Региональная политика России в условиях глобализации

XXI век унаследовал от своего хронологического предшественника две тесно связанные тенденции мирового общественного развитияглобализацию и регионализацию. И первая, и вторая имеют исключительно широкий спектр проявлений и столь же высокую оценочную шкалу: от негативного до позитивного влияния на политические, экономические, социальные, духовные процессы. Любая глобальная проблема, будь-то демографическая, экологическая, роста вооружений или какая-либо иная, имеет чётко выраженную региональную специфику. Так и региональные угрозы — терроризм, сепаратизм, распространение наркотиков и другие — способны превратиться в вызов глобальной безопасности.

После окончания «холодной войны» Збигнев Бжезинский написал книгу, посвященную американскому геостратегическому господству, которую назвал «Великая шахматная доска». Так ему представлялось гигантское евразийское пространство, на котором ведущие игроки мировой политической сцены разыгрывают свои стратегические партии. Однако при безусловном признании яркости найденного автором образа с 36. Бжезинским нельзя полностью согласиться. В отличие от обычной шахматной доски геополитическая «доска» оказывается подвижной. Границы её геостратегических зон, совпадающие или не совпадающие с границами отдельных регионов, могут весьма существенно изменяться под воздействием причин как местного, так и международного порядка.

Изменения геополитической карты современного мира, ограниченность геополитической функциональности территории Российской Федерации связаны с утратой целого ряда важнейших и ценнейших элементов постсоветского пространства1 и вызывают потребность теоретического пересмотра внешнеполитического потенциала отдельных регионов, как всего мира, так и России. Этот потенциал охватывает географические, и сторикокультурологи ч ее кие, социально-экономические и политические факторы. Именно они, взятые в единстве, изученные в развитии и сопоставлении с аналогичными параметрами по другим регионам выступают в качестве исходных позиций для выработки региональной политики.

Под региональной политикой следует понимать целенаправленную, институционально и законодательно оформленную деятельность государственной власти, направленную на достижение позитивных сдвигов или на предотвращение ухудшения ситуации в территориальной организации и структуре общества и/или хозяйства и осуществляемую присущими ей методами.

В современном мире, при всём его разнообразии, в области региональной политики наблюдаются сходные тенденции, которые выражаются в усилиях по преодолению социально-экономической и правовой асимметрии регионального развития, в углублении межрегиональной интеграции, преодолении противоречий социально-экономического, правового, политического и психологического характера между центром и периферией, что способствует снижению риска национального и регионального сепаратизма. Конечно, в разных странах эти проблемы на региональном уровне представлены с различной степенью глубины. Имеются и тщательно разработанные подходы и на их основе успехи в региональной политике и межрегиональной интеграции, например, в Западной Европе.

1 См.: Проскурин С. А. Геополитические вызовы и внешнеполитическая деятельность России//Власть .- 2000. — № 5.

Такой опыт особенно важен для России, имеющей в своём составе 89 субъектов Федерации, различия между которыми очень существенны. Отсюда следует научная актуальность и практическая направленность исследований закономерностей и особенностей, теоретических основ региональной политики за рубежом в сопоставлении с концепциями преодоления региональных диспропорций в России.

Степень научной разработанности проблемы.

Вопросы регионального развития современного мира нельзя считать обойдёнными исследовательским вниманием. Это вызвано не только тем, что регионализация наряду с глобализацией выступает в качестве важнейшей тенденции мирового развития, но и многоликостью регионализации, имеющей различные проявления, что, следовательно, определяет многоплановость их обсуждения. К работам, представляющим особую значимость, относятся труды, в которых анализируется специфика современной системы международных отношений, изменяющаяся роль акторов мировой политики в том числе и под влиянием регионального фактора2.

Следующую группу исследований составляют многочисленные работы, посвящённые теоретическим проблемам региональной организации, в том числе такому явлению, как федерализм. Федералистская картина мира исследована в рамках отдельных национальных политических школ. Однако для данной диссертации принципиально значимым был анализ имеющихся отечественных научных разработок Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, К. В. Калининой, М. А. Мацнева, В. А. Михайлова, В. А. Тишкова, М.В. 2.

См., например: Гаджиев К. С.

Введение

в геополитику. — М., 1997; Глобальные социальные и политические перемены в мире. Материалы российско-американского семинара (Москва, 23−24 октября 1996 г.)/Отв. Ред. А. Ю. Мельвиль. -М., 1997; Киссинджер Г. Дипломатия. — М., 1997; Современные международные отношения /Под ред. A.B. Торкунова. — М., 1999; Цыганков П. А. Международные отношения. — М., 1996 и др.

