ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ. Актуальность исследования.
Процесс построения демократического общества в России неразрывно связан с развитием института местного самоуправления. Местное самоуправление является неотъемлемым элементом гражданского общества, делающим возможным более полное и эффективное выражение народной воли. В его основе заложен принцип, позволяющий эффективно сочетать интересы гражданина, местного сообщества, структур гражданского общества и государства.
Местное самоуправление играет важную социально-экономическую роль в современной России. В его задачу входит своевременное и полное оказание услуг местному сообществу, развитие экономического и социального потенциала местного сообщества, налаживание горизонтальных связей в обществе и т. д.
Выступая в качестве нижнего уровня власти, местное самоуправление обладает всей полнотой власти на данной территории и несет ответственность за происходящее на ней.
Однако, несмотря на признанную значимость данного института, нельзя утверждать, что его становление в России завершилось. Этот процесс происходит тяжело и противоречиво, с периодическими отклонениями от первоначально заданного курса, сталкиваясь на своем пути с разными трудностями, как то: несовершенство законодательства, отсутствие демократических традиций в обществе, низкая правовая и политическая культура, сознательное противодействие развитию институту местного самоуправления со стороны властей, недостаточное финансирование и т. д.
С принятием нового закона о местном самоуправлении начался новый этап муниципальной реформы, призванный во многом изменить ситуацию в сфере местного самоуправления. Окончательно закон вступит в силу с первого января 2006 года. Поэтому представляется целесообразным определить основной вектор развития института местного самоуправления после вступления закона в силу и предусмотреть возможные его последствия в тот период, когда старая система местного самоуправления уже начала трансформироваться, но до ее завершения еще далеко. .
Степень разработанности темы.
Проблема становления и развития местного самоуправления как части политической системы государства и элемента гражданского общества неоднократно поднималась в трудах мыслителей, философов и политологов прошлого и настоящего.
О правильных формах обустройства государства, оптимальных способах управления обществом, проблемах централизации и децентрализации в свое время писали Платон, Аристотель, Т. Гоббс, Дж. Локк, Т. Джефферсон, А. де Токвиль, Г. Гегель, К. Маркс и Ф. Энгельс, М. Вебер, и др.
Русская философско-политическая мысль сконцентрировалась на проблеме местного самоуправления в конце XIX — начале XX веков. Тогда в России разгорелись споры о преимуществе общественной и государственной теорий местного самоуправления. Сторонниками общественной теории самоуправления выступали Н. М. Коркунов, В. И. Пешков, А. И. Васильчиков и др. Идеи государственной теории местного самоуправления в своих работах отстаивали Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов и др1.
Проблемы городского самоуправления оказались в центре внимания научной мысли XX века. Особенно следует отметить труды ученых Н. Анциферова и Л. Велихова, которые творчески обобщили накопленные до них знания, но главное — выделили общину в качестве основного субъекта.
1 Коркунов М. Н. Русское государственное право, М, 1909 г., Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений, М., 18 691 871гг., Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву, СПб, 1910 г., Градовский А. Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России, Собр. Соч., т. 9, СПб., 1904 г., Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882 г., Локк Дж. Два трактата о правлении/ Сочинение в 3-х томах, т.1−2, М., 1985. самоуправления2. Их идеи нашли свое воплощение в советской системе управления во времена НЭПа, но были забыты уже в период коллективизации и индустриализации. В результате проблемы местного самоуправления в нашей стране долгое время вышли из поля зрения научной общественности. Советское самоуправление рассматривалось или в общем контексте л управления обществом, или как производственное социалистическое самоуправление трудящихся.
Проблемы общественного самоуправления вновь вышли на передний план науки и практики социального управления в связи с перестройкой.
Основы организации и деятельности органов местного самоуправления заложены в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, резолюциях Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ, законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставах муниципальных образований и других нормативных актах.
Исследованием правовых аспектов становления института местного самоуправления и основ муниципального права занимались А. Н. Демьяненко, Н. Б. Косарева, В. В. Куликов О.Е.Кутафин, А. А. Обушенков, В. И. Фадеев, В. Е. Чиркин, Е.С.Шугрина4.
2 Анциферов Н. Пути изучения города как социального организма. Опыт комплексного подхода. -Ленинград, 1925; Велихов J1.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйствования. В 2 ч. — М.-Ленинград. 1928.
