Актуальность темы
исследования. Советская концепция источников права, не признающая не только акты, но и роль суда сколь либо выходящими за пределы единичного случая, с провозглашением в России постулатов разделения государственной власти претерпела определённого рода модернизацию. А с учреждением такого органа государственной власти, по сути, с несовместимыми для «жизни» указанной концепции функцией и полномочиями, как Конституционный Суд Российской Федерации1, роль судебной власти существенно возросла.
С начала деятельности Конституционный Суд уже своими первыми решениями сделал, пусть и не всегда удачную в политическом измерении, но вполне известную и даже стоящую ему существования юридическую заявку. Он «выжил» и прочно занял одно из ведущих положений в системе органов российского государства — на данный момент это уже труднооспоримый факт. Арсенал его исключительных возможностей уплотнился такими правомочиями, как официальное толкование Конституции РФ, проверка конституционности федеральных законов, нормативных актов высших федеральных и региональных органов государственной власти, а также не вступивших в силу международных договоров РФ. Этим Конституционный Суд снискал, выражаясь по Г. Кёльзену, славу «негативного законодателя"3 если ещё не во всех, то уже в большинстве всё возрастающего количества сфер
1 Далее по тексту — Конституционный Суд.
2 См.: Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 2009, 21 января. № 7. Далее по тексту — Конституция.
3 Теория конституционного суда как негативного законодателя («антизаконодателя») была сформулирована именно Г. Кёльзеном, впервые её опубликовавшим на французском языке в 1928 году и затем изложившим в своём докладе на конференции, организованной Ассоциацией конституционного права Германии 23 — 24 апреля 1928 года (см. об этом: Генеральный доклад XIV Конгресса Конференции европейских конституционных судов // Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. 2008. № 2−3. С. 105). жизнедеятельности российского общества1.
Дебаты по поводу юридического статуса Конституционного Суда ещё не скоро закончатся, но всё вышеизложенное в одинаковой мере относится и к его решениям, поскольку именно они являются формой реализации и практического выражения полномочий Конституционного Суда, а также немаловажным источником правовой информации о его статусе и государственно-властных возможностях. По поводу природы этой самой информации и положения решений Конституционного Суда в российской правовой науке встречаются самые разные позиции и степень их расхождения только увеличивается с количеством публикаций, посвящённых данной проблеме.
Но если юридическая мысль общетеоретическая и других отраслей права в вопросах источниковой идентификации решений Конституционного Суда значительно шагнула вперёд, то в административном праве до настоящего времени вовсе отсутствуют исследования, формирующие целостную теорию этого юридического феномена. Рассмотрение тех или иных характеристик Конституционного Суда и зачастую воспроизведение законоположений о его решениях, как правило, в рамках рассмотрения форм и методов государственного управления носят характер попутного высказывания и сами по себе мало что вносят в проблему их административно-правового значения.
Между тем вопросы административно-правовой идентификации решений Конституционного Суда важны не сами по себе и далеко не только в целях их соотнесения с системой источников административного права. Данная отрасль права и её центральный объект — государственное управление с присущими ему институтами, формами, методами и стилем функционирования как ничто другое нуждаются в модернизации в соответствии с демократическими и социально-правовыми ориентирами Конституции. Решения Консти.
1 См. также: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 206- Богданова H.A. Конституционный Суд Российской Федерации в системе конституционного права // Вестник КС. 1997. № 3. С. 54- Киинер А. Конституционное судопроизводство нуждается в унификации // Российская юстиция. 1999. № 8. С. 19- Кучин М. В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент // Право и политика. 2000. № 5. С. 5- Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий / Отв. ред. Н. В. Витрук, Л. В. Лазарев, Б. С. Эбзеев. М., 1996. С. 246. туционного Суда как раз и служат таким интегративным средством, с помощью которого происходит процесс прямого и наиболее адекватного внедрения конституционных ценностей и положений в правовое регулирование в сфере государственного управления, в деятельность органов исполнительной власти и иных субъектов административно-правовой коммуникации.
