностью принципов и форм их.
деятельности, с другой стороны, отсутствием собственного какого-либо.
опыта парламентской деятельности. Вместе с тем в механизм правового регулирования деятельности.
первого российского парламента начинали уже с первых дней включаться в.
качестве его составляющей элементы постепенно складывающейся.
собственной парламентской традиции и формировавшейся на основе.
многочисленных прецедентов практики. Октябрьская революция 1917 г. положила начало изменению.
государственного и политического строя в России, а вместе с ним и.
созданию нового по природе и формам деятельности типа представительных.
органов власти. Исследование регламентных норм советских высших.
представительных органов государственной власти показало, что их.
содержание было предопределено функциями и спецификой их.
юридической природы. Содержащиеся в регламентах положения о формах.
деятельности обеспечивали сочетание процедуры принятия законодательных.
актов и иных решений с процедурой их непосредственной реализацией и.
последующим контролем над их исполнением. Главной регулятивной.
направленностью советских регламентов было обеспечение механической.
последовательности общих действий депутатского корпуса и чисто.
техническая организация внутренней работы представительного.
учреждения, они не содержали качественно отличительных традиционных.
парламентских норм и принципов, в связи с отсутствием политического и.
идеологического плюрализма, каких-либо политических споров и.
противоборств. Регламенты палат современного российского парламента базируются.
на совершенно иных принципах, нежели те, что лежали в основе.
регламентов советских представительных органов власти. Вместе с тем они.
опираются и на предшествующий исторический опыт. Любой новый этап.
развития не может начинаться с нуля, а включает в себя предыдущий.
накопленный опыт. Старые формы на различных этапах развития.
представительных органов наполнялись новым содержанием, играли различную роль, получали свою правовую формализацию в.
соответствующих регламентных нормах. При этом любой отрицательный.
правовой опыт тоже представляет ценность, так как его осмысление и.
правильный учет являются необходимой составляющей процесса создания.
полноценных юридических норм сегодняшнего дня. Совершенствование регламентного нормотворчества и дальнейшее.
теоретическое изучение регламента невозможно без уточнения.
категориального аппарата науки и выработки единого определения.
парламентского регламента. В работе обосновывается нецелесообразность широкой интерпретации.
понятия «регламент». Несмотря на общность сферы регулирования,.
представляется неправильным объединять в одну группу и охватывать.
единым понятием «регламент» разноуровневые по своей юридической силе.
конституционно-правовые нормы и правовые установления. В строго.
юридическом смысле регламент есть нормативный правовой акт,.
обладающий специфическими, лишь ему присущими признаками. Как акт в.
целом регламент характеризуется рядом юридических свойств, которых нет.
у составляющих его элементов. Это свойство системности, согласованности,.
целостности. При широком подходе происходит по существу смешение.
понятия «регламента» с понятием «нормы права». Анализ и обобщение различных точек зрения в научной литературе.
позволил обозначить два основных доктринальных подхода к определению.
рассматриваемого понятия. Представители первого из них при трактовке.
понятия «регламент» берут за основу предметную сферу его действия. Сторонники второго направления стремятся отразить в определении.
сущность и особенности юридической природы этого правового феномена,.
перечислить его характерные особенности. При этом ряд авторов выделяют.
одни формально-юридические признаки регламента и включают их в.
качестве элементов дефиниции в определение понятия регламент. Другие специалисты считают обязательным присутствие иных отличительных.
особенностей регламента. В целях формирования единого подхода, как к самому определению.
понятия, так и к его содержанию диссертант предлагает выделить.
обязательные структурные элементы дефиниции «парламентский регламент», такие его существенные формально-юридические особенности.
как предмет регулятивного воздействия, его особая правовая природа и его.
связь с Конституцией. Обоснован вывод о нецелесообразности излишней конкретизации.
предмета регламентного регулирования путем перечисления в определении.
конкретных вопросов и отношений, которые опосредуются нормами.
регламента. Поскольку не только весьма трудно императивно определить и.
закрепить в дефиниции их исчерпывающий перечень, но и изменение,.
расширение либо сужение предмета регулирования регламента с.
неизбежностью потребует при такой позиции соответствующей постоянной.
корректировки его дефиниции. Предложено выделять лишь более широкие.
по объему предметные сферы, позволяющие охватить всю гамму отношений.
и действий, возникающих в ходе функционирования законодательного.
органа. Особым малоисследованным вопросом является правовая природа.
парламентского регламента. В работе представлен широкий спектр мнений.