3 Напр., Афанасьев А. Г. Научное управление обществом. — М., 1973; Суворов Л. Н. Аверин А.Н. Социальное управление: опыт философского анализа, М., 1984.
4 Чиркин В. Е., Современные модели местного самоуправления// Российский юридический журнал, М., 1995, № 3 (7), Фадеев В. И. Муниципальное право России, М., 1994 г., Шугрипа Е. С. Муниципальное право, М, 2000 г., Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации, М., 1997 г., Демьяненко А. Н., Обушепков А. А. Муниципальное управление, Хабаровск — Н.Новгород. 1998 г., Косарева Н. Б. Законопроект о местном самоуправлении представляет собой способ решения государственных проблем на местном уровне"// www. urbaneconomics/publications. Куликов В. В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реалыюсть//Государство и право, 2000, № 11.
Система государственного и муниципального управления описана в работах Г. В. Барабашева, И. А. Богачека, А. Г. Воронина, В. А. Лапина, О. М. Ройя, Н. В. Постового, А.Н. Широкова5.
Проблема развития местного самоуправления в России в конце XX века — начале XXI века понималась в трудах Г. В. Атаманчука, Н. Великой, Л. В. Гильченко, М. Б. Горного, Н. А. Емельянова, В. Г. Игнатова, В. В. Рудого, П. А. Федосова, В. Шишкина6.
Анализ экономических основ местного самоуправления представлен в работах С. А. Авакьяна, Н. А. Бородулиной, А. Г. Гранберга, В. Н. Ивановой, Г. Старцевой, В. В. Рудого .
Развитию проблем федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации дан толчок в работах С. Митрохина, В. Гельмана, С. Рыженкова8.
5 Рой О. М Система государственного и муниципального управления, СПб., 2003 г., Барабашев Г. В. О хартиях местного самоуправления в США// Государство и право. — 1994 — № 5, Постовой Н. М. Местное самоуправление: история, теория, практика, М., 1995 г., Воронин А. Г, Лапип В. А., Широков А. Н. Основа управления муниципальным хозяйством, М., 1998 г.
6 Емельянов Н. А. Местное самоуправление: международный опыт, Тула, 1996 г., Игнатов В. П., Бутов В. И. Местное самоуправление в России и Германии: сравнительный анализ, Ростов-на-Дону, 2002 г., Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д., Любовный В. Я. перспективы российского федерализма: федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты// Полис, 2003, № 1, Горный М. Б. История местного самоуправления в России/ Местное самоуправление: проблемы и перспективы, СПб., 1997 г., Гильченко Л. В. Реформа местного самоуправления в России: анализ состояния и исследование проблем становления местного самоуправлепия//Государственпая власть и местное самоуправление в России, М., 1998 г., Великая Н., В. Шишкин Местное самоуправление: еще одна попытка реформы//Свободная мысльXXI век, 2003, № 6, Атамапчук Г. В. Сущность и истоки местного самоуправления//Муниципалы1ЫЙ мир, 1999, № 1.
7 Авакьян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе// Право, 1998, № 2−3, Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление, Ростов-па-Дону, 2003 г., Старцева Г. Как реорганизовать местное самоуправление// Муниципальная политика, М., 2002, № 5−6, Иванова В. Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики, СПб, 1995 г., Гранберг А. Г. Основы региональной экономики, М., 2001 г.
8 Митрохин С. С. Местное самоуправление в центре федеральной политики// Муниципальная политика, М., 2002 г., В. Гельман Федеральная политика и местное самоуправление в России: идеология, интересы и практика в кн. Местное самоуправление в современной России, М., 1998 г., Рыженков С. Органы государственной власти субъектов РФ в реформ системы местного самоуправления 1994;1997гг// Местное самоуправление: теория и практика, М., 1997 г.
Социологические исследования проблем местного самоуправления и оценки россиянами местного самоуправления представлены в работах исследовательской группы ЦИРКОН, Фонда «Общественное мнение», работах Ф. М. Бородкина, И. В. Задорина, Т. В. Островской, А.С. Петраковой9.
Сравнением моделей местного самоуправления России и западных стран занимались О. Зеевальд, Г. Люхтерхандт, A.M. Осавелюк, Н. С. Тимофеев, А.И.Черкасов10.
