Реформа местной власти в России: Проблемы самоуправления и демократии

Актуальность темы

исследования определяется следующими положениями. Во-первых, в последние годы в научном и общественном сознании России произошла смена парадигмы местной власти, обусловленная тем, что демонтаж советской политической системы инициировал процесс создания нового типа государственности, базирующегося на основополагающих демократических институтах. Возникла необходимость в разработке новых научных идей, обосновывающих современную концепцию становления самоуправления и демократии в системе местной власти Российской Федерации. Во-вторых, до недавней поры строительство новой политической системы в основном шло на уровне федерального центра и регионов. В то же время содержание и направленность современного политического процесса в России делают особенно актуальным реформирование именно местной власти, имея в виду развитие самоуправленческих начал и демократии на нижних этажах властного организма. Это также требует сегодня обостренного внимания к проблемам местного самоуправления. В-третьих, к настоящему моменту накоплен достаточный эмпирический опыт функционирования местной власти в условиях переходного состояния российских политических структур. Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции и противоречия нуждаются в своевременном анализе, причем с учетом отечественной и мировой практики развития муниципальной власти, выявлении общего и особенного в становлении современной системы российского местного самоуправления.

В целом актуальность обусловлена местом и ролью местного самоуправления в политических системах современности. Это нижний, максимально приближенный к населению уровень власти в системе ее вертикального разделения, один из базовых демократических институтов, обеспечивающий рациональное государственное устройство в соответствии с принципами децентрализации и подлинного народовластия. В то же время он является важным элементом гражданского общества, механизмом самоорганизации населения, способом реализации конституционных прав и свобод, каналом проявления самостоятельности, инициативы и творчества граждан. В мировой политической науке общепризнан тезис о том, что степень развитости местного самоуправления является одним из критериев демократичности политического режима.

Реализация современной идеологии реформирования местной власти в России сталкивается с тем же комплексом трудностей объективного и субъективного характера, что и весь модернизационный процесс в целом. Реформа вписана в контекст сложных российских социально-политических и экономических реалий, подчас характеризующихся как кризисные. Формирующийся сегодня институт местного (территориального) самоуправления преодолевает не только инерцию, порожденную опытом советской политической системы в части организации власти на местах, но и противоречивую, имеющую многовековую историю, традицию сочетания сверхконцентрации политической власти и элементов корпоративного самоуправления в российской империи.

В то же время очевидно, что обратного хода нет и будущее российской демократии связано, в числе прочего, и с тем, насколько успешно будет развиваться «демократия малых пространств» (А.И. Солженицын). Решение задачи развития местного самоуправления в Российской Федерации возможно только при наличии прочного научного фундамента, тем более, что многие вопросы, связанные с проблематикой местного самоуправления, достаточно дискуссионны. Всестороннее, системное, основанное на принципе историзма, критически-аналитическое осмысление процесса реформирования местной власти позволит, во-первых, сделать значимые для науки теоретические заключения, а, во-вторых, практические выводы и рекомендации, придаст обсуждению проблем местного самоуправления более конструктивный характер, и, следовательно, сделает его более результативным.

Состояние научной разработанности проблемы. Научное исследование сущности и природы местной власти было начато в XIX в. правоведами.

1 2 3.

Бельгии, Германии и Франции. Заслугой Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека4 и др. является то, что в их работах были сформулированы основные теории основные теории (свободной общины, хозяйственная, общественная, государственная), между которыми в дальнейшем развернулась дискуссия относительно природы муниципальной власти, ее функций, характера взаимоотношений с центральными органами. Отличительной чертой первых исследований, посвященных местной власти, было изучение данного социального феномена в отвлечении от конкретных политических и социальных условий, обусловливающих его функционирование. Проблемы местного самоуправления и демократии на данном этапе на ставились.

Одним из первых политологический анализ опыта самоуправляющихся местных общин и его значения для демократии в целом осуществил выдающийся французский мыслитель А. де Токвиль в книге «Демократия в Америке» (1837 г.)5. Он подчеркнул значение местного самоуправления и демократии как механизма, препятствующего централизации власти в руках государства и установлению полного контроля государственных структур над всеми формами общественной жизни, а также как социального института, помогающего преодолеть изолированность людей друг от друга и их индифферентное отношение к проблемам того социума, частью которого они являются.

