Совершенствование разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

Актуальность темы

исследования и современное состояние проблемы. Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в рамках функционирования бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения, по нашему мнению, должны основываться на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Реализация программ реформирования межбюджетных отношений в прошедшем десятилетии совпала с периодом тяжелых последствий кризиса лета-осени 1998 г. В посткризисных условиях, сложившихся в.

России к началу нового десятилетия, определяющей чертой бюджетной политики стали задачи финансовой стабилизации, удержания минимально 2 достаточной социальной ситуации, особенно в наиболее «депрессивных» или дотационных регионах России. К началу нового десятилетия эта задача оказалась выполненной, но в тот же период усилилось бремя перераспределительных процессов в российской бюджетной системе. Возросло значение выравнивающей функции межбюджетных отношений.

В Российской Федерации к началу 2000;х годов, по мнению некоторых экспертов, сформировался индивидуально-договорный тип межбюджетных отношении, по существу не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако, реализуемый именно под этим лозунгом. Все это усилило экономическую дифференциацию регионов. Осуществляемая в первые годы нового десятилетия реформа межбюджетных отношений находится в русле долгосрочной стратегии развития страны, которая предполагает: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности всех уровней государственной власти.

Российскими исследователями систематически изучаются проблемы бюджетного федерализма в самых разных ее проявлениях. Ими обобщается отечественный и зарубежный опыт управления финансами в условиях федеративного государства, совершенствования системы управления ресурсам в условиях переходной экономики, даются практические рекомендации по разграничению предметов ведения и полномочий и преодоления коллизионных ситуаций.

Важность и необходимость изменения приоритетов в дальнейшей интеграции экономики страны, переходе ее на новый этап развития стало предметом обсуждения не только среди ученых, но и среди представителей властных структур. Эта задача была точно сформулирована и в Послании Президента Российской Федерации В.

Путина Федеральному собранию Российской Федерации, Президент подчеркнул, что «сегодня наш стратегический приоритет — это з рациональное, справедливое обложение природных ресурсов — основного богатства России, недвижимости, а также последовательное снижение налогообложения нерентных доходов, обеспечение граждан доступным жильем, модернизация современной структуры здравоохранения и образования, введение нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны.

Вопросы социально-экономического развития государств и регионов, особенно в контексте использования природной ренты и перехода от рентной экономики к производительной, а также методологические основы классического и современного экономического анализа достаточно глубоко исследованы в работах Карла Маркса141^ А. Лавров[42], Д. Львова[[50], А. Ефименкова, М. Круглова[52], С. Хурсевича,.

A. Татаркина.

На всех этапах государственного федеративного развития тема бюджетных отношений между органами публичной власти привлекала внимание специалистов и ученых, стремившихся найти оптимальную формулу бюджетного федерализма. Эта тема, как социально-значимая область в процессе развития федерализма в России получила широкое освещение в работах Р. Абдулатипова[65], Е. Бухвальда[671, С. Валентея[69],.

B. Горегляда[71], Г. Ковалевой, В. Лысенко, И. Мацкуляка, Э. Пешиной, М. Столярова.

Известно, что проходящая в стране реформа межбюджетных отношений и разграничение предметов ведения и полномочий в этой сфере предполагают не только исследование возникающих проблем, но и подготовку специалистов к работе в рыночных условиях. Значительный вклад в научную разработку темы, особенно востребованной с началом нового десятилетия, а также в ее продвижение в рамках учебного процесса среди финансовых работников Российской Федерации внесли А.

Быстряков, А. Емельянов, А. Куликов, В. Мехряков, Б. Пеньков, И. Подпорина, Е. Пономаренко, А. Спицын, А. Синягов, И. Суслов, Р. Чванов исследовавшие закономерности рыночных преобразований и предложившие к началу 2000;х годов целое научное направление, базирующееся на совокупности финансовых, налоговых, кредитных отношений в области российской экономики и финансов в новых исторических условиях России.

Необходимо изменить господствующую в обществе рентную модель развития народного хозяйства на производительную, которая базировалась бы на новой методологии и новой системе оценки развития регионов. Осуществление данной цели предполагает разработку национальной стратегии инновационного преобразования экономики и всего общества. Эта стратегия должна быть сориентирована на повышение доли чистой продукции в ВВП до 70% путем роста темпов производства, достижения полной занятости, минимизация инфляции и справедливого распределения доходов.