Анализ состояния и перспектив развития территориального общественного самоуправления представлен в работах Е. Н. Заборовой, Д.А.
Левчика, диссертационной работе Н.В.Шубиной11.
Проблеме становления местного самоуправления значительное внимание уделяли зарубежные авторы X. Альен, С. Авинера и А. Де-Шалит, Д. Кинг,.
Дж. Стокер, Дж. Стюарт, Дж. Чэндлер и др .
В ходе написания работы использованы материалы специализированных изданий по проблемам местного самоуправления: «Муниципальная политика», «Городское управление», «Муниципальная власть», «Муниципальное право», а также материалы на данную тему в периодических печатных изданиях, таких как «Российская газета», «Коммерсант», «Ведомости», «Дело», «Новая газета», «Петербургский Час.
9 ЦИРКОН, (по заказу Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления", февраль-май 1999 г., ФОМ, «Тестирование понятия «местное самоуправление» (август 2000 г.), Островская Т. В., Задории И. В. «Общественное мнение о местном самоуправлепии"//Полития, 1998 г., № 4., Бородкин Ф. М. Ценности местного самоуправления и возможности местного самоуправления//Социс, 1997, № 1.
10 Черкасов А. И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика, М., 1998 г., Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ, М., 1982 г., Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество, М., 1993 г., Осавелюк A.M. Канада: местное управление и местное самоуправление//Регионалыюе управление и местное самоуправление, М., 1995 г.
11 Левчик Д. А. Комитеты общественного самоуправления: тенденции развития//Социс, 2002, № 2, Заборова Е. Н Участие граждан в управлении городом//Социс, 2002, № 2, автореф. дис. Шубиной Н. В. Гражданское общество и местное самоуправление: взаимосвязь становления и развития, СПб., 2002 г.
12 Alien Н. Cultivating the Grass Roots: Why Local Government Matters. Hague, 1990, Avinera S., De-Shalit A. Individualism and Communitarism, Oxford, 1992, Chandler J. Public Policy-Making for Local Government. Beckenham, 1998, King D., Stoker G. (ads.) Rethinking Local Democracy. L., 1996.
Пик", «Эксперт Северо-Запада», «Власть», «Профиль», многочисленные муниципальные газеты. Несомненный научный интерес вызывают выпуски Московского общественного научного фонда из серии «Библиотека муниципального служащего».
Ценными источниками оказались публикации на тему местного самоуправления на следующих интернет-сайтах: http://www.democracy.ru, http://www.edu.municip.nw.ru, http://www.kmo.ru, http//wwww.legislature.ru, http://www.munisipal.akad.ru, http://rels.obninsk.com, http://www.rosbalt.ru, http://www.spb.municip.nw.ru, http://www.spb.msu.ru, http://strategy-spb.ru, http://www.urbaneconomics.ru, http://www.urc.ru, http://www.yabloko.ru.
Цель диссертационного исследования: исследовать теоретические подходы к местному самоуправлению и практику его применения в Российской Федерации в конце XX века — начале XXI века, сравнить концепции местного самоуправления 1995 и 2003 годов с точки зрения улучшения управляемости в стране и развития демократии в России, определить перспективы развития данного института в России в XXI веке.
Соответственно в ходе диссертационного исследования нужно решить следующие задачи:
— проанализировать основные теоретические подходы к местному самоуправлению с точки зрения возможности их практического применения в России,.
— обобщить опыт реализации местного самоуправления в России за последнее десятилетие;
— выявить наиболее принципиальные проблемы, являющиеся ключевыми для развития местного самоуправления и пути их решения;
— сформулировать положительные и отрицательные стороны новой реформы местного самоуправления;
— определить перспективы развития института местного самоуправления в России в XXI веке.
Объект исследования: местное самоуправление как демократический институт современного российского общества и государства.
Предметом исследования выступают теоретические концепции местного самоуправления, начавшаяся реформа местного самоуправления в современной России и его перспективы в России в XXI веке.
Методологической основой исследования является системный подход, позволяющий проанализировать местное самоуправление как часть общероссийской политической системы в условиях трансформации.
В ходе исследования применялись такие методы как структурно-функциональный подход, социологический, сравнительный и аксиологический анализ.
Использовались такие общенаучные методы, как анализ, синтез, дедукция, индукция.
Исследуемые источники, на основе которых была написана диссертация:
Нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также результаты судебной практики в сфере местного самоуправления.