Исследования вопросов взаимоотношений между центральными и местными органами власти, защиты местной автономии, других аспектов функционирования системы местного самоуправления продолжались и в нашем столетии, однако особенно пристальное внимание данной проблематике стало уделяться после второй мировой войны. Дж. Букенен, Дж. Таллок,.

1 Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.

2 Штейн Л. Учение об управлении и право управления. СПб., 1874.

3 й!"^ Я. Зе^оуегптеШ. В., 1871.

4 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

5 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994.

Н. Нисконен, Д. Хилл, С. Дункан, М. Гудвин, X. Алдерфер разработали ряд концепций, выражающих различные точки зрения на сущность столь сложного политико-административного феномена, каковым является местное самоуправление в современных демократиях. Данные концепции подводят соответствующую теоретическую базу под реформы, осуществляемые во многих странах в 70 — 90-е годы XX в., т. е. они служат основой для проведения практической политики, направленной на повышение эффективности муниципальной власти. Несмотря на различия в концептуальных подходах, общей остается приверженность авторов современных теорий местного самоуправления принципам либеральной демократии на местном уровне власти.

Исследование проблем муниципальной власти в нашей стране имеет дискретный характер. Впервые интерес к этой области научного знания возник в середине XIX в. в связи с проведением реформ правительством Александра II и, в частности, учреждением органов всесословного местного (территориального) самоуправления — земств. Обширный круг вопросов, который породила практика их функционирования, был рассмотрен в фундаментальных трудах известных российских правоведов Б.П. Безобразова2, А.И. Васильчикова3, А.Д. Градовского4, Н.М. Коркунова5, В.Н. Лешкова6, Н.И. Лазаревского7, М.И. Свешникова8, И.И. Евтихиева9, Б.Э. Нольде10 и др. Принципиальное отличие отечественных исследований прошлого столетия от западных кроется в том, что российские ученые рассматривали самоуправление не как отвлеченное понятие, а в контексте.

1 Основные концепции местного самоуправления // Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. СПб., 1997.

2 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

3 Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1882.

4 Градовский А. Д. История местного управления в России. СПб., 1868.

5 Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909.

6 Лешков В. Г. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.

7 Лазаревский Н. И. Автономия. СПб., 1906.

8 Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892.

9 Евтихиев И. И. Начало самоуправления и закон об обеспечении рабочих на случай болезни // Вопросы административного права. -Кн.1. -М., 1916.

10 Нольде Б. Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. конкретных исторических условий его существования, и, в частности, они пытались дать теоретическое обоснование того положения, которое занимали земства в государственном устройстве российской империи. Необходимо отметить, что данным исследованиям в определенной мере была присуща абсолютизация конкретно-исторического подхода и, как следствие, недостаточное абстрактно-логическое осмысление данного социально-политического института, что не позволило четко и ясно раскрыть его сущность. Так, например, для первых отечественных исследований было характерно смешение понятий «самоуправление», «децентрализация», «провинциальное управление», отождествление понятий «самоуправление» и «земство». В то же время необходимо признать, что в целом в рамках российской юридической науки прошлого века была создана достаточно подробно разработанная теория, обосновывавшая место и роль местного самоуправления в системе власти. Кроме того, именно российские правоведы.

1 2 3.

Б.Н. Чичерин, А. И. Елистратов, В. А. Лебедев — обратили внимание на особое сочетание в местном самоуправлении государственных и общественных начал. Вывод о том, что местное самоуправление является механизмом соединения, а не противопоставления государства и общества является несомненной заслугой российских ученых.

Обобщение, систематизация и анализ обширного исторического опыта и эмпирического материала, представляющих несомненную ценность и для современных исследователей, содержатся в работах М. Богословского4, Б.Б. Веселовского5, A.A. Кизеветтера6. Фундаментальные работы по вопросам городского хозяйства были созданы в 20-е годы нашего столетия A.A. Велиховым: «Опыт муниципальной программы» (М. — Л., 1926 г.) и «Основы городского хозяйства» (М. — Л., 1928 г.).

1 Чичерин Б. Вопросы политики. М., 1903.