Состояние и степень научной разработанности проблемы. В административно-правовой науке вопросы решений Конституционного Суда пока не получили всесторонней доктринальной разработки, что объясняется, на наш взгляд, не только преобладающими в этой сфере нормативистскими настроениями, но и, в принципе, недостаточным монографическим вниманием к проблемам источников административного права. Но некоторые аспекты нашего исследования получили разработку у отдельных учёных-административистов. Среди них Д. Н. Бахрах, А. Л. Бурков, И. И. Веремеенко, Н. М. Конин, П. И. Кононов, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачёв, О. Н. Ордина, Г. И. Петров, Р. А. Ромашов, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров и В. А. Юсупов. К их числу вполне заслуженно относится и И. В. Максимов, который хотя и не делает прямых выводов относительно ис-точникового значения решений Конституционного Суда, но, пожалуй, первый из административистов, кто привлек и проанализировал как административно-регулятивный достаточно солидный объём актов данного органа1. Однако как-то, что в остальной своей части учёные-административисты либо умалчивают своего отношения, либо обходятся анализом единичных решений Конституционного Суда, так и то, что вышеперечисленные авторы, в большинстве своём, не рассматривали проблему данных решений в качестве основной, оставляют вопросы актов конституционного судоговорения в ад министративном праве в числе всё ещё малоразработанных.
Поэтому преодоление этого недочёта предвиделось по пути привлечения также трудов со стороны иных отраслей права. Наиболее концептуальными и.
1 См., в части.: Максимов И. В. Административные наказания в системе мер административного принуждения (концептуальные проблемы): Дис.. д-раюрид. наук. Саратов, 2004. С. 475−480. полезными в этом отношении явились работы по теории права и конституционному праву России. Среди внёсших существенный вклад в разработку вопроса решений Конституционного Суда как источника права можно особо выделить таких учёных-юристов, как: С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, А. А. Белкин, М. И. Байтин, И. Ю. Богдановская, Н. С. Бондарь, А. Б. Венгеров, А. Н. Верещагин, С. И. Вильнянский, Н. В. Витрук, Н. Н. Вопленко, Г. А. Гаджиев, С. Л. Зивс, В. Д. Зорькин, Е. В .Колесников, В. А. Кряжков, В. В. Лазарев, Л. В. Лазарев, Р. З. Лившиц, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов,.
A.В.Мицкевич, Т. Г. Морщакова, О. Ю. Рыбаков, М. С. Саликов, И. Н. Сенякин,.
B.А.Сивицкий, Б. А. Страшун и Б. С. Эбзеев. Их исследования существенно продвинули анализ общетеоретических аспектов юридической природы решений Конституционного Суда.
Некоторые из ключевых положений диссертации базируются на разработках таких исследователей, как: И. С. Бастен, О. В. Богатова, С. Г. Голубицкая, П. А. Гук, М. Л. Давыдова, В. В. Захаров, О. Н. Кряжкова и А. А. Петров.
Объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают проблемы правовой идентификации решений Конституционного Суда в административно-правовой сфере и механизм их воздействия на соответствующие отношения.
Предмет исследования включает в себя нормы действующего конституционного й административного права, решения Конституционного Суда, принятые по вопросам административного права, а также научные воззрения, связанные с проблемой указанных решений.
Цели исследования состоят в выявлении и определении, в т. ч. на основе общеправовых подходов, юридической природы решений Конституционного Суда, их административно-правового значения, места и роли в системе источников административного права.
