Анализ сущности парламента через формы его работы

1.Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации

2. Основные формы деятельности парламента

2.1 Организационно-правовые формы деятельности палат Федерального Собрания. Регламенты палат

2.2 Полномочия парламента

2.3 Законодательный процесс

3. Парламентские процедуры Заключение Список использованных источников Введение Парламент (англ. parliament, от фр. parler — «говорить») — название высшего представительного и законодательного органа в странах, построенных частично или полностью на выборных началах.

Институт парламента имеет многовековую историю. Считается, что впервые парламент был образован в Англии в XIII веке как орган сословного представительства. Название «парламент» устанавливается в Европе в первой половине XIX века по французскому и английскому примеру. Во Франции парламентом назывались не законодательные, а судебные органы округов. После французской революции законодательные органы народного представительства получают название «парламент».

В настоящее время высший представительный и законодательный орган в разных странах имеет разное название. «Парламент» как собственное наименование для обозначения данного органа применяется в Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Бельгии, Молдове, Казахстане и др. В США и большинстве стран Латинской Америки парламент называется конгрессом, в Норвегии — стортингом, в Литве и Латвии — сеймом и так далее.

В соответствии со ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Конституционное закрепление основ организации и деятельности парламента РФ имеет большое значение для развития российского парламентаризма. Достаточно высокий статус парламента и имеющиеся у него «сдержки и противовесы» по отношению к Президенту, исполнительной и судебной властям, позволяют ему обеспечивать стабильное функционирование демократических институтов власти в Российской Федерации.

В качестве одной из основ конституционного строя ст. 3 Конституции закрепляет народовластие, выражающееся, в том числе, и в представительной демократии. Эффективное функционирование парламента как проводника воли народа в законодательной деятельности и осуществлении иных полномочий способствует становлению демократического правового государства в России.

Развитие народного представительства — одно из важных средств обеспечения народовластия. Порядок формирования этого органа обеспечивает представительство всего многонационального народа страны, всех ее субъектов.

Конституция именует Федеральное Собрание законодательным органом, определяя в качестве его основной функции законотворчество. Это единственный законодательный орган на федеральном уровне.

Федеральное Собрание — сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве.

Цель работы: раскрыть сущности парламента через формы его работы Задачи работы:

* раскрытие сущности парламента через основные формы его работы, в связи с этим определяются задачи:

* рассмотреть полномочия и функции парламента;

* проанализировать организационно-правовые формы деятельности палат Федерального Собрания;

* дать понятие регламентам палат и парламентским процедурам.

При написании работы использован и изучен значительный законодательный материал, рассмотрена и проанализирована специфика деятельности Федерального Собрания РФ, изучены труды отечественных ученых.

1.Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации парламент палата федеральный собрание Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч.1 ст.11). Так как эта статья находиться в главе 1 «Основы конституционного строя», изменить положения Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Таким образом, прочное положение Федерального Собрания обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией — само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение, так как ч.1 ст. 135 Конституции РФ закрепляет, что положения глав 1,2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Положение Федерального Собрания определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит безмерному возвышению любой из трех ветвей власти и возможности контроля одной власти другой. Таким образом, орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Таким образом, независимость — это основное условие успешного выполнения парламентов своих функций. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требования Конституции РФ. Никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов.

Но вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, так как с их помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституционного РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «издержками и противовесами» Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. — 5-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2006. — с.477.

Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации. Федеральное Собрание — представительный орган Российской Федерации. Тем самым Конституция РФ устанавливает, что формой государства Российской Федерации является представительная демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство Смоленский М. Б. Конституционное право России: учебник. — М.: издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2006. — с.337−338. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, — это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. — 5-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2006. — с.478. Депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, а становятся слугами всего народа.