Столярова, И. А. Умновой и других." Не менее полезным было изучение тех зарубежных концепций, которые обеспечили научную и идеологическую подготовку интеграционных процессов в Западной Европе. Здесь особый интерес для изучения региональной политики представляют работы М. Араха и Д. Сиджански .

Третья группа работ связана с анализом возможностей межрегионального сотрудничества, особенно вовлечения в этот процесс субъектов федераций. Необходимо отметить, что первое исследование этих проблем, носящее комплексный характер, подготовлено в РАГС при Президенте Российской Федерации ещё в 1997 году и до настоящего времени фактически остаётся единственной работой такого характера, несмотря на расширение этой сферы международного взаимодействия и насущные потребности практики3.

Одновременно эта проблематика начинает активно разрабатываться в диссертационных исследованиях. К числу работ, анализирующих различные аспекты участия отдельных субъектов Российской Федерации в международных связях, относятся диссертации Л. В. Кукановой, Г. П. Мальцевой, Е.В. Сыченковой6. Изучению 3.

См., например: Аодулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века. Состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1096- Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. — М., 1994; Столяров М. В. Россия в пути. Новая Федерация и Западная Европа. — Казань, 1998 и др.

4 См.: Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. — -М., 1998; Сиджански Ф. Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского Союза. — М., 1998.

5 См.: Вардомский Л. Б., Демидов Ф. Д., Марчук Н. И. Субъекты Российской Федерации в международных связях. — М., 1997.

6 См.: Куканова Л. В. Республика Калмыкия в контурах нового миропорядка (политико-экономический анализ)/Автореф. дисс.канд. полит, наук. -М., 1998; Мальцева Г. П. Политико-правовые основы участия субъектов Российской Федерации в международных связях /Автореф. дисс. канд. полит, наук. — М., 2000; Сыченкова Е. В. Совет Баренцева Евроарктического региона: особенности взаимовлияния двух тенденций — глобализации и регионализациипосвящена диссертация А.Н. Праздничных7, вопросы государственного регулирования межрегиональной интеграции — Н. М. Горбунова.

Анализ литературы, отражающей изучаемую тему, позволяет сделать вывод, что в научных исследованиях сформулированы основные проблемы современного регионализма и отмечены особенности региональной политики отдельных стран и международных организаций. Однако с учётом постоянного развития этого направления политической деятельности некоторые позиции требуют уточнения. Также сохраняет свою актуальность приложение имеющегося зарубежного опыта к практике региональной политики Российской Федерации.

Объектом данного диссертационного исследования стала региональная политика в условиях современного миропорядка.

Предметом работы явились международные и внутренние закономерности развития региональной политики и процессов межрегионального взаимодействия.

Рабочая гипотеза автора заключается в том, что без знания и использования мирового опыта регионального деления и регионального управления невозможно сформулировать основные принципы, выявить механизмы и средства регионального развития любого субъекта Российской Федерации, выработать программу преодоления социально-экономической и правовой асимметрии. внешнеполитических и внешнеэкономических связей /Автореф. дисс. канд. полит, наук. — М., 1998.

7 См.: Праздничных А. Н. Региональная конкурентоспособность как феномен глобализации/Автореф. дисс.канд. полит, наук. -М., 1999; Горбунов М. Н. Межрегиональная экономическая интеграция: тенденции, факторы и механизмы государственного регулирования/Атореф. дисс. д-ра экон. наук. -М., 2000.

Целью диссертации является изучение региональной политики Российской Федерации в условиях глобализации и регионализации. Данная цель потребовала постановки конкретных задач: проанализировать причины многовариантности регионального деления современного миравыявить резервы федерализма на внешнеполитическом уровне и показать особенности его проявлений в различных регионах и в международных организацияхрассмотреть специфику потенциала международного сотрудничества Российской Федерации в региональном ракурсе, акцентировав внимание на внешнеполитических параметрахизучить имеющиеся концепции региональных реформ в России в сравнении с зарубежными моделями региональной политикиобосновать необходимость развития межрегиональной интеграции как средства преодоления социально-экономической и правовой асимметриираскрыть сущность и особенности различных форм управления процессами участия регионов в международном сотрудничестве.

Хронологические рамкидиссертационного исследования определены геохронологическим видением мирового общественного развития. Основной фактологический материал относится к концу 90-х годов XX века, но для анализа историко-культурных ареалов или культурно-религиозных регионов было необходимо существенно расширить временные границы.

Территориальные рамки работы позволили отразить многообразие регионального деления современного мира, включающего макрорегионы и микрорегиональные образования, выявить зоны активной межрегиональной интеграции. Значительное внимание было уделено региональным проблемам современной России, в том числе регионам ресурсного типа.