Нормативно-правовые акты стран развитых демократий.
Аналитические материалы, проекты решений Федерального Собрания, Конгресса муниципальных образований, независимых аналитических центров, специализирующихся по вопросам местного самоуправления.
Материалы периодической печати и СМИ.
Результаты социологических исследований на тему местного самоуправления общефедерального и регионального уровней.
Новизна исследования заключается в том, что в работе исследуется состояние и перспективы развития местного самоуправления в РФ в условиях начавшейся муниципальной реформы, анализируются положительные и отрицательные стороны новой концепции местного самоуправления в свете сравнения с западными моделями местного самоуправления.
При этом:
— анализируются основные теоретические модели местного самоуправления, обосновывается возможное применение некоторых из них в России исходя из учета российских традиций и менталитета;
— определяются основные направления и оптимальные формы организации местного самоуправления в России с учетом российского и западного муниципального опыта;
— выявляются различия двух подходов к институту местного самоуправления, исходя из двух концепций местного самоуправления, принятых за последнее десятилетие в России;
— обозначаются проблемы, пути их решения и перспективы развития института местного самоуправления в XXI веке.
Трудности, связанные с анализом состояния и перспектив развития местного самоуправления в РФ, вызваны тем, что в настоящий момент реформа местного самоуправления уже запущена, но окончательно вступит в силу к 1 января 2006 года. В настоящий момент в различных регионах России задан старт реформе местного самоуправления. Ситуация с местным самоуправлением меняется буквально на глазах, и поэтому сейчас можно оценить только наиболее общие возможные ее последствия.
Положения, выносимые на защиту:
Исследование существующей практики местного самоуправления в России, которое является важным фактором социально-экономического развития России и условием ее демократизации, за последние десять лет показало, что местное самоуправление в настоящее время существует в нашей стране во многом формальным образом. Многие признаки местного самоуправления, такие, как самостоятельность в формировании бюджета муниципального образования, управление под свою ответственность, представление интересов населения, учет местных традиций и исторического опыта, на практике полностью не реализуются.
Анализ существующих проблем органов местного самоуправления подтвердил необходимость проведения широкой муниципальной реформы, направленной на структурную реорганизацию органов местного самоуправления, распределение полномочий между уровнями власти и обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных властей.
В частности, необходимыми мерами улучшения состояния местного самоуправления в Россия, являются:
— переход на двухуровневую систему местного самоуправления;
— закрепление подробного перечня полномочий органов местного самоуправления с указанием источников их финансирования;
— четко прописанная процедура передачи отдельных государственных полномочий;
— двухступенное бюджетное выравнивание;
— возможность активизации межмуниципального сотрудничества;
— расширение перечня форм непосредственной демократии.
На наш взгляд, начавшаяся реформа в основном касается структурных изменений органов местного самоуправления, проявившаяся в переходе на двухуровневую систему местного самоуправления (поселение и район). Вопросы перераспределения полномочий между уровнями власти и финансового обеспечения деятельности местных органов власти прописаны недостаточно точно.
Сравнение двух концепций местного самоуправления 1995 и 2003 гг. свидетельствует об изменении отношения руководства страны к институту местного самоуправления. Если раньше институт местного самоуправления выполнял роль декоративной ширмы нового российского государства, то сейчас на местное самоуправление возлагаются серьезные практические задачи. Этот институт рассматривается в том числе и с точки зрения обеспечения управляемости в стране, представительства государства в тех сферах, где его присутствие ощущается слабо.
Исследование новой концепции развития местного самоуправления показало, что в законе о местном самоуправлении заложено два противоположных варианта развития данного института в России.
С одной стороны, предполагается расширение форм непосредственного участия граждан в управлении государством, что дает возможность развитию непосредственной демократии на местах и укоренению института местного самоуправления в нашей стране. С другой стороны, новая концепция усилила влияние государства в сфере местного самоуправления, и усиление государственных позиций может привести к полному огосударствлению института местного самоуправления, его замене местным управлением.
Условиями, влияющими на развитие местного самоуправления в России являются: заинтересованность руководства страны в развитии России как демократического государства с сильным местным самоуправлением, умение органов местного самоуправления отстаивать свои права, готовностью россиян к участии в управлении государством, к самоорганизации и самоуправлению.
