Актуальность темы
исследования. Государство и право являются важнейшими регуляторами в жизни человеческого общества. Данные институты возникли на той стадии развития человечества, когда появились первые попытки осмысленного регулирования межличностных отношений на основе осознания человеком своего места в природе и первобытном коллективе, поиска компромисса между интересами индивидов. На всем протяжении истории развития человеческого общества государство и право трактовались по-разному, видоизменялись их функции, формы, задачи, неизменной оставалась лишь их сущность — организующее воздействие на общественные процессы.
На современном этапе развития человеческого общества наиболее разумной и целесообразной формой организации межличностных отношений признается гражданское общество. Развитие и окончательное становление данного института будет означать новый этап цивилизации. Гражданское общество сегодня трактуется как особая сфера отношений, главным образом имущественных, рыночных, семейных, нравственных, которые должны находиться в известной степени независимости от государства. В то же время свободное, безопасное, упорядоченное существование гражданского общества невозможно без наличия сильного, развитого правового государства. Идея правового государства состоит в создании такой системы государственно-правовых отношений, которая обеспечивала бы примат права во всех сферах общественной жизни, приоритет личности над государством, постоянный контроль граждан за деятельностью государственного аппарата и его властных органов.
В связи с этим актуальными продолжают оставаться вопросы, связанные с формированием правового государства. В частности, это проблемы соотношения государства и общества, пределы вмешательства государства в сферы общественной жизни и, конечно, организации государственной власти. Необходимо отметить, что данная проблематика присуща в той или иной степени всем современным государствам, выбравшим подобный путь развития, в том числе и Российской Федерации.
Государственная власть как общественный институт — это научно обоснованная, система, которая под контролем гражданского общества обеспечивает оптимальные варианты его функционирования, посредством властно-организационного механизма как единой системы управления. Среда функционирования этой системы регламентирована правовыми установлениями, в которых определена качественная индивидуальность юридических форм, методов, принципов, а также в целом вид юридической ответственности. Поэтому представляется правомерной постановка вопроса о структуре и формах типологии государственной власти как организующего начала формирования целей государственного управления на федеральном, региональном, муниципальном уровнях. Речь идет не о компетенции властей, а о сущности власти как особом типе реализации властных организационных отношений, когда организующие субъекты в установленном порядке реализуют свои полномочия в интересах всего гражданского общества. Принципиальным положением при этом является недопустимость отождествления интересов личности с совокупным интересом гражданского общества. Бихевиоризм, при котором одни люди командуют, а другие подчиняются, не должен иметь места вне конституционных предписаний, а также других нормативных актов, положенных в основу осуществления властно-организационных полномочий, иначе он будет противоречить юридической сущности типологии государственной власти.
Власть есть средство социального управления. Административная (управленческая) власть — инструмент государственного управления. Она необходима дня налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах созидательной и охранительной деятельности.
Она действует постоянно, целенаправленно и первая из государственных властей реагирует на изменения в окружающей средеобязана обеспечивать порядок даже в экстремальных условиях, не урегулированных законом. Административная власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы, ей противопоказаны паузы и перерывы. Ее универсализм и в том, что она не только выполняет, но и в установленных пределах осуществляет правотворческую и юрисдикционную деятельность. Как нервная система обеспечивает целостность организма, так пределы целостности государства совпадают с границами административного воздействия1.
Носителями административной власти являются субъекты управленческой системы. Вопросы органов государственного управления относятся к фундаментальным проблемам организации и осуществления государственной власти в целом. В современных условиях их значение приобрело особую остроту. Коренные изменения в общественном строе, противоречивое понимание роли государства в руководстве социально-экономическими процессами в значительной степени деформировали научное представление о государственном управлении в массовом сознании, привели к появлению недопонимания его объективной предопределенности и ценности как социальной функции2.
Задача оптимизации исполнительской власти, создание условий для обретения государственным управлением своей настоящей роли в обществе приобретает важнейшее значение. Данная задача теснейшим образом сопряжена, в свою очередь, с рыночными аспектами органов государственного управления. Ее современное значение в особенности примечательно тем, что роль государственного управления ныне предопределяется в известной степени новыми мотивами в идеологии государственного управления, проблемами развития всех сфер жизни.