Преодоление застойных явлений в экономике, сдерживание роста безработицы и инфляции, ослабление социальной напряженности и тенденций дезинтеграции экономического пространства, проблемы функционирования внебюджетных фондов и их недостаточная эффективность в решении проблем регионов — все это обуславливает необходимость принятия неотложных мер на государственном уровне. Реформа межбюджетных отношений должна сопровождаться не только изменениями и дополнениями в Бюджетном и Налоговом кодексах страны, но и значительной коррекцией некоторых моментов в федеральном финансово-бюджетном законодательстве.

Особую роль в модернизации структуры российской экономики, осуществлении финансово-бюджетных реформ и бюджетного федерализма играет инвестиционная политика, влияющая на доходы и покупательную способность населения. Состояние и перспективы 5 инвестиционной стратегии России в отношении регионов, инвестиционный климат, сложившийся на территориях, индикаторы инвестиционных рисков, физические объемы инвестиций рассмотрены в публикациях Е. Ананькиной, Е. Бернштама, А. Кузнецова, О. Кузнецовой, В. Лексина, В. Рябцева, А. Федотова, Г. Чудилина, А. Швецова.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере — важнейшая проблема современной реформы. Исследуя актуальные проблемы государственного регулирования финансово-бюджетной сферы в условиях переходной экономики, реформы в области законодательства, новые подходы к вопросам разграничения полномочий между органами публичной власти, а также материалы, предложенные Комиссией при Президенте Российской Федерации, возглавляемой Д. Козаком.

Мировой опыт свидетельствует, что только те страны достигают больших успехов в развитии народного хозяйства, где механизмы управления процессами конкуренции базируются на принципах справедливости, нацелены на создание условий дня развития человека, его интеллектуальных и физических способностей, на повышение устойчивости и качества жизни общества в целом.

Изучение характерных особенностей межбюджетных отношений в новом десятилетии находится в центре внимания современной экономической науки. Большинство исследований проблем бюджетного федерализма принимают в качестве исходных следующие основные положения:

Теория межбюджетных отношений не является обособленной теорией управления. Она является составной частью общей теории государственного федеративного управления.

Управление бюджетными процессами осуществляется с помощью приемов и методов, применяемых в любом демократическом 6 федеративном государстве. Специфика бюджетного федерализма заключается не в самих методах, а в конкретном выстраивании финансово-бюджетных отношений между уровнями публичной власти: федеральным, региональным, местным.

Основной чертой бюджетной системы, сформировавшейся в России в 1990;е — 2000;е годы: является наличие не отрегулированных законодательно проблем в сфере разграничения доходных источников между уровнями власти. В первую очередь это касается доходных источников в региональных и местных бюджетах.

Основная цель и задачи исследования, на которую ориентирована работа, является разработка путей и методов разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере в условиях формирования нового типа федеративных отношений и реализации концепции бюджетного федерализма в Российской Федерации. Поиск ответов на вопросы в области межбюджетных отношений, поставленные политической и социально-экономической реальностью Российской Федерации в 1990;е — начало 2000;х гг., уже по самой своей сути представляет собой исключительно важную и необходимую цель.

Целью исследования является разработка путей совершенствования разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере в условиях формирования нового типа федеративных отношений и реализации принципов бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

1. Проанализировать основные этапы и направления работы по разграничению полномочий и реформированию межбюджетных отношенийс учетом зарубежного опыта выявить особенности построения сбалансированной модели разграничения доходных и расходных 7 полномочий между органами государственной власти различных уровней.

2. Выявить негативные последствия практики централизации управленческих полномочий, а также ухудшения финансового обеспечения полномочий, выполняемых субфедеральными органами власти.

3. Изучить взаимосвязь социально-экономических и финансово-бюджетных проблем развития российских регионов (экономический рост, финансовая стабилизация и повышение инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации, финансовое и экономическое выравнивание через совершенствование практики межбюджетного регулирования).