Нам представляется возможным развитие местного самоуправления в XXI веке в России в следующих вариантах:
— полное огосударствление местного самоуправления;
— существование института местного самоуправления формальным образом;
— закрепление отдельных форм и признаков местного самоуправления на российской почве в условиях развития демократии участия.
Чтобы реализовать третий вариант, на наш взгляд, необходимо:
— законодательно закрепить объем полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти разных уровнейобеспечить финансовую самостоятельность органов местного самоуправления;
— повысить эффективность управленческих решений руководителей органов местного самоуправления;
— привлечь население к участию в делах местного сообщества;
— повысить авторитет местных властей в глазах россиян.
Практическая значимость работы связана с тем, что она позволяет заложить основу для принятия решений по вопросам дальнейшего развития местного самоуправления в России, повышения эффективности реформы местного самоуправления. Основные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в работе российских органов местного самоуправления. Полученные результаты могут применяться в преподавании соответствующих курсов, спецкурсов и спецсеминаров по указанной проблематике.
Апробация результатов исследования:
Геополитическая доктрина России: реалии и проблемы выбора". Материалы научной конференции, Санкт-Петербург, 5−6 марта 2004 г. СПб., БГТУ, 2004.
2." Гуманизм, глобализм и будущее России". Материалы Международной научной конференции. Санкт-петербург, 15 ноября 2002 года. БГТУ, СПб., 2002.
3. «Менеджмент XXI века: проблемы качества». Материалы IV международной научно-практической конференции, 15−16 апреля 2004 г. СПб., 2004 г.
4. Управление и гуманитарное знание. Материалы междисциплинарного научного семинара, СПб, 2004 г.
По теме диссертации опубликованы следующие работы: 1. Общее и особенное в системах местного самоуправления России и зарубежных стран//Материалы международной научной конференции «Гуманизм, глобализм и будущее России», СПб., 2002 г.
2. О влиянии геополитических процессов на развитие местного самоуправления в России//Материалы научной конференции «Геополитическая доктрина России: реалии и проблемы выбора, СПб., 2004 г.
3. Кадровая проблема как угроза развития местного самоуправления в России//Материалы IV международной научно-практической конференции «Менеджмент XXI века: проблемы качества», СПб., 2004 г.
4. Местное самоуправление: властная и самоуправленческая основы// Материалы междисциплинарного научного семинара, СПб., 2004 г.
Выводы ко второй главе.
В настоящий момент в России объективно созрела необходимость проведения муниципальной реформы. Самим местным органам власти не справиться с теми проблемами, с которыми они столкнулись за время своей работы. Местное самоуправление еще не полностью прижилось на российской почве. Об этом свидетельствуют опросы общественного мнения, которые показывают, что демократические и самоуправленческие ценности недостаточно укоренились в России.
Новая концепция реформы местного самоуправления представлена в принятом в 2003 г. законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это попытка начать реформирование местного самоуправления «сверху», во многом исходя из интересов государства. Поэтому изменения коснулись, прежде всего, административно-территориального устройства местного самоуправления. Радикальным новшеством можно считать переход на двухуровневое самоуправление (поселение и муниципальный район).
Несмотря на опасения многих муниципалов — практиков, это можно расценивать как положительный факт. Эти изменения позволяют реализовывать демократические права граждан на низшем (поселенческом) и на более высоком (районном) уровне, эффективнее решать межбюджетные вопросы. По замыслу разработчиков закона, эти изменения позволят снизить уровень влияния региональных властей на местное самоуправление и сократить количество сознательного нарушений законов.
В то же время акцентирование на административно-территориальном устройстве муниципальных образований выводит из сферы внимания авторов нового закона основные понятия, связанные с материально-финансовым обеспечением органов местного самоуправления, их правовым статусом, правами и ответственностью.
Следующими этапами должно стать наделение местных властей надлежащими полномочиями и материально — финансовыми ресурсами для их исполнения.
Что касается полномочий, то четко прописанный перечень полномочий и объектов, которые могут быть переданы органам местного самоуправления, снижают возможность злоупотреблений со стороны региональных властей. Полномочия разнесены по уровням: базовые предоставляются на поселенческом уровне, а межмуниципальные — на районном.
С другой стороны, список вопросов, находящихся в местном ведении, закрытый и обязательный для исполнения. Это не может способствовать пробуждению инициативы снизу.