1 Лончаков А. П. Предмет и система административного нрава Российской Федерации. Хабаровск, 1999. С. 4.
2 См.: Лончаков Л. П. Указ. соч. С. 4−5 — Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Вторая часть: учебник. М., 2009. С. 3−6. общества, многообразием форм собственности, развитием рыночной экономики.
Проводимая в Российской Федерации современная административная реформа определяет актуальность вопросов, связанных с формированием эффективного и экономичного механизма реализации исполнительной власти, как необходимого атрибута современного гражданского общества. В посланиях Президента РФ Федеральному собранию 2008 — 2009 гг. было уделено большое внимание вопросам создания сильного государства в аспекте формирования гражданского общества для развития и поддержания порядка, защиты и укрепления его институтов.
Реформа позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления, местного самоуправления и исполнительной власти в частности. Анализ результатов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти позволил сформулировать предложения по устранению избыточных и дублирующих функций. В процессе реформирования была сформирована новая структура федеральных органов исполнительной власти, разработаны типовые административные регламенты, опробованы проекты по созданию реестров и стандартов государственных услуг. Приняты нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд.
Однако определенные положения требуют дальнейшего рассмотрения и научной разработки. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц1.
Актуальным и целесообразным представляется также определить структуру и последовательность внедрения типологии исполнительной власти применительно к содержанию административной реформы и национальным программам в сфере административно-политической, социально-культурной деятельности и экономики. Думается, что в основе анализа индивидуальной и общей профилактики правонарушений должны находиться материалы оперативной обстановки, объективно отражающие как позитивные, гак и негативные явления в исследуемых сферах. Отсутствие профилактических мероприятий свидетельствует об отсутствии информации о реальном положении дел в сфере хозяйствования и управления, в сфере правоохранительной деятельности, борьбы с правонарушениями и преступностью, а также коррупцией как антисоциальным явлением, посягающим на общественную безопасность в целом.
Юридическая сущность поставленной проблемы состоит в том, что правотворчество всех ветвей власти призвано создавать гармонию в регулировании общественных отношений, не допуская противоречий и коллизий в праве. В этом проявляется не только юридическая консолидация правовых установлений, но и в значительной мере обеспечивается реальная возможность внедрения принципов правового государства во все сферы организации и управления гражданского общества, следовательно, типология законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти есть объективная реальность. Более того, она предполагает ускорение внедрения глубинных процессов консолидации всего гражданского общества.
Проблемы типологии деятельности властей на системной основе, к сожалению, в юридической литературе должного освещения не получили, хотя потребности практики в этом значительные. Дело в том, что содержание.
1 См.: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки //Журнал российского права. 2006. № 11. С. 11—15. правоохранительной деятельности властей не может быть опосредствовано одной отраслью права. Ретроспективный аспект проблемы позволяет полагать, что власть — одно из фундаментальных начал общества, которое лежит в основе юридической сущности механизма государственного управления. Следовательно, власть есть присущее обществу волевое отношение между людьми. В связи с чем, власть необходима для организации общества, легитимность которой определяется волеизъявлением общества. Поэтому властный механизм необходим для организации регулирования детерминации деятельности власти, общественного порядка и общественной безопасности в широком смысле. Вместе с тем это не исключает опасности злоупотребления властью лиц, ею наделенных, использования ими властных возможностей в корыстных целях, а не в интересах гражданского общества, и требует дальнейшего изучения.
Степень разработанности проблемы. Проблематике государственного управления, системы исполнительной власти большое внимание уделяется в юридической литературе учеными различных концепций на протяжении нескольких десятилетий. Юридическая наука располагает богатым материалом по вопросам структуры механизма государства, государственного аппарата, принципов его организации и деятельности. Достаточно обратиться к работам А. Б. Агапова, А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. П. Лончакова, В. М. Манохина, С. Н. Махиной, А. Ф. Ноздрачева, Ю. Н. Старилова, И. С. Студеникиной, Л. Л. Попова, Ю. А. Тихомирова, О. М. Якуба, и многих других исследователей по проблемам государственной власти и науки управления.