4. Провести сравнительный анализ факторов, влияющих на разграничение доходных и расходных полномочий органов власти всех уровнейрассмотреть вопросы, связанные с решением задачи поэтапного сокращения регулирующих доходов с их преобразованием в доходы, закрепленные за соответствующими субфедеральными бюджетами на долгосрочной основе.

5. Исследовать новые подходы к закреплению конкретных расходных и доходных полномочий в финансово-бюджетной сфере за органами публичной власти в ходе происходящей в стране реформы финансово-бюджетной системы, а также федеративной и муниципальной реформы в целом.

6. Определить содержание и последовательность внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы страны, обусловленных необходимыми уточнениями в разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Объект исследования — реформирование межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы Российской Федерации.

Предметом исследования выступают расходные и доходные полномочия субъектов бюджетной системы Российской Федерации.

Методология исследования. Исследование проблематики принципов распределения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации проводилось с использованием следующих общенаучных методов: системный подход, экономико-статистические методы, метод анализа и синтеза и логикоаналитическая оценка параметров.

Информационную базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам бюджетной политики, финансовой стабилизации, федеративных отношений, регионального развития. При подготовке диссертации были использованы нормативноправовые документы федерального и регионального уровняматериалы федеральной и региональной статистики, нормативно-методические и информационные материалы Министерства финансов Российской.

Федерации. Исследуя актуальные проблемы государственного регулирования финансово-бюджетной сферы в условиях переходной экономики, новые подходы к вопросам разграничения полномочий между органами публичной власти, автор опирался на сравнительный анализ нормативно-правовых и методических материалов по федеративной, муниципальной и бюджетной реформе в Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в формировании теоретических подходов и выработке практических рекомендаций по совершенствованию разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ.

К конкретным результатам диссертационного исследования, обладающим научной новизной, можно отнести следующее: на основе анализа состояния финансово-бюджетной сферы.

России и бюджетной политики дана комплексная оценка процессов становления бюджетного федерализма в условиях переходной экономики и определены их особенностипроанализированы основные этапы реформирования 9 межбюджетных отношений, выявлены недостатки существующего разграничения доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы РФизучена взаимосвязь социально-экономических и финансово-бюджетных проблем развития российских регионов (недостаточный экономический рост, низкая инвестиционная привлекательность отдельных субъектов РФ, финансовое и экономическое неравенство) и определена роль совершенствования практики межбюджетного регулирования в их решенииобосновано использование в качестве основного индикатора межрегиональных различий показателя уровня жизни населения в целях межбюджетного регулированиясформулированы и обоснованы конкретные принципы разграничения предметов ведения и полномочий в финансово-бюджетной сфере на основе обобщения позитивного опыта и практики межбюджетного взаимодействияопределены подходы к закреплению конкретных расходных и доходных полномочий по уровням бюджетной системы в свете проводимых в стране федеративной и муниципальной реформв целях обеспечения приоритетности формирования доходов региональных и местных бюджетов предложено внести изменения в налоговое и бюджетное законодательство.

Практическая и теоретическая значимость результатов исследования.

Заключаются в том, что основные теоретические положения и методические рекомендации могут быть использованы в практике совершенствования бюджетного федерализма в России, а также в ходе дальнейшего экспертно-аналитического изучения программ и проектов реформирования бюджетной системы как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Предложения и выводы могут быть применены в ю программно-целевых разработках по проблемам государственного управления, а также совершенствования законодательного регулирования бюджетного процесса для повышения эффективности взаимодействия органов власти различных уровней. Отдельные предложения могут быть использованы работниками региональных и местных органов власти при подготовке проектов регулирующих нормативных актов по вопросам разграничения полномочий в финансово-бюджетной сфере на субфедеральном уровне.

Основные научные результаты, полученные соискателем, могут способствовать расширению теоретических представлений в изучении межбюджетных процессовв изучении места и роли органов власти всех уровней в гармонизации финансово-бюджетной системы страны.

Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена основными целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы. Объем работы составляет 174 страниц машинописного текста, содержит 8 таблиц и 3 схемы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В посткризисных условиях определяющей чертой бюджетной политики были задачи финансовой стабилизации, удержания минимально достаточной социальной ситуации, особенно в наиболее «депрессивных» или дотационных регионах России. К началу текущего десятилетия эта задача оказалась выполненной, но в тот же период усилилось бремя перераспределительных процессов в российской бюджетной системе. Возросло значение выравнивающей функции межбюджетных отношений.