Конституция РФ ст. 94 характеризует Федеральное Собрание и как законодательный орган Российской Федерации. Это означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, т. е. правовые акты высшей юридической силы, и не может быть никакого другого органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства Смоленский М. Б. Конституционное право России: учебник. — М.: издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2006. — с. 338. Но законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной конституционной системе, равновесие которой достигается взаимными противовесами трех основных ветвей власти. Так Президент РФ является участником законодательного процесса, обладает правом вето, а Конституционный Суд РФ вправе объявить любой закон — неконституционным (полностью или частично), т. е. утратившим юридическую силу. Также Президент РФ имеет право на роспуск одной из палат Федерального Собрания (Государственной Думы) при наличии указанных в Конституции оснований (ст.ст.111, 117 Конституции РФ) и тем самым прекратить деятельность Федерального Собрания в целом. Но и Федеральное Собрание имеет воздействие на Президента РФ и на формирование судебных органов. Такой взаимный баланс полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.

2.Основные формы деятельности парламента

2.1Организационно-правовые формы деятельности палат Федерального Собрания. Регламенты палат Организационно-правовые формы деятельности палат Федерального Собрания представляют собой обусловленные содержанием парламентской практики и закрепленные в действующем законодательстве юридические формы, в которых Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои конституционные полномочия. К числу таких форм относятся: пленарные заседания палаты, заседания парламентских комитетов и комиссий, парламентские слушания, парламентские расследования, «правительственный час», «час заявлений» и др. По инициативе комитетов, комиссий, депутатских объединений в помещениях Государственной Думы, не закрепленных за комитетами, комиссиями и депутатскими объединениями, а также в парламентском центре могут проводиться совещания, «круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью палаты. Аналогичные мероприятия проводятся и в Совете Федерации. Порядок проведения заседаний палат, их комитетов и комиссий, проведения парламентских слушаний и т. д. определяется регламентами палат.

От организационно-правовой формы деятельности палаты следует отличать парламентскую сессию — установленный законодательством период работы палаты Федерального Собрания. Парламентская сессия представляет совокупность раздельных заседаний палаты, а также иных проводимых палатой и ее органами мероприятий по осуществлению конституционных полномочий. В соответствии со ст. 40 Регламента на свое первое сессионное заседание Государственная Дума (как и Совет Федерации) собирается на 30-й день после избрания. В течение года Государственная Дума проводит две сессии: весеннюю — с 12 января по 20 июня и осеннюю — с 1 сентября по 25 декабря. В период сессии Государственной Думы проводятся пленарные заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания ее комитетов и комиссий, парламентские слушания. В сессионный период депутаты работают в комитетах и комиссиях, в депутатских объединениях, осуществляют встречи с избирателями (для этой цели предназначена последняя неделя месяца в течение каждой сессии). В предусмотренных Регламентом случаях в период парламентских каникул могут быть созваны внеочередные заседания Государственной Думы. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. До избрания Председателя палаты на ее заседаниях поочередно председательствуют представители всех избирательных объединений.

Понятие «сессия» употребляется только в Регламенте Государственной Думы (ст. 40). Регламент Совета Федерации употребляет понятие «заседание палаты» — организационно-правовая форма рассмотрения верхней палатой Федерального Собрания вопросов, отнесенных Конституцией к ее ведению. Регламентом Совета Федерации предусмотрено, что палата проводит заседания в периоде с 15 сентября текущего по 15 июля следующего года не реже одного раза в любые три следующие друг за другом недели. Регламент палаты предусматривает составление графика проведения таких заседаний на первую и вторую половину года. Как правило, на каждое заседание отводится по 3 дня. Регламент палаты (ст. 50) устанавливает, что первый день заседания палаты по решению Совета Федерации может быть определен как день работы в комитетах, комиссиях. Как и Государственная Дума, Совет Федерации в сессионный период проводит пленарные заседания палаты (очередные и внеочередные), реализует свои полномочия посредством работы комитетов и комиссий, с использованием иных организационно-правовых форм парламентской деятельности. Деятельность палат в сессионные периоды определяется их регламентами, устанавливающими общий и специальный порядок работы палаты. Так же как и нижняя палата, Совет Федерации может созывать внеочередные заседания. Первое заседание открывает Президент РФ, а затем заседание ведет старейший по возрасту член Совета Федерации до избрания Председателя палаты.