Многочисленны и специальные исследования по проблемам охраны общественного порядка и безопасности, формированию понятийного аппарата в данной сфере. Указанной проблематике посвящены работы А. Н. Адилова, Н. А. Босхамджиевой, И. И. Веремеенко, А. В. Возженникова, С. И. Гирько, М. И. Еропкина, И. Б. Кардашовой, Д. А. Коротченкова, Ю. В.
Степаненко и других.
Однако до настоящего времени нет единой концепции функционирования системы органов исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка и безопасности, а также общего подхода к пониманию попятий «общественный порядок» и общественная безопасность", что затрудняет реализацию норм права, направленных на защиту и охрану прав и свобод граждан, интересов общества и государства. В связи с этим требуются дальнейшие теоретические обобщения, комплексные исследования проблемы в целях создания эффективного механизма исполнительной власти.
Объект, цель и задачи исследования. Объектом диссертационного исследования выступают административно-правовые отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной властью функций в сфере охраны общественного порядка и безопасности.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы административно-правовой организации механизма исполнительной власти, теория и практика управления сферой охраны общественного порядка и безопасности.
Цель диссертационного исследования заключается в методологическом и теоретическом обосновании типологии административно-правовой организации механизма исполнительной власти, повышения эффективности и действенности административно-правовых форм, методов, и средств, реализуемых в рамках осуществления государственно-управленческой деятельности, направленной на обеспечение общественного порядка и безопасности.
Для достижения указанной цели решаются следующие задачи: исследования проблем типологии административно-правовой организации механизма исполнительной власти в аспекте современной административной реформы;
— выявления специфических черт государсгвешю-управленческой деятельности в сфере охраны общественного порядка и безопасности, а также особенностей реализуемых в ходе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственными органами исполнительной власти федерального и регионального уровня форм и методов в указанной сфере, обусловленных сложившейся социальной и экономической ситуацией;
— изучения законодательной базы, направленной на регулирование отношений, возникающих между субъектами управленческой деятельности, физическими н юридическими лицами в сфере охраны общественного порядка и безопасности;
— исследования системы органов исполнительной власти, определение и конкретизация функций управления в сфере охраны общественного порядка и безопасности;
— определения юридической сущности типологии административно-правовой организации механизма исполнительной власти;
— исследования вопросов обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка и безопасностипроведения анализа практической деятельности органов исполнительной власти в области охраны общественного порядка и безопасности;
— разработки и обоснования аргументированных предложений и рекомендаций по введению типологии механизма исполнительной власти с целью повышения управленческой деятельности в области охраны общественного порядка и безопасности.
Методологическая основа работы. В процессе исследования автор использует фундаментальные положения теории государства и права, теории конституционного права, административного права, науки управления.
Исследование административно-правовых отношений, составляющих предмет диссертационной работы, осуществлялось на основе общепринятого диалектического метода познания и вытекающих из него частнопаучных методов: формально-логического, сравнительно-правового, системно-структурного, анализа и синтеза и других.
Эмпирическую основу работы составили: анализ административно-правового регулирования исследуемой области, определение сущности административно-правовой организации, анализ принципов, форм и правовой организации деятельности системы органов исполнительной власти, обеспечивающих охрану общественного порядка и безопасность личности, общества и государства.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что диссертационная работа представляет собой специальное правовое исследование государственно-управленческой деятельности в области охраны общественного порядка и безопасности с точки зрения комплексного подхода к применению различных форм и методов государственного регулирования. В диссертационном исследовании на системной основе изучены основные вопросы типологии административно-правовой организации механизма исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка и безопасности. В частности раскрыты проблемы функционирования системы государственных органов управления в сфере охраны общественного порядка и безопасности, обеспечения законности в данной области правового регулирования, проведен анализ функций, форм и методов, используемых специально уполномоченными субъектами управления в процессе осуществляемой деятельности. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, представляются достаточно интересными, имеющими определенную научную значимость при разработке многих проблем административного права и могут быть использованы при разработке как федеральных законов, так и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Обобщения и материалы диссертационного исследования могут применяться в подготовке учебных курсов по административному праву, а также положены в основу спецкурсов по соответствующей проблематике для студентов высших учебных заведений.