Важность и необходимость изменения приоритетов в дальнейшей интеграции экономики страны, переходе ее на новый этап развития стало предметом обсуждения не только среди ученых, но и среди представителей властных структур. Эта задача была точно сформулирована и в посланиях Президента Российской Федерации В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации, Президент подчеркивал, что сегодня наш стратегический приоритет — это рациональное, справедливое обложение природных ресурсов — основного богатства России, недвижимости, а также последовательное снижение налогообложения нерентных доходов, обеспечение граждан доступным жильем, модернизация современной структуры здравоохранения и образования, введение нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны.

Необходимо изменить господствующую в обществе рентную модель развития народного хозяйства на производительную, которая базировалась бы на новой методологии и новой системе оценки развития регионов. Осуществление данной цели предполагает разработку национальной стратегии инновационного преобразования экономики и всего общества. Эта стратегия должна быть сориентирована на.

154 повышение доли чистой продукции в ВВП до 70% путем роста темпов производительных доходов, достижения полной занятости, минимизация инфляции и справедливого распределения доходов.

Преодоление застойных явлений в экономике, сдерживание роста безработицы и инфляции, ослабление социальной напряженности и тенденций дезинтеграции экономического пространства, проблемы функционирования внебюджетных фондов и их недостаточная эффективность в решении проблем регионов — все это обуславливает необходимость принятия неотложных мер на государственном уровне. Реформа межбюджетных отношений должна сопровождаться не только изменениями и дополнениями в Бюджетном и Налоговом кодексах страны, но и значительной коррекцией всей массы федерального (и, соответственно, регионального) финансово-бюджетного законодательства.

Изучение характерных особенностей межбюджетных отношений в текущем десятилетии находится в центре внимания современной экономической науки. В большинстве исследований проблем бюджетного федерализма в качестве исходных принимаются следующие основные положения: теория межбюджетных отношений не является обособленной теорией управления. Она является составной частью общей теории государственного федеративного строительствауправление бюджетными процессами осуществляется с помощью приемов и методов, применяемых в любом демократическом федеративном государстве. Специфика бюджетного федерализма заключается не в самих методах, а в конкретном выстраивании финансово-бюджетных отношений между уровнями публичной власти: федеральным, региональным и местнымосновной чертой бюджетной системы, сформировавшейся в России в 1990;е-2000;е годы, является наличие неотрегулированных.

155 законодательно проблем в сфере разграничения доходных источников между уровнями власти. В первую очередь это касается доходных источников в региональных и местных бюджетах. Требуется уточнение сферы вопросов регионального и местного значения, форм и масштабов делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Основной целью, на которую ориентировано данное исследование, является разработка путей и методов разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере в условиях формирования нового типа федеративных отношений и реализации концепции бюджетного федерализма в Российской Федерации. Поиск ответов на вопросы в области межбюджетных отношений, поставленные политической и социально-экономической реальностью Российской Федерации в 1990;е — начало 2000;х гг., уже по самой своей сути представляет собой исключительно важную и чрезвычайно актуальную задачу.

Для достижения поставленной цели был решен комплекс следующих конкретных задач исследования: изучены с новых позиций социально-экономические и финансово-бюджетные проблемы регионов, в частности, вопросы финансовой стабилизации и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации, а также проблемы финансового выравнивания через совершенствование межбюджетных отношенийпроведен сравнительный социально-экономический анализ проблем, возникающих в ходе реформы межбюджетных отношений и факторов, влияющих на разграничение доходных и расходных полномочий органов публичной власти всех уровнейдана многосторонняя характеристика таких явлений как: «экономическая эффективность» — «бюджетная ответственность» -«социальная справедливость» — «политическая консолидация» и.