Для достижения этих целей в работе видится необходимым решение следующих основных задач'. а) анализ состояния действующего законодательства, выражающего общепризнанное отношение и достигнутый уровень нормативного регулирования статуса Конституционного Суда и конкретно его решенийб) рассмотрение, систематизация и анализ основных общеправовых (общеотраслевых) подходов, как отрицающих, так и поддерживающих значение решений Конституционного Суда как источника правав) выявление внешних и внутренних качеств нормативности решений Конституционного Суда, сопоставление его формы и содержания для обоснования статуса данных решений как нормативного источника праваг) обнаружение и рассмотрение особенностей воздействия решений Конституционного Суда на административное право, систематизированное определение их как источника административного правад) выработка и построение основных признаков (сторон) решений Конституционного Суда как источника административного права, выявление объёма данного понятия через их классификациюе) определение юридической силы и места решений Конституционного Суда в иерархии источников административного праваж) выявление сущности, содержания и места правовых позиций в структуре решения Конституционного Суда, а также их анализ, систематизация и оценка его правовых подходов с административно-регулятивным потенциалом.
Методологическая база исследования выстраивалась под нужды правильного, объективного и, по возможности, всестороннего решения поставленных задач. В процессе работы кроме общенаучных (анализ и синтез, обобщение, дедукция и индукция, системный и функциональный подходы и т. п.) были применены и частнонаучные методы, в т. ч. используемые современной наукой в юриспруденции: формально-логический, историко-правовой методы и в особенности сравнительно-правовой метод, позволивший проанализировать поставленные вопросы в административно-правовом ключе.
В предметном отношении тематика диссертационного исследования напрямую связана и раскрывается с использованием достижений таких юридических наук, как теория государства и права, конституционное, уголовное, гражданское, трудовое и налоговое право. К работе привлекались также достижения ряда гуманитарных наук (философия, социология и политология) и филологии.
Нормативную основу диссертации составили Конституция, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации"1, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства. РФ, а также международные договоры РФ и законодательство ряда государств-участников СНГ и ближнего зарубежья.
Особую часть нормативного материала составляют постановления и определения Конституционного Суда с т.н. «позитивным» содержанием.
Эмпирическая база диссертации включает иные решения Конституционного Суда, решения Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также материалы парламентской и иной юридической практики.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой первое в юридической и административно-правовой науке России монографическое исследование, специально посвященное проблеме сущности и роли решений Конституционного Суда в качестве источника административного права. На данный момент это пока единственная попытка комплексного, центрального и отдельного анализа природы решений Конституционного Суд с точки зрения административно-правовых подходов.
В работе рассматриваются формальные (внешние) и материальные (внутренние, содержательные) признаки нормативности решений Конституционного Суда и представлены варианты её моделирования. Предлагаются также способы и средства, по сути, конституционно-контрольной деятельно.
1 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. 28 декабря 2010 г.) // Российская газета. 1994, 23 июля. № 138−139. Далее по текстуЗакон о Конституционном Суде. сти Конституционного Суда, за счёт чего решения наполняются административно-правовым содержанием. Исследование содержит комплексное определение решений Конституционного Суда как источника данной отрасли.
Новизна работы заключается также в изложении развёрнутой классификации актов конституционного судоговорения как источника административного права и в систематизированном анализе влияния решений Конституционного Суда и содержащихся в них правовых позиций на сферу государственного управления, причём как в правотворческом, так и правоприменительном его исполнении.
В целом, в работе показана и впервые в административно-правовой науке предпринята попытка мотивировать роль решений Конституционного Суда как именно нормативного источника административного права, занимающего наряду с другими своё место в единой системе правовых регуляторов административных правоотношений. Такая* ключевая научная констатация, выработка которой и составила основную научную задачу настоящего исследования, усиливается присущей указанным решениям спецификой, обусловленной судебным статусом и особым функциональным предназначением Конституционного Суда в механизме российского государства, и придаёт им качественно своеобразную регулятивную оригинальность.