Положения выносимые на защиту. Осмысление теоретических вопросов и складывающейся практики в деятельности государственных органов в сфере охраны общественного порядка и безопасности позволяет автору представить на защиту ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование государственного регулирования в указанной сфере:
— предлагается формулировка понятия типологии административно-правовой организации механизма исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка и безопасности;
— определяется значение и роль органов общей, межотраслевой и отраслевой компетенции в осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности в сфере охраны общественного порядка и безопасностиисследовав проблемы типологии административно-правовой организации механизма исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка и безопасности, автор предлагает концепцию юридической безопасности, направленную на минимизацию негативных последствий вредоносных решений органов государственной власти. Основу развиваемой концепции юридической безопасности составляет понятие негативных юридических воздействий, а суть юридической безопасности сводится к защите граждан, отдельных групп и социальных слоев, массовых объединений людей и населения в целом от этих негативных воздействий, их предотвращению, парированию или другими словами минимизации юридических факторов риска. Факторы риска — это такие состояния, явления или процессы, которые при определенных условиях могут стать опасными. Их знание и отслеживание позволяет своевременно принять меры безопасности. Под юридическими факторами риска мы понимаем такие характеристики правовой системы, которые потенциально опасны для нормальной жизнедеятельности общества, ставят преграду процессу упорядочивания социальных связей, действуют в противоречии с правовыми целями и принципами, мешают удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций.
— в целях обеспечения и укрепления законности, порядка и безопасности в жизни общества предлагается и обосновывается необходимость четкого определения и законодательного закрепления полномочий органов исполнительной власти всех уровней;
— автором предлагается внести ряд дополнений в законодательные акты Российской Федерации.
Основные результаты работы прошли апробацию в ходе научно-практических конференций различного уровня: всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Молодежь и наукатретье тысячелетие» (г. Красноярск, 2006), V Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (г. Пенза, 2006), международной научно-практической конференции «Современные направления теоретических и прикладных исследований — 2007» (г. Одесса, 2007), международной научно-практической конференции «Перспективные инновации в науке, образовании, производстве и транспорте — 2007» (г. Одесса, 2007), ежегодной всероссийской научно-практической интернет-конференции «Актуальные проблемы государственного управления в Российской Федерации» (г. Тула, 2008), международной научно-практической конференции «Современные направления теоретических и прикладных исследований — 2008» (г. Одесса,.
2008), международной научно-практической конференции «Современные направления теоретических и прикладных исследований — 2009» (г. Одесса,.
2009).
Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.
Термины «безопасность» и «общественный порядок» достаточно широко употребляются в юридической литературе и нормативно-правовых актах. Анализ научной литературы и правоприменительной деятельности показывает отсутствие единого подхода к определению данных понятий, что затрудняет построение эффективной государственной системы обеспечения безопасности и охраны общественного порядка. Это определяет необходимость дальнейшей разработки теоретических основ общественного порядка и безопасности.
Общественный порядок и общественная безопасность представляют собой различные виды общественных отношений, между которыми существует тесная взаимосвязь: каждый из этих групп отношений является условием существования другой. Кроме того, содержание общественного порядка и общественной безопасности совпадает в той части, в которой соответствующие общественные отношения обеспечивают уважение чести и достоинства личности, общественное и личное спокойствие, относящиеся к числу жизненно важных интересов личности и общества. Это позволяет утверждать, что общественный порядок, как и общественную безопасность, следует отнести к числу элементов, составляющих национальную безопасность Российской Федерации.
Выделяются два подхода к пониманию общественного порядка и безопасности: широкий и узкий.
В широком смысле под общественной безопасностью понимают нормальный режим функционирования общественной жизни. В узком смысле общественная безопасность связывается с системой общественных отношений, связанных с источниками повышенной опасности, когда проявляются их негативные свойства при неправильном использовании. Оба подхода представляются не вполне логичными, так как первый способствует.
138 I отождествлению общественной безопасности с национальной безопасностью (более широким понятием), второй необоснованно сужает сферу общественной безопасности, которая обладает более широким кругом общественных отношений, поскольку зависит от многих социальных факторов, в частности от состояния правопорядка, благоустройства населенных мест, оборудования объектов, предназначенных для массового посещения людьми и т. д.