Пленарное заседание палаты. Это организационно-правовая форма деятельности Государственной Думы и Совета Федерации, связанная с рассмотрением вопросов, относящихся к их компетенции, и принятием в результате такого обсуждения предусмотренного Конституцией РФ решения.

Заседания палат, согласно их регламентам, проводятся открыто, гласно и освещаются средствами массовой информации. Регламентом каждой из палат предоставляется право присутствовать на ее заседании депутатам, членам другой палаты. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для представления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым палатой вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на заседаниях палаты при условии аккредитации в палате.

В случаях, определяемых самой палатой, ее заседания могут проходить закрыто. Решение о проведении закрытого заседания принимаются большинством голосов от числа депутатов, членов палаты, принявших участие в голосовании. В закрытом заседании палаты вправе участвовать Президент РФ, Председатель Правительства, Председатели высших судебных инстанций РФ, Председатель, заместитель председателя Счетной палаты и ее аудиторы. Для указанных лиц, а также для Уполномоченного по правам человека, Генерального Прокурора РФ, Председателя Центризбиркома РФ в зале заседаний Государственной Думы отводятся специальные места.

На заседаниях палат ведутся протоколы и стенограммы. Заседания Государственной Думы проводятся по средам. На заседаниях палаты ведутся протоколы и стенограммы, которые после подписей председательствующего на заседании палаты подлежат официальному опубликованию (кроме стенограмм закрытых заседаний). В Государственной Думе заседания проходят в среду и пятницу. Заседания Совета Федерации проходят в соответствии с определенным графиком.

Все заседания начинаются с регистрации присутствующих депутатов, проводимой председательствующим. Заседание правомочно, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов, членов палаты.

Заседания палаты проводятся в рабочие дни: а) утренние — с 10 до 14 часов с перерывом с 12 часов на 30 минут; б) вечерние — с 16 до 18 часов. Палатой может быть принято решение об ином времени проведения заседаний. На заседаниях предусматриваются такие виды выступлений, как доклад, содоклад, заключительное слово, выступления в прениях, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания и, кроме того, предложение, справка, информация, заявление, обращение.

Регламентом палат предусмотрен порядок принятия решения. Решения могут приниматься как открытым, так и тайным голосованием. При этом открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов и без нее. При этом голосование с использованием электронной системы может быть количественным (выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался»), рейтинговым (ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в котором может принять участие каждый парламентарий) и альтернативным (голосование только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование). Постановления палаты принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, членов палаты; по процедурному вопросу решение принимается большинством голосов от присутствующих на заседании. В Совете Федерации открытое голосование может проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе. Тайное голосование в Государственной Думе проводится по решению палаты, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. В Совете Федерации тайное голосование также проводится по решению палаты, но за него должно быть отдано большинство голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Тайное голосование проводится бюллетенями, а его результаты устанавливает счетная комиссия, избранная палатой для этой цели открытым голосованием. Решение о проведении поименного голосования в Государственной Думе аналогично решению о проведении тайного голосования. Для проведения такого голосования в Совете Федерации требуется его поддержка не менее чем 1/5 от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Поименное голосование в палатах осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или именных бюллетеней.

Для контроля за использованием электронной системы на заседаниях Государственной Думы в комитете по Регламенту и организации работы палаты создается группа, осуществляющая в том числе контроль за голосованием с использованием электронной системы. В Совете Федерации группа для осуществления аналогичного контроля создается из числа членов палаты.

Парламентский контроль. Представляет собой конституционную возможность Федерального Собрания осуществлять контроль за деятельностью Правительства РФ. Контрольная деятельность парламентов осуществляется в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты анализируют ситуации, изучают проблемы, дают оценки о работе тех или иных исполнительных органов государственной власти. В действующей российской Конституции закреплены полномочия палат Федерального Собрания, касающиеся нескольких сфер контроля за деятельностью Правительства. Одним из важнейших инструментов парламентского контроля за исполнительной властью является заслушивание отчета Правительства об исполнении федерального бюджета на заседании Государственной Думы. В финансовой среде парламентский контроль касается прежде всего деятельности Центрального банка. Ежегодно не позднее 1 октября Банк России представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. В течение осенней сессии текущего года палата рассматривает данный проект, заслушивает по нему доклад Председателя Центрального банка о деятельности банка и принимает соответствующее постановление. Банк России обязан ежегодно, не позднее 15 мая, представлять Государственной Думе годовой отчет, утвержденный Советом директоров. Отчет Банка России палата направляет Президенту, а также на заключение Правительству. До 1 июля года, следующего за отчетным, Государственная Дума рассматривает годовой отчет, заслушивает доклад Председателя Центрального банка и по итогам обсуждения принимает постановление.