2 Елистратов А. И. основные начала административного права. М., 1914. л Лебедев В. А. Земские повинности и местные налоги // Сборник государственных знаний / Под ред. В. П. Безобразова. Т.2. СПб., 1875.

4 Богословский М. Земское самоуправление на русском севере в 17 в. М., 1909 — 1910. Т. 1−2.

5 Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. СПб., 1909;1911. Т.1−4.

6 Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России. М&bdquo- 1910.

В советской науке, в соответствии с тем, что на практике был отвергнут институт «буржуазного муниципализма», долгое время преобладало тенденциозное, идеологизированное отношение к вопросам местного управления. Отрицался сам термин «местное самоуправление», апологетизировалась советская модель организации власти на местах.

В то же время, соблюдая принцип объективности, необходимо заметить, что в работах таких ученых, как С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, В. И. Васильев, O.E. Кутафин, М. А. Краснов, А. Л. Слива, К. Ф. Шеремет, А. И. Черкасов и некоторых др.1 анализировались актуальные теоретические и практические проблемы организации и деятельности местных органов в советском государстве, содержалась необходимая информация об опыте местного самоуправления за рубежом, об основных тенденциях его развития.

Исследованиями земского опыта дореволюционной России занимались.

2 л 4 ^ историки В. В. Гармиза, Г. А. Герасименко0, Л. Г. Захарова, Н. М. Пирумова — городскому самоуправлению рубежа веков посвящены работы В.А. Нардовой6.

Взрыв общественного и научного интереса к местному самоуправлению приходится на начало 90-х гг., время радикальной реконструкции политического и государственного устройства России. Тему земств реанимировал в общественном дискурсе А.И. Солженицын7, научное переосмысление их опыта предпринято Л.Е. Лаптевой8, В.Ф. Абрамовым9, М.И. Шлеминым10.

Правоведами фактически создана новая для отечественной науки дисциплина — муниципальное право, разработка и анализ основных категорий.

1 См., например: 1. Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971. 2. Кутафин O.E., Шеремет К. Ф. Компетенция местных советов. М., 1986 и др.

2 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. M., 1957.

3 Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

4 Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1880 г. М., 1977.

5 Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. М., 1977.

6 Нардова В. А, Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х гг. 19 в. Ленинград, 1984.

7 Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию? Посильные соображения. Л., 1990.

8 Лаптева Л. Е. Земские учреждения России. М., 1993.

9 Абрамов В. Ф. Демократическая практика российского земства // Полис. 1995. № 3.

10 Шлемин П. И. Местное самоуправление: российский вариант. М., 1992.

1 2 которой содержится в работах В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной, А.Н. Писарева3, М.А. Краснова4, А.Г. Гладышева5, O.E. Кутафина6, А.И. Черкасова7 и некоторых других.

Политологический ракурс исследования сферы местного самоуправления, вписывающий этот институт в динамику реальной политической жизни, о разрабатывается такими отечественными исследователями, как В. Гельман, JT. Гильченко9, Ю.Н. Дорожкин10, В. Ковалев11, С. Митрохин12, С. Рыженков13, О. Сенатова14, А. Широков15. В их работах введено политологическое определение понятия «местное самоуправление», определено его место в политической системе общества, вскрыты фундаментальный особенности, составляющие специфику российского самоуправления в контексте мировой практики, дан анализ федеральной политики в области местного самоуправления в России за последние годы, описан ход реформы в отдельных регионах Российской Федерации, обозначены основные факторы, препятствующие развитию демократических процессов на местном уровне.

В то же время необходимо отметить, что в целом, при всей своей актуальности, тема местной власти, развития в ее рамках самоуправленческих и демократических начал, остается периферийной для отечественной политологии, ей не уделяется степень внимания, соответствующая ее реальной.

1 Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994.

2 Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995.

3 Писарев А. Н, Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

4 Краснов М. А.

Введение

в муниципальное право. М., 1993.

5 Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996.

6 Кутафин O.E. Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

7 Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.

8 Гельман В. Вокруг реформы местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс // Местное самоуправление: теория и практика. М., 2-е изм. и доп. изд., 1997.

9 Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. M., 1998.

10 Дорожкин Ю. Реформа местной власти // Социс, 1997. № 8.