Представляется необходимым законодательно закрепить понятия «общественный порядок» и «общественная безопасность» в следующей формулировке:
— общественный порядок — система общественных отношений, существующих в обществе и складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе во всех сферах жизни норм права, принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений.
— общественная безопасность — состояние устойчивого развития личности, общества и государства.
Государственное управление — это стержень, основа реализации государственной власти. В управлении нуждаются все: и государство и общество в целом, и маленькое сельское поселение. И только государственное управление может связать воедино три звена, составляющие государство и общество, — федеральное, региональное и местное в единую цепь, в единое и сильное государство.
Задача органов исполнительной власти — организовать проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата. Поэтому конституционное понятие исполнительной власти не исключает, а напротив, предполагает необходимость совершенствования, укрепления государственного управления, управленческой вертикали. Причем эта вертикаль включает в себя два типа государственного или публичного управления:
1) четкое, жесткое управление всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями и.
2) более мягкое государственное регулирование, т. е. установление общих правил и правовых стандартов в отношении негосударственных организаций, включая и местное самоуправление.
Отсутствие четкости и единообразия в определении функций, механизмов их реализации и координации действий:
• несовместимы с кардинальным повышением эффективности работы госаппарата, действенным контролем и стимулированием результативностипрепятствуют изживанию отраслевого подхода, поскольку при недостаточно конкретном установлении полномочий (предписанных и разрешенных воздействий) функциональная специализация не может быть последовательной, и пообъектная специализация оказывается необходимым паллиативом;
• не позволяет увязывать кадровое и иное ресурсное обеспечение федеральных органов исполнительной власти с реальным содержанием, объемом и структурой работыпредопределяет неизбежность многочисленных громоздких согласований, размывающих ответственность конкретных ведомств, перегружающих Аппарат Правительства и резко замедляющих подготовку и принятие решений, особенно если они имеют неординарный характер.
Нечеткость распределения полномочий исполнительной власти и инерция ее отраслевого построения, обусловлены, в том числе, сложившимися механизмами представительства интересов. Это обстоятельство, как правило, не принимается во внимание, однако имеет принципиальное значение.
Административное право обеспечивает рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом. Это значит, что органы исполнительной власти и их должностные лица осуществляют свою деятельность только в рамках установленных законом полномочий, и выход за их пределы недопустимы.
Административное право должно также обеспечить оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов, например, государственной службы, административной ответственности. Это значит, что хорошее администрирование должно осуществляться экономно, эффективно и рентабельно использовать имеющиеся ресурсы. Оно достижимо только при открытости, прозрачности, обоснованности, участии сторон, создании механизма подотчетности, возможности обжалования при принятии и исполнении принимаемых решений.
Согласно Конституции РФ исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в Российской Федерации имеет две системы — единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.
Системная характеристика последовательности элементов исполнительной власти чрезвычайно важна для достижения целей деятельности этой ветви власти. Исходя из Конституции и федеральных законов, система органов исполнительной власти Российской Федерации более или менее определена, чего нельзя сказать о системе органов исполнительной власти субъектов РФ. При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти. Однако правовая регламентация элементов, входящих в системы органов исполнительной власти (единой и региональной в Российской Федерации), явно недостаточна.
Анализ регионального законодательства показывает, что субьекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ, но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением отдельных субъектов Российской Федерации, нет.
При определении административно-правового статуса высшего исполнительного органа и высшего должностного лица субъекта РФ проблем не возникает. Во всех субъектах РФ статус этих элементов системы органов исполнительной власти, как правило, закреплен должным образом.
Органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т. д. Это вполне обоснованно, поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции. Как правило, в субъектах Российской Федерации управления и отделы являются отраслевыми или функциональными органами исполнительной власти.
Как показал анализ законодательства субъектов РФ, проблем с отнесением данных органов исполнительной власти к системе исполнительной власти субъекта не возникает, и в положениях об органах власти указывается, что они входят в систему органов исполнительной власти того или иного субъекта РФ.