Кроме того, до завершения отчетного года Государственная Дума принимает решение об аудите (аудиторской проверке) Банка России и определяет фирму, имеющую лицензию на осуществление банковского аудита на территории РФ. Комитет палаты по бюджету, налогам и банкам вносит на рассмотрение Государственной Думы рекомендации по назначению аудиторской фирмы — аудитора Банка России.

Механизм парламентского контроля в финансовой сфере включает деятельность Счетной палаты, создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Федерации. Кроме того, контрольные полномочия парламента реализуются посредством института депутатских запросов, обращения к членам Правительства с устными вопросами и др. Контрольная деятельность российского парламента охватывает определенные сферы полномочий Президента: Совет Федерации утверждает его указы о введении военного положения, чрезвычайного положения. В сфере внешней политики палаты Федерального Собрания рассматривают и принимают законы о ратификации международных договоров РФ.

Парламентское расследование. Это высшая форма (средство) парламентского контроля за исполнительной и судебной властями, за исполнением органами власти норм Конституции. В конституционно-правовом значении парламентское расследование представляет собой право парламента создавать специальные комиссии для расследования преступлений, имеющих особую общественную значимость. Как форма контроля парламента за деятельностью исполнительной ветви власти парламентское расследование применяется в практике зарубежных стран. При этом в двухпалатном парламенте комиссии по расследованию создаются в обеих палатах. Например, в США расследования ведут комитеты и подкомитеты, а также специальные комиссии обеих палат Конгресса. Они вправе истребовать необходимые документы и материалы, вызвать повесткой на проводимые слушания новое лицо, включая президента, а также допросить его в качестве свидетеля, неявка по вызову может квалифицироваться как «неуважение к Конгрессу» с вероятной перспективой судебного преследования. По результатам расследования сами комитеты и комиссии окончательного решения не принимают, но лишь изучают и обобщают полученную информацию. Такая информация в последующем кладется в основу докладов, которые направляются в палаты — Сенат или палату представителей. Материалы в отношении конкретных должностных лиц могут быть направлены в суд. Для США наиболее радикальными санкциями являются парламентские санкции — угроза сокращения бюджетных ассигнований. Последствием проведенного парламентского расследования может быть инициирование процедуры импичмента президента.

Парламентское расследование можно рассматривать как специфическую разновидность юридических производств. Однако парламентское расследование принципиально отлично от уголовного расследования (расследования по уголовному делу), которое проводится специализированными правоохранительными структурами и присущими ему средствами. Проводя парламентское расследование, парламент не принимает решений, имеющих уголовно-правовое значение. Он лишь констатирует имевшие место нарушения закона и при необходимости и по собственному усмотрению вправе передать материалы расследования органам прокуратуры или в иные уполномоченные органы государства. Последние обязаны исследовать такие материалы, при наличии к тому оснований возбудить уголовное дело и проводить по нему расследование.

Как один из способов осуществления парламентского контроля парламентское расследование регламентами палат Федерального Собрания прямо не предусмотрено. Действующее законодательство по этому поводу не содержит каких-либо указаний. Между тем обоснованным представляется предположение о наделении Совета Федерации и Государственной Думы правом образовывать специальные комиссии для проведения парламентских расследований. При этом явка в такие комиссии и представление документов должны быть обязательными, равно как и решения комиссии. В то же время возможность палаты создавать временные комиссии для проверки надлежащих данных о событиях и должностных лицах (ст. 30 Регламента Государственной Думы) в определенной мере восполняет этот пробел.