11 Ковалев В. Местное самоуправление в Республике Коми: социологический аспект // Местное самоуправление: теория и практика. M., 2-е изм. и доп. изд., 1997.

12 Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы и мифы // Местное самоуправление: теория и практика. M., 2-е изм. и доп. изд., 1997.

13 Рыженков С. Органы государственной власти субъектов РФ в реформе CMC (1994 — 97 гг.) // Местное самоуправление: теория и практика. M., 2-е изм. и доп. изд., 1997.

14 Сенатова О. Институт местного самоуправления и российское общество // Местное самоуправление: теория и практика. М., 2-е изм. и доп. изд., 1997.

15 Широков А. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб., 1997. значимости. Отсутствует достаточно глубокий и всесторонний анализ тенденций становления муниципальной власти с учетом особенностей современного российского политического процесса, не обобщен накопленный опыт реформирования системы местной власти, не выявлены и не изучены в полной мере противоречия и проблемы нынешнего этапа формирования самоуправления и демократии на местах. Как правило, методология исследования актуальных вопросов функционирования и развития муниципальной власти не вполне соответствует предмету своего рассмотрения: либо исследования строятся на изучении исторических аспектов, либо описывается мировой опыт, либо дается анализ текущей ситуации в тех или иных субъектах Российской Федерации. Между тем, сама специфика предмета нашего исследования требует целостного, системного анализа, который собрал бы воедино все вышеперечисленные ракурсы и позволил продвинуться от дескриптивного и нормативного подходов к всестороннему критически-аналитическому исследованию проблемного поля местного самоуправления. Это и послужило причиной выбора данной темы диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования является местная власть в России. В качестве предмета исследования выступают проблемы развития самоуправления и демократии в процессе реформирования местной власти в современной России.

Цель диссертационного исследования заключается в политологическом анализе основных тенденций и актуальных проблем становления местной власти в России как системы демократических и самоуправленческих институтов.

В соответствии с поставленной целью были сформулированы основные задачи исследования:

— уточнение места и роли местного самоуправления в системе демократических политико-властных отношений;

— политологическое исследование процесса реформирования местной власти в постсоветской России;

— рассмотрение роли населения как главного субъекта местного самоуправления;

— формулирование практических рекомендаций, направленных на поиск оптимальных моделей местного самоуправления в современной России.

Методологической основой исследования стали принципы объективности, системности, сочетания исторического и логического анализа, раскрытие соотношения общего и особенного в процессе становления и развития предмета исследования.

Теоретической и источниковедческой базой исследования послужили работы российских и западных ученых XIX — XX вв., а также федеральные и региональные правовые акты по вопросам местного самоуправления, статистические данные, материалы периодической печати.

Эмпирической основой диссертации явились материалы конкретного социологического исследования, проведенного автором диссертации в Республике Башкортостан в рамках индивидуального исследовательского проекта «Местное самоуправление в Российской Федерации» при финансовом содействии Московского Общественного Научного Фонда и Фонда Форда (США) (Рег.77/-96), материалы экспертного опроса депутатов районных и городских Советов Республики Башкортостан «Местные представительные органы: проблемы и перспективы развития», проведенного научно-исследовательским Центром БАГСУ, а также материалы социологических исследований, проведенных в различных регионах Российской Федерации (Саратовской области, Ленинградской, Нижегородской, Новосибирской и т. д.) Фондом «Общественное мнение» и Новосибирским Фондом содействия становлению и развитию местного самоуправления.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых попыток целостного, критически-аналитического исследования реальных процессов и тенденций реформирования местной власти в России, противоречий и проблем становления самоуправленческих и демократических начал в местных структурах власти. В результате исследования получены следующие результаты, составляющие его научную новизну:

• уточнена дефиниция местного самоуправления как демократического института публичной власти, через который осуществляется многосторонняя деятельность местного сообщества по решению его внутренних задач в собственных интересах на основе принципов самоорганизации и самоответственности;

• выявлены такие специфические формы институализации местного самоуправления в самодержавной России, как дуализм функционирования местной власти (сочетание принципа выборности должностных лиц с жесткой включенностью их в единую государственную властную вертикаль), развитость института корпоративного самоуправления;