Однако о других органах власти субъекта РФ, которые входят в региональную систему органов исполнительной власти, в положениях об этих органах власти не указывается. Однако, к числу субъектов системы органов исполнительной власти субъекта РФ можно отнести органы власти, которые обладают определенными правовыми особенностями их статуса. Особенность их положения также заключается и в том, что они, будучи самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но их главной задачей является оказание помощи в выполнении возложенных на органы исполнительной власти субъекта РФ задач и функций. В этот блок могут быть включены органы власти, которые организуют деятельность высшего исполнительного органа субъекта РФ, высшего должностного лица, других органов исполнительной власти субъекта РФ, и органы власти, которые обеспечивают деятельность органов исполнительной • власти. К таким органам власти можно отнести аппарат правительства (администрации) субъекта РФ, администрацию президента (губернатора), секретариаты указанных органов и т. д., поскольку именно эти органы выполняют функции по организации и обеспечению деятельности названных лиц и органов власти. Вместе с тем административно-правовой статус вспомогательных элементов системы органов исполнительной власти субъектов РФ часто не определен вообще.
Интересным является вопрос о взаимодействии элементов системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Имеются в виду их внутрисистемные отношения. Основания для возникновения таких взаимоотношений можно классифицировать по следующим видам: а) взаимоотношения, в которых один орган исполнительной системы субъекта РФ является координирующим центром.
В таких взаимоотношениях при равном административно-правовом статусе один орган исполнительной власти для выполнения определенной цели обладает большими организационными полномочиями по сравнению с координируемыми элементами, иными органами исполнительной власти субъекта РФб) взаимоотношения, в которых орган исполнительной власти является координируемым элементом.
В таких отношениях орган исполнительной власти участвует в деятельности нескольких органов исполнительной власти субъекта РФ, при этом у него возникает обязанность выполнять поручения координирующего центра. Такое положение органа власти возникает в случаях, когда в положении об органе указывается, что орган исполнительной власти совместно с другими органами исполнительной власти участвует в координациив) взаимоотношения, в которые орган исполнительной власти субъекта вступает для выполнения своих задач, например, получение информации, заключений, экспертиз.
Основными формами, в которых могут выражаться различные взаимоотношения органов исполнительной власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, являются заседания, совещания, совместное проведение мероприятий, работа коллегий и т. д.
К сожалению, ни виды, ни формы взаимоотношений органов исполнительной власти, входящих в региональную систему органов исполнительной власти, как правило, не регулируются в нормативно-правовых актах субъектов РФ. Поэтому субъекты региональной системы органов исполнительной власти самостоятельно устанавливают виды и формы своих взаимоотношений. Данное положение является негативным последствием неурегулированности этих вопросов.
Соответственно, даже устоявшиеся, более или менее стабильные системные отношения между органами исполнительной власти, входящими в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, могут разрушиться полностью или частично со сменой руководства органа исполнительной власти субъекта РФ, президента (губернатора), главы администрации. Наиболее рациональным выходом может быть принятие административных регламентов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и административных регламентов взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ. Именно такой нормативно-правовой акт способен урегулировать системные отношения согласно классической триаде «процедура — производство — процесс» по отраслевому признаку в определенной сфере деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Отсутствие процессуальных норм, как показывает анализ регионального законодательства, негативно сказывается на взаимодействии органов исполнительной власти при выполнении конкретных управленческих задач. Если в положениях об органах исполнительной власти закреплено право, например, получать информацию, экспертизу, отчет и т. п., то в положении органа исполнительной власти субъекта РФ, как правило, отсутствует закрепленная обязанность предоставлять требуемую информацию.
Поэтому было бы целесообразным права и обязанности (материальные нормы) по взаимодействию элементов системы закреплять в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ, а процедуру их взаимодействия, как уже указывалось, — в административном регламенте взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ.
Для раскрытия понятия «административные процедуры» необходимо в первую очередь определить некоторые положения об административном процессе, так данные понятия тесно связаны. В юридической литературе до сих пор вопрос, касающийся понимания административного процесса дискуссионен. Результаты многолетних научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия «административный процесс». Одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта управления до наложения административных взысканий) — другие полагают, что административным процессом является только производство по делам об административных правонарушениях.