Источниковую базу работы составили разнообразные источники, включающие законодательные акты Российской Федерациидокументы, определяющие концептуальные основы её внешней политики. В источниковую базу вошли материалы по сотрудничеству России с Европейским союзом, в частности по программам ТАСИС. Широко использовались монографии и сборники научных работ, материалы периодической печати.

Методологической основой диссертации стали методы сравнительного политологического анализа, которые позволили выявить общие и специфические черты регионального развития зарубежных стран и России, закономерности региональной политики федеративного государства. Автор стремился использовать возможности прогностических методов изучения международных отношений для анализа моделей региональной политики, направленных на снижение социально-экономической асимметрии. При исследовании регионального потенциала ресурсных регионов применялись методы экономического анализа.

Научная новизна диссертационного исследования и его результаты, лично полученные автором, состоят в: изучении особенностей регионализации как феномена современного мирового общественного развития, имеющего специфические проявления в сфере экономики, политики, управления и выступающего основой для формирования регионального сознаниярассмотрении федералистских традиций в свете глобализации и регионализации, сопоставлении особенностей российского федерализма с зарубежными моделями федерализма, выявлении возможностей влияния идей федерализма на общественные движения и международные организациираскрытии методов и форм представительства региональных интересов Российской Федерации на международном уровне, как в процессе законодательной деятельности, так и с помощью межпарламентских форумованализе концепций региональных реформ и предложений по исправлению асимметрии административно — территориального деления России в свете мирового опытавыявлении основных направлений и форм современной региональной политики и возможностей их применения для развития межрегиональной интеграции в России.

Практическая значимость работы заключается в том, что материалы диссертации могут служить основой для дальнейшего изучения проблем регионализации, её различных аспектов: от макрополитического до политико-психологического. Они могут быть применены для разработки стратегии регионального управления и выявления наиболее эффективных механизмов межрегиональной интеграции, снижения социально-экономической и правовой асимметрии, раскрытия внешнеэкономического потенциала регионов России.

Фактологический материал и выводы исследования могут использоваться в подготовке и чтении курсов по политологии, мировой политике и глобальным проблемам, экономике, регионоведению.

Апробация работы. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры внешнеполитической деятельности России Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Её основные положения изложены в публикациях автора, а также нашли применение в практической работе в администрации Ханты-Мансийского автономного округа.

Структура и содержание диссертации определялись целью и задачами работы, логикой доказательства рабочей гипотезы исследования. Диссертация состоит из введения, четырёх глав (двенадцати параграфов), заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы.

Заключение

.

Проведенное исследование показало многовариантность подходов к региональному делению современного мира. Регионализм как специфическая форма осознания современного мирового порядка раздвигает устоявшиеся представления о кризисных регионах и зонах процветания, позволяет выявить модели оптимизации процессов межрегиональной интеграции и вывода отдельных регионов из депрессивного состояния. Подобно глобализации тенденция к регионализации проявляется в экономике, политике, духовной сфере. Она охватывает макропространства, объединяя территории в гиперрегионы, как, например, протянувшаяся от Филиппин до Балкан, «дуга нестабильности», и, одновременно, реализуется в рамках межтерриториального взаимодействия, создавая условия для новых форм региональной политики.

Специфически происходит сочетание регионализации и федерализма, который позволяет рассматривать эту тенденцию в пространстве федеративных государств, межгосударственных организаций и даже общественных движений. И если политика первых предполагает укрепление региональной структуры, то в деятельности вторых ставится задача формирования единых региональных правил и стандартов, а в видении третьих привычные регионы, вообще, меняют свои очертания.

Но эти действия или представления часто оказывались довольно далёкими от реальной картины, свидетельствующей о значительных региональных диспропорциях в социально-экономическом, правовом, политическом или культурологическом планах. И эти диспропорции становились одновременно и препятствиями для межрегиональной интеграции, и факторами, вызывающими необходимость разработки и внедрения новых программ региональной политики.

Практически ни одна страна современного мира, если не считать малые государства, не может обойтись без разработки региональной политики. Конечно, её направленность будет обусловлена национальной спецификой, но это не означает, что нельзя вывести её закономерности, в равной степени присущие и унитарному и федеративному государству.

Региональная политика направлена на снятие противоречий центра и периферии, снижение различных типов асимметрии в развитии регионов, совершенствовании системы не только государственного и муниципального управления, но и развития новых форм управленческой деятельности, например, корпоративное, а также местное самоуправление.

В современном мире региональная политика выделилась в самостоятельную область политического управления. Она не эквивалентна политике внутренней. Но и там, где речь идёт о межрегиональной интеграции с участием соседних государств или же об участии регионов в международном сотрудничестве, она не может быть замещена политикой внешней.