В результате, на защиту выносятся следующие основные положения:
1) вывод о том, что общеобязательность и другие характеристики, составляющие юридическую природу решений Конституционного Суда, проистекают из Конституции и опираются на принципы, определяющие её значение и роль в правовой системе государства. При этом решение Конституционного Суда — акт судебной власти, принимаемый по всем правилам судопроизводства. Однако судебный статус, характер деятельности и решений федерального органа конституционного контроля в России продиктован функциональной важностью вопросов, рассмотрение которых наиболее адекватно в рамках именно судебной процедуры, как единственно гарантирующей учёт и равенство всех заинтересованных сторон, так и обеспечивающей независимое, высококвалифицированное и ответственное их разрешение;
2) дополнительное обоснование того, что концепция отрицания источ-никовой природы в отношении именно решений Конституционного Суда исчерпала свой апологетический запас, поскольку ни романо-германская правовая традиция, ни принцип и существующее в России разделение государственной власти не препятствуют восприятию этих решений в качестве источника права. Однако в вопросе о том, каким именно источником права являются решения Конституционного Суда приводятся новые аргументы, отвергающие их преюдициальный и прецедентный статус;
3) предложение рассматривать решения Конституционного Суда в качестве нормативных правовых актов, поскольку акты конституционного судоговорения: а) обладают свойствами неперсонифицированности, неоднократного применения, общеобязательности, публичности, юридической силы, формальной определённости и обеспечиваются государственным принуждением, т. е. по своему значению (внешним качествам) практически не отличаются от нормативно-правовых источников праваб) наряду с фактологической и описательной информацией заключают в себе нормативно-правовые предписания с различным содержанием, т. е. предписания, выражающие как нормы права, так и правовые декларации, принципы и дефиниции;
4) вывод и обоснование того, что решения Конституционного Суда становятся источником административного права за счёт, во-первых, признания Конституционным Судом актов, содержащих административно-правовые нормы, или отдельных административно-правовых нормоположений неконституционными, во-вторых, толкования Конституции и, в-третьих, конституционного истолкования нормативных актов, содержащих административно-правовые нормы, или отдельных таких норм. Отсюда решение Конституционного Суда как источник административного права в материальном (функциональном) смысле — это принимаемый Конституционным Судом на основе.
Конституции и в итоге конституционного судопроизводства непосредственно действующий правовой акт, устанавливающий нормативно-правовые предписания, административно-регулятивное значение которых состоит в их направленности на отмену административно-правовой нормы (акта) либо в закреплении её (его) конституционно-правового смысла и (или) содержащие истолкование положений Конституции, сказывающихся на административном праворегулировании и правоприменении;
5) классификация решений Конституционного Суда как источника административного права по целому ряду оснований, сгруппированных по критерию их юридической или чисто гносеологической (научной) значимости. В результате классификационной характеристики решений Конституционного Суда обозначились пределы их идентификации в качестве источника административного праваособо обосновывается источниковый характер определений Конституционного Суда с т.н. «позитивным» содержанием. Таким образом, решения Конституционного Суда, как удовлетворяющие критерию источника административного права в формальном (содержательном) смысле, — это излагаемые в виде отдельного документа постановления и определения Конституционного Суда, содержащие ответ на вопрос о конституционности нормативного акта, договора с административно-правым содержанием или отдельных их положений, полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие административно-правового характера либо о толковании Конституции в части, имеющей административно-правовое значение;
6) доказательство юридической силы и расположения решений Конституционного Суда в иерархии источников административного права после международных договоров РФ, но непосредственно над федеральными конституционными законами;
7) обоснование значения правовых позиций Конституционного Суда как составляющих его решения, наделяемых за счёт этого необходимыми качествами. Делается вывод о том, что правовая позиция Конституционного Суда — это содержащиеся в мотивировочной части решения Конституционного Суда и выявленные в результате толкования Конституции и (или) соотносимого с ней иного объекта конституционного контроля правовые положения (установления) Конституционного Суда, носящие характер конституционной (конституционно-правовой) интерпретации или имплицитно-волевого утверждения (умозаключения, суждения), отражающих его конституционное правопонимание, официальную точку зрения по определённой правовой проблеме и служащие правовым аргументом (основанием), пригодным в обоснование итогового вывода как первичного, так и любого последующего решений Конституционного Суда с аналогичным либо тождественным предметом;