Наиболее широкое распространение получили два подхода к определению административного процесса. Первый подход заключается в том, что под административным процессом понимают только деятельность по применению мер административного принуждения, т. е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел.
Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т. е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления, решения его задач, то есть административный процесс — процесс применения норм материального административного права.
Широкое понимание административного процесса соответствует современным направлениям законодательной деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда принимаются законы и иные нормативные акты, устанавливающие такой порядок осуществления управленческой деятельности в различных областях и сферах управления, который гарантировал бы правовую защиту граждан от неправомерных действий и административных актов со стороны органов управления и их должностных лиц.
Сегодня требуются новые и эффективные процедуры управленческой деятельности органов управления, которые отчасти могут быть установлены законодательным путем, а отчасти могут применяться и без правовых установлений.
На сегодняшний день главнейшей задачей является разработка законодательных актов, устанавливающих административно-процессульные нормы, которые регламентируют реализуемые на практике административные процедуры, являющиеся минимальной структурной единицей административного процесса.
В настоящее время в Российской Федерации ведется активная работа по законодательному урегулированию вопросов, связанных с административными процедурами. Подобное законодательство имеет свое целевое назначение, связанное в первую очередь с определением правового статуса субъектов, участвующих в административных процедурах, а также с необходимостью правового урегулирования стадий осуществления административных процедур и определения основных принципов осуществления административных процедур.
Нормы об административных процедурах закреплены в той или иной степени в правовых актах различного уровня, однако до сих пор в России не принят единый закон, который устанавливал бы единые процессуальные правила построения взаимоотношений между государственными органами и гражданами: принятие индивидуальных актов административными органами, их изменение, обжалование и отмена.
В науке административного права юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности.
Ему присущи системы процессуального законодательства, в частности административные процессы и административное производство. Понимание процедур в позитивном смысле привело ученых к исследованию управленческих процедур, охватывающих разные виды управленческой деятельности (нормотворчества, контроля, реализации прав и обязанностей граждан, организации работы органов и т. п.).
Есть наиболее общепринятое понятие административной процедуры: нормативно установленный порядок, последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей.
С точки зрения права административные процедуры — это установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а также обжалования и пересмотра решений по административным делам.
Выделяют следующие элементы административной процедуры: процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;
• набор юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;
• стадии деятельности субъектов, последовательность совершения юридических действий.
Сторонами в административной процедуре выступают, с одной стороны, заявитель, а с другой — администрация, являющаяся органом исполнительной власти, наделенная правом принимать административные акты индивидуального характера или осуществлять юридически значимые действия.
Общим признаком правового статуса заявителя является непосредственная заинтересованность в принятии (непринятии) конкретного административного акта или в совершении (несовершении) конкретных действий органом исполнительной власти.
Заявителем в административной процедуре может выступать: физическое лицо (гражданин РФ, гражданин иностранного государства, лицо без гражданства) — юридическое лицо — любая организация, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, и их объединения, в том числе общественные объединенияобщественное объединение, не являющееся юридическим лицомсовокупность физических лиц временного характера (без организации юридического лица) — местное самоуправление в лице как органов, так и собственно населения.
Естественно, заявителям должно быть предоставлено право лично осуществлять свои права и обязанности в рамках административной процедуры, а также при помощи института представителей. Порядок представительства, особенно в части представления интересов коллективных субъектов, закреплен в проекте федерального закона.
В качестве администрации в административной процедуре может выступать: федеральный орган исполнительной власти, иной государственный орган федерального уровняорган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, иной государственный орган субъектного уровняисполнительный орган местного самоуправленияиные публичные организации, которым в установленным законом порядке переданы властные полномочия в сфере управлениягосударственные служащие федеральной государственной службыгосударственные служащие государственной службы субъектов российской федерациимуниципальные служащие. Основным признаком этого субъекта административной процедуры является наделение его полномочиями по осуществлению государственной власти в сфере управления.