Парламентские слушания. Представляют собой организационно-правовую форму обсуждения в парламенте с привлечением представителей общественности особо значимых вопросов — концепции закона, международных договоров, подлежащих ратификации, и других важнейших вопросов внутренней и внешней политики. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Порядок проведения парламентских слушаний определяется Регламентом палаты. Так, парламентские слушания в Совете Федерации организуются по инициативе комитетов палат в пределах их полномочий, комиссий, создаваемых в соответствии с Регламентом палаты, Председателя Совета Федерации, а также по инициативе группы не менее десяти членов Совета Федерации. В Государственной Думе парламентские слушания проводятся по инициативе Совета палаты, комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты, комиссии палаты. Комитеты и комиссии палаты могут совместно организовывать парламентские слушания. Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 56) на парламентских слушаниях могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты межпарламентской Ассамблеи и других межпарламентских организаций СНГ, включающих в себя делегацию Федерального Собрания, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Парламентская практика дополнила этот перечень обсуждением в комитетах действия соответствующего федерального закона. В нижней палате парламентские слушания проводятся по вторникам. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами, комиссиями палаты, которыми организуются эти слушания. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Однако они не допускаются на закрытые парламентские слушания, где обсуждаются вопросы конфиденциального характера, а также вопросы, затрагивающие сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну. Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего (таковыми могут быть председатели палат, их заместители, а по их поручению руководители соответствующих комитетов), который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем слово предоставляется представителю комитета, комиссии для заявления по обсуждаемому вопросу, после чего слово для выступления предоставляется приглашенным лицам и участвующим в слушаниях депутатам палаты. Продолжительность парламентских слушаний определяет комитет, комиссия палаты, исходя из характера обсуждаемых вопросов. После выступлений на парламентских слушаниях приглашенных лиц следуют вопросы членов палаты и других присутствующих и ответы на них.

Согласно Регламенту палаты по результатам парламентских слушаний, проводимых в палате, могут быть приняты мотивированные заключения по обсуждаемому вопросу и рекомендации, которые принимаются путем одобрения большинством членов (депутатов) палаты, принявших в них участие. Парламентские слушания протоколируются и стенографируются. Протокол парламентских слушаний подписывается председательствующим. Рекомендации открытых парламентских слушаний могут публиковаться в печати. Рекомендации закрытых парламентских слушаний предназначаются только для депутатов палаты и представителей государственных органов, принимающих участие в парламентских слушаниях.

Регламенты палат Федерального Собрания. Регламент (франц. reglement, regle — правило) — нормативный правовой акт, регламентирующий внутреннее устройство палаты, общий порядок ее работы, порядок (процедуры) участия палаты в законодательной деятельности, в решении иных вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Совета Федерации и Государственной Думы. Содержание регламентов палат во многом совпадает. Каждый из них с достаточной степенью детализации определяет: порядок избрания председателя палаты и его заместителей, формирование комитетов, постоянных и временных комиссий, иных органов палаты (Совета Государственной Думы). Регламентами устанавливается общий порядок работы палаты: начало работы палаты, организационно-правовые формы ее деятельности, порядок проведения заседаний, голосования и принятия решений; процедуры контроля за использованием электронной системы, проведение парламентских слушаний и др. Регламенты исчерпывающе определяют законодательные процедуры: порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение; рассмотрение законопроектов в Государственной Думе и принятие федеральных законов; повторное рассмотрение Государственной Думой федеральных законов, отклоненных Советом Федерации (главы 12−16 Регламента Государственной Думы); рассмотрение Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (глава 9 Регламента Совета Федерации); повторное рассмотрение палатами федеральных законов, отклоненных Президентом РФ; рассмотрение предложений о пересмотре положений Конституции РФ и внесения в нее поправок; осуществление палатами права законодательной инициативы.