8) ряд изменений в законодательство следующего характера, а именно:
8.1) в Законе о Конституционном Суде: а) необходимо пересмотреть регулирование в части обязания органов отменять изданные ими акты или отдельные нормоположения, признанные неконституционными (ч. 4 ст. 79), поскольку таковая в силу ч. 6 ст. 125 Конституции не1 требуется и не столько носит чисто редакционный характер, сколько умаляет юридическую силу решений Конституционного Суда тем, что1 такая отмена приобретает, по сути, значение дополнительной констатации (санкции) неконституционностиб) в условиях образовавшегося пробела в правовом регулировании (в виду признания Конституционным Судом акта или отдельной его нормы неконституционными — ч. 4 ст. 79) целесообразнее определить, что его новое нормативное урегулирование должно осуществляться в строгом соответствии не только с Конституцией, но и с учётом соответствующего решения Конституционного Суда, которые применяются непосредственно и последовательно как до, так и после устранения данного пробелав) в целях формальной и содержательной определённости и отграничения от других встречающихся в Законе о Конституционном Суде аналогичных терминов необходимо восстановить в его ст. 731 терминологию именно «правовая позиция», а не просто «позиция» Конституционного Суда, включив (переместив) в неё также положения ч. 5 ст. 79 того же Законаг) закрепить, что не только норма или акт, признанные Конституционным Судом неконституционными, но и сами его решения являются критерием (основанием) для выявления и признания судами или иными компетентными органами аналогичных или тождественных актов либо отдельных их норм не соответствующими Конституциид) необходимые коррективы напрашиваются в ст.ст. 80 и (или) 106, которые устанавливали бы обязанность произведения соответствующих изменений в нормативных актах (положениях) не только в виду признания их неконституционными, но и на случай их расхождения с толкованием Конституции, данным Конституционным Судом;
8.2) в целях соблюдения сохраняющего силу решения КонституционноЛ го Суда необходимо положения федерального законодательства, например,.
0 полиции3, о федеральной службе безопасности4, закрепляющие за правоохранительными органами право не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты либо обязывать оставаться на них или покинуть их, аннулировать в той частив какой ими допускаются подобного рода ограничения свободы передвижения граждан в условиях, не связанных с режимом чрезвычайного положения.
Научная и практическая значимость диссертации состоит прежде все.
1 Признана утратившей силу не по этимологическим причинам, а в связи с упразднением в структуре Конституционного Суда палат и введением т.н. письменного производства (см.: Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5742).
2 См.: Постановление Конституционного Суда от 17 сентября 1993 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 года «О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии» и от 26 марта 1993 года «О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18−20 марта 1993 года"//Ведомости СНД и ВС РФ. 1993.№ 38. Ст. 1523.
3 См.: ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
4 См.: п. «з2» ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. го в возможности использования ее результатов в правотворчестве, правоприменении и правоохранительной деятельности в области государственного управления, а также в научно-исследовательской и педагогической работе. Высокая степень актуальности поднимаемых и раскрываемых в исследовании вопросов роли правовых позиций Конституционного Суда в административном праве допускает использование его результатов в подготовке юристов по соответствующим магистерским программам.
В работе выработаны подходы, позволяющие более полно и глубже понять сущность решений Конституционного Суда и степень важности их реализации в правовом регулировании и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, что создаст благоприятную почву для соответствующей интеграции исполнительно-распорядительной деятельности в конституционно установленные рамки. Правильный учёт решения Конституционного Суда только ускорит процесс демократической и правовой модернизации отечественного административного права.
Общее научно-практическое значение диссертационного исследования заключается в развитии научных знаний о проблемах решений Конституционного Суда, в т. ч. в административном праве. Выводы, содержащиеся в этом исследовании, могут быть использованы в учебно-методической деятельности (подготовке учебников^ учебных пособий и иных учебно-методических разработок) по административному праву, при чтении специальных курсов, при проведении семинаров, конференций и иных научно-практических мероприятий. Работа может быть полезна также в деятельности практических работников-юристов, преподавателей и специалистов, интересующихся и занимающихся различными аспектами реализации административно-правовых норм.