В общем плане можно вести речь: а) о праве гражданина, юридического лица обратиться в установленном порядке за получением документов и решений (в том числе и как собственника) — б) об обязанности органа или должностного лица, управомоченного принять решение, собрать по данной просьбе всю необходимую информацию, а соответствующих органовпредставить ее ответственному органув) об обязанности последнего представить гражданину или юридическому лицу комплект документов или текст принятого решенияг) о точных и кратких сроках ответов. Типология обращений потребует юридических характеристик разных «окон» и способов их регламентации. Пожалуй, бесспорным будет утверждение о широком круге лиц — физических и юридических, — охватываемых рамками административного процесса. Применение норм разных отраслей права неизбежно втягивает в его орбиту органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, юридические лица различных организационно-правовых форм, наконец, граждан. Социальный аспект процедур очень важен, поскольку отражает различные гарантированные виды отношений граждан с публичными властями.
Таким образом, административные процедуры выступают одной из двух составных частей административно-процессуального законодательства. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права. А оно, как известно, регулирует почти все области государственной и общественной жизни, оценивая их с достаточно специфических административно-правовых позиций.
Ввиду того, что управленческая регулятивная и контрольная деятельность публичных органов и учреждений многообразна, она требует введения и использования различных процедур. Выделяют прежде всего позитивные и административные процедуры, призванные нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности. Другие процедуры являются коллизионными, поскольку они предназначены для рассмотрения споров и разногласий. Это могут быть административные, судебные и смешанные процедуры.
Различение видов административных процедур проводится по видам решаемых задач в рамках компетенции субъектов права, в связи, с чем выделяют следующие виды административных процедур: 1) организационные- 2) принятие решений- 3) использование информации- 4) решение функциональных задач- 5) делегирование полномочий- 6) совершение юридических действий- 7) проведение координации- 8) осуществление контроля- 9) деятельность в рамках целевых программ- 10) рассмотрение обращений граждан- 11) рассмотрение предложений общественных объединений- 12) разрешение разногласий и споров- 13) действия в экстремальных ситуациях- 14) порядок реорганизации и упразднения организаций- 15) международные и смешанные процедуры.
Обобщая международный опыт закрепления и реализации административных процедур, в российском праве можно выделить следующие стадии административных процедур:
• подача заявления о рассмотрении административного дела;
• подготовка административного дела к рассмотрению в административном заседании;
• рассмотрение административного дела в административном заседании;
•принятие решения по делу;
• обжалование и пересмотр решений по административным делам.
• исполнение решений по административным делам.
Все указанные стадии административных процедур (за исключением обжалования) являются обязательными и присущи всем видам процедур. Каждая стадия административных процедур нашла свое правовое оформление в проекте российского закона об административных процедурах в соответствии с решаемыми задачами.
Существующие в настоящее время в России постановления, административные регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти. То есть, административные процедуры сводятся только к отношениям субординации и исключительно между органом управления и гражданином.
В то же время, нет никаких теоретических и практических оснований к тому, чтобы отказываться от признания процедурного характера отношений еще двух видов: 1) органов управления между собой и 2) структурных подразделений и должностных лиц в рамках одного органа. Значимость такого широкого понимания заключается в создании дополнительной гарантии такого необходимого свойства административных процедур как прозрачность.
Учитывая вышесказанное, можно определить следующие положения об административных процедурах. Как всякая процедура, административная процедура есть система актов поведения, объединенных общей целью — достижением конкретного правового результата.
Правовой результат административной процедуры может принадлежать как сфере правоприменения, так и сфере правотворчества. Обязательным субъектом административно-процедурного правоотношения выступает орган публичной властипри этом процедурные отношения возникают между органами публичного управления и внутри каждого из них.
Процедура — первичный элемент управленческой деятельности, наиболее простейший и нуждающийся в наиболее детальном и единообразном урегулировании.
Проблемы единообразного регулирования административных процедур сводятся к трем составляющим:
1) выработка единого и непротиворечивого понятийного аппарата;
2) учет и реализация принципов верхних уровней системы административной деятельности при установлении требований к административным процедурам;
3) кодификация административного (в особенности, административно-процессуального) законодательства.
Таким образом, назрела объективная необходимость в принятии федерального закона об административных процедурах как основополагающего правового акта, регулирующего отношения, возникающие между органами государственной власти и иными субъектами административного права.