Особенности регламентов палат определяются характером их несовпадающей компетенции. Соответственно, Регламентом Государственной Думы определены процедуры реализации палатой ее конституционных полномочий, связанных с дачей согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; рассмотрением вопросов, связанных с доверием Правительству; назначением на должность и освобождением от должности Уполномоченного по правам человека; выдвижением палатой обвинения против Президента РФ и др. Регламент Совета Федерации устанавливает процедуры, связанные с утверждением изменения границ между субъектами РФ; утверждением указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения; решением вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ вне территории РФ; назначением выборов Президента РФ, рассмотрением вопроса об отрешении Президента РФ от должности и др. Регламент палаты утверждается постановлением палаты, его исполнение является обязательным для палаты. Контроль за исполнением Регламента, а также обобщением предложений по внесению в него изменений и дополнений возлагается на специальные комитеты: в Совете Федерациина комиссию по Регламенту и парламентской деятельности; в Государственной Думе — на комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

2.2 Полномочия парламента Основными функциями парламента являются функции представительства, функции законотворчества, контрольная функция. В реализации этих функций учавствует обе палаты.

Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы определены Конституцией РФ. В ряде федеральных законов на обе палаты возложены и другие полномочия, не предусмотренные в Конституции РФ. Но компетенцию Совета Федерации и Государственной Думы нельзя считать неограниченной, полномочия палат устанавливается только законодательно, палаты вправе принять к рассмотрению любой вопрос по своему усмотрению Некрасов С. И. Конституционное право Российской Федерации: пособие для сдачи экзамена. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт-Издат, 2006. — с.166.

Основной функцией Совета Федерации является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.

Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям:

Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним;

в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; статуса и защиты государственной границы России; войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов. Кроме того, федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение четырнадцати дней Совет Федерации его не рассмотрел. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:

утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

утверждение указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;

решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации;

назначение выборов Президента РФ;

отрешение Президента РФ от должности;

назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

В соответствии с Конституцией РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Счетная палата — вспомогательный орган Федерального Собрания, осуществляющий контроль за исполнением федерального бюджета.

Важной функцией Государственной Думы является осуществление законодательных полномочий. Согласно ст. 105 Конституции РФ Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Если Совет Федерации отклонил закон, то он подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Федерального Собрания федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы.

К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:

дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

решение вопроса о доверии Правительству РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом объявление амнистии;

выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Реализация представительской функции Федерального собрания заключается в том, что его палаты представляют: народ России — непосредственно через депутатов Государственной Думы, избранных непосредственно избирателями; народы России, проживающие на территории всех субъектов Российской Федерации, через членов Совета Федерации, избираемых (назначаемых) региональными органами государственной власти.

Контрольная функция парламента заключается в возможности осуществления контроля за деятельностью других органов государственной власти и должностных лиц (речь идет о контроле за исполнительной властью). Данная функция реализуется через полномочия палат (например, назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц; формирование палатами на паритетных началах Счетной палаты РФ и др.) Некрасов С. И. Конституционное право Российской Федерации: пособие для сдачи экзамена. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт-Издат, 2006. — с.167.

2.3 Законодательный процесс Основной функцией парламента является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основную роль в законотворческой деятельности играет Государственная Дума. Ст.104−108 Конституции РФ регулируют основы законодательного процесса.

Принятие закона состоит из нескольких стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Основными стадиями законодательного процесса являются :

законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;

рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;

рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;

рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;

повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;

повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ;

подписание и обнародование законов Президентом РФ.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными. В соответствии с Конституцией особый порядок рассмотрения предусмотрен для принятия в обеих палатах федеральных конституционных законов (они соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).

Основные стадии законодательного процесса (на федеральном уровне) Некрасов С. И. Конституционное право Российской Федерации: пособие для сдачи экзамена. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт-Издат, 2006. — с.169.

Нарушение конституционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.

Для отдельных категорий законопроектов субъект права законодательной инициативы устанавливается императивно: например, законопроекты о федеральном бюджете вносятся в Государственную Думу Правительством РФ; о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта или об образовании в ее составе нового субъекта РФ — Президентом РФ; законопроекты о приведении федеральных законов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями Конституционного Суда РФ — Правительством РФ и т. п.