Вопрос с передачей объектов в муниципальную собственность может вызвать конфликты между регионом и муниципалитетами, так и между самими муниципалитетами. В то же время скорость и качество их передачи зависит от воли и желания чиновников. Поэтому надеяться на то, что в скором времени муниципальные образования обрастут муниципальной собственностью, не приходится.
Четко обозначенная процедура передачи отдельных государственных полномочий будет способствовать сокращению нефинансированных федеральных мандатов. Однако эта правильная норма дезавуируется тем, что допускается использование собственных средств местного самоуправления для решения государственных полномочий.
Есть опасность, что местным властям будет навязываться выполнение государственных функций за свой счет. Органы местного самоуправления ставятся в невыгодное положение: государственные полномочия они могут выполняться за счет собственных средств, а вот использовать государственные средства на решение вопросов местного значения не имеют право. За это их деятельность может быть прекращена путем введения временной финансовой администрации, которая может быть использована губернаторами как механизм отстранения неугодных мэров.
Тем временем, опросы общественного мнения свидетельствуют о том, что гражданам свойственно приписывать несуществующие полномочия местным властям. Органы местного самоуправления часто несут ответственность в глазах общественности за ненадлежащее выполнение государственных функций. Местное самоуправление часто представляется им как низший уровень государственной власти. Непонимание сути местного самоуправления негативно сказывается на оценке его деятельности и вредит всем уровням власти.
По новому закону, у муниципалитетов появляется больше возможностей для межмуниципального сотрудничества, обмена опытом между муниципальными образованиями, и представительства местных властей на самом высоком государственном уровне.
Многообразие форм прямой демократии, заложенное в концепции реформы, делает работу органов местного самоуправления более эффективной, прозрачной и подконтрольной. Но результаты опросов свидетельствуют, что население не готово воспользоваться своими правами по участию в управлении местными делами из-за низкой политической культуры россиян и их политической апатичности. В современном российском обществе господствуют ценности и нормы, которые не способствуют развитию самоуправления. О неготовности россиян к самоуправлению говорит и тот факт, что муниципальные выборы не представляют интереса для большинства граждан нашей страны.
Имеющей перспективу развития можно назвать только одну форму прямого волеизъявления — это территориальное общественное самоуправление, которое получило небольшое развитие в нашей стране.
Заключение
.
Проблема правильной организации власти издавна занимала мыслителей, философов и политологов прошлого. К середине XIX века стала очевидна необходимость введения самоуправленческих начал в управление государством. Борьба самоуправленческих и государственных начал особенно ярко проявилась в спорах сторонников общественной и государственной теорий местного самоуправления. Последователи общественной теории местного самоуправления (Н.М.Коркунов, В. И. Лешков, А.И.Васильчиков) рассматривали местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, отделенный и противопоставленный государству. Идеологи государственной теории местного самоуправления (Н.И.Лазаревский, А. Д. Градовский, В.П. Безобразов) считали природу местного самоуправления государственной, воспринимали местное самоуправление в качестве низшего уровня государственной власти на местах.
И тот, и другой подходы грешат излишними крайностями. Дальнейшее развитие теорий местного самоуправления привело к сочетанию двух подходов к местному самоуправлению. При смешанном подходе к местному самоуправлению можно говорить об автономности органов местного самоуправления, сочетающейся с сильными позициями государства.
В настоящий момент местное самоуправление в России объединяет в себе элементы как общественной, так и государственной теорий местного самоуправления. Первая проявляется в том, что по Конституции РФ местное самоуправление обособлено от государства и не входит в систему государственных органов власти, самостоятельно в пределах собственной компетенции. Влияние второй теории проявляется в том, что местное самоуправление в России создано сверху, по инициативе руководства страны и в силу этого и российских традиций испытывает сильное влияние со стороны государства.
В ходе исследования были проанализированы наиболее распространенные в мировой практике типы местного самоуправления: англо-саксонский, континентальный, система советов и смешанный тип.
Исследование практики применения каждой из них показал, что:
— возвращение к советской модели организации местного самоуправления не представляется целесообразным в силу поставленной задачи построения демократического государства с федеративным устройством и развитым самоуправлением;
— англо-саксонский путь в чистом виде мало реализуем в России. Ни исторический, опыт, ни психология россиян, ни позиция руководства страны, ни правовая база не соответствуют англо-саксонской практике, предполагающей большую автономию местных органов управления в пределах четко обозначенной компетенции, развитую правовую и политическую культуру граждан, демократические традиций и практику участия в делах государства.