отечественных и зарубежных ученых по этому поводу, уточнены и развиты.
ряд теоретических положений. Обоснована нецелесообразность.
употребления по отношению к регламентам палат Федерального Собрания.
РФ общего понятия «подзаконные акты». Регламент не является.
подзаконным актом по отношению к закону. Подзаконные нормативные.
акты, как правило, принимаются на основании и во исполнение законов,.
развивая и конкретизируя их. Регламент — это автономный нормативный.
правовой акт, имеющий собственный конституционно установленный.
предмет регулирования, издаваемый непосредственно на основании Конституции, обладающий тем самым особой конституционно-правовой.
природой в системе действующих нормативных правовых актов. Именно.
между Конституцией и регламентом устанавливаются и проявляются связи.
дополнения, конкретизации, детализации содержания, являющиеся.
определяющими при выявлении величины юридической силы правовых.
форм и их соотношения в иерархии источников права. В результате исследования правовой природы регламента.
сформулированы и раскрыты следующие отличительные признаки.
регламента:
издание регламента непосредственно на основании Конституции;
особая органическая связь регламентных норм с Конституцией;
наличие в регламенте наряду с трансформированными нормами.
положений, имеющих конституирующий характер и осуществляющих.
первичное регулирование;
— особый порядок принятия регламента, внесения в него изменений и.
дополнений;
— совпадение субъекта нормообразователя и субъекта нормо применителя;
вступление в силу с момента принятия, а не с момента.
официального опубликования;
сочетание гибкости регламента с его стабильностью;
ограниченный срок действия регламента сроком полномочий.
парламента конкретного созыва. Выделенные основные свойства регламента позволяют сделать вывод.
об особой юридической природе этого правового феномена. На основе анализа опыта правовой формализации парламентских.
правил и процедур в ряде европейских стран определены различные формы.
проявления регламентной и законодательной модели, показана их.
специфика. Определены факторы, обусловливающие выбор законодательной.
модели регулирования, а именно структура парламента (однопалатный или.
двухпалатный) — одинаковые полномочия палат парламентаисторические.
традиции государствасоциально-политические, национальные и иные.
особенности развития той или иной страны, а также в не меньшей степени.
научный потенциал и юридической доктрина. Диссертант отстаивает точку зрения о необходимости отказаться от.
активно поддерживаемой в последнее время Советом Федерации РФ идеи.
принятия законопроектов «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Регламентация.
механизма функционирования парламента посредством закона будет.
означать прямое нарушение части 4 ст. 101 Конституции РФ, в соответствии.
с которой каждая из палат самостоятельно принимает свой регламент и сама.
решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Отношения внутренней организации и порядка деятельности палат.
парламента представляют конституционно установленную исключительную.
сферу регулятивного воздействия такого нормативного акта как.
парламентский регламент и не могут быть урегулированы в иной правовой.
форме, не означая одновременно вмешательства в предмет регулирования.
регламентов палат Федерального Собрания РФ и нарушения.
конституционного принципа парламентской регламентной автономии. Учитывая принцип самостоятельности палат российского парламента,.
заложенный в Конституции РФ, принятие единого закона о Федеральном.
Собрании РФ возможно осуш-ествить лишь при предварительном внесении.
изменений в Конституцию РФ.
Повышение эффективности законотворческой деятельности.
невозможно на сегодняшний день без усиления сотрудничества всех.
участников правотворческого процесса в процессе принятия.
законодательных решений, взаимного согласования позиций. Однако.
нормативное закрепление механизма взаимодействия должно.
осуществляться, не выходя за рамки регламентного поля. В этой связи предлагается принять либо единый Регламент Федерального Собрания,.
который устанавливал бы формы взаимодействия Совета Федерации и.
Государственной Думы и регулировал бы порядок осуществления ими.
совместной деятельности, либо включить соответствующие положения в.
виде отдельных глав в действующие регламенты палат. Обосновывается также необходимость сохранить гибкость правового.
регулирования парламентского механизма функционирования, что может.
быть обеспечено лишь при регламентной модели регулирования, которая.
обеспечивает определенное свободное правовое пространство для движения. Надеемся, что обобщение теоретических взглядов по вопросам.
парламентского регламента позволит в дальнейшем проводить более.
глубокие разработки по отдельным аспектам данной темы, а.
сформулированные в диссертации научные рекомендации и практические.
предложения найдут отклик у парламентариев в процессе поиска путей.
оптимизации правового регулирования порядка своей деятельности.