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтернативных проектов и т. д.) Именно комитет представляет законопроект для рассмотрения на пленарных заседаниях Государственной Думы. На пленарных заседаниях законопроект, по общему правилу, обсуждается в трех чтениях: в первом чтении обсуждается концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость; во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок; в третьем чтении законопроект принимается в целом.

Общих правил о сроках рассмотрении законопроектов в Государственной Думе законодательно не установлено (соответствующие процедурные нормы содержатся в Регламенте палаты). Однако, некоторые законопроекты могут рассматриваться в качестве первоочередных или внеочередных (президентские по его просьбе, в целях реализации решений Конституционного Суда РФ и др.) Некрасов С. И. Конституционное право Российской Федерации: пособие для сдачи экзамена. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт-Издат, 2006. — с.170.

Принятие законов Государственной Думой оформляется постановлением палаты, при этом для принятия федеральных законов требуется большинство голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Под «общим числом депутатов» понимается не фактический состав палаты (некоторые депутатские мандаты могут быть вакантными) и не количество присутствующих на заседании палаты депутатов, а конституционно установленный состав Государственной Думы, т. е. 450 депутатов. Следовательно, федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 человек, — это и есть конституционное большинство от общего числа депутатов Думы, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках — 300 голосов.

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако, он не обязан рассматривать все поступившие из Думы законы — обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь: федеральные конституционные законы, законы о поправках к Конституции РФ, финансовые законы, законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ, законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы РФ.

Для рассмотрения законов в Совете Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить или отклонить принятый Думой закон. Члены Совета Федерации организуют обсуждение принятого Государственной Думой закона в субъектах России, при этом поступившие из региона замечания и предложения могут предопределить отклонение закона Советом Федерации. Постановление Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается большинством от общего числа членов Совета Федерации, федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством — не менее ¾ от общего числа членов Совета Федерации. Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при это вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (если закон рассматривается Советом Федерации и одобрен им, а также в случае «молчаливого одобрения» — Председателем Совета Федерации, а если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации — Председателем Государственной Думы). В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент правом вето не обладает Некрасов С. И. Конституционное право Российской Федерации: пособие для сдачи экзамена. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт-Издат, 2006. — с.171−172.

Обнародование законов осуществляется главным образом по средством их официального опубликования. В буквальном смысле понятие «обнародование» и «опубликование» не совпадают, что не исключает обнародования закона и в иных формах: по телевидению и радио, по каналам связи, путем рассылки адресатам и т. п., однако практически такого обнародования нет. В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в одном из источником официального опубликования в «Российской газете» или «Собрания законодательства Российской Федерации». При этом законы направляются для официального опубликования Президентом РФ, а акты палат Федерального Собрания направляются для опубликования Председателем соответствующей палаты или его заместителем. Законы вступают в силу по истечению десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен иной порядок вступления их в силу.

3.Парламентские процедуры Парламентские процедуры уже подвергались классификации. Так, можно классифицировать парламентские процедуры в зависимости от вопросов, по которым парламент уполномочен принимать решения. Таким образом, представляется, что можно выделить две группы парламентских процедур:

а) осуществление полномочий парламента как представительного и законодательного органа, а именно процедуры, используемые: при представительстве нации; при политическом волеобразовании; при законотворчестве; при взаимоотношениях с органами государственной власти федерального и регионального уровня; при решении вопросов, касающихся формирования иных органов государства; при выполнении контрольных функций; при решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов, безопасности и обороны государства, правового статуса граждан, их организаций и объединений, внешних сношений;

б) менее многочисленная, но весьма важная группа парламентских процедур, поскольку именно с использованием этих процедур парламент осуществляет все свои полномочия, процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования собственной организации и деятельности. В свою очередь, законодательные функции могут быть подразделены по различным основаниям.