Апробация результатов. Основные положения диссертации систематически сообщались на заседаниях кафедры конституционного и административного права Астраханского государственного технического университета в рамах научно-практических конференций, нашли отражение в работах, опубликованных автором в научных журналах, сборниках и специализированной, в т. ч. центральной, периодической печати.
Выносимые на защиту и иные положения диссертации докладывались на международной всероссийской и региональной конференциях. Результаты исследований опубликованы в учебнике, вышедшем в Москве, и двух учебных пособиях, вышедших в городах Астрахани и Саратове.
Материалы и результаты исследования отражены в учебно-методическом комплексе курсов конституционного (государственного) права России, административного права, административной ответственности и законодательной техники и реализуются в лекциях и семинарских занятиях, проводимых автором.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав, разбитых, в свою очередь, на семь параграфов и представляющих собой основное содержание, заключения и списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Учреждение в России института специализированного конституционного контроля в лице Конституционного Суда диктовалось необходимостью обеспечить Конституции и прежде всего её положениям о правовом статусе личности в России характер реально действующего высшего права со всеми вытекающими отсюда последствиями. Без этого органа идеи демократического и правового государства в России уже немыслимы, он служит одним из главных их выразителей и проводником. Общегосударственную и правовую роль Конституционного Суда, таким образом, трудно переоценить.
Тем не менее на протяжении всего исследования нами движет идея, куда более институциональная.
Введение
конституционного контроля именно в судебном обличии позволило повысить и укрепить роль судов, сделать их достаточным противовесом в механизме разделения государственной власти, придать всей этой механике характер взаимного сдерживания и уравновешивания под общим — конституционным «куполом». Однако при всей столь организационно-функциональной выраженности положения и роли Конституционного Суда в государственно-властном механизме его потенциал выглядит, на наш взгляд, не до конца заявленным. Этому, во многом, всё ещё способствуют идеологемы, прикрывающие авторитарную суть правовых пережитков, всё больше общего утрачивающие с реальностью.
Предпринятое исследование как раз и преследовало цель показать решения Конституционного Суда как одну из таких юридических действительно-стей, что за пределами административно-правовой мысли получило большую поддержку. Но существующий как на общетеоретическом уровне, так и в рамках других отраслей права разброс мнений по этой проблеме, возможно, и стимулирует ситуацию доктринального ожидания. Поэтому анализ или даже критику решений Конституционного Суда как источника права не так-то просто встретить в административно-правовой литературе. Это, конечно, не умаляет значимость и самодостаточность уже выработанных на административно-правовой основе источниковедческих подходов к решениям Конституционного Суда, как и не снимает со счетов немалочисленные доктринальные отзывы учёных-административистов на конкретные из них.
Решения Конституционного Суда — это действительно сложный юридический инструмент, сочетающий различные типы правового воздействия на общественные отношения. Конституция и конкретизирующий её Закон о Конституционном Суде дают возможность преодолеть трудности их источ-никовой идентификации на фоне таких их внешне очевидных качеств, как неперсонифицированность, неоднократность применения, общеобязательность, публичность, формальная определённость, обладание юридической силой, и её обеспеченность государственным принуждением. Нормативность решений Конституционного Суда достигается именно тем, что ими Конституция применяется-не к конкретному человеку или конкретной (единичной) ситуации, а к нормативному акту или его отдельному положению, которое имеет нормативный масштаб действия. Поэтому содержание исследованных решений позволяет говорить о наличии в них аналоговых правовым нормам нормативно-правовых предписаний, закрепляющих всевозможные формулы государственно-властных велений. В1 решениях Конституционного. Суда можно обнаружить как нормативно-правовые предписания, выражающие нормы права, т. е. фиксирующие необходимую логическую полноту нормативного регулирования, так и декларативные, принципиальные и дефинитивные нормативные предписания. Субстанциональность данных решений, как видно, не столь однородна, но именно в своём сочетании внешние и внутренние их качества позволяют решениям Конституционного Суда тяготеть к нормативным правовым актам.