Наблюдаемые примеры проявлений формирующегося регионального сознания, с одной стороны, могут рассматриваться как признаки позитивного процесса сохранения региональной самобытности, развития экономического и культурного потенциала региона. А, с другой стороны, они могут вызывать тревогу, связанную с тем, что часто в регионах с повышенной этнической напряжённостью возникают сепаратистские настроения и сепаратистские организации. И вместе с тем, фактор регионального сознания, особенно в депрессивных регионах, способен стать импульсом регионального возрождения.

Мировой опыт региональной политики исключительно важен для Российской Федерации, не только являющейся федеративным государством с большим числом субъектов, но и имеющей их асимметричное развитие. Необходимо заметить, что, несмотря на различие природно-климатических, демографических, социальных, демографических и иных факторов в советский период, особенно к середине 80-х годов, диспропорции в экономическом развитии регионов были незначительными и часто нивелировались направляемой из центра помощью. Это уравнивалось ещё и тем, что уровень экономического развития и качество жизни в большинстве регионов катастрофически отставали от соответствующего уровня европейских стран. Процесс реформирования экономики болезненно сказался на большинстве российских регионов, введя их в разряд депрессивных.

В зарубежных странах политика выравнивания регионального развития осуществляется преимущественно финансовыми методами. В России же они оказались неэффективными и даже в ряде случаев усугубили ситуацию. Увеличилась дифференциация между регионами. Это вызывает потребность переноса акцентов региональной политики реализации задачи помощи саморазвитию регионов и превращению этого саморазвития в стабильное, устойчивое состояние. Безусловно, это не должно означать отказа от федеральной поддержки депрессивным регионам, как, впрочем, и регионам стабильным в случае, когда они осуществляют либо крупную внутреннюю региональную программу, либо выступают в качестве центра межрегиональной интеграции.

Для преодоления региональной социально-экономической и правовой асимметрии, конечно же, недостаточно финансовых мер. Необходима, хотя и болезненна, реформа самого административнотерриториального деления. Известны различные предложения такого реформирования, но им должно предшествовать проведение типологизации (или паспортизации) регионов Российской Федерации, понимаемых широко, т. е. включая и субъекты Федерации, и их территории. Таким образом, будут учтены потребности регионов, их ресурсы, а также появится возможность сопоставления регионов, выявление их сходных проблем и путей их решения. Безусловно, могут выявиться и перспективы межрегионального сотрудничества, что также позволит нагрузку по региональному выравниванию перенести из центра в сами регионы .

При этом за центром должна остаться контролирующая функция. В этом ключе и происходит реформирование системы государственного управления, в частности Главного территориального управления Администрации президента Российской Федерации. Представляется целесообразным создание отдельного департамента по региональному законодательству. Потребность в такой структуре вытекает не из-за отсутствия законодательной базы, регламентирующей региональное развитие, а из задачи выравнивания правовой асимметрии, формирования непротиворечивого законодательства центра и регионов.

Региональные проблемы могут появиться и в будущем, причём природа их возникновения часто весьма неожиданна. Так, с новой региональной ситуацией, вероятно, в скором времени придётся столкнуться региону Калининградской области, который может стать российским анклавом внутри Европейского Союза. Куратор внешних связей ЕС Крис Паттен, который был последним губернатором Гонконга, стал автором проекта по перестройке взаимоотношений Евросоюза и России именно через находящуюся в центре Европы Калининградскую область. По этому проекту должно обеспечиваться свободное передвижение людей в рамках интеграции Калининградской области в ЕС без ущемления государственных интересов России. Возникает закономерный вопрос о пределах такой интеграции. Если рассматривать её как интеграцию межрегиональную, то проект не столь утопичен, как это может показаться. Кроме того, такая интеграция может быть многоформатной. Для Калининградской области ещё одним форматом может стать «Северное измерение».

Не менее острые региональные проблемы имеются и у других регионов Российской Федерации, которые можно отнести к категории неограничных. Для них этот статус связан с задачей установления новых отношений с регионами государств, возникших на постсоветском пространстве. А, учитывая асимметричность развития стран СНГ, межрегиональная интеграция также оказывается сопряжённой со многими не только экономическими сложностями, но и проблемами, связанными с положением русскоязычного населения в этих государствах, сохранением единого образовательного и культурного пространства, а также пространства безопасности.

Всё это требует дальнейшего изучения закономерностей и особенностей региональной политики. Известный учебный курс регионоведения нуждается в своеобразной теоретической глобализации, когда любая проблема любого отечественного региона может быть осмыслена и решена с помощью апробированных международных моделей, при всей уникальности российского политического развития страны в целом, и, тем более каждого из 89 субъектов Российской Федерации в отдельности.