— Континентальный опыт организации местного самоуправления грешит излишним усилением роли государства. Данная модель предполагает сильную зависимость местных властей от государственных чиновников на местах. Ни с экономической точки зрения (дублирование полномочий), ни с политической (небольшие возможности для развития гражданского общества) эта модель не является оптимальной для России.
— Наиболее приемлемой с точки зрения управления и соблюдения основных прав и свобод граждан нам представляется смешанная модель местного самоуправления. Она позволяет сочетать автономию местного самоуправления с осуществлением контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления. Инициатива местных властей, ограниченная законом, будет находиться под судебным контролем государства. Данная модель позволит освободить местные органы власти от излишней опеки государства, с другой стороны, оставит деятельность органов местного самоуправления в русле общегосударственной политики и в едином правовом поле.
Проанализировав основные организационные модели местного самоуправления, существующие в мире, мы пришли к выводу, что разнообразие географических, климатических, социально-экономических условий в России обусловливает выбор разнообразных организационных форм местного самоуправления в различных регионах страны.
Так, на наш взгляд, для управления городами мегаполисами больше всего подходит модель «совет-сильный мэр», предполагающая выборность и совета, и мэра. При этом основные полномочия сосредоточены в руках мэра. Он выполняет как управленческие, так и политический функции. Учитывая обилие проблем, связанных с управлением огромными городами, и их политическим статусом, данная модель выглядит наиболее оптимальной.
Для больших и средних городов подходит модель «совет-менеджер», где совет осуществляет политические функции, а профессионал, нанятый по контракту, осуществляет оперативное управление городом.
Для малых и средних городов рационально использовать схему «совет-слабый мэр», где основные функции сосредоточены в руках совета, разделенного на руководящие комитеты по направлениям.
Прямое управление граждан возможно через модель «совет-староста», когда жители собираются на сходы. В силу своей специфики она подходит для организации власти в поселениях.
Во многих субъектах РФ подобная практика уже действует.
Однако нам представляется опасным идея назначения глав крупных городов представительных органом местного самоуправления по представлению глав регионов. Это, безусловно, поставит мэров городов в зависимое положение от региональных властей.
Следует констатировать, что, не смотря на всю значимость данного института, местное самоуправление в России еще не сформировано, существует эпизодично и несистемно. К основным проблемам местного самоуправления можно отнести: внутреннюю несогласованность российского законодательства в сфере местного самоуправленияотсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправлениянесбалансированность доходной базы и расходных полномочий, чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, переданных местному самоуправлениюнесоблюдение законодательства и попытки органов государственной власти субъектов РФ ограничить самостоятельность муниципальных властейотсутствие постоянных и конструктивных связей органов местного самоуправления с местными сообществаминеразвитость правовой и политической культуры россиян, непонимание ими сути местного самоуправлениякадровая проблема.
Поэтому остро встал вопрос о необходимости проведения новой муниципальной реформы, призванной решить обозначенные проблемы. Отмечу, что в основном реформа носит структурный характер, что предполагает изменение организационных отношений между различными уровнями местного самоуправления. Основная цель новой реформы усилить управляемость в стране и обозначить присутствие государства в тех сферах, где его присутствие ощущается слабо.
Изменился подход к институту местного самоуправления: ранее он нес в основном декоративную нагрузку элемента демократического государства. По новой концепции местное самоуправление должно стать механизмом практического представления интересов государства на местном уровне, способом предоставления более разнообразных услуг населению в условиях сохранения единства и целостности страны.
К положительным моментам нового закона относится следующее:
— переход на двухуровневую систему организации местных органов власти;
— четко прописанная передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, что должно привести к постепенному сокращению нефинансируемых федеральных мандатов;
— двухступенное бюджетное выравнивание;
— расширение перечня форм непосредственного участия граждан в делах местного сообщества;
— стимулирование межмуниципального сотрудничества.
К отрицательным можно причислить:
— возможность замены местного самоуправления государственным местным управлением за счет введения временной финансовой администрации;
— жесткое определение структуры органов местного самоуправления без привязки к особенностям местности;
— возможность перекладывать выполнение государственных полномочий на плечи органов местного самоуправления;
— возможный передел собственности и рост конфликтов между муниципальными образованиями и региональными властями;
— недостаточно прописаны материально-финансовые вопросы функционирования органов местного самоуправления.