Как регулятор административно-правовых отношений решения Конституционного Суда основываются на Конституции и выражают знаменатель прежде всего её нормативности. То есть становление решений Конституционного Суда как источника именно административного права имеет место в виду обращения суда как к тем положениям Конституции, которые касаются государственного управления, так и тем соотносимым с ней в порядке проверки конституционности актам (договорам), которые содержат нормы административного права. Технически же административно-правовая «маркировка» решений Конституционного Суда происходит в результате толкования Конституции в соответствующей части или признания неконституционными либо конституционного истолкования с сохранением конституционности актов, содержащих нормы, административного права. Разумеется, источником административного права являются итоговые решения Конституционного Суда, что говорит лишь о том, что они вынесены по существу предмета конституционно-контрольной деятельности, а также приняты в рамках и по правилам конституционного судопроизводства. По своей форме или наименованию — это всегда постановления и зачастую определения с т.н. «позитивным» содержанием, т. е. разрешающие поставленный вопрос по существу. Учитываться должно и то, что решения Конституционного' Суда как источник административного права всегда излагаются в виде отдельного документа, а не в протокольной и тем более устной форме. Также решения Конституционного Суда — акт коллегиального органа и потому удовлетворять качеству источника административного права они могут лишь если вынесены в пленарном заседании, т. е. за их принятие проголосовало установленное законом большинство судей. В’зависимости же от характера полномочий Конституционного Суда или предмета конституционного контроля его решения как источник административного права можно подразделять на решения, вынесенные: 1) по, делам о соответствии Конституции: а) нормативных актов органов государственной власти и договоров между нимиб) не вступивших в силу международных договоров РФв) законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и запросам судов- 2) по спорам о компетенции и 3) по делам о толковании Конституции.
Хотя на объёме и характере административно-правового содержания решений это не сказывается, вместе с тем специфично то, что они принимаются Конституционным Судом, являющимся, по сути, субъектом не административной власти, а конституционного права, — точнее, судебной власти. Решения Конституционного Суда независимо от своего предмета — это акты федерального органа государственной власти, которые занимают своё положение в федеральной части правовой системы России и действуют обязательно на всей территории России независимо от уровня и масштаба действия акта, являющегося объектом конституционного контроля. Их место в иерархии источников административного права предопределяется конституционно установленной возможностью Конституционного Суда устранять из правовой реальности нормы любых законов и определённых подзаконных актов, противоречащие Конституции, не дожидаясь и не нуждаясь в отмене их принявшим органом. Поэтому по своей юридической силе акты конституционного судоговорения располагаются ниже международных договоров РФ, но выше федеральных конституционных законов.
Существующий акцент на правовых позициях Конституционного Суда как самостоятельных нормативных регуляторах, на наш взгляд, уводит немало исследователей от необходимости постулировать нормотворческий потенциал всего решения и служит «запасным» выходом — своеобразным компромиссом между традиционным непризнанием судебного прецедента и невозможностью отождествления содержания акта конституционного судоговорения с нормами права. Но содержащиеся в решении Конституционного Суда правовые позиции не являются самостоятельными источниками административного права, хотя и служат в какой-то мере индикатором («эпицентром») их нормативности. Правовая позиция может состоять из одного или нескольких нормативно-правовых предписаний, содержащихся в решении.
Конституционного Суда, и в то же время не включает в себя описательную, фактологическую и иную информацию. Правовая позиция в своём содержании не однородна и может выражаться в виде не только конституционной интерпретации, но и иного дополнительно вводимого для целей толкования (истолкования) властно-волевого утверждения (установления). Она немыслима, если не содержит хотя бы частного (предварительного или промежуточного) ответа по существу дела, проблематики. Вместе с тем в круг правовых позиций нельзя включать, скажем, законоположения, если только Конституционный Суд их не просто воспроизводит, а универсализирует, т. е. придаёт им конституционно-правовую значимость — новый уровень или масштаб действия. Конституционный Суд, включая те или иные нормативные или даже научные ориентиры в мотивационный «корпус» своего решения, может придать им властно-ориентирующий.характер, т. е. сообщить им конституционно-правовой вектор.