• показаны актуальные тенденции развития современной местной власти в России: сужение реального муниципального пространства, приоритетность модели «совет — сильный мэр», многообразие форм занятия должности главы муниципального образования и др.;

• выявлены три основные модели реальных взаимоотношений между региональной исполнительной властью и местным самоуправлением в современной России. Первая — открытое огосударствление муниципальной власти. Вторая — формальное соответствие этих отношений федеральному законодательству при фактическом отсутствии развитых самоуправленческих начал и демократии на местном уровне власти. Третья — попытка действительной демократизации местной власти;

• предложено, с учетом переходного этапа общественного развития, закрепить в системе органов муниципальной власти двойной статус главы администрации — и как руководителя местного самоуправления, и как представителя государственной власти;

• выявлены и систематизированы факторы, способствующие отчуждению граждан от власти на местном уровне на современном этапе: неспособность власти воспринимать население как главный субъект местного самоуправления, информационная закрытость муниципальных органов, незнание населением сути и основных принципов местного самоуправления, неукорененность в общественном сознании ценностей политического участия и гражданской ответственности, погруженность подавляющей части населения в решение проблемы самовыживания.

Теоретическое и практическое значение работы. Представленные в диссертации идеи, касающиеся основных проблем демократизации местной власти и развития местного самоуправления, существенно дополняют уже имеющиеся научные знания в этой области. Методология, концепция, собранный и обобщенный материал позволяют продолжить изучение процесса становления местного самоуправления в России по пути углубленного понимания его основных закономерностей и противоречий, а также для прогнозирования основных направлений его развития.

Положения и выводы представленного исследования могут иметь значение при разработке концепции реформирования местной власти в регионах России, выборе оптимальных моделей ее структуры.

Материалы диссертации могут быть использованы в законотворчестве, в практической деятельности депутатов местных представительных органов, в конкретной работе по развитию демократической политической культуры населения, в преподавании базовых политологических дисциплин и спецкурсов, при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.

выводы.

1. Местное самоуправление является самостоятельной ветвью в едином механизме управления жизнедетельностью современного социума. Дуализм природы местного самоуправления — оно обладает признаками не только государства, но и гражданского общества — требует организационного обособления его органов от вышестоящих органов государственной власти, но местное самоуправление и государственное управление не противостоят, а взаимодополняют друг друга.

2. Демократизм местного самоуправления обеспечивается такими особенностями его организации, как самостоятельное осуществление властных функций в пределах предоставленных ему полномочий, самостоятельный выбор населением муниципального образования той или иной модели строительства муниципальной власти, отсутствие назначаемых сверху лиц (либо же выполнение данными лицами исключительно функции контроля над законностью деятельности органов местного самоуправления), активное использование различных форм непосредственного народовластия.

3. Институт самоуправления не является чуждым и незнакомым для России. Такие его элементы как выборность местных органов или самостоятельность во внутренних делах тех или иных социальных групп (казаков, дворян, горожан) мы обнаруживаем во все периоды отечественной истории. Они являлись инструментом, с помощью которого самодержавие компенсировало слаборазвитость среднего уровня власти в российской империи. Самобытным воплощением национальных традиций самоуправления выступает крестьянская община. Уникальный опыт успешной работы в условиях жесткого контроля со стороны государственной бюрократии оставили российские земства. Хотя идея возрождения земств в современной России является утопичной, отдельные принципы их организации (например, соединение на местном уровне исполнительной и представительной властей при приоритете последней, разрешение всех спорных вопросов через суд, гласность и открытость в работе) могут быть использованы на нынешнем этапе реформирования местной власти в РФ.

4. Одним из возможных вариантов строительства муниципальной власти является советская модель. Ей присущи не только недостатки (например, принцип двойного подчинения исполнительного органа), но и достоинства (например, принцип ведущего положения представительного органа, разнообразные формы общественного участия в решении местных проблем), которые, тем не менее, не были в полной мере реализованы на практике, т.к. в советской политической системе реальная власть принадлежала партийной бюрократии. Дееспособность муниципальной власти зависит не только от заложенных в ее основу организационных принципов, но и от степени демократичности того политического режима, в рамках которого она функционирует.