Рассматривая перспективы развития местного самоуправления, можно выделить несколько вариантов развития данного института в России в начале XXI века:
1. Огосударствление местного самоуправления. Об этом заставляет задуматься низкая ценность самоуправленческих принципов в сознании россиян и некоторые шаги государства, направленные на усиление контроля за деятельностью местных властей. С принятием нового закона позиции государства в сфере местного самоуправления укрепились.
Это проявляется, во-первых, в практике передачи органам местного самоуправления на исполнение отдельные государственные полномочия.
Во-вторых, принято положение, по которому органы местного самоуправления вправе тратить собственные средства на выполнение отдельных государственных полномочий. Это может привести к тому, что органам местного самоуправления будет навязываться исполнение отдельных государственных полномочий даже без обеспечения соответствующего финансирования. Такая практика широко распространена на сегодняшний день.
Одновременно в законе четко прописано, что местные органы власти не могут использовать переданные государственные средства на решение собственных местных вопросов. Это обусловлено подчиненным положением местных органов власти по отношению к государству.
В-третьих, организационная и подготовительная работа органов местного самоуправления по выполнению отдельных государственных полномочий не будет финансироваться из государственных средств. Одновременно, закреплена жесткая структура органов местного самоуправления и определен четкий перечень людей, которые будут получать заработную плату в местных советах (1−2 человека — председатель и его заместитель). Это приведет к тому, что, прежде всего, будут исполняться переданные отдельные государственные полномочия, а собственно местные вопросы будут решаться по остаточному принципу.
В-четвертых, усилен контроль за деятельность органов местного самоуправления. В частности, в самих органах местного самоуправления законодательно введен контрольный орган.
Кроме судебного и публичного контроля появился и четко обозначенный административный контроль. Он проявляется в том, что за нецелевое использование государственных средств и образование задолженности муниципального образования может вводиться временная финансовая администрация. Это создает опасность устранения неугодных мэров со стороны региональных властей.
Наконец, большинство муниципальных образований будут существовать не за счет собственных доходов, а за счет государственных субсидий и дотаций, что не может способствовать развитию самостоятельности органов местной власти.
2. Формальное существование института местного самоуправления. Это связано с тем, что ценности самоуправления еще не прижились у населения, следовательно, ждать активности со стороны граждан не приходится. В это же время внимание государства к сфере местного самоуправления ослабевает, что позволяет чиновникам на федеральном и региональном уровне, не заинтересованным в развитии местного самоуправления, тормозить и затягивать реформу, сводить к нулю ее положительные моменты.
Автономное существование местного самоуправления в России нам представляется мало возможным в данной ситуации. Для этого не созданы условия: не прижились демократические ценности, не развита культура участия, нет сильной заинтересованности государства в развитии местного самоуправления, велико влияние чиновников, тормозящих муниципальную реформу и т. д.
3. Закрепления отдельных форм и признаков местного самоуправления в условиях постепенного развития демократии участия.
Наиболее вероятным нам представляется тенденция развития отдельных элементов местного самоуправления на отдельных территориях российского государства.
Во-первых, развитие демократии невозможно без развития местного самоуправления в России. Поэтому, если руководство страны продолжит курс на построение демократического общества и государства, местное.
161 самоуправление будет периодически получать сигналы от государства, стимулирующие его развитие.
Во-вторых, задача экономического развития страны и ее конкурентоспособности рано или поздно поднимет вопрос о необходимости передачи значительных полномочий на местный уровень с нужным финансовым обеспечением с целью предоставить государству заниматься крупными, стратегическими задачами. Вопрос предоставления услуг на местном уровне — это вопрос эффективности управления местным сообществом и страной в целом.
В-третьих, традиции местного самоуправления в России все же существуют, и в настоящее время есть небольшая прослойка активных граждан, готовых принимать участие в управлении государством на местном уровне.
В-четвертых, время работает на местное самоуправление. В ситуации относительной стабильности, отсутствия радикальных перемен и развития демократических ценностей в обществе у местного самоуправления есть шанс закрепиться на российской почве, пустить ростки и подготовить базу для дальнейшего развития самоуправленческих начал в обществе.