Решения Конституционного Суда и содержащиеся в них правовые позиции сыграли и продолжают выполнять важную роль в, правовом регулировании тех или иных аспектов государственного управления, т. е. в административном праве. С самого начала деятельности Конституционного Суда его правовые позиции ориентировали законодательное регулирование в сфере публичного управления и собственно административно-правовые отношения по целому ряду базовых направлений, включающих в себя ещё и вопросы: а) в части организации исполнительной власти — определения пределов исполнительной власти и её самостоятельности, в т. ч. по поводу формирования своих органовсоотношения полномочий федеральной и региональной исполнительной власти в формировании территориальных органов федеральной исполнительной властиразграничения организационных и функциональных полномочий исполнительной власти по предметам совместного ведения РФ и её субъектовтерриториального устройства органов государственной власти субъектов РФустановления системы и структуры федеральных органов исполнительной властипрерогатив Президента РФ в сфере государственного управления и их пределов, в т. ч. касающиеся порядка назначения на должность Председателя Правительства РФб) в части соблюдения конституционных прав и обязанностей граждан, реализуемых в сфере государственного управления, — передвижения и выбора места жительства в пределах РФрегистрационного учёта граждан по месту проживанияреализации гражданами права свободно выезжать за пределы РФорганизации и соотношения государственной и муниципальной службы, а также обеспечения равного доступа к службе, в т. ч. по возрастным критериямреализации жилищных прав гражданвключая вселение и выселениеправового регулирования административного вмешательства в права, и свободы, складывающиеся в экономической сфере, в т. ч. лицензирование, квотирование, сертификациягосударственной регистрации и иного административно-властного вмешательства в правовой статус организаций, предприятий и учреждений-чрезвычайного положения и других режимов, связанных с введением особого порядка управления территориями и т. д.- в) в части административного принуждения и административной ответственности — разграничения предметов ведения и полномочий в сфере административной ответственности между Россией и её субъектамиоснований и условий административной ответственности, в т. ч. за винуприменения отдельных мер административной ответственности, включая конфискацию имущества и административный штрафспецифики судопроизводства по делам об административных правонарушенияхотзыва лицензии и применения иных мер административного принужденияответственности за совершение смежных правонарушений, в т. ч. таможенных и налоговыхсудебной защиты при применении мер административного принуждения.
По мере накопления законодательной и подзаконной базы нормативного регулирования исполнительно-распорядительной деятельности будут вырабатываться, накапливаться и развиваться другие правовые позиции Конституционного Суда. Отдельного развития и проработки ожидают правовые позиции Конституционного Суда по вопросам административной юстиции, которая — по определению самой Концепции судебной реформы в Россиидолжна прийти не только в разгрузку специализированному судебному конституционному контролю, но и заняться рассмотрением всех других дел, вытекающих из административных правоотношений1. Всё это в равной мере показывает возрастающую правообразующую активность Конституционного Суда в области государственного управления, которая, очевидно, не может не сказываться на все сферы государственно-властной (правотворческой, правоприменительной и правоохранительной) деятельности.
В то же время мы далеки повсеместно идеализировать роль Конституционного Суда в решении вопросов правового регулирования исполнительно-распорядительной деятельности, — в том смысле, что не всё из того, что выработано этим судом, может устраивать или даже отвечать социально оправданным ожиданиям. Однако уже само дальнейшее изучение значения и роли решений Конституционного Суда в области административного права, проработка и систематизация его правовых позиций, несомненно, скажутся положительно как на подготовке будущих юридических кадров, так и, что в конечном счёте важно, в деле демократического и правового построения исполнительной власти и осуществления публичного управления в России.
1 См.: Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная Постановлением Верховного Совета РСФСР от.
24 октября 1991 г. № 1801−1 // Ведомости ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