Этими же основаниями можно воспользоваться для классификации парламентских процедур осуществления парламентских полномочий. Например, некоторые авторы выделяют два вида законодательных функций в зависимости от предмета регулирования:

а) законодательная деятельность Федерального Собрания в области государственного, гражданского и уголовного права и международных отношений (законодательное регулирование федерализма и местного самоуправления, законодательство в области национальных отношений, регулирование государственного строительства, права человека и гражданское общество, законодательство в области безопасности и международных отношений, регулирование гражданских отношений);

б) законодательные механизмы формирования социально-экономической политики (механизмы государственного регулирования экономики, государственный протекционизм на отечественных рынках, развитие предпринимательства и формирование нового хозяйственного устройства, законодательное регулирование социальной сферы). Возможно подразделение законодательных функций палат парламентов по объекту принятия:

конституции;

конституционных законов;

органических законов;

текущих законов;

подзаконных актов.

Последние могут быть подразделены на процедуры принятия регламента высшего представительного органа, постановлений (резолюций), издания деклараций, обращений и т. д.

Для России на федеральном уровне при помощи упомянутой классификации можно выделить следующие парламентские процедуры принятия:

поправок, вносимых в Конституцию РФ;

федеральных конституционных законов;

федеральных законов;

актов палат Федерального Собрания РФ.

На уровне субъектов РФ возможно выделение следующих парламентских процедур принятия:

конституций (уставов) субъектов РФ;

законов об изменении конституций (уставов) субъектов Федерации;

конституционных законов;

законов субъектов РФ;

подзаконных актов парламентов и их палат.

Один из вариантов классификации законодательных полномочий парламента — полномочия на различных стадиях законодательного процесса. На этом основании правомерно выделение парламентских процедур в законодательном процессе в Российской Федерации на следующих основных и дополнительных стадиях:

а) основные стадии — парламентские процедуры:

на стадии инициирования;

предварительного рассмотрения;

на стадии принятия;

б) дополнительные стадии — парламентские процедуры на стадии:

согласования законопроекта, отклоненного Советом Федерации РФ;

согласования (преодоления вето Президента) Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ законопроекта, отклоненного Президентом РФ;

согласования субъектами РФ закона о поправках в Конституцию РФ.

В работах И. М. Степанова и Т. Я. Хабриевой предлагается классифицировать парламентские процедуры по числу и разнообразию участников:

внутрипарламентские отношения (законодательные, контрольные, организационные);

межинституциональные (Президент — парламент — Правительство — судебная власть);

федеративно-институциональные (Федеральное Собрание — парламентские институты субъектов Федерации, местное самоуправление); процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент — избирательный корпус, электорат).

Применительно к классификации парламентских процедур в России, используя основание, предложенное И. М. Степановым и Т. Я. Хабриевой, по числу и разнообразию участников парламентских процедур выделить:

а) первую группу процедур деятельности только парламента, включая в нее процедуры:

деятельности всего парламента;

деятельности палат парламента (при двухпалатном парламенте);

совместной деятельности палат парламента;

деятельности части парламента (комитетов, комиссий, депутатских групп);

б) вторую группу процедур межинституционального характера, включая в нее процедуры: совместной деятельности парламента, Президента, Правительства РФ и органов судебной власти; взаимодействия Федерального Собрания РФ, органов власти субъектов Федерации, местное самоуправление;в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент — избирательный корпус, электорат); взаимодействия Федерального Собрания РФ с парламентами других стран, международными организациями; взаимодействия Федерального Собрания РФ с юридическими лицами — резидентами (СМИ, общественные объединения и т. д.).

На основе формы закрепления предлагается выделить следующие полномочия парламента:

конституционные полномочия (например, утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции);

законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

регламентные полномочия, выраженные в регламентах палат (право парламентского запроса Совета Федерации; ст. 81).Применительно к классификации парламентских процедур в России, можно выделить два вида парламентских процедур в России: основные, первичные, т. е. закрепленные в Конституции РФ (заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, Председатели палат, законодательный процесс), в конституциях (уставах) субъектов РФ; производные, вторичные, закрепленные в законодательстве и регламентах (депутатские вопросы и парламентские запросы, круглые столы, деятельность специальных органов и т. д.). По направлениям деятельности функции парламента подразделяют на две группы — внутригосударственные и внешние государственные функции. При выполнении обеих функций может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальнаядеятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и по принятию одноразовых ненормативных актов.