156 устойчивое повышение качества жизни", как через сферу экономики, так и через социальную сферуисследован статус и перечень собственных (установленных Налоговым кодексом), закрепленных (установленных на постоянной основе) и регулирующих (установленных ежегодными законами о бюджетах) доходов бюджетов всех уровней, выявить их влияние на систему межбюджетных отношенийисследованы новые возможности законодательного закрепления конкретных полномочий в финансово-бюджетной сфере за органами публичной власти в ходе происходящей в стране реформы финансово-бюджетной системыизучены возможные последствия коренного пересмотра всей массы федерального финансово-бюджетного законодательства и сложившейся практики финансирования всех видов деятельности государственной власти на различных уровняхопределены приоритетность изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы страны, востребованные временем и ходом реформы в финансово-бюджетной сферерассмотрена реализация задачи поэтапного сокращения регулирующих доходов с их преобразованием в собственные, закрепленные на долгосрочной основе, доходы региональных и местных бюджетов, определены пути и методы, а также источники финансирования при реализации этой задачипроанализированы с учетом зарубежного опыта особенности построения сбалансированной модели разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней в области межбюджетных отношений в России как фактора социально-экономической и политической и стабилизации общества на этапе формирования демократической Федерации, децентрализации системы социально-политического управления на федеральном и региональном уровняхисследованы поливариантность этнополитического и территориального развития и влияние этого многообразия на межбюджетные отношенияобобщен опыт социально-экономического реформирования и совершенствования системы социально-политического управления в субъектах Федерации, накопленный в первые годы нового десятилетия определить специфику социально-экономических приоритетов;

Автором исследованы с целью последующего внедрения в практику межбюджетных отношений следующие принципы: а) финансово-бюджетное обеспечение должно соответствовать законодательным полномочиям всех уровней публичной власти. Реализация всех полномочий должна финансироваться на постоянной основе. б) собственные доходы местных бюджетов должны в основном соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены на органами местного самоуправленияв) Бюджетным кодексом за местными бюджетами могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения и частично — для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправленияг) законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке — должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе по душевому принципу) дня реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправленияд) необходимо предоставить региональным и местным органам власти полномочия по самостоятельному решению вопроса о перечислении поступлений от собственных доходных источников в бюджеты других уровней, не допускать централизацию решениями вышестоящих органов власти поступлений по региональным и местным налогам. Не допускать установления федеральным законодательством нормативов поступлений по региональным налогам в местные бюджеты.

Указанные положения и принципы являются базовыми в решении вопросов, связанных с разграничением полномочий в целях улучшения социально-экономического положения населения и привлечения инвестиций для решения коренных проблем промышленного развития.

Реализация вышеперечисленных задач и принципов на практике позволит привести к своевременному и эффективному совершенствованию межбюджетных отношений, возникновению дополнительных источников финансирования, а также, повышению ответственности властей всех уровней за реализацию социально-экономических программ развития регионов и Российской Федерации в целом.

На основе обобщения позитивного опыта и практики взаимодействия Федерации и субъектов Российской Федерации в выстраивании финансовых потоков в обеспечении финансового выравнивания регионов в 1990;е годы сформулированы и методологически обоснованы механизмы и модельные принципы разграничения предметов ведения и полномочий в финансово-бюджетной сфере.

Комплексно исследована и оценена проблематика инвестиционных процессов в регионах России. Выработаны рекомендации по совершенствованию этой работы и обеспечению взаимодействия органов власти при решении этой задачи.

Доказано, что формирующаяся финансово — бюджетная система и.

159 принципы разграничения полномочий в бюджетной сфере, при условии повышения самостоятельности и ответственности субъекта Федерации и усиления фактора субсидиарности, способна выступить мощным инструментом высокоэффективной инновационной программы действий, как на уровне Федерации, так и в ее регионах с целью социально-экономического реформирования и совершенствования всей системы управления.

Полученные результаты могут найти реализацию в практике совершенствования бюджетного федерализма в России, а также в ходе дальнейшего экспертно-аналитического изучения программ и проектов социально — экономического реформирования финансовой системы как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Предложения и выводы востребованы в программно-целевых разработках по проблемам государственного управления, совершенствования законотворческой деятельности, повышения эффективности взаимодействия органов власти. Внедрение результатов исследования также будет содействовать снятию противоречий и социальной напряженности в обществе, принятию управленческих решений в финансовой сфере, проведению устойчивой политики в социальной сфере.