5. Реформирование местной власти согласно принципам демократии и самоуправления является частью процесса модернизации всего государственного устройства РФ. Первый этап реформы — создание федеральной концепции становления и развития местного самоуправления в современной России. Нынешний этап — региональное развитие федеральной концепции.

6. Среди тенденций развития современной местной власти в РФ необходимо отметить сужение реального муниципального пространства благодаря упразднению местного самоуправления в ряде прежних муниципальных образований, предпочтение модели «совет — сильный мэр», отражение национальных либо исторических традиций в наименовании местных представительных органов и предпочтение мажоритарной избирательной системы при их формировании, использование заложенного в федеральной концепции принципа многообразия в вопросе о занятии должности главы муниципального образования, предпочтение механизмов назначения либо конкурса в вопросе о формировании местных исполнительных органов.

7. Условно можно выделить три основные модели, по которым строятся взаимоотношения между региональной исполнительной властью и системой местного самоуправления. Две первые модели раскрывают суть основных противоречий нынешнего этапа реформы местной власти. В рамках первой модели осуществлено явное огосударствление муниципальной власти, что прямо противоречит Конституции Российской Федерации и Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Вторая модель содержит латентное противоречие: в ней соблюдается «процедурная часть», но по сути права местной власти как самостоятельного участника регионального политического пространства ущемляются разнообразными способами. Третья модель складывается там, где, выработав четкую стратегию реформы, действительно пытаются перейти на качественно новый уровень взаимоотношений между региональными и местными органами власти.

8. Существенного прогресса реформа местной власти на данном этапе не достигла. Это объясняется причинами как объективного порядкаотсутствием стабильно функционирующей политической системы, рыночной экономики, развитого гражданского общества, так и субъективного — отсутствием политической воли у федерального руководства и неприятием идеи местного самоуправления некоторыми региональными руководителями.

9. Существенной особенностью местного уровня власти является то, что здесь народ является не только источником, но и главным носителем властных начал, поэтому дееспособность местного самоуправления в РФ зависит и от политической культуры населения. Современная российская политическая культура характеризуется тем, что идет преодоление патерналистского комплекса, постепенное усвоение либерально-демократических моделей поведения. Однако реальное участие граждан в осуществлении местного самоуправления в настоящее время невелико. Власть не использует разнообразные формы непосредственного народовластия на местном уровне, сами граждане вынуждены прежде всего решать проблемы самовыживания в условиях перманентного социально-экономического кризиса. На основе поведенного исследования выскажем ряд предложений и научно-практических рекомендаций, которые могли бы содействовать становлению и развитию местного самоуправления в РФ.

1. При разработке организационных основ системы местного самоуправления на данном этапе политического развития РФ было бы целесообразнее использовать принцип «двойного» статуса главы муниципального образования — и как представителя местного самоуправления, и как агента государства.

2. При определении структуры местных администраций необходимо использовать опыт функционирования городских властей во многих демократических государствах и предусмотреть создание отделов по связям с общественностью и защите прав человека, главная задача которых — обеспечение постоянного диалога местной власти с населением.

3. Следует сделать открытыми для всех желающих сессии местных представительных органов, активно использовать СМИ для информирования населения.

4. Продолжением традиций земского самоуправления стали бы консультативные общественные советы из представителей всех социальных групп, живущих в данном муниципальном образовании. В их работе могли бы принимать участие те, кто по каким-либо причинам не смог войти в органы управления, однако желает контролировать их работу, принимать участие в процессе выработки различных управленческих решений, отстаивать интересы своей социальной группы.

5. Обязательным направлением реформы местной власти должна стать просветительская работа в этой области, которая поможет более четко артикулировать в общественном сознании идеи местного самоуправления. Одним из направлений могло бы стать введение спецкурсов по вопросам местного самоуправления для старшеклассников и студентов высших учебных заведений в качестве органической части процесса их политической социализации.

6. Для обеспечения высокопрофессиональных кадров в сфере муниципального управления необходимо разработать федеральную программу по созданию системы специальных учебных заведений для подготовки, переквалификации и повышения квалификации муниципальных служащих.

7. Необходимо наладить выпуск учебной и учебно-методической литературы по специальности «Государственное и муниципальное управление», отражающей вопросы истории местного управления в России, а также современные тенденции развития местного самоуправления в России и зарубежом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные.