Публично-правовое регулирование государственной службы: Институционно-функциональный анализ

Актуальность исследования. Принципы правового государства требуют не только исполнения законов, но и безусловного верховенства конституции и законов над всеми иными отношениями и основаниями в частной и общественной жизни. Если какой-либо субъект права не исполняет сообразные обстоятельствам его действий нормы законодательства, то вступает в силу другой принцип — обеспечения исполнения закона. Можно много перечислять закононеисполнений, начиная от преступно-провозглашенной Ичкерии, до незавершенных уголовных расследований, от заключения внутригосударственных публично-правовых договоров, которыми отменяются нормы Конституции Россиийской Федерации в части полномочий исключительного ведения Российской Федерации, передаваемых в ведение субъектов Федерации (ст.71), или, наконец, введения ординарным федеральным законом конституционно-правовых институтов вне, каковыми стали государственные службы субъектов Федерации. Это установление тем более существенно, что государственная служба является в любойне именно тем институтом, который осуществляет, а при необходимости и обеспечивает, то самое законоисполнение, отсутствие которого выражает правовую суть современного российского кризиса.

Протянувшаяся из советских времен в нынешнюю демократическую эпоху традиция анализа государственной службы диктует читателю ожидать встретиться далее с обсуждением вопросов состава персонала органов государственной власти, его комплектованием, обучением, и проч. Однако не этот вопрос первичен для государственной службы как и для любого другого публично-правового института государства. Более того, этот вопрос — мало вторичен, он десят, поскольку мы говорим о правовом государстве и, следовательно, правовых институтах, верховенствующих над человеческой волей, произволом, и даже политикой, сколь бы многоголосованной она ни была.

Суть цивилизациив институтах, общераспространенное поныне определение правового института как совокупности правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, недостаточно, поскольку не препятствует возникновению противоположности юридической формы и правового содержания современных российских правовых институтов. Ярко такая противоположность проявляется на примере т.н. государственной службы Российской Федерации, института, в настоящее время государственного по названию и частно-трудового по правовому содержанию. Законоустановленные регуляции которого препятствуют тому, чтобы это был институт службы Российской Федерации, во-первых. государственной службы, во-вторых. Законодательством государственная служба установлена как партикулярное явление, а не целостный институт. В нем служба Российской Федерации последовательно членится на службы все более и более частичные, причем без устаношге-ния форм общеюрисдикционной службы страны. Отсутствуют формы государственной службы, для которых исполнение административных должностей в любом из государственных органов было бы лишь моментом прохождения государственной службы Российской Федерации. По действующему законодательству начало и пркращение государственной службы однозначно связано контрактом с исполнением определенной должности в конкретном государственном органе. Назначение на новую должность практически влечет прекращение государственной службы в одном статусе и возобновляет её уже новым контрактом или актом продления данного контракта, в другом статусе. Откровенную форму прекращения прохождения государственной службы имеет переход в другой государственный орган. В результате есть основания утверждать, что законодательством государственная служба вырождена в индивидуальный сугубо материальный, процессуально не урегулированный, институт.

Не реализована конституционная норма о том, что федеральная государственная служба является отдельным, особоустановленным Конституцией России, предметом ведения Российской Федерации (Ст.71-т). В настоящее время по этому предмету ведения не реализуются полномочия Российской Федерации, как по самостоятельному конституционно-выделенному предмету ведения государства, такому же как скажем гражданство в Российской Федерации (Ст.71-в), федеральная госсобственности Ст. 71-д), федеральные экономические службы (Ст.71-ж). оборона и безопасность (Ст. 71-м) или метеорологическая служба (Ст.71-р). Ведь каждый руководитель государственного органа управляет государственной службой в своем ведомстве как-будго она установлена этому ведомству в виде его собственной компетенции, наряду с теми функциями, которые определены ведомству в его названии и закреплены в положении о нём. По сей день отсуствует государственный орган, реализующий полномочия Российской Федерации по этому предмету её исключительного ведения.

Следовательно, тот институт, который законодателем назван «государственная служба Российской Федерации» не соответствует своему названию, ибо является партикулярным институтом службы в государственных органах и должностях, формой цивилистской деформации публичного права России.

Давно, много и часто говорится о радикальном реформировании государственной службы как о некоем самоценном действии, при этом, без четкого описания целевой правовой формы новорегуляций государственной службы. Если же такое описание как-то концептуируется. то по императивам концепции минимального государства, которые, фактически как показывает диссертант, являются проявлением негативной концепции государства, доминирующей в России на протяжении всего XX века, и порождающей именно человеко-отрицающие неправовые формы государственности. При позитивной концепции государства и государственной службы возникает возможность строительства положительно ориентированных на верховенство права и закона публично-правовых институтов, как-то, государства и государственной службы, но в таком случае суть целевой правовой формы института должна состоять в строгом соответствии статуса института, форм юридической связи с ним граждан и государства, а также правовых форм процесса, реатизуемого данным институтом с правовой природой и его названием. Соответственно, публично-правовой институт должен быть урегулирован публично-правовым образом и функционировать через посредство публичных мно-гоинстанционных процедур, а частно-правовой институт — гражданско-правовым образом.

Отождествление государственной службы с деятельностью государственных служащих категориально ошибочно, хотя связь института государственной службы с деятельностью её персонала безусловно важна, однако не столь непосредственна. Исполнение государственной службы — вот тождественная категория для характеристики правомерной, служебной деятельности государственных служащих, т. е. не сама государственная служба по себе, а её исполнение. Собственно государственная служба является институтом и публично-правовым отношением государства и гражданина. Юридически значимые действия каковые только можно называть деятельностью государственных служащих в качестве таковых, совершают должностные лица государственной службы в порядке исполнения службы в форме реализации должностных полномочий. ГТо этой причине регулирование деятельности государственных служащих не может быть достаточным для правового установления и урегулирования государственной службы как института.

Следовательно, актуальность исследования публично-правового регулирования государственной службы обусловлена недостаточностью за-коноустановленной государственной службы Российской Федерации для обеспечения исполнения Конституции и законов Российской Федерации, особенно в части исполнения функций российского государства по конституционным предметам ведения, исполнения основ конституционного строя, защите прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, в том числе предпринимательских и социальных прав. Необходима принципиально-новая постановка проблемы государственной службы, чему и посвящена предлагаемая диссертация.

Степень разработанности проблемы и теоретическая основа исследования. В истории российских исследований государственной службы и правовых форм её регулирования наблюдаются два периода, несмотря на три различных государственного строя —монархический, партийно-советский, демократический. Для первого характерны поиски и обоснования публично-правового характера и форм регулирования государственной службы, как средства выведения из-под политически-ус мотритель-ного и монархического тогда, контроля, установления её в форме института административного права. Уже тогда в трудах Б. Н. Чичерина, М. М. Ковалевского, Л. А. Тихомирова, А. И. Елистратова, В. М. Хвостова, А. Д. Градовского, Г. Ф. Шершеневича, Н. С. Таганцева было осноположе-но публично-правовое понимание государства и государственной службы и обоснована неприемлемость контрактной формы отношений государственной службы. Профессор С.-Петербургского университета, сенатор и член Государственного совета Н. С. Таганцев, изучая вопросы преступных деяний и нарушений дисциплины государственными служащими, писал: «Понятие о служебной дисциплине и её нарушениях стоит в непосредственной зависимости от самого воззрения на сущность государственной службы. В теории государственного права наиболее старое воззрение на сущность государственной службы выразилось в приравне-нии её к службе частной, в определении службы как особого договора между государственной властью и нанимающимися служащими. Но несомненно, что государственная служба отличается от частной не только различием рода услуг, но и различием самой сущности возникающих отношений, условий вступления на службу, а еще более условий оставления таковой» 1 (Курс.-наш.).

В советское время публично-правовая традиция исследования государственной службы как статусного института государства была прервана по причине господства идеологии и политики над правом. В законодательстве статусные формы службы были, не сразу, но тем не менее возрождены в таких древнейших и первоначальных видах государственной службы как военная, дипломатическая и прокуратуры. Юридическая наука страны тем не менее боролась за право и сохраняла институт государственной службы в качестве, как подчеркивал И. И. Евтихиев в авторитетном учебнике того времени «одного из основных институтов административного права'» 2 при идеологически-необходимой оговорке, что советские государственные служащие являются трудящимися как рабочие на фабриках, заводах и колхозники в деревне3. Юридически отношения государственной службы регулировались трудовым законодательством, которое не обеспечивало госаппаратчикам того времени, в отличие от тех же рабочих, права на квалификацию, т. е. права на закрепление квалификации в юридической форме классного чина или иного профессионального звания, каковым уже в прошлом веке обладали государственные служащие европейских стран, в том числе и России. Ликвидация права квалификации позволила правящей партии всецело подчинить государственных служащих своему политическому усмотрению, осуществляемому в порядке государственного обычая.

Парадоксально, но эта противоположная принципам правового государства традиция продолжилась в нынешнее демократическое время, причем усугубленная представлениями, что недемократично регулировать государственную службу иначе как посредством трудового права и в форме контрактных отношений. Недопонимается, пожалуй, самый главный для защиты демократии факт необходимости защиты закона и права от самих народоизбранных политиков, что не может быть обеспечено без независимого от политического усмотрения законоустановленного или лишь судом прекращаемого, как это называет диссертант, юрисдикци.

1 Таганцев Н С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая в 2-х т. Т.1. М.: Наука, 1994. С.48−49.

2 Советское административное право, (общая часть) / МГУ им. М. В. Ломоносова. Под ред. доц. Ю. М. Козлова. М. Юрид. лит. 1962. С. 134.

3 Там же С. 135. онного статуса государственных служащих (называемого пожизненным в странах европейского континентального права).

К выработке этой концепции диссертант пришел посредством анализа многих трудов отечественных и зарубежных ученых и некоторого собственного опыта государственной службы.

Весьма существенными для подготовки диссертации стали положения по проблемам государствоведения и правового регулирования государственной службы, сформулированные в разное время в трудах С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. М. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, Ю. А. Веденеева, И. И. Веремеенко, В. Г. Вишнякова, Б.Н.Га-бричидзе, Н.И.1лазуновой, В. М. Горшенева, Л. М. Карапетяна, Ю. М. Козлова, Л. М. Колодкина, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, Г. В. Мальцева, А. Ф. Майдыков, В. М. Манохина, П. Е. Недбайло, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, Г. И. Петрова, В. С. Прониной, Ю. А. Розенбаума, Н.Г.Сали-щевой, Л. А. Сергиенко, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова. С.С.Студеники-на, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, Н. Ю. Хаманевой, Ц. А. Ямпольской и других ученых.

Помимо трудов, следует подчеркнуть важное значение для выработки концепции диссертанта, личного влияния при совместной работе над проблемами законодательства государственной службы таких ученых как Г. В. Атаманчук, И. Л. Бачило, Б. М. Лазарев, И. Д. Ладанов, В. И. Матирко, А. А. Модин, А. Ф. Ноздрачев.

Из зарубежных авторов, чьи идеи существенно повлияли на формирование концепции диссертации следует назвать работы Г. Брэбана, М. О-риу, Г. Еллинека, Р. Йеринга, К. Поппера, В. Острома, Л. Фридмена, Э. Мор-рисона, Р. Давида, П. Сандевуара, Ж.Веделя.

Объект исследования — государственная служба как юридический и фактический институт государства на примере Российской Федерации при сравнительно-правовом анализе с развитыми зарубежными странами. Автором выработано следующее определение государственной службы в качестве объекта исследования: Государственная служба — публично-правовой институт осуществления и обеспечения исполнения конституции и законов государства, урегулированный посредством юридических институтов конституционного, административного, трудового, уголовного и бюджетного законодательства, исполняемый гражданином, состоящем в публично-правовом отношении с государством.

Предмет исследования — юридические установления и формы публично-правовых отношений граждан с государством как отношений государственной службы по профессиональному исполнению и обеспечению исполнения конституции и законов государства на примере Российской Федерации при сравнительно-правовом анализе с развитыми зарубежными странами. Диссертантом вводится понятие публично-правового отношения как установленного исчерпывающим образом, законом, единства материальных и процессуальных норм, регулирующего состояния, действия и отношения долга верности государству, реализации его функций по предметам ведения в форме исполнения полномочий конкретными субъектами права. Гражданин вступает в публично-правовое отношение посредством индивидуального публичного акта — присяги.

Анализ предмета исследования произведен по нормативному содержанию Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, постановлениям Конституционного суда Российской Федерации, Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, в ряде случаев норм законодательства Российской империи и зарубежных стран.

Цель и задачи исследования

состояли в том, чтобы исследовать публично-правовые функции и регулирование государственной службы как института в отличие от регулирования её как правового положения государственных служащих — персонала государственных органов, показав первичность установления институциональных правовых форм государственной службы для регулирования правового положения её персонала.

В связи с целью решались задачи:

— проанализировать нормы законодательства о государственной службе Российской Федерации по критериям достаточности и полноты для реализации конституционно-правового установления российского государства и его функций, состоящих в ведении Российской Федерации и совместном ведении Российской Федерации с субъектами Российской федерации;

— изучить теоретические положения отечественных учен ых-юристов и зарубежных авторов о связи публично-правовых институтов государства, а также роли в обеспечении этой связи института государственной службы страны;

— исследовать административно-правовую природу и административно-процессуальную форму государственной службы как института процессуального порядка обеспечения исполнения конституции и законов государства.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые государственная служба представлена как публично-правовой институт реализации конституции, законов и функций государства, обосновано право государственной службы как публичное право, т. е. право многонационального народа-конституционного законодателя Российской Федерации на безусловное исполнение его Конституции и законов посредством профессиональной деятельности граждан, получивших в конституционном порядке равнодоступности государственной службы, а также административно-законодательном порядке, статус государственных служащих Российской Федерации какюрисдикционный, прекращаемый исключительно судом, правовой статус.

В ходе исследований были разработаны и обоснованы автором выносимые на защиту правовые категории, выражающие объект, предмет, метод исследования, а также, представленные ниже, и далее, при раскрытии содержания работы по главам диссертации, правовые категории институционно-функционального анализа публично-правовых форм регулирования государственной службы.

Публичное право — право суверена на власть в отношении общества. В демократическом государстве — это право народа-суверена на власть в отношении его самого. Публичное право — это право, осуществляемое и защищаемое в публичном же порядке, отличается от частного субстан-ционностью процессуальных норм и процедур, их первичностью для правового положения и деятельности публичных лиц и институтов, а тем самым и для реальности публичного права как такового. Вообще публичное право как право общих дел народа имеет три основных модуса: право народа на общие или публичные делаправо народа на публично-правовые институты государства, государственного аппарата и государственной службы как системы материальных и процессуальных институтов разрешения общих делправо народа на участие в ведении (в форме государственной службы) и разрешении (в форме государственной власти) государственных дел как общих дел народа.

Публично-правовой институт — материально-процессуальное единство юридических норм конституционного, административного, бюджетного и уголовного права, регулирующих правовой статус и процесс осуществления установленного Конституцией предмета ведения государства. Если в регулировании института отсутствует материально-процессуальное единство норм, имеются только материальные или процессуальные нормы, тогда такой институт, являясь юридическим институтом не может быть публично-правовым.

Публично правовое регулирование — правоустановление и исчерпывающее регулирование публично-правовых институтов, по их правовому статусу и административному процессу функционирования (осуществления). Чтобы государственная служба как публичное право суверена была реализована, должны быть установлены юридические институты, содержащие характеристики следующих основных категорий правового регулирования — основания, отношения, состояния, процесса государственной службы, в том числе процессов исполнения и прохождения государственной службы, а также организации и процесса управления государственной службой, наконец, институт правового положения (статуса) государственного служащего. Юридическое различение приведенных пяти категорий правового регулирования государственной службы существенно важно, поэтому оно должно быть законодательно закреплено. Тем более, в отсутствие позитивно-правовой регуляции, практика управления и государственной службы имеет тенденцию отождествлять эти пять различных категорий, сводя их к двум. Состояние отождествляется со статусом, отношение, в зависимости от его характера, отождествляется с правовым положением, процессом или основаниями зачисления, прекращения, возобновления-государственной службы.

Публично-правовая процедура — юридическая процедура, обладающая следующими признаками публичной процедуры: 1) установление и урегулирование процедуры законом как публичным правовым актом (в отличие скажем от трудового договора, который публичным актом не является), 2) юридическая форма результата публичной процедуры устанавливается законом, 3) публичная процедура не может совершаться одним лицом, даже имеющим публично-правовой статус (этим публично-правовая процедура отличается от административно-правовой процедуры, которая может совершаться одним лицом, наделенным публично-правовым статусом), 4) участие в совершении публичной процедуры, либо, изъявивших желание граждан, либо участие в совершении публичной процедуры институтов публичной власти.

Юридическую процедуру можно определить как установленную законодательством последовательность правовых отношений и юридически-значимых действий, имеющих юридический результат.

Публично-правовой порядок — законоустановленный соблюдаемый гражданами и иными лицами, обеспечиваемый государственной службой, порядок и процесс реализации государственной власти публично-правовыми институтами посредством публично-правовых процедур. Неурегулированность законом правового порядка реализации власти свидетельствует просто-напросто об отсутствии права суверена-народа демократического государства на порядок реализации его публичного права, что есть отсутствие публичного права как юридической реальности.

Субсидиарность публично-правового регулирования — право восполнения законодательства, предоставленное публично-правовому субъекту особенного статуса, реализуемое в соответствии, без противоречий с правоустановлениями публично-правового субъекта общего статуса как форма осуществления верховенства общестатусного публично-правового субъекта. Выражается в соответственности и непротиворечивости (т.е. субсидиарности) норм провинциального как особенного законодательства федеральному законодательству как общему, либо соответственности, непротиворечивости рассматриваемого как особенное муниципального законодательства в отношении территориально-юрисдикционного субъекта Федерации как общего. Проявляется в том, что для созданных субсидиариями (особенно-правовыми субъектами) особенно-правовых институтов имеются общеюрисдикционные институты публично-правовых субъектов общего статуса и образуют с ними единую правовую систему, как, например, исполнительная власть в Российской Федерации, по норме Конституции, но не фактически.

Партикулярное праворегулирование — нормоустановление, не вступающее в противоречие с законодательством общестатусного публично-правового субъекта вследствие отсутствия соотнесенности и соответствия с ним по какому-либо предмету регулирования. Проявляется в том, что для созданных субсидиариями особенно-правовых институтов отсутствуют общеюрисдикционные институты публично-правовых субъектов общего статуса, т. е. для партикулярного института установленного, например, субъектом Федерации, отсутствует объемлющий его общенациональный (федеральный) институт Российской Федерации.

Право государственной службы — (этот термин известен конституционному праву развитых стран, скажем, ФРГ), есть публичное право, т. е. право многонационального народа — конституционного законодателя Российской Федерации на безусловное исполнение, а при необходимости, обеспечение исполнение его Конституции и законов, а также право граждан Российской Федерации на исполнение государственной службы в конституционном порядке равного доступа к государственной службе ст. 32, ч.4) и законодательно-административном порядке, устанавливающем процедуры поступления, исполнения, прохождения и прекращения государственной службы. Тем самым право государственной службы реализуется законодательно в форме государственного права, объединяющем в себе нормы конституционного, административного, уголовного и бюджетно-финансового права. Право государственной службы не может быть исчерпано и обеспечено посредством контрактно-трудовых форм, поскольку не может быть сведено ни к сдельно-трудовым операциям, ни к повременным формам оплаты трудовых отношений. Поэтому законодатель справедливо установил именно институт т.н. содержания государственных служащих, но не оплату труда.

Государственная служба должна с одной стороны, обеспечивать реализацию государственной политики, а с другой — быть механизмом исполнения и верховенства закона. Политика осуществляет государствореформи-рующую, закон — государствообразующую, а государственная служба — государствоисполняющую функцию. Государствоосуществление предполагает определенный батане разделений власти, политики, государственной службы, который сохраняет для каждого из субъектов этого процесс-отношения как прерогативную самостоятельность, так и зависимость от других субъектов. Императивы политики, обретя законоустановленную форму и деятельностную форму государственной службы, сообразно формам их юридизации в законе и связи с правом, осуществляются практически посредством администрирования закона, производимого государственной службой и ограничиваемого лишь развитием её институтов, квалификацией и числом государственных служащих.

Публично-правовая государственная служба защищена законом от политически-усмотрительных реорганизаций, выражается в юрисдикци-онном, профессионально-правовом статусе государственных служащих, лишение которого совершается исключительно в судебном порядке по основаниям, установленным законом исчерпывающим образом. Такой статус можно с определенной долей условности называть пожизненным, предполагая право увольнения с государственной службы по собственному желанию, строго по процедуре, установленной законом, и с предусмотренными законом правовыми последствиями и ограничениями для гражданина, состоявшего ранее на государственной службе. Государственная служба как и публичное право в целом, осуществляет связь права с законодательством, правового с юридическим, разделений государственной власти между собой, статуарного и процессуального, институционного с персональным, делоразрешения и функциоисполнения, целедостижения и законоосуществления.

Методы исследования—категориально-правовой, нормативно-правовой, сравнительно-правовой анализы, логический, исторический методы, а также выработанный автором на основе методов системного анализа, институционно-функциональный анализ.

Институционно-функциональный анализ — исследование юридических норм по критериям их полноты и достаточности для урегулирования названных в нормах правовых институтов и реализации этими институтами юридически предусмотренных функций, в том числе и обусловленных их названиями.

Научно-практическая значимость исследования выражается в том, что сформулированные и обоснованные автором положения, предложения и рекомендации раскрывают правовую природу государственной службы и необходимые для нее юридические формы регулирования. Автору довелось принимать личное участие в подготовке первоначально «Основ законодательства о государственной службе Российской Федерации», «Положения о федеральной государственной службе», авторского проекта федерального закона «Основные начала государственной службы Российской Федерации» совместно с Г. В. Атаманчуком, В. И. Матирко, А. А. Модиным, затем федерального закона «Об основах государственной службы», а также кодификации законодательства о государственной службе в рабочей группе Администрации Президента Российской Федерации. В ряде случаев предложения были приняты и вошли в действующее законодательство, в частности, государственный статус и соответствующая номинация должностей государственной службы как государственных должностей, разграничение политических должностей в государственных органах от административных должностей, т. е. государственных должностей государственной службы, классификации государственных должностей государственной службы по группам: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие, и др.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы представлены автором в опубликованной монографии, статьях, изложены в докладах на международных и российских конференциях, преподаются в течение 1994;2000г.г. в учебном курсе «Правовое регулирование государственной службы» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Диссертант участвовал в подготовке национального доклада от СССР и выступал на XI международном конгрессе по проблемам подготовки высших административных кадров (Афины, 1990), в подготовке национального доклада от Российской Федерации и выступат на XII международном конгрессе по проблемам подготовки высших административных кадров (Москва, 1993). Представлял положения концепции публично-правового регулирования государственной службы на совещании-семинаре руководителей аппаратов комитетов и комиссий, структурных подразделений Аппарата Совета Федерации и Аппарата Государственной Думы по вопросам правового обеспечения федеральной государственной службы 2 июня 1995 года, на совещании-семинаре руководителей аппаратов комитетов и комиссий Совета Федерации, аппаратов комитетов и комиссий Государственной Думы, аппаратов комитетов и комиссий палат Федерального Собрания по вопросам правового обеспечения федеральной государственной службы 31 октября 1995 года. Выступал на Всероссийской научно-практической конференции «Право и социально-ориентированная рыночная экономика» (Саранск. Ноябрь. 1997), межкафедральной научно-практической конференции РАГС при Президенте России «Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала» (Москва. Февраль. 1998), участвовал с докладом на Международной конференции «Системные изменения в Польше и России» (Варшава. Май. 1998), выступал на научно-практической конференции «Российское государство и государственная служба на современном этапе» (Москва. Декабрь. 1998), на научной конференции-диспуте МГУ им. М. В. Ломоносова, Академии Гуманитарных наук, Российской академии естественных наук «Россия в актуальном времени-пространстве» (Москва. Декабрь. 1999), а также публиковался в средствах массовой информации.

Структура работы обусловлена составом категорий анализа предмета исследования и включает в себя введение, четыре главы, объемлющие 17 параграфов, заключение, списки нормативных актов и научной литературы.

Результаты исследования позволили выработать актуальные определения понятия публичного права как права суверена демократического государства, каковым является народ (гражданская нация), на формирование государства, органов государственной власти, государственной службы как публичного права народа на участие в ведении государственных дел и обеспечение исполнения конституционных полномочий и законодательно установленных функций государства. Разделение публично-правовой системы государства на политическую и административную, — государственную службу, лежит в основе их взаимного контролирования, обеспечения законности и эффективности функционирования, соответственно, государственной власти и государственной службы. Разграничение политических и административных институтов государства составляет специальную заботу развитых стран, реализуемую через независимость правового статуса профессиональных государственных служащих от политических руководителей государственных органов при законодательном установлении административно-процессуального контроля государственной службы. Особое значение для формирования государственной службы Российской Федерации имеет вопрос, который уже более столетия как решен во всех развитых современных странах — о придании юрисдикционного статуса государственным служащим, вопрос, более известный как «пожизненный» статус государственных служащих в странах европейского континентального права. Суть вопроса не в пожизненности, а в защите государственных служащих от политически-ус-мотрителыюго увольнения.

Юрисдикционность статуса выражается в частности в том, что лишение гражданина статуса государственного служащего совершается исключительно в судебном порядке вне связи с фактом замещения конкретной административной государственной должности. Страны англосаксонского права эту проблему решают сообразно национальной правовой системе — в контракте гражданина на государственную службу, сторону государства представляет не руководитель государственного органа—места прохождения службы, а иное ведомство, как правило, казначейство, а для высших чиновников —ведомство (комиссия) государственной службы. Исключительное значение для правового регулирования государственной службы в развитых странах имеет точное установление в бюджете сумм годового денежного содержания индивидуально по каждой именуемой административной должности государственных служащих высших, главных и ведущих должностей (вплоть до руководителей секторов в отделах включительно) по каждому государственному органу.

Осуществление публичного права гражданской нации имеет существенное выражение в реализации государственной властью публично-правовой парадигмы, по которой власти разрешено лишь то, что непосредственно установлено законом, и это обязательно для её исполнения посредством полномочий по функциям государства и его органов, иное запрещено. Разделение публично — право во й системы государства на политическую и административную, — государственную службу, лежит в основе их взаимного контролирования законности и эффективности функционирования, соответственно, государственной власти и государственной службы. Обеспечение такого разграничения политических и административных институтов государства составляет специальную заботу развитых стран, реализуемую через независимость правового статуса профессиональных государственных служащих от политических руководителей государственных органов при законодательном установлении административно-процессуального контроля государственной службы.

Для правового регулирования государственной службы в странах европейского континентального, иначе романо-германского права (к которым в течение нескольких веков относится Россия) существенное значение имеет концепция субъективных публичных прав граждан, подразделяемых на политические — избирать, быть избранными, и административные — поступать и исполнять государственную службу, а также контролировать в административно-процессуальном, в том числе судебном порядке, реализацию полномочий государственными органами по предметам их ведения, а также, контролировать исполнение должностей государственными служащими как по публичным делам, так и по делам граждан, рассматриваемых в государственных органах.

Методологию исследования публично-правовых отношений, складывающихся в процессе реализации административного права государственной службы, составил выработанный автором институционнофункциональный анализ, позволяющий на основе конституционных и иных законодательных установлений публичных функций определять необходимый состав и правовые формы административных правоотношений в сфере установления, регулирования, управления и функционирования исследуемого института, в нашем случае, государственной службы.

Исследованная практика правового регулирования и функционирования государственной службы показывает глубокую взаимную обусловленность правового характера государства и обеспечения правового порядка в стране публично-правовым способом регулирования государственной службы.

Институционно-функциональный анализ, по мнению автора, должен предшествовать нормо-аналитическому, поскольку последний не обладает достаточной способностью возвысить исследование над уровнем действующих нормоустановлений. Иначе возникает ситуация по известной пословице, когда ради детального исследования деревьев и прочей растительности не увидеть леса как единой системы, в данном случае, за анализом юридического упустить правовое.

В самом деле, в известных завершённых исследованиях государственной службы рассматривались юридические формы конкретного регулирования отношений государственной службы как правовой связи граждан, состоящих на государственной службе и государства, а также правового положения государственных служащих. При этом упускалось из виду общее правовое значение института государственной службы в государстве и обществе, его административно-правовые функции и их регулирование в материальной и процессуальной формах.

Институционно-функциональный метод позволил представить это значение института, выявить его правовую роль, представить административные функции государственной службы в её связи как с Конституцией, так и другими составляющими нормативной и государственно-управленческой системы России. Вместе с тем он позволил выполнить сравнительно-правовой анализ государственной службы в её обще-административном и особенно-административном значении при уделении необходимого внимания государственной службе как административному процессу.

Конечно, многие результаты исследования имеют дискуссионный, если не откровенно спорный характер. Диссертанту это представляется необходимым свойством исследования предмета на нынешнем уровне его правового регулирования и при наличествующих результатах и состояниях государственной службы как объективно-правового, процессуального по природе и материального по форме явления.

Автор предлагает также внимательно отнестись к его постановкам об основополагающей роли процессуальных норм для публичного права как действительного, позитивного права, что не противоречит ни логически-изначальной роли материальных норм при формулировании правовых идей в нормативной или докгринальной форме. Естественное следствие этого положения для правового регулирования государственной службы показывает, что её материально-правовое установление будет органически недостаточным, если оно не будет законодательно обеспечено, во-первых, регулированием статусов конкретных государственных должностей государственной службы, во-вторых, исчерпывающим регулированием прохождения государственной службы гражданами, в третьих, процессуальными регуляциями административных производств по делам, находящихся в ведении государственных органов, в т. ч. производства действий по делам о подготовке, принятии и опубликовании нормативных и индивидуальных правовых актов государственных органов.

Для осуществления такого регулирования будет важно участие всей публичной корпорации государственных служащих, которая должна быть сформирована институционно и получить процессуальное значение как в правовом регулировании государственной службы, так и в процессе принятия решений по итогам конкурсов на вакантные административные должности, их замещении, формировании учебных программ для государственных служащих, принятии квалификационных экзаменов, аттестации, рассмотрении спорных вопросов в связи с государственной службой.

Подчеркнем, что значение приведенных мер недооценивается. В ином случае, в Российской Федерации государственная служба будет таковой лишь по названию, оставаясь фактически совершенно другим институтом — наёмной службой в государственных органах. В результате этот публично-правовой институт обеспечения соблюдения и исполнения Конституции и законов страны будет носить даже не номинальный, а фиктивный характер, что не позволит достичь фактического осуществления конституционного строя и построения правового государства в России. Подчеркнем, что это будет иметь место, как бы не был детально урегулирован в материально-правовом плане правовой статус государственных служащих, и сколь бы не были технически безупречны его нормы. Строго говоря, действующий федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не соответствует своему названию, поскольку регулирует именно правовое положение государственных служащих, а не государственную службу как таковую, т. е. не регулирует её, во-первых, как административный процесс и, во-вторых, как публичное право многонационального народа—учредителя Российской Федерации. Номинально-юридический, а не правовой и фактический публично-правовой институт государственной службы не будет способен стать административной основой не только государственного управления, но, и что ещё более важно, действия Конституции на территории страны, в результате основные функции государства в отношении его граждан, а также (что приобретает особое значение в современное время) в отношении мирового сообщества, особенно в части сопредельных стран, не смогут быть исполняемы. Номинальная государственная служба влечет номинальную государственность.

Для того, чтобы государственная власть, тем более верховная власть в государстве, не превратилась в слугу самой себе по собственным делам, а также каждый орган государственной власти, каждый отдельный институт власти не превращался в судью по собственным делам, учреждается государственная служба, отличающаяся от власти, способом совершения своего процесса. Государственная служба является единственным институтом службы государственной идее и государственно-правовой воле. Государственная служба служит гражданам именно тем и благодаря тому, что сама она устроена как институт, административно, посредством административно-правовых, материальных и процессуальных отношений.

Из сказанного следует, что для правового регулирования государственной службы не может быть достаточно кодификации законодательства, норм регулирующих отношения государственной службы в форме правового положения государственных служащих. Как действующий Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», так и имеющиеся проекты кодификации, будь-то Кодекс государственной службы Российской Федерации или Кодекс Российской Федерации о государственной гражданской службе, все они пытаются урегулировать институт государственной службы через посредство регуляции правового положения государственного служащего в органах государства. Это отождествление государственной службы с правовым статусом государственного служащего содержит принципиальную ошибку неполноты. Регулирование правового положения, изменения отношений связи государственного служащего с государством являются необходимым, но не достаточным условием регулирования государственной службы Российской Федерации. В известной степени можно даже говорить об ошибке номинации как действующего закона, так и проектных кодексов государственной службы. Все они только акты о правовом положении государственного служащего, но никак не регуляции государственной службы. В отличие от технического, документационного делопроизводства государственная служба является юридическим несостязательным актопроизводством. Поэтому государственную службу можно также определить как административное акгопроизводство по реализации Конституции, законов, целей и функций государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современные формы правового регулирования государственной службы вырабатывались развитыми странами в продолжение последних двух веков. Изначально страны общего права и романо-германского права шли здесь различными методами, обусловленными особенностями правовых систем. Тем не менее, на протяжении XX века обнаружилась очевидная тенденция вводить публично-правовые институты административного права в странах, прежде обходившихся без них. В наиболее яркой форме это проявилось в США, где не только было произведено писаное конституционное регулирование, но и были введены характерные для континентального права кодификации законодательства. Что важно для государственной службы, было сформировано административное право как самостоятельная отрасль, объединившая в себе регуляции не только отношений государственной службы, но и её функций, в том числе тех, которые прежде составляли предмет исключительно гражданско-правовых форм регулирования, трудовых отношений высококвалифицированных граждан, занятых в бюджетной (публичной) сфере и собственно регулирования экономики. Для должностных лиц государственной службы был введен такой сугубо публично-правовой институт, как присяга. Эти тенденции позволили американским юристам к концу XX века квалифицировать своё государство как административное государство и в правовой доктрине зафиксировать тенденции развития административного права и публично-правовых форм государственности в качестве мировых.

Публично-правовые тенденции не стали характерными для всех государств, ограничив своё влияние именно развитыми странами. Можно констатировать тенденцию развития публично-правового характера государственной власти, становящейся всё более ориентированной на реализации общенациональных стратегических интересов и общее благо граждан.